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Les outils fonciers des collectivités locales : comment renforcer des dispositifs encore trop méconnus ?

1 octobre 2013 : Les outils fonciers des collectivités locales : comment renforcer des dispositifs encore trop méconnus ? ( rapport d'information )

B. RENFORCER LES COHÉRENCES, SIMPLIFIER L'ENCHEVÊTREMENT ET STABILISER LES NORMES

1. Renforcer la cohérence des documents d'urbanisme

Il apparaît nécessaire de clarifier la hiérarchie des normes d'urbanisme et les rapports de compatibilité et de conformité. Cette nécessité a été rappelée par un grand nombre d'interlocuteurs auditionnés par la mission commune d'information. M. Gérard Leras, conseiller régional de Rhône-Alpes et président du groupe de travail de l'Association des Régions de France consacré au foncier agricole, a estimé urgente la résolution du problème de cohérence et d'opposabilité des documents d'urbanisme.

Pour répondre à ce souci maintes fois exprimé, vos rapporteurs estiment que l'élaboration des différents documents d'urbanisme doit être guidée par la cohérence entre les différentes échelles territoriales et les documents d'urbanisme qui s'y rapportent. Ce principe suppose notamment :

- un schéma intégrateur régional ;

- des SCoT plus prescriptifs ;

- des PLU à généraliser à l'échelle intercommunale sous certaines conditions pour ne pas exclure la commune de leur élaboration.

a) Un schéma régional intégrateur

Aujourd'hui, plusieurs documents de planification co-existent à l'échelle régionale : certains sont réalisés et adoptés par la région (ex. schéma régional d'aménagement et de développement du territoire, économie, enseignement supérieur et recherche, tourisme, transports, etc.) ; d'autres sont élaborés conjointement par l'Etat et la région (ex. schéma régional de cohérence écologique, schéma régional climat air énergie, stratégie de cohérence régionale pour l'aménagement numérique, schéma régional du haut débit, etc....).

Cette multiplication des schémas nuit à leur lisibilité et à leur cohérence d'ensemble et rend complexe la préparation des documents d'urbanisme infra-régionaux devant tenir compte des priorités régionales.

De plus, comme l'a rappelé M. Gérard Leras, les régions interviennent également sur le champ de la planification, via la charte des parcs naturels régionaux, ou comme personnes publiques associées (PPA) à l'élaboration des SCoT et des PLU.

Vos rapporteurs souhaitent donc attirer l'attention sur la nécessité de clarifier le paysage des schémas en matière d'aménagement du territoire, en raison de leur impact en matière d'urbanisme et de planification.

Ils estiment indispensable de conforter le rôle de la région en matière d'aménagement du territoire, au nom de la cohérence générale et de la nécessaire solidarité entre les collectivités territoriales, et de leur donner les outils et moyens d'assurer ce rôle.

Pour parvenir à cette cohérence globale de la planification, contextualisée à l'échelle régionale, vos rapporteurs préconisent ainsi la mise en place de cadres prescriptifs nouveaux destinés à fixer des orientations stratégiques au niveau régional. L'élaboration de ces cadres devrait résulter d'une démarche de co-élaboration dans le cadre d'un dialogue territorial construit.

Cet objectif pourrait être atteint par l'élaboration d'un schéma régional intégrateur, document unique à vocation stratégique, fusionnant dans un seul et même document différentes orientations sectorielles régionales. Ce schéma pourrait être élaboré par la région, en associant de manière étroite l'Etat et les collectivités territoriales infra-régionales, afin de prendre en compte le plus large éventail d'enjeux régionaux. Ce schéma intégrateur permettrait d'assurer plus aisément leur traduction dans les documents de planification infrarégionaux.

La faisabilité d'un rapport de compatibilité sur un nombre circonscrit d'objectifs partagés (tels que des objectifs de densité, de logement social et très social, de performance énergétique, de préservation des terres agricoles, d'urbanisme commercial...) mérite également d'être examinée.

