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L'allocation temporaire d'attente : pour une refonte globale de la gestion de l'asile

30 octobre 2013 : L'allocation temporaire d'attente : pour une refonte globale de la gestion de l'asile ( rapport d'information )

DEUXIÈME PARTIE : LE SYMPTÔME D'UN SYSTÈME D'ASILE À BOUT DE SOUFFLE

Au regard des caractéristiques essentielles de la dépense d'ATA et de ses modalités de gestion exposées ci-dessus, l'amélioration durable du dispositif ne pourra résulter que d'une évolution plus globale de l'architecture de cette allocation mais aussi, de façon générale, du système de gestion de l'asile.

I. UNE AIDE À RATIONNALISER

A. CONFIER SA GESTION À UN OPÉRATEUR AU CoeUR DE LA PROCÉDURE D'ASILE

Au cours des auditions réalisées par votre rapporteur spécial, il est apparu que le choix de Pôle emploi comme gestionnaire de l'ATA, héritage historique, était non seulement inefficient, au regard des indus et des frais de gestion occasionnés, mais nuisait de façon générale au système d'asile et à la protection qu'il doit accorder aux demandeurs.

Au-delà des améliorations techniques préconisées par votre rapporteur, qui ont vocation à s'appliquer quel que soit le gestionnaire, c'est bien le choix même de l'opérateur qui est responsable de certains dysfonctionnements structurels de l'allocation.

En effet, le rapport d'inspection précité a montré qu'à côté de l'absence de croisement des fichiers, le problème résidait dans le manque de qualification des agents de Pôle emploi pour suivre et tirer les conséquences nécessaires des procédures d'asile complexes et atypiques du point de vue de leurs missions classiques. Les représentants de Pôle emploi ont eux-mêmes souligné, lors de leur audition, que « la complexité du dispositif de l'ATA réside dans l'interaction entre de nombreuses institutions compétentes pour déterminer si une personne doit ou non bénéficier de l'ATA » ; cela se traduit dans le délai d'instruction d'une demande, qui est en moyenne de trois semaines mais peut être plus long, en particulier pour les publics « à la marge » du dispositif, aux profils plus compliqués. Or, hormis le site de Pôle emploi consacré aux demandeurs d'asile en Ile-de-France, il n'existe pas de référents de Pôle emploi spécialisés sur ce domaine dans le reste du territoire.

De plus, l'élargissement du bénéfice de l'ATA aux demandeurs d'asile en procédure dite « Dublin » pose des problèmes de gestion qu'un partage systématique d'informations avec l'OFPRA et la CNDA ne saurait suffire à régler, dans la mesure où, par construction, les demandes d'asile en question ne sont pas traitées par les autorités françaises. Pour traiter ce type de situation, particulièrement complexe, il semble inévitable que le gestionnaire de l'ATA soit un acteur au coeur de la procédure d'asile.

Les représentants de Pôle emploi ont, lors de leur audition, indiqué dans une litote que « Pôle emploi ne s'opposerait pas à la perte de la gestion de l'ATA », d'autant plus que « la plus-value de Pôle emploi est faible, les dossiers étant préparés par les plateformes et l'OFII ».

Votre rapporteur spécial propose donc que la gestion de l'ATA soit rapidement confiée à un opérateur au coeur de la procédure d'asile. Deux opérateurs pourraient, dans ce cadre, être envisagés : l'OFPRA, qui traite les demandes d'asile, et l'OFII, qui assure le suivi des plateformes d'accueil et du dispositif national d'accueil (hébergement). L'OFPRA, si elle est plus pertinente juridiquement dans la mesure où la majorité des ouvertures et des fermetures des droits sont liées aux décisions qu'elle rend, ne semble pas en mesure, fonctionnellement, d'assurer une tâche opérationnelle de versement d'allocation à des bénéficiaires aussi différente de ses missions actuelles.

L'OFII semble donc plus indiqué, en raison de son expérience en matière de gestion opérationnelle de l'asile, bien qu'il ne réalise actuellement aucune prestation de versement d'allocation. Si cette mission représente actuellement entre 60 et 70 équivalents temps plein (ETP), à l'échelle nationale, pour Pôle emploi, l'OFII estime quant à lui que 40 ETP supplémentaires lui seraient nécessaires pour réaliser cette mission, l'office pouvant davantage centraliser cette fonction et mutualiser certaines opérations (recoupement des informations, instruction des dossiers, etc.).

En tout état de cause, votre rapporteur spécial est favorable, à terme, à la fusion de l'OFII et de l'OFPRA au sein d'un grand opérateur de l'asile et de l'immigration, sur le modèle de l'office fédéral allemand (cf. infra). Aujourd'hui, le système d'asile et d'immigration souffre d'un trop grand cloisonnement des informations échangées, des objectifs affichés et des stratégies mises en oeuvre.

Il s'agit, à travers cette fusion, de tirer les conséquences de l'utilisation croissante de la demande d'asile comme une filière bis d'immigration économique. Ainsi, la fusion préconisée permettrait non seulement de réaliser des économies s'agissant des fonctions « support », mais surtout de développer une approche globale plus cohérente en matière de politique de l'asile et de l'immigration. Elle favoriserait en particulier la simplification et, partant, la rapidité des démarches de demandes d'asile en rapprochant, dans la mesure du possible, les étapes d'enregistrement des demandeurs, d'orientation géographique et de dépôts des demandes d'asile. Elle permettrait, enfin, d'améliorer la fluidité des échanges d'informations et le meilleur suivi des décisions d'asile, notamment des décisions de rejet, pour orienter les déboutés vers le retour.

Proposition n° 4 : à court terme, confier la gestion de l'ATA à l'OFII.

Proposition n° 5 : à moyen terme, fusionner l'OFII et l'OFPRA au sein d'un grand opérateur de l'asile et de l'immigration.