I - LES ENJEUX DU RÉGIME DES INTERMITTENTS : EXPERTISES ET TÉMOIGNAGES
Participent à cette table ronde :
M. Michel Davy de Virville, conseiller maître à la Cour des comptes
M. Vincent Destival, directeur général de l'Unédic
M. Mathieu Grégoire, maître de conférences en sociologie à l'Université de Picardie, chercheur au Centre universitaire de recherches sur l'action publique et le politique, épistémologie et sciences sociales (CURAPP-ESS - CNRS), chercheur associé au Centre d'études de l'emploi
M. Jacques Peskine, président de la Fédération des entreprises du spectacle vivant, de la musique, de l'audiovisuel et du cinéma (FESAC)
M. Jérôme Tisserand, chargé des relations institutionnelles, et Mme Véronique Ravier, Coordination des intermittents et précaires d'Ile-de-France (CIP-IDF)
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M. Michel Davy de Virville, conseiller maître à la Cour des comptes . - Les positions et les réflexions exprimées dans le rapport de la Cour des comptes consacré à l'intermittence ont été mal comprises. Je souhaite y revenir en partant de la notion de solidarité, sur laquelle est fondé le régime de l'assurance chômage dans son ensemble.
Au sein de cette solidarité générale, il existe une solidarité particulière qui concerne les travailleurs précaires, qu'il s'agisse des bénéficiaires de contrats à durée déterminée (CDD), des intérimaires rattachés à l'annexe IV, ou encore des intermittents du spectacle rattachés aux annexes VIII ou X. Nous gardons à l'esprit que le régime de l'intermittence est déficitaire par nature.
Il est intéressant d'évoquer quelques chiffres pour comparer les trois types de salariés précaires. On constate que les salariés intérimaires se voient verser des montants d'allocation 2,5 fois supérieurs à leurs cotisations, ce coefficient passant à 3,6 pour les salariés en CDD et à 5,2 pour les intermittents. L'effet de solidarité du régime général est nettement plus élevé envers les intermittents du spectacle qu'envers les autres types de contrats précaires.
Par ailleurs, nous observons un phénomène répandu dit de « permittence » engendrée notamment par le fait qu'un nombre non négligeable d'intermittents quittent leur situation de travail dès lors qu'ils ont acquis leurs droits pour pouvoir bénéficier du régime des annexes VIII ou X, et ne se remettent en situation d'activité que lorsque ceux-ci sont épuisés. La « permittence » est aussi alimentée par les pratiques d'employeurs recourant à l'intermittence sans que cela soit justifié.
Pour la Cour des comptes, s'agissant de l'intermittence, la question essentielle est celle du niveau de solidarité adéquat. Elle doit être tranchée dans le cadre des négociations qui vont s'ouvrir, en prenant en compte deux éléments.
En premier lieu, afin de limiter le recours abusif des employeurs à l'intermittence, il pourrait être envisagé de lier le taux de cotisations sociales à l'intensité du recours à l'intermittence, de façon à ce qu'au-delà d'un certain seuil il devienne financièrement plus avantageux de recruter sous contrat à durée indéterminée.
Par ailleurs, si les règles de l'intermittence constituent une nécessité pour les professions artistiques, le régime appliqué aux techniciens pourrait, nous semble-t-il, se rapprocher de celui des intérimaires et des salariés en CDD. En effet, l'analyse détaillée des bénéficiaires des deux annexes montre que leurs situations respectives ne sont pas comparables.
En résumé, nous devons faire en sorte que les règles de l'intermittence préservent de la précarité au lieu de la favoriser par certains effets pervers.
M. Vincent Destival, directeur général de l'Unédic . - Le régime général de l'assurance chômage doit être analysé à travers la logique d'assurance et celle de solidarité basée sur des mécanismes de redistribution.
Si je m'accorde avec M. Davy de Virville sur le fait que l'intermittence bénéficie des mécanismes généraux de solidarité des salariés en CDI vers les salariés sous contrat à termes, je soulignerais que les intermittents se différencient des intérimaires et des salariés en CDD, de par leurs catégories de métiers et du fait des règles particulières qui s'appliquent à eux pour l'indemnisation des périodes chômées.
En compensation des 1,3 milliard d'euros d'allocations versées annuellement aux intermittents, l'Unédic perçoit en ressources 150 millions de cotisations normales versées par les employeurs, 700 millions découlant des mécanismes de solidarité provenant des CDI et 100 millions découlant de la solidarité professionnelle qui repose sur la majoration des cotisations payées par les employeurs du secteur. Le solde déficitaire de 320 millions peut donc être considéré comme relevant de la solidarité interprofessionnelle, ce qui nous conduit à poser la question de la bonne répartition de ces différents niveaux de solidarité dans le financement de l'assurance chômage des intermittents du spectacle.
Je rappelle que les emplois à durée limitée représentent environ 15 % de l'emploi en France et plus de 50 % des allocations de l'assurance chômage. Il me semble que les principes qui régissent les mécanismes applicables aux CDD et intérimaires sont les mêmes que pour l'ensemble du régime général. Ce n'est en revanche pas le cas pour le régime des intermittents.
