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L'allocation temporaire d'attente : pour une refonte globale de la gestion de l'asile

30 octobre 2013 : L'allocation temporaire d'attente : pour une refonte globale de la gestion de l'asile ( rapport d'information )

B. MIEUX TENIR COMPTE DE LA SITUATION DU DEMANDEUR

1. Familialiser l'ATA

Aujourd'hui, l'ATA bénéficie aux personnes majeures ayant déposé une demande d'asile. Ainsi, la composition familiale et, notamment, la présence ou non d'enfants, n'a aucun impact sur le montant de l'ATA. Cette situation est injuste pour les familles, notamment les familles monoparentales, alors que l'ATA a bien pour objectif, conformément à la directive « accueil » révisée en 2013, de couvrir les besoins fondamentaux des demandeurs.

Dans ce contexte, la plupart des personnes entendues par votre rapporteur spécial ont souligné qu'une familialisation du montant de l'ATA était nécessaire, sinon inéluctable, plusieurs contentieux sur ce sujet étant en cours.

Comme il a été exposé précédemment, la France est l'un des seuls pays à ne pas intégrer de composante familiale dans le montant de cette allocation. Dans le même temps, la France est l'un des pays dont le montant individuel est le plus généreux. Il convient donc de baisser le montant de l'ATA pour les demandeurs isolés, ce qui est inévitable pour contenir le coût global de l'allocation en cas de familialisation. A défaut de parvenir à une harmonisation des niveaux d'allocation aux demandeurs d'asile en Europe, votre rapporteur spécial préconise donc une réforme du montant de l'ATA, avec une diminution pour les demandeurs isolés, accompagnée d'une prise en compte de la composition familiale.

Cette évolution du barème de l'ATA devra cependant s'accompagner d'un strict contrôle de la réalité de la structure familiale présentée par les demandeurs.

Proposition n° 6 : réformer le barème de l'ATA en diminuant son montant pour les demandeurs isolés et en prenant en compte la situation familiale des bénéficiaires.

2. Exclure le versement de l'ATA en cas de réexamen d'une demande

Lorsqu'un demandeur d'asile a été débouté définitivement de sa demande par l'OFPRA et par la CNDA, il peut demander un réexamen de sa demande et solliciter une nouvelle autorisation provisoire de séjour auprès de la préfecture. Pour être recevable, cette demande de réexamen doit être fondée, selon le ministère de l'intérieur, sur la présentation d'« éléments nouveaux de nature à justifier ses craintes en cas de retour dans son pays ». Dans ce cas, depuis la décision précitée du Conseil d'État du 16 juin 2008, les demandeurs bénéficient à nouveau de l'ATA. L'ATA constitue ainsi une forme d'incitation aux demandes de réexamens et, partant, au prolongement des procédures. Le rapport d'inspection de 2013 fait ainsi état de cas de demandes multiples manifestement abusives au sein de l'échantillon étudié, dont « un cas extrême de cinq réexamens pour un même dossier ».

Or, la décision de 2008 précitée reposait non pas sur une non-conformité avec le droit européen, mais sur une incompatibilité du décret avec le texte législatif, codifié à l'article L. 5423-8 du code du travail. La directive européenne « accueil », y compris dans sa version révisée en 2013, n'oblige pas, en effet, à accorder l'allocation financière aux demandeurs déboutés ; au contraire, son article 20, 1. c) prévoit que « les États membres peuvent limiter ou, dans des cas exceptionnels dûment justifiés, retirer le bénéfice des conditions matérielles d'accueil (...) lorsqu'un demandeur (...) a introduit une demande ultérieure » définie comme une demande de réexamen dans la directive « procédure ».

Pourtant, l'article L. 5423-9 du code du travail, entré en vigueur postérieurement à la décision du Conseil d'État de 2008, prévoit que les demandeurs d'asile qui présentent une demande de réexamen ne peuvent bénéficier de l'ATA, sauf cas humanitaires. Cette disposition n'a cependant jamais été appliquée car elle réclamait un texte réglementaire qui n'a jamais été pris, ce qui s'explique, d'après le rapport d'inspection de 2013, par « la crainte d'une éventuelle non-conformité avec les textes européens ».

La conformité étant désormais certaine au regard de la directive « accueil » révisée, votre rapporteur spécial préconise que le versement de l'ATA soit refusé, sauf exception, aux personnes sollicitant un réexamen de leur demande. A l'instar du rapport d'inspection, votre rapporteur spécial souhaite également que soit considérée comme un réexamen ne justifiant pas le versement de l'ATA la nouvelle demande introduite par un même demandeur après avoir quitté puis rejoint à nouveau le territoire français.

Au total, d'après le rapport d'inspection précité, environ 3,4 % des bénéficiaires actuels de l'ATA seraient concernés par cette évolution.

Proposition n° 7 : exclure l'ATA en cas de réexamen d'une demande d'asile.

En outre, votre rapporteur spécial fait sienne la proposition du rapport d'inspection consistant à fixer un délai limite pour le dépôt d'une demande d'asile après l'entrée sur le territoire au-delà duquel le versement de l'ATA sera, sauf exception, refusé. En effet, il apparaît que certaines demandes d'asile sont déposées plusieurs semaines, voire plusieurs mois après l'arrivée sur le territoire national. Or, si de tels délais peuvent exceptionnellement s'expliquer par des évolutions dans le pays d'origine, ils peuvent cependant, dans certains cas, signaler une demande abusive, potentiellement utilisée comme un dernier recours pour obtenir un titre de séjour.

Or, la possibilité de limiter le versement de l'allocation est également permise par le même article 20 de la directive « accueil » révisée, qui prévoit que « les États membres peuvent aussi limiter les conditions matérielles d'accueil lorsqu'ils peuvent attester que le demandeur, sans raison valable, n'a pas introduit de demande de protection internationale dès qu'il pouvait raisonnablement le faire après son arrivée dans l'État membre ». Au Royaume-Uni, un délai de 21 jours après l'arrivée sur le territoire britannique est fixé pour le dépôt lui-même de la demande d'asile.

D'après le rapport d'inspection, environ 26 % des demandeurs seraient exclus du bénéfice de l'ATA si un délai de 90 jours était fixé. Bien que cette statistique ne tienne pas compte des modifications de comportement qui suivront nécessairement l'adoption d'une telle mesure, cette limitation du versement de l'ATA, justifiée pour éviter les abus, pourrait donc entraîner une baisse significative du coût global de l'ATA.

Proposition n° 8 : exclure le versement de l'ATA pour les demandes d'asile déposées au-delà d'un certain délai, par exemple de trois mois, après l'entrée sur le territoire national.