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Les musées nationaux : quelles ressources pour quelles missions ?

4 juin 2014 : Les musées nationaux : quelles ressources pour quelles missions ? ( rapport d'information )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 4 juin 2014, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a entendu une communication de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial de la mission « Culture », sur les musées nationaux.

M. Philippe Marini, président. - Nous entamons notre séance avec une communication de notre collègue Yann Gaillard. Dans toute la mesure du possible, les contrôles de nos rapporteurs spéciaux devront être achevés en temps utile, c'est-à-dire avant la fin de la session extraordinaire. J'ai donc le plaisir de passer la parole à Yann Gaillard.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial de la mission « Culture ». -  Monsieur le Président, Monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, depuis plusieurs mois, le monde muséal fait régulièrement l'actualité : ouverture du Louvre-Lens et du Musée des civilisations de l'Europe et de la méditerranée (MuCEM), construction du Louvre Abu Dhabi, incertitudes sur la réouverture du musée Picasso en juin 2014...

Cette actualité démontre à quel point les musées évoluent aujourd'hui dans un univers en profonde mutation, qui les oblige à adapter leur modèle. Ils sont en particulier confrontés à une concurrence croissante en raison d'une offre culturelle toujours plus abondante, ainsi qu'à des ressources publiques en baisse dans un contexte budgétaire très contraint. J'ai donc souhaité me pencher sur la situation des musées nationaux, en étudiant la façon dont ils répondent à ces évolutions, en lien avec la tutelle.

J'ai initié ma mission en 2013, ce qui m'a permis de rencontrer les dirigeants des principaux musées nationaux (Louvre, Orsay, Pompidou, Grand Palais, MuCEM), et d'effectuer aussi quelques déplacements dans des musées de moindre envergure, mais à l'intérêt indéniable (musée des beaux-arts de Rouen, musée Gustave Moreau, musée du château de Fontainebleau).

Quelle est la définition d'un musée national et quelles sont ses missions ?

Les musées nationaux sont les musées dont les collections appartiennent à l'État. Ils ont soit le statut d'établissements publics, soit celui de services à compétence nationale. On dénombre 41 musées nationaux sous la tutelle du ministère de la culture et de la communication, dont la taille et le rayonnement sont très variables. Sur ces 41 musées nationaux, 13 sont des opérateurs de l'État rattachés au programme 175 « Patrimoines » de la mission « Culture ». On peut citer les plus prestigieux d'entre eux : le musée du Louvre, le musée d'Orsay, le Centre Pompidou.

La première mission des musées nationaux est une mission de conservation et de valorisation des collections publiques.

La fréquentation des musées nationaux semble témoigner d'une certaine adhésion du corps social à l'institution muséale. Ainsi, en 2013, sept musées nationaux ont accueilli plus d'un million de visiteurs (dont le Louvre, avec près de neuf millions de visiteurs, Versailles, avec 7,5 millions de visiteurs et le MuCEM, avec 1,8 million de visiteurs), et 7 autres musées nationaux ont accueilli entre 100 000 et un million de visiteurs. À l'inverse, 17 musées nationaux en ont accueilli moins de 100 000.

Le soutien public aux musées nationaux est important et peut constituer une part conséquente de leurs ressources, avec toutefois des différences d'un établissement à un autre. À titre d'exemple, en 2013, sur un budget prévisionnel de 196 millions d'euros, le Louvre devait recevoir plus de 91 millions d'euros de ressources de l'État ; le Musée d'Orsay devait recevoir quant à lui 10,5 millions de ressources publiques sur 41,3 millions d'euros de budget prévisionnel.

Les dotations publiques attribuées aux musées nationaux s'imputent majoritairement sur le programme 175 « Patrimoines » de la mission « Culture ». En moyenne, sur la période 2010-2014, la part des crédits du programme qui leur est dédiée est de l'ordre de 37 %. Sur la même période, ces crédits représentent 15 % de ceux de la mission (hors dépenses de personnel).