Depuis les réformes mises en oeuvre entre 2003 et 2006, nous constatons une certaine stabilité de la situation de l'intermittence, que ce soit en termes d'effectifs, de déséquilibres financiers et de structuration du revenu des intermittents.
L'évolution de l'intermittence dépend certes des négociations entre partenaires, mais aussi du législateur ou de l'État qui a la maîtrise de certains leviers tels que la réglementation des contrats de travail ou les labellisations consenties par le ministère de la culture.
Nous avons pris connaissance de la note comparative que vous nous avez communiquée et nous vous ferons parvenir le « benchmark » que nous avons pu établir à l'échelle européenne.
M. Mathieu Grégoire, maître de conférences en sociologie à l'Université de Picardie, chercheur au CURAPP-ESS (CNRS), chercheur associé au Centre d'études de l'emploi . - Mes travaux ont porté depuis une dizaine d'années sur le régime de l'intermittence et sur l'histoire des intermittents depuis leur première grève en 1919.
Je me suis intéressé aux différentes manières imaginées pour leur assurer une condition sociale digne.
À titre de préambule, je vous ferais quelques remarques :
- l'intermittence n'est pas une maladie du salariat dont la seule bonne santé serait un emploi stable ;
- cette situation n'est pas forcément subie. Tous les intermittents ne rêvent pas d'un CDI ;
- ce n'est pas un phénomène nouveau. Il s'agit d'un usage ancien notamment chez les artistes de spectacles et les techniciens du cinéma.
L'intermittence est devenue un handicap relatif à partir du moment où elle ne correspondait plus au modèle d'emploi stable qui s'est affirmé dans notre pays. Ce qui est nouveau, c'est l'accès effectif des intermittents à l'assurance chômage depuis les conventions de l'Unédic de 1979 et de 1984. Le dispositif a été adapté mais ne constitue pas pour autant un privilège : je rappelle qu'en cas de difficultés, un intermittent sort du régime d'indemnisation du chômage des annexes VIII et X, tandis que le régime général bénéficie aux titulaires des autres types de contrat.
Pour revenir à l'actualité, je considère le rapport de la Cour des comptes d'une sévérité injustifiée et fondée sur des constats contestables. Je vois une grande maladresse dans le calcul du taux de chômage où la catégorie des intermittents non indemnisés n'est pas considérée comme chômeur ainsi que la question du supposé déficit des annexes VIII et X. Pour la Cour, en 2010 le déficit du régime des annexes VIII et X a représenté un tiers de celui de l'assurance chômage dans son ensemble alors même que les intermittents représentaient 3 % des demandeurs d'emploi.
Si l'on rapporte le déficit présumé des intermittents qui est de 1 milliard d'euros par rapport au déficit du régime général qui est de 3,2 milliards d'euros en 2010, cet indicateur n'a aucun sens. En effet, si le déficit de l'assurance chômage atteint 5 milliards d'euros l'année prochaine, faudra-t-il alors se réjouir que les intermittents ne représentent plus que 20 % de ce chiffre ?
On ne peut pas parler de déficit dans la mesure où il n'y a pas de caisse des intermittents du spectacle. Il n'existe même pas de régime des intermittents. Il existe seulement des règles dérogatoires définies par les annexes VIII et X.
Dès lors, il est impossible d'arriver à une situation d'équilibre. Ce décalage n'est pas un fait de gestion, il est mécanique parce qu'il existe des salariés à l'emploi stable qui cotisent à l'assurance chômage. En allant jusqu'au bout de la logique, on pourrait dire que l'équilibre sera atteint quand tout le monde sera intermittent.
On perçoit une dynamique d'autonomisation sous l'impulsion du Medef, dont l'objectif serait d'instaurer une caisse autonome sortant de la sphère de la solidarité interprofessionnelle.
Se pose alors la question de l'intensité de la solidarité, ainsi que l'a souligné M. de Virville. Au début des années 2000, à un euro de cotisation correspondaient 8 à 8,5 euros d'allocation. La Cour des comptes avait alors envisagé d'aligner les intermittents sur les intérimaires. Selon les simulations réalisées, une telle mesure aurait permis une économie de 225 millions d'euros avec un rapport de 1 euro de cotisation pour 5,4 euros d'allocation. Or aujourd'hui, le même niveau de cotisation ne rapporte que 5,25 euros d'allocation, soit un rapport plus vertueux encore que l'objectif fixé en 2003 par la Cour. On doit donc davantage parler d'un effort massif que d'une dérive massive.
Concernant le rapport d'information fait par l'Assemblée nationale par M. Jean-Patrick Gille, il pointe l'inanité de la dénonciation d'un déficit d'un milliard d'euros. Le chiffrage réalisé montre que la suppression des annexes VIII et X n'entraînerait qu'une économie de 320 millions d'euros.
