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Les outils fonciers des collectivités locales : comment renforcer des dispositifs encore trop méconnus ?

1 octobre 2013 : Les outils fonciers des collectivités locales : comment renforcer des dispositifs encore trop méconnus ? ( rapport d'information )

II. DES OUTILS D'APPLICATION PLUS EFFICACES

Les opérations foncières sont trop souvent retardées par des contentieux que le droit de l'urbanisme, par sa profusion de normes, pas toutes simples d'application, et sa perpétuelle instabilité, contribue à alimenter.

Cette production incessante, a observé devant vos rapporteurs, M. Gérard Leras, conseiller régional de Rhône-Alpes et président du groupe de travail sur le foncier agricole de l'Association des régions de France (ARF), dépossède les collectivités locales de leurs prérogatives au profit des bureaux d'études notamment.

A. MAÎTRISER LES CONTENTIEUX

Le domaine de l'urbanisme, par son extrême complexité, est un « nid » à contentieux qu'il importe de réguler et de professionnaliser.

1. Lutter contre les contentieux abusifs

Vos rapporteurs s'étaient, dès le début de leurs travaux, préoccupés de la multiplication des contentieux, souvent dilatoires, qui paralysent des opérations d'aménagement : entre 2010 et 2011, les affaires enregistrées ont augmenté de 8,7 % auprès des tribunaux administratifs et de 4,1 % au niveau des cours administratives d'appel.

Les procédures s'avèrent longues, elles peuvent durer jusqu'à six ans, car les requérants épuisent toutes les voies de recours jusqu'à la cassation.

Entretemps, sans certitude sur l'issue du procès, les financeurs des projets suspendent les travaux pour écarter la charge, le cas échéant, des frais de démolition des constructions.

Cette situation a conduit le Gouvernement à tenter d'apporter des réponses à cette question. La ministre de l'égalité des territoires et du logement, Mme Cécile Duflot, a tout d'abord mis en place, le 11 février 2013, un groupe de travail chargé de déterminer les voies de « fluidifier le fonctionnement de la juridiction administrative pour ce qui concerne les contentieux dans le secteur de l'aménagement et de la construction ».

Les conclusions du groupe de travail

Présidé par M. Daniel Labetoulle, ancien président de la section du contentieux du Conseil d'État, le groupe de travail a identifié sept mesures « qui, en définitive, ne se limitent pas à, ni même ne se concentrent, sur la procédure contentieuse d'examen des recours dirigés contre les autorisations d'urbanisme, pour laquelle beaucoup a déjà été fait, mais touchent plus largement aux pouvoirs du juge et aux comportements des acteurs »* :


· clarifier les règles de l'intérêt pour agir ;


· introduite une procédure de cristallisation des moyens ;


· organiser un mécanisme de régularisation en cours d'instance à l'initiative du juge ;


· permettre au défenseur à l'instance de présenter des conclusions reconventionnelles à caractère indemnitaire ;


· encadrer le régime des transactions par lesquelles il est mis fin à l'instance ;


· recentrer l'action en démolition sur son objet premier ;


· donner aux cours administratives d'appel une compétence de premier et dernier ressort pour certains projets de construction de logements.

*Cf. rapport du groupe de travail « Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre ».

Certaines de ces propositions ont été introduites dans notre ordonnancement juridique avec la publication de l'ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme, adoptée dans le cadre de l'habilitation accordée au Gouvernement par la loi n° 2013-569 du 1er juillet 201321(*). Elle vise à « faciliter notamment la réalisation de projets permettant la production de logements, tout en préservant le droit au recours, de valeur constitutionnelle ou internationale ».22(*)

À cette fin, elle comporte deux volets respectivement destinés à lutter efficacement contre les recours malveillants et à réduire les délais de traitement des contentieux.

a) La pratique des recours abusifs et ses conséquences

Les requérants qui abusent des procédures que leur offre notre état de droit peuvent être animés d'intentions diverses : recours dilatoires, volonté de nuire, chantage.

Cette dernière pratique s'est développée ces dernières années. Elle consiste à obtenir une somme ou un avantage quelconque en nature en contrepartie du désistement du requérant.

Selon le ministère de l'égalité des territoires et du logement, « de nombreux recours à caractère mafieux sont déposés chaque année devant les tribunaux administratifs contre des permis de construire, dans l'unique but de monnayer le retrait du recours (...) [Ils] empêchent la construction d'environ 25.000 logements par an »23(*).

À cet égard, le rapport Labetoulle, tout en rappelant le caractère non suspensif des recours, met en exergue « le refus des financeurs - les banques ou, dans les opérations de vente en l'état futur d'achèvement, les acquéreurs - de s'engager sur un projet tant qu'il n'est pas purgé de tout contentieux ».

b) Les solutions apportées

L'ordonnance du 18 juillet, entrée en vigueur le 19 août 2013, prévoit plusieurs réponses :

1. En premier lieu, l'intérêt à agir est doublement limité (article premier) : d'une part, le recours contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager n'est recevable que si les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien du requérant sont directement affectées. D'autre part, l'intérêt à agir s'apprécie à la date d'affichage en mairie de la demande de permis ;

2. L'auteur du recours malveillant qui cause un préjudice excessif au bénéficiaire du permis, pourra être condamné à lui verser des dommages et intérêts. Précisons que la demande à cette fin peut être présentée en appel pour la première fois (article 2).

