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L'allocation temporaire d'attente : pour une refonte globale de la gestion de l'asile

30 octobre 2013 : L'allocation temporaire d'attente : pour une refonte globale de la gestion de l'asile ( rapport d'information )

II. UNE PROCÉDURE DE DEMANDE D'ASILE À SIMPLIFIER

Lors de son audition par votre rapporteur spécial, le secrétaire général à l'immigration et à l'intégration a dressé un bilan sévère du système de l'asile en France aujourd'hui : la distinction historique entre les CADA pour les « véritables » demandeurs d'asile et l'hébergement d'urgence et l'ATA pour les demandeurs d'asile dont les dossiers, prioritaires, avaient de grandes chances d'être rejetés, ne fonctionne plus ; ainsi, hébergement d'urgence et ATA sont devenus des voies de dérivation attractives, si bien que la majeure partie de la demande d'asile est en réalité une immigration économique déguisée, dans un contexte où seuls 20 % en moyenne des 60 000 demandeurs d'asile annuels recevront la qualité de réfugiés. Au total, la France, qui était jusqu'en 2012 le principal pays d'accueil des demandeurs d'asile en Europe, présente un système à la fois coûteux, complexe, peu protecteur des véritables demandeurs d'asile et, en dépit de cela, manifestement attractif.

En conséquence et dans la perspective de la réforme de l'asile qui devrait être débattue au premier semestre 2014, votre rapporteur spécial souhaite ainsi avancer ses propres propositions d'évolution, sur la base des constats effectués à l'occasion du travail de contrôle budgétaire de l'ATA.

A. MULTIPLICITÉ DES ACTEURS ET INEFFICIENCE DES DÉMARCHES

Les démarches nécessaires au versement de l'ATA, liées à celles nécessaires au dépôt et à l'enregistrement de la demande d'asile, sont aujourd'hui complexes, nombreuses, et cloisonnées entre différents acteurs. Cette complexité n'est profitable ni aux demandeurs d'asile, ni aux pouvoirs publics qui fournissent ainsi des occasions supplémentaires de délais qui ne découragent en rien les demandeurs abusifs mais qui retardent le traitement des demandes et allongent le temps de présence des demandeurs sur le sol français, rendant plus délicat leur retour aux frontières.

En principe, les demandeurs d'asile « apparaissent » d'abord auprès des plateformes d'accueil. L'une des deux plateformes d'accueil de Paris, située dans le vingtième arrondissement, à laquelle s'est rendu votre rapporteur spécial, a indiqué que la plateforme était très bien identifiée par les communautés et les réseaux ; les « passeurs » déposent ainsi les demandeurs d'asile devant leur porte pour qu'ils puissent entamer leurs démarches3(*). Comme il a déjà été indiqué précédemment, les plateformes d'accueil sont gérées soit par des associations (56 % des demandeurs d'asile sont accueillis dans ces conditions), soit par l'OFII (26 % des demandeurs), soit cogérées par l'OFII et une association (18 % des demandeurs).

Une fois leurs dossiers instruits par la plateforme d'accueil (qui vérifie notamment qu'ils remplissent bien les critères de la demande d'asile), les demandeurs d'asile obtiennent une domiciliation auprès d'une association agréée - l'association gestionnaire de la plateforme sauf lorsque l'OFII est gestionnaire. La liste des demandeurs d'asile nouvellement inscrits est envoyée chaque semaine à la préfecture, qui renvoie une première convocation sous deux mois pour que les demandeurs d'asile soient enregistrés administrativement (prise d'empreintes, afin notamment de s'assurer qu'ils n'ont pas déposé de demande dans un autre État membre de l'Union européenne). Dans un délai qui peut aller d'un à deux mois, les demandeurs d'asile reçoivent une seconde convocation pour un rendez-vous en préfecture où il leur est remis leur admission provisoire au séjour (APS) ainsi que le dossier de demande d'asile à remplir et à envoyer à l'OFPRA. Lorsqu'ils ont complété en français et envoyé ce dossier à l'OFPRA, ce dernier leur envoie une lettre d'enregistrement de la demande. Ce n'est que munis de cette lettre d'enregistrement que les demandeurs peuvent ensuite compléter leur dossier de demande d'ATA, généralement avec l'aide de la plateforme d'accueil, puis le déposer auprès de Pôle emploi sur rendez-vous. Ce schéma général, retracé dans le graphique ci-dessous, correspond aux démarches d'asile et d'obtention de l'ATA ; ces dernières peuvent se doubler d'autres démarches, auprès d'autres acteurs, en particulier pour obtenir un logement.

Schéma des démarches préalables au versement de l'ATA

Source : commission des finances

Votre rapporteur spécial a pu constater qu'il faut parfois quatre à cinq mois pour un demandeur d'asile, pour faire seulement enregistrer sa demande : au délai de domiciliation s'ajoute le délai du premier puis du second rendez-vous à la préfecture. Or, s'ils ne sont pas directement coûteux pour l'État dans la mesure où les demandeurs ne bénéficient ni de l'ATA, ni de l'hébergement, ces délais présentent un coût indirect au sens où les demandeurs d'asile restent suivis par les plateformes d'accueil et où chaque semaine supplémentaire passée sur le sol français rend plus difficile et moins probable le retour aux frontières en cas de rejet de la demande.