M. Serge Morvan, directeur général des collectivités locales, s'est déclaré réservé devant vos rapporteurs sur la possibilité d'un tel schéma. En effet, il a rappelé que la prescriptibilité des schémas régionaux n'est pas possible, en raison du principe constitutionnel de non-tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre, sauf si un décret en Conseil d'État le prévoit, ce qui est le cas pour le schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF). Ainsi, pour instituer la règle de la compatibilité, il serait nécessaire de recourir à un décret en Conseil d'État.

Par ailleurs, les délais d'élaboration et de validité de ce schéma régional intégrateur méritent d'être appréciés par rapport aux documents d'urbanisme infrarégionaux.

Toutefois, sans méconnaître les difficultés soulevées par une telle proposition, vos rapporteurs estiment qu'une réflexion sur la mise en place d'un schéma régional prescriptif doit être conduite dans un souci de cohérence et de lisibilité des documents d'urbanisme. Par ailleurs, au terme de « prescriptif », vos rapporteurs privilégient celui d'« intégrateur », qui recouvre la problématique d'une gouvernance régionale adaptée permettant l'association des collectivités territoriales à l'élaboration d'un tel schéma.

Le schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT) pourrait servir de support à ces nouveaux cadres prescriptifs.

La normativité attendue du SRADDT doit d'être graduée et illustrer ce que le Conseil d'Etat désigne sous le nom de continuum entre le « droit dur » et le « droit souple »18(*).

La valeur ajoutée du SRADDT pourrait reposer dès lors sur la co-élaboration construite au sein de la conférence territoriale de l'action publique et des conférences du consensus.

Par ailleurs, il conviendrait de conférer aux régions un pouvoir réglementaire d'adaptation des normes afin de les contextualiser à l'échelle de l'aménagement du territoire régional (cf. la loi Grenelle II et ses décrets d'application). A titre d'illustration, dans un souci de lutte contre l'étalement urbain, plutôt que d'appliquer une norme indifférenciée d'artificialisation des sols, le SRADDT pourrait déterminer les conditions d'ouverture à l'urbanisation nouvelle eu égard, par exemple, à un compte foncier que chaque SCoT devrait respecter compte tenu du volume préexistant des zones à urbanisation différée.

Le SRADDT serait également un document d'urbanisme à la bonne échelle intégrant l'ensemble des schémas sectoriels dont l'inflation croissante paralyse l'action publique et renchérit les couts. Dans ce domaine, le SRADDT contextualiserait les « lignes directrices » du droit souple. A noter que les directives régionales d'aménagement ne seraient opposables aux EPCI en charge des SCoT que dans les conditions de la jurisprudence du Conseil d'Etat « Crédit foncier de France », à savoir que pour s'en écarter et sous le contrôle du juge, l'intercommunalité doit justifier de la particularité d'une situation ou d'un motif d'intérêt général.

Enfin la cohérence exige, à l'exemple de l'expérience du conseil régional des Pays de la Loire, que la stratégie régionale d'aménagement du territoire soit complémentaire du futur contrat de plan Etat-région et des programmes opérationnels européens. Vos rapporteurs recommandent donc fortement une contractualisation en particulier avec les intercommunalité porteuses d'un SCoT.

Proposition n° 1

Créer des cadres prescriptifs nouveaux en matière foncière et urbanistique.

En contrepartie, élaborer ces cadres dans le cadre d'une démarche de co-élaboration et d'un dialogue territorial construit.

En d'autres termes, il conviendrait de refonder la portée des SRADDT en proposant l'intégration d'orientations régionales d'aménagement du territoire et des objectifs régionaux quantifiés au sein de ces schémas. Cet ensemble de critères qualitatifs et quantitatifs constituerait un cadre de référence pour l'action locale afin que chaque territoire puisse apprécier la part qui lui reviendrait dans l'aménagement et le développement régional.