Cependant l'objectif de 320 millions d'économie à réaliser me semble contestable et le chiffrage est fragile. Cela revient à dire que nous ne supprimerons pas les annexes VIII et X, mais nous les viderons de leur substance. Le « surcoût » de 320 millions d'euros correspond simplement à deux choses : d'une part, à l'inadaptation du régime général à un emploi flexible et, d'autre part, à l'objectif de « flexisécurité ».
M. Jacques Peskine, président de la Fédération des entreprises du spectacle vivant, de la musique, de l'audiovisuel et du cinéma (FESAC) . - On a de nouveau aujourd'hui tendance à isoler la question de l'intermittence avant même de rappeler le cadre de l'emploi dans le secteur du spectacle.
Je voudrais revenir sur certains éléments qui sont régulièrement occultés.
Tout d'abord, le spectacle est un secteur qui, depuis 60 ans, a créé énormément d'emplois, leur nombre ayant doublé tous les 20 ans. Ainsi, sur un total de 4 milliards d'euros, 2,3 milliards correspondent à la rémunération de salariés permanents, et 1,7 milliard à celle des intermittents. Le spectacle est donc un secteur en croissance, qui embauche et constitue une porte d'entrée vers l'activité pour de nombreuses personnes, même si la contrepartie de cette dynamique est évidemment la précarité.
Ensuite, on oublie le fondement de l'intermittence, c'est-à-dire le travail par projet, inhérent à notre activité. Chaque projet est un prototype qui nécessite une équipe particulière. C'est vrai pour les artistes mais aussi pour les techniciens.
Ce caractère individuel de la constitution d'une équipe de projet est fondamental et légitime le recours aux contrats d'usage. J'ajoute que le taux de recours aux contrats d'usage varie énormément selon les différentes branches du spectacle. En effet, il est supérieur, en termes de masse salariale, à 90 % dans la production cinématographique, et inférieur à 10 % dans la télédiffusion. Aussi le taux de recours aux contrats d'usage n'est-il pas un critère opératoire en soi pour tout le secteur du spectacle. Il doit être apprécié au sein d'une branche restreinte puisque la notion d'activité par projet n'a pas le même sens pour la télévision ou le cinéma.
Ces éléments sont importants à rappeler pour comprendre le contexte économique et professionnel dans lequel s'inscrit la question de l'intermittence.
Les intermittents du spectacle recouvrent deux notions très différentes, selon que l'on considère les 265 000 salariés employés sous contrat d'usage dans le spectacle ou les 110 000 salariés qui bénéficient de l'assurance chômage. Les premiers cotisent dans les régimes sociaux des intermittents et contribuent par conséquent à l'équilibre - ou au déséquilibre - de ces régimes.
Il existe bien également un mécanisme de sélection des ayants droit par rapport aux contributeurs pour les intermittents. La question de l'assurance chômage ne peut pas être traitée isolément, sans être replacée dans le cadre du fonctionnement général du secteur du spectacle.
Contrairement aux idées reçues, et du point de vue des salariés eux-mêmes - plus spécifiquement des artistes -, il est très difficile d'atteindre les seuils de l'assurance chômage car les contrats sont très courts, répartis entre plusieurs employeurs et dans des secteurs différents. Par conséquent, il ne nous semble pas envisageable de durcir les conditions d'accès des artistes à l'indemnisation.
En revanche, le cas des techniciens peut être discuté. Nous pensons que la différenciation entre artistes et techniciens, très modestement initiée en 2003, pourrait être accentuée. J'ajoute que près de 50 % des techniciens effectuent plus de 680 heures de travail pendant leur période de référence, ce qui prouve qu'ils ne s'arrêtent pas de travailler dès qu'ils ont atteint le seuil de 507 heures, comme cela a été dit précédemment. Il convient évidemment de tenir compte de la complexité des situations et d'affiner le raisonnement, mais globalement cette différenciation n'est pas illégitime.
Si la flexibilité est une réalité dans les métiers du spectacle, la « flexisécurité » constitue une nécessité pour les intermittents. Ceci justifie que les intermittents bénéficient d'un régime particulier d'assurance chômage, incluant un système de formation continue entre les contrats. La notion de portabilité de la protection sociale est une notion incontournable pour les intermittents.
Le troisième point de mon intervention concerne la question de l'intensité de la solidarité. J'estime à cet égard que les intermittents du spectacle doivent être intégrés, à l'instar de l'ensemble des salariés, dans les mécanismes de solidarité interprofessionnelle. Rappelons qu'en matière de retraite et d'assurance maladie, les intermittents constituent des contributeurs nets pour des raisons démographiques.
Le cas de l'assurance chômage pose toutefois des difficultés plus importantes que les autres mécanismes de solidarité dans la mesure où la situation des intermittents est techniquement plus complexe à appréhender pour les services de Pôle emploi.
Le raisonnement exposé par M. Michel Davy de Virville me semble raisonnable : il convient effectivement d'examiner le ratio d'indemnisation et de juger, au regard des chiffres obtenus, s'il est légitime que le régime des intermittents dispose d'un ratio supérieur aux autres dispositifs destinés aux populations dans des situations d'emploi précaire.