Malgré tout, les musées n'échappent pas non plus à la contrainte budgétaire. On constate en effet une tendance à la réduction des moyens en 2014. Ainsi, le total des crédits de paiement consacrés à l'ensemble des musées nationaux en fonctionnement et en investissement est passé de 321 millions d'euros en 2013 à 285 millions d'euros en projet de loi de finances pour 2014 ( - 11 %).

Cette réduction des crédits porte prioritairement sur les établissements les plus solides. Les subventions pour charges de service public des musées du Louvre, d'Orsay, du Quai Branly et du Centre Pompidou ont ainsi chacune accusé une baisse supérieure à un million d'euros. Ces ponctions sont assez mal vécues par les musées, qui estiment qu'elles portent atteinte à leur travail de collecte d'argent privé. Pour sa part, la tutelle estime que les gros opérateurs ont la capacité de fournir cet effort.

En revanche, la baisse des effectifs s'est avérée limitée en 2014 : 20 suppressions de postes au Louvre, 9 au Centre Pompidou, un au Quai Branly par exemple.

Le ministère de la culture et de la communication exerce une double tutelle scientifique et administrative sur les musées nationaux, les principaux outils étant les contrats d'objectifs et les lettres de mission de dirigeants, ainsi que les conférences de tutelles.

Néanmoins, j'ai pu constater que ces outils ne sont pas encore suffisamment utilisés, plusieurs établissements publics ne disposant toujours pas d'un contrat d'objectifs (COP), et d'autres nécessitant l'élaboration d'un nouveau contrat. En effet, la plupart des COP des musées nationaux qui en disposent portaient sur la période 2011-2013 et sont donc en cours de renouvellement. Il me semble qu'il faudrait accélérer ce processus, qui peut parfois prendre plus d'une année. Par ailleurs, le contenu de ces documents me paraît devoir être enrichi et plus contraignant notamment du point de vue des objectifs fixés.

En outre, les musées nationaux, pour la majorité d'entre eux, ne disposent pas encore d'une comptabilité analytique ; si elle existe, elle est généralement lacunaire. Il faudrait remédier à cette carence. En effet, une telle comptabilité permettrait sans doute d'affiner le pilotage budgétaire des musées, qui seraient en capacité d'analyser les postes déficitaires au sein de leurs activités de plus en plus diverses.

Quels sont les enjeux auxquels sont aujourd'hui confrontés les musées nationaux ?

D'après les statistiques disponibles, un tiers des Français n'est jamais allé dans un musée. Dans ce contexte, la démocratisation culturelle et la diversification du public des musées constituent une priorité pour la tutelle comme pour les établissements.

M. Philippe Marini, président. - Cela signifie tout de même que deux tiers des Français sont déjà allés dans un musée !

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial. - L'un des vecteurs de cette évolution est notamment la gratuité des collections permanentes au profit des jeunes de 18 à 25 ans et des enseignants. Cette gratuité a un coût pour les musées. En effet, si elle leur a été intégralement compensée dans un premier temps, selon des modalités budgétaires d'ailleurs contestables, elle l'est désormais de façon dégressive.

Autre enjeu pour les musées : celui de pouvoir accueillir le public dans les meilleures conditions de visite. Cela induit des dépenses d'investissement, dans le cadre de la rénovation ou de la mise aux normes de sécurité des bâtiments. À cet égard, il me paraît impératif que chaque établissement public dispose d'un schéma directeur des travaux.

En outre, les musées doivent s'atteler à la lourde tâche de procéder au récolement de leurs collections, tel qu'il a été prévu dans la loi de 2002 sur les musées. Je rappelle que le récolement est la vérification de l'existence et de la localisation de tous les biens inscrits sur leurs inventaires. Il s'agit d'une tâche colossale pour les musées, qui requiert du personnel supplémentaire et qui constitue donc un facteur de hausse des dépenses.