Ainsi, les orientations d'aménagement et de développement durables du territoire deviendraient le cadre de référence pour les interventions de la région sur les politiques relevant de ses compétences, notamment la planification en tant que Personne Publique Associée (DTA, SCoT, PLU). Ces orientations permettraient de contribuer à conforter le rôle majeur des régions dans la mise en cohérence à grande échelle de la planification, des schémas et des projets d'échelle infrarégionale en termes d'équilibre, de complémentarité, de synergies, de préservation des ressources, notamment foncières, et de développement.

M. Gérard Leras propose d'ailleurs que ces orientations soient celles coordonnées dans les principaux champs concernés par l'aménagement du territoire :

- orientations en matière de préservation et de valorisation de l'agriculture ;

- répartition de l'habitat veillant à la qualité, l'équilibre, la diversité et l'accessibilité sociale de l'offre de logements ;

- territorialisation d'un développement économique soucieux de réduire fortement sa consommation d'espace ;

- stratégie d'intervention foncière régionale ;

- préservation et valorisation de l'environnement.

Proposition n° 2

Faire du SRADDT le schéma support des nouveaux cadres prescriptifs en matière foncière.

b) Des SCoT plus prescriptifs

Les débats parlementaires sur le projet de loi portant engagement national pour l'environnement ont relevé l'importance de la question. Le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, M. Michel Piron, interpellait M. Benoist Apparu, alors secrétaire d'État chargé du Logement et de l'Urbanisme : « Jusqu'où un schéma de cohérence territoriale peut-il aller sans marcher sur les brisées du plan local d'urbanisme ? [...] Les orientations c'est le SCoT, la planification c'est le PLU. J'admets qu'il y ait une certaine porosité entre les deux, mais la confusion n'est pas acceptable. » M. Benoist Apparu lui avait répondu que la traduction du SCoT, document d'orientation, « se fait au niveau de l'intercommunalité dans le document prescriptif qu'est le PLU. Le SCoT n'a pas vocation à être prescriptif, notamment pour les permis de construire. »

Or, comme le constate M. Michaël David19(*), « le SCoT est partagé entre deux réflexes contradictoires : s'imposer au PLU en tant que document supérieur à lui dans la hiérarchie des normes sans pour autant le contraindre complètement pour respecter les grands principes de la décentralisation ».

Le droit antérieur à la loi « Grenelle II » disposait que les PLU avaient l'obligation d'être compatibles avec les SCoT. Or, le juge administratif avait fortement limité les effets contraignants des SCoT à l'égard des PLU. Puis la « grenellisation » des SCoT a conduit au renforcement du caractère prescriptif des SCoT. Cette transformation se manifeste par la transformation du « document d'orientations générales » en un « document d'orientation et de programmation » (DOO). Désormais, les SCoT :

- définissent des grands projets d'équipements et de services et des projets d'équipements et de dessertes de transports collectifs ;

- déterminent les offres de logements nouveaux répartis par secteurs et les objectifs en matière de réhabilitation et des objectifs chiffrés de consommation de l'espace.

Par ailleurs, la possibilité pour les SCoT d'imposer aux PLU des règles d'urbanisation conditionnelle a été renforcée. Ainsi, les SCoT peuvent désormais :

- imposer, préalablement à toute ouverture à l'urbanisation d'un secteur nouveau, l'utilisation de terrains situés en zone urbanisée et desservis par des réseaux d'électricité, d'eau ou d'assainissement, ou la réalisation d'une étude d'impact ;

- déterminer des secteurs dans lesquels l'ouverture de nouvelles zones à l'urbanisation est subordonnée à l'obligation pour les constructions de respecter des performances énergétiques et environnementales renforcées ;

- déterminer des secteurs dans lesquels l'ouverture de nouvelles zones à l'urbanisation est subordonnée à l'obligation pour les constructions de respecter des critères de qualité renforcés en matière d'infrastructures et réseaux de communications électroniques.

Le renforcement du caractère prescriptif des SCoT se manifeste également par la possibilité de définir des normes parfois très précises relatives à la densité d'occupation de l'espace.