Les entreprises du spectacle ne sont pas fermées à une telle réflexion car il s'agit, à mon sens, d'une question sociale plus générale qu'il convient d'examiner. Pour autant, certains fondements du régime des intermittents du spectacle devront être conservés compte tenu de la spécificité de ces professions.
J'estime en revanche que le débat relatif au taux de recours à l'intermittence par les entreprises du spectacle n'est pas pertinent car ce taux varie d'une branche à l'autre, mais aussi parfois au sein d'une même branche. Le cas du spectacle vivant subventionné illustre bien cette situation avec d'une part les centres dramatiques nationaux, où l'on trouve une proportion importante d'emplois permanents, et d'autre part les compagnies de théâtre qui ont recours presque exclusivement aux contrats à durée déterminée d'usage.
De la même manière, je ne partage pas les analyses exposées précédemment sur ce qu'il convient d'appeler la « permittence ». Des intermittents qui travaillent neuf mois et bénéficient du chômage les trois mois suivants sont, par définition, des contributeurs nets au régime de l'assurance chômage des intermittents du spectacle. Par conséquent le financement du régime ne serait pas nécessairement amélioré si ces personnes étaient engagées en contrat à durée indéterminée, basculant ainsi vers le régime général. Il ne faut donc pas se tromper sur les effets réels d'une telle mesure.
En outre, la distinction effectuée par certains entre « permittence » subie et « permittence » voulue ne m'apparaît pas opérationnelle et peut, à mon sens, s'avérer contre-productive. La vraie question est de savoir si l'on indemnise une personne qui ne devrait pas l'être. Je prendrai un exemple pour illustrer mon propos : si une antenne régionale de France 3 n'a plus l'autorisation d'engager un chef monteur sous le régime de l'intermittence au prétexte qu'il effectuerait pour son compte un nombre d'heures trop élevé, le montage des reportages sera effectué auprès d'une autre rédaction, supprimant ainsi un emploi local. Si certaines branches de l'industrie du spectacle doivent effectivement poursuivre leurs efforts de limitation du recours aux contrats d'usage, il convient de ne pas en faire une démarche trop générale.
M. Jérôme Tisserand, chargé des relations institutionnelles de la Coordination des intermittents et précaires d'Ile-de-France (CIP-IDF) . - À titre liminaire, je souhaite rappeler que la coordination a relancé son comité de suivi en 2013 en convoquant, le 17 juin, une assemblée générale au théâtre national de la Colline. Plusieurs parlementaires - MM. Pierre Laurent, André Gattolin, Noël Mamère et André Chassaigne entre autres - ont accepté d'en être membres.
Nous observons avec inquiétude la bascule progressive du régime des intermittents du spectacle vers un système de plus en plus assurantiel. Avant la réforme de 2003, le dispositif applicable était autant distributif qu'assurantiel. À la suite de cette réforme, curieusement et contrairement à l'objectif poursuivi, le montant des allocations chômage versées aux intermittents a crû de 20 à 30 % jusqu'à la prise en compte, en 2007, des préconisations de la Cour des comptes. De fait, à partir de cette date, nous avons constaté une précarisation croissante d'artistes et de techniciens ne pouvant plus bénéficier du régime de l'intermittence en raison tant du durcissement des critères d'entrée que d'une morcellisation toujours plus grande des contrats proposés. S'il est exact que l'industrie culturelle se trouve dans une situation économique globalement favorable, tel n'est pas le cas des professions artistiques indépendantes dont les conditions d'emploi et de rémunération ne cessent de se dégrader. Aujourd'hui, il est donc essentiel de ne pas durcir encore plus les conditions d'entrée dans le régime.
Par ailleurs, nous ne souhaitons pas que la situation des techniciens soit dissociée de celle des artistes. Si l'industrie culturelle appartient bien à une économie de projets, les deux types de profession sont donc soumis aux mêmes contraintes. Ainsi, on estime que 10 à 20 % des techniciens effectuent un nombre d'heures proche du seuil de 507. Si certains travaillent plus, ils cotisent en conséquence au régime, ce qui bénéficie aux autres assurés. Il n'est pas logique d'exclure les plus fragiles sous prétexte que certains vivent plus confortablement. Cette tentative de distinguer artistes et techniciens constitue, à notre sens, un moyen pour certains de faire passer ces derniers sous le régime de l'intérim.
Nous avons lu avec intérêt les pistes du groupe de travail présidé par Mme Maryvonne Blondin. La plupart d'entre elles nous ont paru particulièrement intéressantes, notamment pour ce qui concerne le plafond de cumul. En revanche, nous ne pouvons souscrire à la proposition n° 5 relative au statut des techniciens. De la même manière, il ne nous semble pas pertinent de pénaliser les entreprises de spectacles qui n'embaucheraient que des intermittents (c'est le cas de 99 % des compagnies de théâtres), sur le principe du « pollueur-payeur ». La régulation ne doit pas reposer sur la précarisation des structures et salariés du spectacle vivant.
