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L'allocation temporaire d'attente : pour une refonte globale de la gestion de l'asile

30 octobre 2013 : L'allocation temporaire d'attente : pour une refonte globale de la gestion de l'asile ( rapport d'information )

II. UN COÛT EXPONENTIEL LIÉ À UNE EVOLUTION PARALLÈLE DE TOUS SES PARAMÈTRES

A. LES DÉTERMINANTS À LA HAUSSE DU COÛT DE L'ATA

1. Le nombre de bénéficiaires

Même si l'ATA est versée aux demandeurs d'asile, aux personnes bénéficiant, à titres divers, de la protection internationale ainsi que les personnes en situation de réinsertion (anciens détenus et salariés expatriés), le programme 303 « Immigration et asile » ne porte les crédits de l'ATA que pour les demandeurs d'asile ; le présent rapport s'intéresse donc exclusivement à cette catégorie de bénéficiaires, qui en représentent la part la plus importante et, surtout, la portion la plus dynamique. Ainsi, le nombre de demandeurs d'asile bénéficiaires de l'ATA est passé d'environ 14 000 en 2007 à plus de 36 000 en 2012, comme le montre le tableau ci-dessous.

Évolution du nombre de demandeurs d'asile bénéficiaires de l'ATA

Année

Nombre de bénéficiaires

Progression annuelle

2007

13 944

-

2008

13 110

- 6 %

2009

18 863

+ 44 %

2010

27 806

+ 47 %

2011

35 150

+ 26 %

2012

36 450

+ 6 %

Source : ministère de l'intérieur

La croissance du nombre de bénéficiaires de l'ATA est le résultat de plusieurs évolutions parallèles : l'augmentation générale de la demande d'asile, l'engorgement des autorités chargées d'instruire cette demande, l'insuffisance du nombre de places en centres d'accueil des demandeurs d'asile et, enfin, les modifications du régime juridique de l'ATA.

La demande d'asile a ainsi progressé de près de 30 % en seulement trois ans, passant de 47 686 demandes en 2009 à 61 468 demandes en 2012.

Évolution de la demande d'asile depuis 2009

Année

Nombre de demandes d'asile

2009

47 686

2010

52 762

2011

57 337

2012

61 468

2013

64 000 (1)

(1) Estimation sur la base du premier semestre 2013 (32 357)

Source : ministère de l'intérieur

Or, l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) n'a pas été en mesure de s'adapter à cette évolution de la demande et a donc vu ses délais d'examen croître considérablement : le délai moyen d'examen d'une demande d'asile y est passé de 100 jours en 2008 à 204 jours au premier semestre 2013. Pour la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), instance d'appel, le délai moyen est encore plus long même s'il connaît une évolution favorable, puisqu'il a été ramené de 303 jours en 2008 à 247 jours en 2012 après avoir culminé à 450 jours (15 mois) en 2009-2010.

Par ailleurs, dans ce contexte de croissance, en flux et en stock, des demandeurs d'asile, le nombre de places en CADA, dispositif « de droit commun » censé accueillir tous les demandeurs d'asile, n'a pas augmenté dans les mêmes proportions, passant de 19 410 en 2007 à 21 410 en 2012 (+10 % sur cinq ans). De ce fait, dans la mesure où un demandeur d'asile non accueilli en CADA bénéficie normalement de l'ATA, « chaque demandeur d'asile supplémentaire est quasiment sûr de remplir les conditions pour bénéficier de l'allocation temporaire d'attente », selon le rapport sur l'hébergement et la prise en charge financière des demandeurs d'asile remis en avril 2013 par l'inspection générale des finances, l'inspection générale de l'administration et l'inspection générale des affaires sociales.

Enfin, un dernier facteur joue sur l'augmentation du nombre de bénéficiaires de l'ATA : les décisions de justice qui ont ouvert le droit à l'ATA à des populations qui en étaient jusqu'alors exclues. Il s'agit plus précisément de deux décisions du Conseil d'État : la décision n° 300636 du 16 juin 2008 rendant éligibles à l'ATA les demandeurs d'asile placés en procédure prioritaire et les demandes de réexamen ; la décision n° 335924 du 7 avril 2011 et du 17 avril 2013 après réponse de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) à une question préjudicielle, qui ouvre le droit à l'ATA aux demandeurs d'asile en France dont l'admission temporaire au séjour a été refusée (fraude ou menace à l'ordre public) ou dont la demande d'asile relève d'un autre État membre de l'Union européenne en application du règlement CE 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 (dit règlement « Dublin »). Ces deux décisions ont ainsi eu pour conséquence d'ouvrir le droit à l'ATA pour respectivement environ 4 800 et 5 000 personnes par an, d'après les réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial. En tout état de cause, ces décisions témoignent de l'important contentieux dont l'ATA fait l'objet, alimenté par les associations qui suivent les demandeurs d'asile.