Afin de renforcer le caractère prescriptif des SCoT, vos rapporteurs proposent, en cohérence avec l'émergence d'un schéma régional intégrateur, présenté précédemment, que les SCoT déclinent les orientations ou directives d'aménagement contenues dans les SRADDT : ces orientations s'imposeraient aux documents de planification infra-SCoT. Un tel schéma participerait à la clarification de la hiérarchie des normes et à une meilleure articulation entre les différents outils de planification.

Enfin, vos rapporteurs soutiennent l'importance de l'accélération de la couverture du territoire par des SCoT. Cette question renvoie cependant à celle du manque d'ingénierie dans les territoires, et sur la probable incapacité de l'État à financer des dépenses que ce mouvement entraîne.

Proposition n° 3

Prévoir un schéma régional intégrateur pour parvenir à un objectif de lisibilité et de cohérence des documents d'urbanisme.

Trouver une gouvernance régionale pour la mise en place d'un tel schéma d'aménagement d'ensemble plus contraignant.

c) Des plans locaux d'urbanisme intercommunaux à généraliser sous certaines conditions

Vos rapporteurs se sont interrogés sur la généralisation des PLU intercommunaux. Les éléments du débat sont aujourd'hui connus : la généralisation permettrait d'affirmer la pertinence de l'échelle de l'intercommunalité pour traiter les enjeux d'urbanisme stratégiques et réglementaires, selon des modalités à préciser. Le document ne saurait se concevoir sans une association étroite des communes membres selon des modalités à déterminer, afin de tenir compte des spécificités et des caractéristiques des différents secteurs du périmètre intercommunal.

Le plan local d'urbanisme (PLU) est un élément majeur de la dynamique foncière locale. Pourtant, comme le relève M. Philippe Schmit de l'Assemblée des Communautés de France (AdCF)20(*), dans la grande majorité des cas, il est élaboré dans un cadre communal alors que le marché foncier épouse fréquemment les limites d'une agglomération. « Le PLU, instrument « clé de voûte » du marché et « réceptacle » d'un grand nombre de politiques publiques qui doivent y être déclinées, ne s'élabore donc que rarement à une échelle que l'on considèrerait pertinente pour l'action foncière. L'élaboration du PLU intercommunal progresse, l'AdCF souhaite que de nombreux débats à ce sujet s'engagent sur les territoires ».

La direction générale des collectivités locales (DGCL) a cependant rappelé que le droit de l'urbanisme a fortement évolué sur la question du PLUi, avec la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement dite Grenelle II. Comme le rappelle le CGEDD, « la loi Grenelle II a passé un cap, sans toutefois aller jusqu'au bout de la logique (le transfert de la compétence restant soumis à la libre volonté des communes), en instaurant deux règles majeures : le PLU intercommunal doit désormais couvrir l'intégralité du territoire intercommunal et ses orientations d'aménagement et de programmation (OAP) tiennent lieu de programme local de l'habitat (PLH) et de plan de déplacements urbains (PDU) si l'intercommunalité est également autorité organisatrice de transports urbains (AOTU). »

A une certaine échelle territoriale, vos rapporteurs estiment utile de disposer d'un outil commun qui permette l'élaboration d'un projet de territoire à une échelle souvent mieux adaptée aux enjeux que celle de la commune. Le PLUi permet d'avoir « une approche cohérente non seulement en matière d'urbanisme, d'habitat et de déplacements, mais aussi de protection de l'environnement et de mise en valeur des paysages, de maintien de la biodiversité et d'usage optimisé de l'espace, de prise en compte des préoccupations en matière de climat et d'énergie ». Un PLUi ne doit pas être un simple agrégat des PLU communaux : il a pour objet de favoriser une cohérence et une complémentarité des réponses aux problématiques urbaines d'un territoire, à une échelle considérée comme pertinente pour leur résolution.

Vos rapporteurs ont constaté que, si le PLUi était considéré comme un outil pertinent par la majorité des personnes entendues, il soulève, dans le même temps, un certain nombre d'inquiétudes.