Mme Véronique Ravier, représentante de la Coordination des intermittents et précaires d'Ile-de-France (CIP-IDF) . - Des intermittents sont exclus chaque jour du bénéfice du régime des annexes VIII et X. Nous avons à cet effet constitué des structures d'accueil afin de recueillir leur dossier et de les défendre.
Deux pressions s'exercent en effet sur les professionnels : une réglementation complexe, changeante et opaque et l'absence de prise en compte de l'évolution des pratiques. À titre d'exemple, les heures de travail réalisées par les artistes et les techniciens dans les centres sociaux ou en prison ainsi que la polyactivité n'entrent pas dans le calcul des heures ouvrant droit à indemnisation. En outre, les projets artistiques font appel à de multiples pratiques : la vidéo, la danse, le théâtre, le cinéma sont des pratiques qui se croisent désormais souvent. Pourtant, la réglementation n'a pas évolué en conséquence : le code APE doit correspondre à une seule fonction, sans quoi les heures de travail ne sont pas prises en compte.
Depuis le dernier protocole d'accord, il convient d'avoir un niveau d'expertise considérable pour savoir répondre aux exigences d'entrée dans le régime.
À ces difficultés s'ajoutent les dérives de Pôle emploi en matière d'application de la réglementation. Nous observons ainsi une multiplication des contrôles insidieux et des cas d'interprétation frauduleuse des textes, conduisant à priver des intermittents des bénéfices de leur régime et à les précariser. Pour Pôle emploi, un ayant droit est un fraudeur. Toutes les professions artistiques sont touchées par cette dérive : la peur du contrôle se répand et l'accès aux droits devient aléatoire. Ainsi, si M. X, comédien, a cumulé deux emplois (un contrat d'intermittent pour 507 heures et des cours de langue pendant 5 mois), Pôle emploi va lui ouvrir des droits au régime général au prétexte de cette seconde activité. Or, l'indemnisation par le régime général est moins élevée, ce qui est contraire à la législation qui prévoit que le régime le plus favorable doit être privilégié.
J'ai aussi l'exemple d'un musicien intermittent ayant donné huit heures de cours par semaine dans un conservatoire municipal pendant plus de quatre mois, dans le cadre d'un remplacement. Il arrive en fin de droits, il n'a pas eu ses cachets, mais il a plus de 128 heures de cours. Or, il a été mis en place, suite aux luttes que nous avons menées, l'allocation de professionnalisation de solidarité (APS) et l'allocation de fin de droits (AFD) pour parer à l'accident de parcours. Cela permet de rouvrir des droits en ARE au titre des annexes VIII et X, dès que l'intermittent retrouve ses heures. Or une instruction interne à Pôle emploi n° 2012-100 du 22 juin 2012 prévoit qu'est examinée en priorité l'ouverture de droits au titre du régime général. Ce musicien se retrouve donc avec une allocation réduite sur 122 jours. Les 33 cachets qu'il avait vont être « avalés » et il lui restera 122 jours pour faire 507 heures et pouvoir rouvrir des droits. Il commence à sortir du système !
Hier, une personne s'est présentée devant moi : même cas, elle n'avait pas ses 507 heures mais avait normalement droit à la clause de sauvegarde, soit 122 jours à 28 euros. Là encore, Pôle emploi lui a ouvert des droits au régime général, elle touche 0,97 centime par jour, et les jours d'intermittence n'ont pas existé. C'est une dérive et une non-application du droit !
Évoquons un autre sujet. Pôle emploi et le guichet unique du spectacle occasionnel (Guso) se permettent de juger ce qu'est un spectacle vivant :
- s'agissant d'une compagnie de danse : parce qu'il y avait écrit « résidence de création », les heures ont été basculées au régime général. S'agissant d'une création, il ne pouvait y avoir de répétition ;
- des chanteuses lyriques embauchées dans une église dont les heures ont été comptabilisées sur le régime général car le public présent ne constituait pas un public, puisqu'il venait à la messe.
Pôle emploi envoie aussi aux intermittents des dossiers à remplir par l'employeur dans un délai de seulement 15 jours. S'ils les remplissent eux-mêmes afin de respecter le délai, ils sont dirigeants de fait...
Je voudrais aussi parler du système insidieux des contrôles mandataires.
Depuis 2003, sur l'ensemble des contrôles réalisés, il s'avère que moins de 3 % de manquements sont constatés. Lorsque c'est le cas, Pôle emploi s'attache à suspendre immédiatement les droits et à récupérer les indus immédiatement, mettant les personnes dans des situations très difficiles.
En conclusion, il faut revenir à un état de confiance :
- en procédant aux vérifications nécessaires avant de suspendre les droits ;
- en mettant en place une solution de recours préalable indépendant. Le médiateur de Pôle emploi dénonce lui-même les pratiques qu'il constate ;
- en procédant à des contrôles fondés en droit et en fait ;
- et en stoppant l'acharnement administratif.
Pôle emploi doit en fait exercer ses missions d'accueil d'orientation et d'information et non s'attacher à la seule rupture des allocations.
Enfin, sur la « matermittence », c'est une excellente chose que d'aborder la problématique, mais le sujet est le même pour les arrêts maladie.