Les associations de protection de l'environnement, régulièrement déclarées, sont présumées agir dans un motif d'intérêt général ;

3. Plus généralement, afin de réduire les délais de traitement des contentieux, l'article 2 organise la régularisation du permis litigieux en cours d'instance

À cette fin, deux voies s'ouvrent au juge :

- s'il constate que les autres moyens de recours ne sont pas fondés et estime que le vice affectant une partie du projet peut être régularisé par un permis modificatif, il peut limiter la portée de l'annulation à cette partie et fixer, le cas échéant, un délai à la demande de régularisation du permis ;

- s'il considère que le vice entraînant l'illégalité du permis est aussi susceptible d'être régularisé par un permis modificatif, le juge peut sursoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai de régularisation qu'il fixe. Il statuera si le nouveau document lui est notifié dans ces termes.

Ce dispositif constitue un réel accélérateur des opérations projetées puisque le pétitionnaire ne sera pas contraint, en cas d'annulation du permis, de reprendre la procédure de bout en bout mais seulement d'introduire une demande de permis modificatif qui, rappelons-le, ne constitue pas un nouveau permis : seuls les points qui en relèvent font l'objet d'une instruction dont le délai courant est de deux mois. Parallèlement, sans optimisme excessif, ces nouvelles dispositions devraient dissuader certains requérants malveillants d'introduire des requêtes uniquement destinées à retarder les projets.

4. Pour moraliser les transactions destinées à mettre un terme aux contentieux, l'article 3 les encadre.

Il vise à dissuader les désistements consentis en échange d'une contrepartie imposée au pétitionnaire, pratique qui tend à se développer.

C'est pourquoi les transactions de désistement assorties d'une contrepartie -versement d'une somme d'argent ou octroi d'un avantage en nature- doivent être enregistrées dans le délai d'un mois à compter de leur date.

Le non-respect de cette formalité expose l'auteur du recours à une action en répétition24(*) des sommes versées ou du montant du coût des avantages consentis. Le délai de prescription de cette action est de cinq ans à compter du dernier versement ou de l'obtention de l'avantage en nature.

Ce dispositif se présente comme une obligation de transparence destinée à assainir les comportements malhonnêtes. Il préserve, en revanche, la capacité de conclure une transaction conforme à la loi.

*

* *

Vos rapporteurs approuvent l'ensemble de ces mesures de bon sens. Elles sont de nature à dissuader les requérants compulsifs comme les intentions malveillantes tout en respectant les droits légitimes des requérants.

Ce régime apparait équilibré entre la nécessité de soustraire la réalisation des programmes d'urbanisme à des blocages délibérés et la garantie du respect, par de telles opérations, des règles d'urbanisme.

L'ordonnance du 18 juillet 2013 semble avoir emprunté une voie raisonnable qui tient compte de cette double exigence.

Reste à mesurer ses effets dans l'application qui sera faite pour ajuster, le cas échéant, les modifications qu'elle introduit. Pour l'heure, il paraît raisonnable de s'en tenir à ces mesures.

2. Spécialiser les juridictions

Le droit de l'urbanisme demeure une matière complexe malgré les intentions renouvelées de le clarifier et de simplifier les procédures.

Il importe donc que les juges qui traitent ces dossiers puissent maîtriser cette accumulation de règles. C'est particulièrement vrai pour le domaine de l'expropriation.

Or, comme l'a noté devant vos rapporteurs le professeur Yves Jégouzo, si l'on excepte la région parisienne, le juge de l'expropriation qui est un magistrat du tribunal de grande instance25(*) -à raison de trois ou quatre par département-, traite chaque année un nombre insuffisant de dossiers pour pouvoir acquérir une expertise fine de la matière.

Pour ajuster au mieux le montant de l'indemnité, il conviendrait de regrouper ces affaires dans le ressort de chaque cour d'appel. Le premier président pourrait répartir cet office en fonction des caractéristiques locales. Ce changement ne devrait pas entraîner de frais supplémentaires pour l'exproprié puisque l'expropriant supporte seul les dépens de première instance26(*). Pour garantir un accès suffisamment proche des justiciables, vos rapporteurs envisagent la tenue d'audiences foraines. Il conviendra d'approfondir la réflexion sur ce point afin d'examiner concrètement les modalités de mise en oeuvre de cette proposition. L'objectif reste de « professionnaliser » la fixation de l'indemnité d'expropriation dans l'intérêt des deux parties.

Proposition n° 7

Spécialiser les juges de l'expropriation dans le ressort
de chaque cour d'appel


* 21 Cf. avis n° 607 (2012-2013) de M. René Vandierendonck fait au nom de la commission des lois.

* 22 Cf. rapport au président de la République relatif à l'ordonnance n° 2013-638.

* 23 Cf. site du ministère de l'égalité des territoires et du logement (www.territoires.gouv.fr).

* 24 Ouverte aux acquéreurs successifs du bien ayant fait l'objet d'un permis à raison du préjudice qu'ils ont subi.

* 25 Cf. art L. 13-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

* 26 Cf. art L. 13-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.