À la lecture des indicateurs du rapport annuel de performances de la mission « Culture » annexé au projet de loi de règlement pour 2013, il est évident que la cible affichée de 100 % en 2014, qui correspond à l'obligation légale, ne sera pas atteinte. Il appartiendrait donc à la tutelle de prendre des mesures pour renforcer l'incitation des musées à mener à bien ce travail fondamental. On pourrait par exemple envisager la réduction de certaines subventions aux musées ne respectant pas les cibles.

Tous ces défis obligent les musées à repenser leurs missions et leurs activités. Dans ce contexte, j'ai souhaité m'interroger plus particulièrement sur le rôle des expositions, ces « musées temporaires », pour les établissements : en effet, les musées ont tendance depuis plusieurs années à multiplier leur offre d'expositions. Cette tendance n'entre-t-elle pas en contradiction avec leur mission première de conservation et de valorisation des collections permanentes ? La priorité accordée aux expositions temporaires n'est-elle pas, par exemple, susceptible de retarder l'avancement du récolement décennal ?

Les expositions jouent indéniablement un rôle fondamental pour l'attractivité et la notoriété des musées. Tous les dirigeants de musées que j'ai pu rencontrer en conviennent ; elles leur permettent d'exister au niveau médiatique. Elles jouent aussi un rôle scientifique et, à cet égard, constituent un outil lié à la recherche sur les collections permanentes.

De plus, elles jouent un rôle important de renouvellement et de fidélisation du public. À cet égard, il convient de distinguer deux cas : celui des visiteurs français ou locaux, particulièrement attirés par les expositions ; et les visiteurs étrangers, qui viennent d'abord admirer les collections permanentes du Louvre, d'Orsay et de Pompidou.

L'apport des expositions est plus discutable du point de vue purement budgétaire. Certes, elles peuvent constituer une source de recettes pour les grands musées. Ceux-ci peuvent d'ailleurs se permettre de réaliser quelques expositions « pointues », le succès des expositions populaires pouvant compenser leur éventuel échec. Cependant, les expositions temporaires présentent aussi un certain nombre de risques financiers pour les musées. Les dépenses sont souvent supérieures aux recettes et l'on peut se demander à cet égard si les prévisions de fréquentation sont toujours suffisamment fiables.

Les coûts de production peuvent s'avérer particulièrement élevés, pouvant atteindre jusqu'à 2,5 millions d'euros pour les expositions produites au Grand Palais. En outre, la programmation des expositions se fait généralement deux à cinq ans avant l'évènement, ce qui peut entraîner une certaine rigidité dans les dépenses des musées. Enfin, à défaut de comptabilité analytique, il est difficile d'en identifier le retour financier par rapport à la billetterie associée aux collections permanentes.

La direction du budget m'a indiqué que les musées font peu d'efforts de documentation sur le retour financier de leurs expositions auprès de la tutelle. Je pense qu'il faudrait inscrire des obligations contraignantes en la matière dans les contrats d'objectifs.

Les musées nationaux sont des opérateurs économiques solides. Il n'en reste pas moins que, pour faire face à tous ces enjeux et toutes ces tâches qui induiront des dépenses, il apparaît nécessaire qu'ils puissent diversifier leurs ressources propres. C'est d'ailleurs l'objectif fixé aux établissements publics culturels par le quatrième comité interministériel pour la modernisation de l'action publique de décembre 2013.

Les marges de manoeuvre sont variables selon les musées. Par exemple, le taux d'autofinancement du Louvre est de 53 % en 2012, quand celui du musée d'Orsay atteint 97,8 % à la même date.

En outre, avec un taux moyen de ressources propres des musées nationaux de l'ordre de 42 %, on pourrait se heurter bientôt à un effet de seuil potentiellement difficile à surmonter. C'est d'ailleurs ce que l'on peut constater à la lecture des documents budgétaires de la mission « Culture ». Malgré un résultat général supérieur à la prévision pour 2013 - celle-ci était de 41 % -, qui s'explique notamment par la très bonne fréquentation des musées, la cible pour 2015 est stabilisée à 43 %. Enfin, il faut garder en tête que les musées ne sont pas des établissements commerciaux. Ils ont d'abord une mission de service public.