Mme Maryvonne Blondin . - Je rappelle que l'amendement relatif aux matermittentes, que la commission a fait adopter, a été introduit dans le projet de loi relatif à l'égalité entre les femmes et les hommes et ne pouvait donc pas concerner les arrêts maladie, hors du champ du texte.
Mme Marie-Christine Blandin, présidente . - Nous sommes destinataires de multiples dossiers individuels et mesurons bien l'ensemble des enjeux évoqués, notamment les difficultés liées aux différences de traitements géographiques des situations d'intermittence.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin, sénatrice des Hauts-de-Seine . -Nous sommes régulièrement interpellés sur les sujets d'intermittence mais il nous paraît difficile d'avoir un diagnostic partagé. Je souhaite évoquer la vidéo projetée au début de notre rencontre. J'ai bien compris que l'intermittence n'était pas un statut mais induisait l'application d'un certain nombre de règles.
Je remarque qu'il y a en fait une aspiration à la continuité face à la discontinuité dans l'emploi. Derrière ces situations, il existe des vies et des souffrances au quotidien, des difficultés à trouver ses heures et des contrats. Il ne serait pas raisonnable d'augmenter le seuil des 507 heures. Je ne vois pas de raison de ne pas fixer la période de référence à douze mois.
Enfin sur la question de la situation des femmes, je rejoins l'analyse de Maryvonne Blondin. La délégation aux droits des femmes du Sénat a montré que dans le secteur culturel, les femmes n'échappent pas aux stéréotypes, à l'invisibilité des créatrices et à la discontinuité des carrières. En outre, j'imagine que les contraintes pèsent encore plus fortement sur les intermittentes qui ont une activité à caractère discontinu.
M. Michel Le Scouarnec, sénateur du Morbihan . - Je constate tout d'abord que le déficit du régime ne s'est pas accru depuis une dizaine d'années. Ensuite les intermittents sont essentiels à notre vie culturelle, qui est elle-même fondamentale pour notre société. Je m'interroge donc sur deux sujets : l'amélioration de la formation des agents de Pôle emploi, qui devrait être renforcée sur la question de l'intermittence, et sur les possibilités de mettre fin aux abus liés à la « permittence ».
M. André Gattolin, sénateur des Hauts-de-Seine . - Je reviens sur la question des 507 heures, car elle est symptomatique des effets pervers que peuvent avoir les seuils. Combien d'intermittents sont entre 450 heures et 507 heures ? Une solution basée sur la proportionnalité ne pourrait-elle pas être trouvée ?
Ensuite, je constate que la France souffre de la difficulté à mettre en place des contrats de projets. Dans le secteur du jeu vidéo, les projets sont ainsi d'un an et demi ou deux ans. Or, il est très compliqué d'embaucher des contrats à durée indéterminée alors que les entreprises ont des périodes d'inactivité, et les contrats à durée déterminée ne conviennent pas. La « flexisécurité » impose de repenser le contexte de chacun des secteurs. Au Québec par exemple, la protection sociale est mieux adaptée à la vie économique des entreprises, alors qu'en France, nous sommes dans le tout ou rien. Sur le nombre d'heures, ne pourrait-on pas prévoir un minimum de 300 heures avec une limitation de l'indemnisation au-delà de 700 heures ?
M. Michel Davy de Virville . - Je rappelle que la Cour des comptes ne conclut pas à l'illégitimité du régime des intermittents et ne s'étonne d'ailleurs pas que ce régime soit en déficit.
La question est celle de savoir si ce régime, particulièrement décalé dans ses composantes et ses paramètres par rapport à ceux des autres contrats précaires, risque d'être un encouragement à la précarité. Avec les statistiques dont nous disposons, sont observés des comportements qui suscitent la précarité, voire y enferment. Ils peuvent également se traduire par des déficits. Notre analyse est donc qu'il existe une marge pour assurer à la fois une meilleure protection des salariés concernés et un moindre déséquilibre des finances publiques.
Enfin, je suis très convaincu par l'intérêt de définir un contrat de projet, dont je suis partisan de longue date.
M. Jacques Peskine . - Le contrat d'usage est, en réalité, un contrat de projet. Pour des séries d'animation dont le développement dure plus de deux ans, on utilise ainsi ce type de contrats. La question est de savoir si l'on en abuse.
En France, 265 000 personnes ont au moins un contrat d'usage par an. 125 000 font moins de 25 heures, leur véritable activité n'est donc pas rattachée au secteur du spectacle. 110 000 sont au-dessus du seuil des 507 heures. Environ 50 000 personnes sont ainsi entre 25 heures et 507 heures, ce qui n'est pas si élevé.
Pour les artistes, il est probablement plus courant d'accumuler des heures en-deçà du seuil que pour les techniciens, qui disposent de contrats souvent plus longs.
Naturellement un seuil est forcément injuste pour les personnes qui se situent juste en-dessous, mais avec un autre système, orienté vers la proportionnalité, je vous garantis que l'on ne s'orienterait pas vers un choc de simplification ! Je ne vois pas comment l'on pourrait faire autrement.