Tout d'abord, la crainte des maires d'être dépossédés, au profit du niveau intercommunal, d'une compétence qui leur paraît essentielle : l'application du droit des sols et son corollaire, la signature des autorisations d'urbanisme et des permis de construire. Cette crainte mérite d'être écartée. En effet, la compétence d'un maire en matière de délivrance des permis des construire n'est pas liée à la compétence d'élaboration d'un PLU. Par ailleurs, l'application du droit des sols ne peut être transférée à l'établissement public de coopération intercommunale que si la commune le souhaite. Comme l'a rappelé le CGEDD, « même si l'instruction des autorisations peut éventuellement être mutualisée dans les services de l'EPCI, le maire reste décideur et conserve la signature des autorisations ». En d'autres termes, comme l'ont rappelé à vos rapporteurs M. Jean-Marc Michel, directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature, et M. Etienne Crépon, directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages, l'existence du PLUi est compatible avec le maintien pérenne d'une compétence communale en matière de permis de construire. Ainsi, ce sentiment de dépossession d'une prérogative essentielle des maires doit être relativisée et les élus municipaux rassurés.

Une autre crainte exprimée par les élus municipaux est la complexité de la démarche d'un PLUi. Si ce constat est indéniable, un PLUi permet cependant d'avoir une approche globale et cohérente sur les enjeux d'urbanisme, d'habitat et de déplacements. Par ailleurs, un PLUi ne signifie pas pour autant uniformisation du territoire. En effet, un PLUi, permet de réfléchir à des organisations territoriales différenciées en son sein avec des problématiques spécifiques demandant des traitements particuliers, via, par exemple, l'élaboration des secteurs d'aménagement. De plus, la mutualisation de moyens à l'échelle intercommunale permettrait de renforcer l'ingénierie territoriale, en particulier pour les agglomérations de taille modeste, face à la complexité croissante du droit et des recours.

Enfin, les élus communaux redoutent de ne plus maîtriser, à l'avenir, la destination future des sols de leur commune. Selon le CGEDD, « cette crainte est souvent liée à l'appréhension des élus communaux d'être entraînés dans une trop forte ou trop rapide intégration communautaire. » En outre, « une fois le document approuvé, ils craignent également un manque de réactivité par rapport à des projets qu'ils jugent intéressants mais qui nécessiteraient une modification des règles d'urbanisme ».

Pour rassurer les élus locaux, vos rapporteurs rappellent un principe fondamental devant guider l'élaboration des documents d'urbanisme : la nécessaire co-production des outils de planification. En d'autres termes, le PLUi doit être un projet co-construit, à l'échelle de la communauté entière. Afin de favoriser l'adhésion des différents partenaires à toute démarche d'urbanisme, tout en garantissant la libre administration des communes et leurs prérogatives en matière de droit des sols, une coopération étroite entre l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et chaque commune membre doit être privilégiée afin de veiller « à une prise en compte équilibrée de ce qui relève de l'intérêt communautaire et ce qui relève de l'intérêt communal ». Une attention particulière doit être apportée aux garanties d'une réelle co-élaboration du PLUi données aux communes. Dans les groupements de communes qui ont mis en place une démarche de PLUi, on constate que ces derniers ont fait l'objet d'une élaboration conjointe, facilitant ainsi une démarche consensuelle entre les différents acteurs et ont permis de garantir le succès des documents.

Ainsi, le dialogue et la coproduction entre l'intercommunalité et les communes sont les garants de l'efficience d'un PLUi.

Pour parvenir à cet objectif, vos rapporteurs souscrivent à la proposition du CGEDD tendant à prévoir, concomitamment à la délibération portant élaboration ou révision d'un PLU intercommunal, une délibération de l'organe délibérant de l'EPCI fixant les modalités du travail de co-élaboration avec les communes.