Dans ces conditions, quelles sont les pistes envisageables de renforcement des ressources propres en dehors de la billetterie ?

Le mécénat est en perte de vitesse dans un contexte économique moins porteur, ce qui rend difficile la recherche de partenaires potentiels. Cette ressource reste toutefois fondamentale pour les musées. Elle a par exemple permis de financer intégralement la rénovation des salles du mobilier du XVIIIe siècle au Louvre.

Une autre piste qui me paraît, à l'inverse, appelée à se développer dans les prochaines années, est l'ingénierie culturelle et la valorisation de la marque associée aux grands musées, alors que de plus en plus de pays émergents souhaitent se doter de musées prestigieux, tels les Émirats arabes Unis avec le Louvre Abu Dhabi, dont les premières oeuvres de la collection sont actuellement visibles au Louvre. L'accord conclu entre les autorités françaises et émiriennes prévoit un certain nombre de retours financiers au profit des musées nationaux français.

Dans le même ordre idée, la conception d'expositions internationales itinérantes clé en main apporte des ressources conséquentes aux musées. Ainsi, ce type d'activités a représenté, en 2012, 7 % des recettes propres du musée d'Orsay. De même, le musée Picasso a pu financer une partie du coût de ses travaux de rénovation en organisant une exposition rémunérée des chefs d'oeuvre du peintre à travers le monde.

Enfin, je pense qu'on ne peut pas faire l'impasse sur le levier de la politique tarifaire. Certes, la tutelle est très attachée au principe de gratuité pour les jeunes dans un objectif de démocratisation culturelle, mais cette politique est très généreuse et prive indéniablement les établissements de recettes conséquentes. Ainsi, près de 40 % des visiteurs du Louvre entrent gratuitement. Dans un contexte budgétaire contraint, il ne me paraîtrait pas anormal de revoir à la marge les conditions de cette gratuité, en étudiant dans quelle mesure une telle évolution serait susceptible ou non de remettre en cause l'objectif de démocratisation culturelle.

En outre, la politique tarifaire va au-delà de la question du prix du billet : les établissements, en lien avec leur tutelle, pourraient développer des stratégies tarifaires autour de la modulation des tarifs en fonction des pics de fréquentation par exemple. La tutelle semble évoluer un peu sur cette question. Elle a par exemple accepté la suppression de la gratuité du premier dimanche du mois en haute saison au musée du Louvre. Il s'avère d'ailleurs que cet avantage bénéficiait principalement aux tour-opérateurs étrangers...

Au-delà de la diversification des ressources propres, les musées ont des leviers pour améliorer leur pilotage et leur gestion et pour rationaliser leurs dépenses.

Cela passe à mon avis par un renforcement du rôle de la tutelle, qui doit accompagner les musées en donnant des directives plus précises sur les objectifs de politique culturelle qu'elle entend leur assigner. De ce point de vue, on constate une certaine amélioration depuis 2012, la tutelle se montrant plus proactive. Le cabinet de la ministre m'a par exemple indiqué que le projet de loi sur les patrimoines contiendrait des dispositions relatives au renforcement du contrôle scientifique et technique des musées.

Il faut malgré tout qu'elle fasse preuve d'une réactivité beaucoup plus grande dans l'élaboration des contrats de performance et des lettres de mission adressées aux dirigeants des musées. Je pense en particulier au cas du MuCEM : certes, la première année d'ouverture de ce musée est une réussite indéniable. Mais il faut désormais s'atteler à consolider ses recettes de fonctionnement et à inscrire ce succès dans la durée.

S'agissant de la rationalisation des dépenses, je soulignerai le lancement d'un travail portant sur l'achat public par le ministère de la culture, en lien avec le service des achats de l'État. Ce type de démarche visant à mutualiser les coûts doit être poursuivi et approfondi.

