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Les contrats de partenariats : des bombes à retardement ?

16 juillet 2014 : Les contrats de partenariats : des bombes à retardement ? ( rapport d'information )

B. UNE FORMULE A PRIORI SÉDUISANTE MAIS SOUVENT FALLACIEUSE POUR LA PERSONNE PUBLIQUE

Le recours à un contrat de partenariat présente, a priori, pour les personnes publiques, plusieurs avantages.

Tout d'abord, la simplicité de la formule du contrat de partenariat repose sur un lien contractuel unique avec un seul interlocuteur qui va prendre en charge, en lieu et place de la personne publique, l'ensemble des missions liées à la réalisation d'un projet, de la conception à sa maintenance et son exploitation, en passant par sa réalisation, sa construction et son financement. Ainsi, la personne publique est de facto déchargée de la gestion, souvent complexe, des interfaces avec de nombreux partenaires au profit de la simplicité d'un dialogue bipartite. Par ailleurs, l'association du maître d'oeuvre et des entreprises au sein d'un groupement contractant permet, selon l'Inspection générale des Finances, « de trouver un optimum entre la conception architecturale et les choix techniques retenus, en particulier pour la phase d'exploitation. »

Ensuite, dans le cadre d'un contrat de partenariat, la personne publique peut théoriquement bénéficier d'une procédure d'exécution plus rapide, en raison de l'association de la conception et de la réalisation, par comparaison avec un contrat passé en loi MOP. Ainsi, le contrat de partenariat peut offrir, au moins en théorie, une « assurance plus forte du respect des délais ». Les rares études existantes semblent confirmer cet avantage, les travaux réalisés dans le cadre d'un contrat de partenariat étant finalisés dans les délais impartis.

Par ailleurs, les coûts sont plus prévisibles pour la puissance publique et le partage des risques apparaît également plus équilibré. Comme le constate l'Inspection générale des Finances, le contrat de partenariat apporte « une certaine garantie, en phase de construction, contre d'éventuelles dérives de délais et de coûts ». De surcroît, les montants d'investissements d'une opération réalisée en contrat de partenariat n'étaient pas, jusqu'en 201024(*), enregistrés au bilan des pouvoirs adjudicateurs, ce qui permettait de consolider une partie de l'endettement réalisé au titre des opérations d'investissement. Désormais, l'intégration de la valeur de l'actif dans les comptes des collectivités territoriales et la reconnaissance d'un montant équivalent en dette publique visent à donner une image plus sincère et fidèle de la situation des comptes des collectivités. Cette modification comptable est consécutive à la mise en oeuvre par EUROSTAT du SEC 2010 (Système européen de comptabilité nationale et régionale), qui a voulu combattre les opérations d'externalisation comptable menées par certains États membres (ou leurs collectivités) souvent doublées par un jeu comptable qualifiant ces partenariats public-privé d'investissements alors que la rémunération par les personnes publiques des opérateurs privés de partenariats public-privé est une dépense de fonctionnement25(*). Le SEC 2010 s'appliquera complètement à compter de septembre 2014 ; EUROSTAT conduira deux vagues d'enquêtes par an auprès des administrations nationales et locales pour contrôler le fonctionnement et la traduction comptable des partenariats public-privé.

De même, le contrat de partenariat permet un étalement dans le temps de la dépense de rémunération de l'opérateur privé, évitant ainsi de mobiliser sur une seule opération le budget d'investissement annuel ainsi que la sécurisation des montants liés à l'entretien et à la maintenance de l'ouvrage, ce qui permet d'éviter tout risque de régulation budgétaire sur les dépenses d'entretien. En effet, comme les loyers à verser au titulaire du contrat de partenariat résultent d'un engagement contractuel, ils constituent des dépenses obligatoires pour la personne publique.

Le contrat de partenariat permet, selon ses défenseurs, de lever la contrainte budgétaire et, donc, d'accélérer la réalisation d'investissements publics et de bénéficier d'effets d'échelle ou de série sur les coûts de réalisation.

Enfin, en recourant à un contrat global avec un partenaire privé allant de la conception à l'exploitation d'un ouvrage, la personne publique confie à son prestataire des missions de maintenance dont elle se désengage alors et dont elle estime qu'elles sont mieux assurées par cette dernière. Le prestataire privé est également soumis au respect de critères de performance, sous le contrôle de la personne publique. Le bénéfice de gains d'efficience par la personne publique est aussi lié à l'apport, dans des domaines techniquement complexes, de compétences spécialisées dont la personne publique ne disposerait pas.


* 24 Arrêté du 16 décembre 2010 relatif à l'instruction budgétaire et comptable M. 14 applicable aux communes et aux établissements publics communaux et intercommunaux à caractère administratif ; Arrêté du 16 décembre 2010 relatif à l'instruction budgétaire et comptable M. 52 des départements et de leurs établissements publics administratifs ; Arrêté du 16 décembre 2010 relatif à l'instruction budgétaire et comptable M. 71 des régions.

* 25 Le SEC 2010 définit les partenariats public-privé comme « des contrats de longue durée entre deux unités dans le cadre desquels une unité acquiert ou produit un actif ou un ensemble d'actifs, l'exploite pendant une période donnée, avant de le transférer à une autre unité. De tels contrats sont généralement conclus entre une personne privée et une administration publique, mais d'autres combinaisons sont possibles, par exemple une société publique peut être une des deux unités, ou encore une institution privée sans but lucratif peut être la seconde unité ». Sont exclus de cette définition et donc du champ de l'enquête les partenariats public-privé comprenant une phase de maintenance ou les contrats dans lesquels le partenaire privé est directement rémunéré par les redevances perçues sur les usagers.