Pour parvenir à cet objectif, vos rapporteurs souscrivent à la proposition du CGEDD tendant à prévoir une délibération de l'organe délibérant de l'EPCI fixant les principes du travail de co-élaboration avec les communes. Ainsi, la délibération portant sur l'élaboration ou la révision d'un PLUi définirait également les modalités ou les principes de travail avec les communes.

Proposition n° 4

Différer la mise en oeuvre des PLUi en laissant aux maires leur pouvoir d'initiative et leur droit de veto.

Vos rapporteurs estiment par ailleurs pertinent de distinguer les situations des communautés de communes et celles des autres catégories d'EPCI. Si l'élaboration d'un PLUi est une compétence obligatoire des métropoles et des communautés urbaines, elle demeure encore facultative pour les communautés d'agglomération et les communautés de communes. Le projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), qui va être discuté par le Sénat prochainement, propose de rendre obligatoire cette compétence aux communautés d'agglomération et aux communautés de communes. Or, vos rapporteurs estiment que le caractère facultatif laissé à l'élaboration des PLUi est l'un des facteurs ayant favorisé cette démarche, notamment dans les territoires ruraux. Vos rapporteurs considèrent que le changement de la nature de cette compétence pour les communautés de communes pourrait annihiler les procédures d'élaboration conjointe aujourd'hui en cours, et mettre un terme à la culture, nécessairement longue, de l'intercommunalité en matière d'urbanisme. C'est pourquoi ils estiment qu'un régime spécifique pourrait être réservé à cette catégorie d'EPCI à fiscalité propre, en raison des spécificités propres à ses territoires.

Enfin, vos rapporteurs plaident pour l'introduction d'une modularité dans l'élaboration des outils de planification : ainsi, pour les PLU ou PLUi, il pourrait être fixé des objectifs à atteindre et non des normes. Ce principe de modularité va de concert avec celui de la coproduction, permettant ainsi aux documents d'urbanisme de mieux prendre en compte le contexte local et d'être de véritables documents d'urbanisme de projets. Cette orientation serait un signal positif en faveur de « l'intelligence des territoires », chère à vos rapporteurs.

2. Stabiliser les normes d'urbanisme

Les personnalités entendues par vos rapporteurs souhaitent une stabilisation des normes d'urbanisme dans le temps. M. Gérard Leras considère ainsi que la multiplication des normes dépossède les collectivités territoriales de leurs prérogatives au profit d'entités comme les bureaux d'études. En effet, la technicisation croissante des procédures et leur évolution rapide sont à l'origine d'une crainte des élus locaux de ne pas maîtriser suffisamment les obligations qu'ils doivent appliquer. C'est pourquoi vos rapporteurs appellent à une certaine stabilité des normes, afin de permettre aux élus locaux de recouvrer la marge de manoeuvre dont ils ont besoin.

Proposition n° 5

Stabiliser les normes existantes dans le temps.

Enfin, sur la question spécifique des études d'impact, une réflexion mérite d'être conduite afin d'alléger ce dispositif. Il s'agirait de rendre cohérent les différents codes (notamment le code de l'urbanisme et le code de l'environnement) et de fusionner les différentes études d'impact existantes tout en clarifiant, dans le même temps, leur régime par la fixation de seuils d'intervention pour éviter l'existence de « zones grises » relevant de l'appréciation des préfets. L'objectif est bien de d'optimiser les délais de procédure et de sécuriser les projets d'aménagement.

Proposition n° 6

Engager une réflexion afin :

- d'alléger le dispositif des études d'impact en fusionnant les différentes études d'impact existantes ;

- de clarifier leur régime par la fixation de seuils d'intervention pour éviter les zones grises relevant de l'appréciation du préfet.


* 18 Cf. Etude annuelle du Conseil d'Etat « Le droit souple » - octobre 2013

* 19 « Le caractère prescriptif des SCoT, évolutions et interrogations » de M. Michaël David, AJDA, 14 mars 2011.

* 20 « L'engagement impératif mais très progressif des intercommunalités » de M. Philippe Schmit, extrait de Les Cahiers de l'IAU IdF, n° 163, septembre 2012.