Il conviendrait aussi de renforcer la coordination entre les musées, notamment pour éviter les doublons dans la programmation des expositions. Certes, il existe déjà un certain nombre de garde-fous destinés à éviter l'empiètement des musées les uns sur les autres. Toutefois, les musées nationaux, notamment ceux qui sont situés à Paris, se heurtent à la concurrence de musées privés et des musées de la ville de Paris. De ce point de vue, des initiatives allant au-delà de la coordination informelle et visant à mieux réguler l'offre culturelle me paraîtraient pertinentes.

Enfin, je pense qu'il faut continuer à développer les partenariats et les coopérations entre musées nationaux, ainsi qu'entre musées nationaux et musées territoriaux, dans un objectif à la fois de démocratisation culturelle, à travers la densification de l'offre muséale sur l'ensemble du territoire, et de mutualisation des coûts. Ces partenariats pourraient porter aussi bien sur l'offre scientifique que sur la politique tarifaire. Je vous remercie.

M. Philippe Marini, président. - Merci pour ce panorama très utile de la situation des musées nationaux. S'agissant de l'exemple du Louvre, pouvez-vous nous indiquer précisément la part, dans son budget, des recettes de billetterie et des autres ressources, dont celles qui lui viennent de la Réunion des musées nationaux (RMN), mais aussi des produits dérivés de toutes sortes ?

M. François Marc, rapporteur général. - Je tiens à remercier le rapporteur spécial pour la qualité de son rapport, qui témoigne de son expertise détaillée dans un domaine qu'il connaît bien depuis des années, et de son attachement à la pérennisation et au développement des outils de la culture pour tous. Je voudrais vous poser une question sur les perspectives budgétaires dans le temps : la cible de 43 % que vous avez mentionnée correspond-elle à la moyenne constatée sur les dix dernières années ou s'agit-il d'une ambition nouvelle, d'une exigence pour l'avenir ? Par ailleurs, je vous rejoins quant à votre préconisation en matière d'ingénierie culturelle ; je pense qu'il y a là une opportunité pour la France en termes de transfert et de valorisation à l'international de notre savoir-faire. En termes de comparaison internationale, pensez-vous qu'il y a une exception française en matière d'accompagnement et de générosité financière publique pour les musées ? Y a-t-il une spécificité de la France par rapport aux pays étrangers en la matière ?

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial. - Je ne crois pas, personnellement, à l'idée que l'excellence française soit supérieure à celle des autres en matière culturelle. Nous nous flattons de cela mais l'Angleterre ou l'Allemagne ne sont pas en moins bonne position que nous. Par ailleurs, il faut souligner que la France compte très peu de musées privés par rapport aux États-Unis notamment. Il est donc normal que l'État soit davantage présent.

S'agissant du Louvre, le montant total de ses recettes de fonctionnement était de 198,9 millions d'euros en 2012, dont 106,9 millions d'euros de subventions publiques, essentiellement allouées par l'État, 55,9 millions d'euros de recettes de billetterie (collections permanentes, expositions temporaires et Paris Muséum Pass) et 36,1 millions d'euros d'autres ressources propres (valorisation du domaine, mécénat, multimédia...).

M. François Trucy. - Vous avez commencé à parler des exemples étrangers, mais existe-t-il dans d'autres pays une structure comparable à la Réunion des musées nationaux en France ? Par ailleurs, pour prendre un cas spécifique, le musée du Luxembourg, rattaché au Sénat, a mené pendant quelques années une expérience individuelle indépendante de la RMN, qui s'est terminée de façon pour le moins chaotique. Il a rejoint aujourd'hui la Réunion des musées nationaux : est-ce profitable ou non pour le musée ?

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial. - J'en pense le plus grand bien. Le musée du Luxembourg est devenu un pôle culturel à Paris, comme l'on a pu le voir avec la qualité de l'exposition sur Joséphine.

M. Philippe Marini, président. - Je précise qu'il s'agit d'une délégation de service public ; la RMN a été désignée à la suite d'un appel d'offres par le Sénat pour gérer le musée du Luxembourg.