Enfin le phénomène de « permittence » traduit en réalité des situations très différentes, il y a plusieurs cas. Dans le cadre d'une série de 8 fois 52 minutes, un technicien peut faire jusqu'à 800 ou 900 heures en six mois, sans que l'intermittence soit un abus. Si le contrat de ce dernier était à durée indéterminée, il faudrait le licencier à la fin de la série ou alors il conviendrait de doubler le prix de celle-ci. J'insiste sur ce fait car je suis convaincu que le nombre d'heures ne suffit absolument pas à caractériser l'abus. Je souligne au demeurant que la télédiffusion, souvent montrée du doigt, ne représente qu'un dixième des intermittents. Il faut surtout éviter de décourager les personnes qui travaillent longtemps, en les désignant comme coupables.
M. Pierre Laurent, sénateur de Paris . - J'avoue que ça me hérisse d'entendre qu'une maigre protection sociale enferme les gens dans la précarité ! Parler de protection qui installerait dans le confort de la précarité, au niveau où elle est, me semble totalement abusif.
Rappelons que l'intermittence concerne un secteur où il y a discontinuité de l'emploi mais permanence de l'activité artistique. Notre devoir est d'encourager la possibilité de créer, quelle que soit la discontinuité de ces métiers, notamment parce qu'ils contribuent au bonheur collectif de toute la société.
M. Vincent Destival . - Je rappelle à titre liminaire que l'Unédic est chargée de la mise en oeuvre des accords et que Pôle emploi applique une réglementation définie par les partenaires sociaux. Par conséquent les questions soulevées nous intéressent et nous concernent.
Il existe des difficultés et les exemples que vous avez développés le montrent, mais de nombreuses réponses ont aussi été apportées, notamment sur les résidences d'artistes, les quotités saisissables ou le minimum vital. Sur ces sujets, les règles sont désormais appliquées.
L'articulation entre assurance et solidarité et la coordination à mettre en oeuvre constituent également des sujets importants. La règle est que l'assurance chômage doit être prioritaire sur les mécanismes de solidarité et les mécanismes de coordination mis en place répondent à ce principe.
La complexité du cadre réglementaire entraîne des disparités géographiques dans son application. Néanmoins, Pôle emploi a là encore apporté des réponses en revoyant son organisation via la mise en place d'unités spécialisées.
La question des femmes intermittentes a été bien expertisée, notamment avec le rapport de M. Jean-Patrick Gille. Je rappelle que le temps passé en congé maternité, dès lors qu'il est pris en charge par l'assurance maladie, est assimilé à du temps de travail, ce qui n'est pas le cas des autres emplois. Ce sujet fait l'objet d'échanges réguliers entre l'Unédic et le Défenseur des droits et les dysfonctionnements sont plutôt liés au champ de l'assurance maladie et non à celui de l'assurance chômage.
M. Mathieu Grégoire . - S'il est exact que les effets de seuil et les changements de règles d'éligibilité au régime modifient les comportements, les statistiques disponibles montrent cependant que les situations sont loin d'être uniformes. Toutefois, on constate que peu de personnes se trouvent sous le seuil de 507 heures, ce qui s'avère relativement logique dans la mesure où chacun s'efforce, chaque année, de l'atteindre afin d'être éligible au régime de l'assurance chômage des intermittents.
Il me semblerait intéressant de travailler sur les règles d'éligibilité au régime. Plusieurs scenarii seraient à cet égard possible. Par exemple, si le seuil des 507 heures s'appliquait à une période de 12 mois, et non plus de 10 mois, on considère que près de 5 % d'intermittents supplémentaires pourraient être indemnisés. En revanche, si, sur une même période de 12 mois le seuil à atteindre était fixé à 650 heures de travail, les données rendues publiques en 2011 par l'Unédic indiquent que 25 % des personnes éligibles à l'annexe VIII et 50 % de celles éligibles à l'annexe X seraient exclues du régime. Ces chiffres s'élèveraient à 30 % pour l'annexe VIII et 60 % pour l'annexe X si le seuil était fixé à 700 heures par an.
La fixation du seuil à 507 heures constitue, pour mémoire, l'héritage du combat mené par la CGT à la fin des années 1970 afin d'offrir aux intermittents du spectacle des conditions d'indemnisation au moins équivalentes à celles du régime général. Ainsi, la convention Unédic de 1979 a fait passer le seuil d'éligibilité de 1 040 heures à 520 heures, soit 13 semaines de 40 heures. Lors de l'abaissement de la durée hebdomadaire du travail à 39 heures, le seuil est passé à 507 heures mais n'a, en revanche, pas une nouvelle fois été abaissé parallèlement à la réforme des 35 heures.