À cet égard, votre rapporteur spécial a pu constater les délais très longs nécessaires à l'administration pour traduire dans la réglementation et les circulaires administratives ces décisions de justice à la portée pourtant certaine. Ainsi, la circulaire interministérielle du 3 novembre 2009, fixant les règles d'attribution de l'ATA, n'a jamais été actualisée. De plus, les représentants de Pôle emploi ont indiqué à votre rapporteur spécial, lors de leur audition, qu'aucune instruction de la part du ministère de l'intérieur n'avait suivi la décision de 2011, dans l'attente que l'ensemble de la requête soit close. Même après la réponse de la CJUE à la question préjudicielle en septembre 2012, le ministère a attendu l'arrêt du Conseil d'État qui en tirait les conséquences, en avril 2013, pour adresser ses instructions au directeur général de Pôle emploi. Il est donc revenu à la direction centrale de Pôle emploi, voire à ses antennes régionales, de tirer les conséquences de ces décisions de justice.

Dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, le Gouvernement lui-même indique que « l'évolution jurisprudentielle qui a ouvert graduellement le droit à l'ATA à de nouvelles catégories de demandeurs d'asile n'ayant pas été suivie par étapes successives de textes législatifs et réglementaires, les notes internes de Pôle emploi pouvaient laisser une marge d'incompréhension ou d'interprétation » conduisant à des disparités locales. Cela crée un risque important de contentieux, que le Gouvernement, qui en est conscient, semble préférer à une ouverture générale immédiate des droits puisqu'il souligne, dans cette même réponse, qu'en attendant les instructions données à Pôle emploi « les demandeurs d'asile remplissant les conditions d'âge et de ressources qui ont introduit un recours contre le refus d'octroi de cette allocation ont obtenu satisfaction devant le juge administratif ». Votre rapporteur spécial ne peut que désapprouver cette méthode consistant à renvoyer au contentieux administratif, avec un risque d'engorgement des tribunaux, le soin de faire appliquer des règles déjà connues de tous.

2. La durée d'indemnisation liée aux délais d'examens des demandes

À l'augmentation du nombre de bénéficiaires de l'ATA s'ajoute la hausse de la durée moyenne d'indemnisation. En effet, cette dernière est passée d'environ 202 jours en 2008 à 344 jours en 2012, comme le montre le tableau suivant.

Évolution de la durée moyenne d'indemnisation
des bénéficiaires de l'ATA depuis 2008

Année

Durée moyenne d'indemnisation

2008

201,9

2009

270,9

2010

304,2

2011

349,2

2012

344,25

Source : réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial

Cette évolution est, comme pour le nombre de bénéficiaires de l'ATA, le résultat d'une embolie globale du système, l'OFPRA et la CNDA n'étant pas en mesure de traiter dans des délais raisonnables une demande toujours croissante, ce qui pèse directement sur la durée pendant laquelle le demandeur d'asile reste demandeur d'asile et donc bénéficiaire de l'ATA.

Ainsi, indirectement, les délais nécessaires à l'OFPRA pour traiter les demandes se traduisent doublement sur la consommation de crédits de l'ATA, par l'augmentation du nombre de bénéficiaires et par l'augmentation de la durée de leur indemnisation. Cela rend d'autant plus nécessaire la réduction de ces délais en poursuivant et en accélérant l'effort mis, ces dernières années, sur les moyens consacrés à l'OFPRA et à la CNDA et en fixant dans la loi un délai maximal de trois mois pour l'OFPRA et de six mois pour la CNDA.

Proposition n° 1 : accentuer l'effort de réduction des délais d'examen en poursuivant l'augmentation des moyens de l'OFPRA et en fixant un objectif d'examen en trois mois des demandes par l'OFPRA et de six mois par la CNDA.

3. Le taux journalier

Enfin, le troisième déterminant de la hausse du coût global de l'ATA est l'augmentation de son taux journalier. Cette augmentation a été modérée et a suivi celle de l'ensemble des minimas sociaux, passant de 10,22 euros par jour en 2007 à 11,20 euros au 1er janvier 2013.

Ainsi, l'ATA équivaut à une allocation mensuelle de 336 euros pour un mois de trente jours. Ce niveau est inférieur au montant du revenu de solidarité active « socle » pour un adulte seul (483,24 euros), mais il est significativement supérieur au montant jusqu'alors perçu par les demandeurs d'asile en Allemagne (224 euros), où il devrait être rapproché du montant du revenu minimum pour atteindre le même niveau qu'en France, soit 336 euros, suite à une décision de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe estimant que le niveau actuel contrevenait au principe de dignité humaine.

Remarquons que, sous l'effet de l'augmentation du taux journalier et de la durée moyenne d'indemnisation, le montant moyen d'ATA versé aux bénéficiaires est donc passé de 2 093,7 euros en 2008 à 3 788,5 euros en 2012 (+ 81 %).

Montant de l'ATA : comparaisons européennes

Dans la plupart des pays partenaires de l'Union européenne, l'allocation versée aux demandeurs d'asile est familialisée. En contrepartie de cette prise en compte de la situation familiale, le montant par adulte seul est plus faible, comme l'illustre le tableau ci-dessous.

Ce n'est cependant pas le cas en Italie où, d'après les informations transmises à votre rapporteur spécial, les demandeurs d'asile non hébergés dans des centres d'accueil reçoivent une allocation limitée à 35 jours, d'un montant mensuel d'environ 500 euros par personne.