M. Edmond Hervé. - Je remercie le rapporteur spécial, dont les communications sont toujours intéressantes et avec les préconisations duquel je suis souvent en accord. Je voudrais vous demander si le ministère est impliqué dans la circulation des expositions. Les expositions sortent en effet peu de Paris, alors qu'une meilleure circulation pourrait sans doute être source d'économies et d'une meilleure diffusion de la culture. Beaucoup de musées ont une politique de l'offre et non de la demande.

En conclusion, je dois dire que je suis très sceptique sur l'action et l'existence de certaines directions régionales pour l'action culturelle (DRAC), où je pense qu'il y a des gisements d'économies, particulièrement lorsqu'il existe des directions régionales de la culture qui sont excellentes.

M. Philippe Marini, président. - Il est vrai que certaines villes ou départements ont développé des services culturels très solides, face auxquels les DRAC ont du mal à exister.

M. Éric Bocquet. - Je remercie également le rapporteur spécial, car ces communications sont toujours très utiles. J'ai été surpris d'apprendre que tous les musées ne connaissent pas toutes les oeuvres qu'ils possèdent : comment est-ce possible ?

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial. - Le récolement des oeuvres est un travail énorme, qui est insuffisamment conduit, alors que c'est une obligation légale. La gestion de nos musées manque parfois un peu de sagesse.

M. Éric Bocquet. - Par ailleurs, je voudrais savoir si les musées doivent verser des droits aux descendants des artistes dont ils exposent les oeuvres. Ou ces oeuvres sont-elles libres de droit ? Comment cela fonctionne-t-il ?

M. Francis Delattre. - Il a été longtemps question d'une décentralisation du Louvre dans mon département du Val d'Oise, à l'image de ce qui a été fait à Lens. Savez-vous si ce projet est définitivement remis en cause ? Par ailleurs, nous savons que le musée Picasso a connu d'importantes difficultés et que sa conservatrice a été écartée avant la réouverture du musée désormais prévue pour septembre 2014, alors qu'elle avait réalisé, selon la presse du moins, un bon travail. Avez-vous pu l'entendre ? Pourquoi a-t-elle été ainsi écartée ?

M. François Fortassin. - Je suis très intéressé par cette communication, et surpris par l'importance de la gratuité, soit 40 % des visiteurs du Louvre. Qui sont-ils ? J'ai l'impression qu'il y a un décalage entre le comportement élitiste de certains musées et la gratuité proposée, et le sentiment que certains visiteurs ne paient pas alors qu'ils auraient les moyens de le faire.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial. - S'agissant de la décentralisation et de la circulation des oeuvres, le ministère n'est à ma connaissance pas très investi, car il n'est pas armé pour suivre et impulser ce type de dynamiques. Néanmoins, il existe certaines initiatives intéressantes telles que le « Centre Pompidou mobile ».

Nous n'avons pas entendu de représentants du musée Picasso. Mais il y a eu un rapport de l'inspection des affaires culturelles qui concluait en effet à une situation sociale dégradée. Personnellement, je ne crois pas qu'il soit de notre ressort d'aller plus loin : je ne crois pas du tout à la possibilité pour le Parlement d'aller farfouiller à l'intérieur des affaires culturelles. Il faut laisser une certaine liberté aux gestionnaires. La culture doit rester quelque chose de...

M. François Fortassin. - ... Ésotérique !

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial. - De délocalisé et d'innocent ! Je dois dire que nos rapports avec l'actuelle ministre de la culture, Aurélie Filippetti, ont toujours été excellents.

S'agissant de la gratuité, elle concerne légalement les mineurs, les 18-25 ans résidant dans l'Union européenne, les étudiants, les chômeurs, les enseignants, les bénéficiaires de minimas sociaux, les handicapés, et tout le public le premier dimanche de chaque mois. Il y a donc un public large qui bénéficie de la gratuité : c'est à revoir.

M. Philippe Marini, président. - On pourrait imaginer que la gratuité soit limitée aux musées en deçà d'une certaine fréquentation, pour lesquels la gestion d'une caisse ne serait de toute façon pas ou peu rentable.

À l'issue de ce débat, la commission a donné acte de sa communication à M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.