La réforme du régime des intermittents intervenue en 2003 a sensiblement durci les règles d'éligibilité, ce qui a conduit de nombreux artistes et techniciens à en être exclus. Les adaptations intervenues pour limiter les effets pervers de la réforme ont toutefois permis d'en réintégrer un certain nombre. Il convient de rappeler sur ce point que l'objectif affiché en 2003 d'une diminution de 30 % des effectifs d'affiliés aux régimes des annexes VIII et X n'a jamais été atteint. En revanche, la réforme a eu, à n'en pas douter, des conséquences négatives sur le rapport des intermittents à l'emploi et sur leur sentiment de précarité.
La théorie de l'agence, couramment exposée, estime que la précarité des intermittents résulterait des conditions d'application du régime en raison de l'existence d'ententes entre employeurs et intermittents pour externaliser une partie des coûts salariaux. Or, on observe sur le long terme (1980-2010) que les intermittents du spectacle ne recourent pas plus qu'avant aux indemnisations offertes par leur régime. En outre, le « coût » d'un intermittent est resté stable sur la période. En réalité, l'augmentation du déficit du régime ne résulte que de l'augmentation du nombre de bénéficiaires.
Mme Véronique Ravier . - En réponse à M. Vincent Destival, je souhaite préciser que nos observations tendent à montrer une interprétation différente de la réglementation en fonction des agences de Pôle emploi. En effet, dans certains cas, il est demandé à ces structures de produire, coûte que coûte, des résultats, notamment en termes de contrôle. Nos interrogations portent également sur l'intérêt réel de l'APS et de l'AFD dès lors que certaines agences basculent automatiquement les affiliés sur le régime général, pourtant moins favorable, cela en complète contradiction avec les termes de l'accord d'application n° 1 qui stipule que le régime d'indemnisation le plus favorable doit primer.
Je souhaite enfin préciser que nous sommes saisis de façon cyclique de telles ou telles difficultés rencontrées par les intermittents qui font appel à Pôle emploi, signe que des instructions sont effectivement données aux agences sur la manière de traiter les dossiers des intermittents.
M. Jérôme Tisserand . - Je souhaite pour ma part intervenir sur la question des effets de seuil qu'il nous semble indispensable de limiter grâce à un assouplissement des conditions d'entrée dans le régime. Parallèlement, il nous apparaît opportun de réfléchir à la mise en oeuvre d'un système de plafond de cumul des indemnités et des revenus afin d'éviter l'indemnisation, par le régime, d'affiliés dont la situation financière ne le justifie pas. En outre, la création d'un plafond de cumul permettrait de régler l'essentiel du problème de la « permittence ».
Il convient de redonner au système sa philosophie distributive que la réforme de 2003 a quelque peu pervertie au profit d'un dispositif assurantiel. Je citerai sur ce point les propos tenus en 2002 par Denis Kessler, ancien directeur général d'Axa, qui estimait que des milliards d'euros pouvaient être récupérés auprès des caisses de sécurité sociale et de l'assurance chômage si ces systèmes devenaient plus assurantiels et moins solidaires. Le Medef va jusqu'à appeler de ses voeux la suppression des annexes VIII et X qu'il juge bien trop favorables à leurs bénéficiaires.
Il est, aujourd'hui comme hier, indispensable, avant toute réforme du régime, de poser un choix politique fort entre assurance et redistribution.
Mme Maryvonne Blondin . - Avant de laisser la parole aux intervenants de la deuxième table ronde, je souhaite rappeler, pour information, à l'ensemble de nos collègues, que l'organisme traditionnellement connu sous le nom de Guso (Guichet unique du spectacle occasionnel) est un guichet unique destiné aux organisateurs occasionnels de spectacles vivants.
S'agissant du débat relatif à l'effet de seuil, j'ai indiqué lors de la présentation des pistes de réflexion, que le choix d'une période de référence de 12 mois semblait plus lisible et plus simple. Ce seuil pourrait, selon moi, être fixé à 600 heures. Il convient de garder à l'esprit la durée légale du travail qui s'élève à 1607 heures sur 12 mois, ce qui signifie que le seuil actuel de 507 heures n'en représente même pas le tiers. Toutefois, j'entends parfaitement les nombreux intermittents qui estiment qu'il est déjà difficile d'atteindre le seuil actuel de 507 heures de travail en 10 mois en raison de la multiplication des contrats courts. Pour répondre à cette difficulté, je souhaite que le dispositif permette de prendre en compte les interventions réalisées dans les écoles mais également dans les conservatoires de musique.
Mme Véronique Ravier . - Votre proposition risquerait, me semble-t-il, d'aggraver la situation des intermittents en incitant Pôle emploi à appliquer plus fréquemment encore le régime général.
Mme Maryvonne Blondin . - Bien au contraire. L'idée consiste plutôt à augmenter de 55 à 90 heures le nombre d'heures travaillées dans ce type de structures prises en compte dans le régime de l'intermittence. Il sera ainsi plus aisé pour les artistes et les techniciens d'atteindre le seuil de 600 heures travaillées en 12 mois que nous proposons de fixer. En outre, la réforme des rythmes scolaires voulue par le Gouvernement et progressivement mise en oeuvre sur le territoire national devrait contribuer à faire intervenir plus fréquemment des professionnels du spectacle dans les établissements scolaires.