En conséquence, votre rapporteur spécial propose que la réforme de l'asile comprenne un volet de simplification des démarches qui, dans l'objectif général de réduire les délais, vise notamment à :

· Mettre en place un premier contact d'orientation et d'information aux demandeurs, assuré par une autorité publique telle que l'OFII. Aujourd'hui, le premier contact des demandeurs d'asile avec la procédure d'asile est, pour la majorité d'entre eux, le secteur associatif via les plateformes d'accueil. Sans remettre en cause le rôle majeur des associations dans l'accompagnement des demandeurs d'asile, dont certains sont en situation de grande fragilité, votre rapporteur spécial estime que le premier contact des demandeurs d'asile avec la procédure devrait être de nature régalienne ou, à tout le moins, publique. L'OFII serait ainsi chargé de l'accueil des demandeurs, de leur enregistrement et pourra les orienter, le cas échéant, vers le secteur associatif s'ils présentent des fragilités particulières ;

· Réduire le nombre d'étapes de la procédure d'asile. En lien avec la proposition précédente, votre rapporteur spécial estime que la plupart des étapes du schéma actuel pourraient être fusionnées. En particulier, dans l'hypothèse où l'OFII assurerait directement un premier accueil, un agent ou plusieurs agents de l'État, mis à disposition par la préfecture, pourraient assurer rapidement, lors d'un même rendez-vous au sein de la plateforme, l'enregistrement du demandeur et la délivrance de l'APS. Dans la mesure où l'OFII deviendrait également gestionnaire de l'ATA, c'est également au sein de cette plateforme que le demandeur pourra déposer et faire instruire sa demande d'ATA.

La simplification serait plus grande encore si, conformément à une proposition de votre rapporteur spécial, l'OFII et l'OFPRA étaient fusionnés et le dépôt de la demande d'asile ainsi facilité.

En tout état de cause, ce système plus rassemblé serait en partie inspiré du système allemand fondé sur des « structures de premier accueil », gérées par les Länder et qui rassemble la plupart des démarches nécessaires au début de la procédure d'asile - y compris le logement obligatoire pendant plusieurs semaines.

Proposition n° 9 : simplifier la procédure de demande d'asile en fusionnant et en confiant à l'OFII les étapes de domiciliation, d'enregistrement du demandeur et d'enregistrement de la demande.

Le système allemand de gestion de l'asile

Les demandeurs d'asile sont accueillis dans une structure de premier accueil (Erstaufnaufnahmeeinrichtung), structures financées et gérées par les Länder. Lorsque la structure dans laquelle se présente un demandeur d'asile est déjà à pleine capacité, le demandeur d'asile est renvoyé vers une autre structure d'un autre Land, où il devra également déposer sa demande, selon une clé de répartition nationale.

Les demandeurs d'asile ont tous l'obligation d'habiter, pendant un délai de 6 semaines à 3 mois maximum, dans la structure de premier accueil. Lors d'un rendez-vous organisé en lien avec la structure de premier accueil, ils déposent parallèlement leur demande d'asile auprès de l'office fédéral pour les migrations et les réfugiés (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, BAMF), qui rassemble les compétences dévolues en France à l'OFII et à l'OFPRA. Lors du dépôt de leur demande, les demandeurs d'asile sont informés par le BAMF sur la procédure d'asile et reçoivent, à l'occasion du dépôt de leur demande, une autorisation temporaire de séjour, limitée au territoire du Land auquel ils ont été assignés.

Le BAMF doit informer rapidement la structure d'accueil si la demande est jugée irrecevable ou manifestement infondée (fraude et de motivations manifestement économiques). Dans ce cas, bien qu'un recours soit possible, le refus d'accorder le statut de réfugié s'accompagne de la fin de la prise en charge par la structure d'accueil et d'une obligation de quitter le territoire allemand.

Le BAMF informe également la structure d'accueil lorsque l'instruction de la demande nécessite plus de temps. Dans ce cas, l'obligation d'habitation au sein de la structure de premier accueil cesse et cette dernière oriente le demandeur vers une autre solution d'hébergement (centre collectif d'hébergement ou autorisation de se loger par ses propres moyens), de manière à assurer le « turn-over » au sein de la structure et de maintenir sa capacité d'accueil.

Par rapport au système français, la principale différence réside donc dans l'existence d'une forme de primo-procédure de quelques semaines où la demande d'asile est jugée ou non recevable par le BAMF pendant que le demandeur d'asile a obligation de loger dans la structure de premier accueil. Cela facilite son suivi en début de procédure et, éventuellement, son renvoi aux frontières lorsque la demande a été jugée irrecevable.

Par ailleurs, le rôle du BAMF est plus important que celui de l'OFPRA dans la mesure où il a également pour mission d'informer les demandeurs sur la procédure d'asile - mission aujourd'hui assurée par les associations dans les plateformes d'accueil - et où il délivre les autorisations de séjour.

Source : commission des finances, d'après « Das deutsche Asylverfahren - ausführlich erklärt », Bundesamt für Migration und Flüchtlinge


* 3 Toutefois, dans quelques départements, les préfectures souhaitent être le premier point d'accueil des demandeurs d'asile. C'est notamment le cas dans les Alpes-Maritimes et dans le Rhône. Les demandeurs d'asile ne sont ainsi orientés vers la plateforme d'accueil qu'après enregistrement de leur présence à la préfecture.