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Pour un nouveau modèle de financement de l'audiovisuel public : trois étapes pour aboutir à la création de « France Médias » en 2020

29 septembre 2015 : Pour un nouveau modèle de financement de l'audiovisuel public : trois étapes pour aboutir à la création de « France Médias » en 2020 ( rapport d'information )

II. TENDRE VERS UN MODÈLE ÉCONOMIQUE PLUS VERTUEUX ET PLUS EFFICACE

A. UNE RÉFORME DE LA CAP « À L'ALLEMANDE » EN 2018 PRÉCÉDÉE D'UNE PHASE DE STABILISATION DES RESSOURCES ET DES DÉPENSES

Les défauts intrinsèques de la contribution à l'audiovisuel public et la situation économique actuelle du secteur audiovisuel public plaident pour une réforme de la CAP destinée à garantir sur le long terme un financement pérenne et prévisible aux sociétés de l'audiovisuel public.

Comme l'écrit le rapporteur spécial François Baroin, « compte tenu de sa part dans le budget des sociétés de l'audiovisuel public, la contribution à l'audiovisuel public demeurera encore longtemps la principale de leurs recettes, d'autant plus que le gouvernement a prévu l'extinction des crédits budgétaires à l'horizon 2017. (...) Ce constat plaide pour une refonte de la contribution à l'audiovisuel public, qui devrait être guidée par les principes de neutralité technologique et de justice fiscale »133(*).

Dans ce contexte, le scénario qui emporte la préférence de vos rapporteurs est la mise en place, à compter de l'année 2018, d'une contribution forfaitaire universelle, à l'exemple de la réforme qui a été initiée en Allemagne, ainsi qu'une remise à plat du système actuel des remboursements et dégrèvements particulièrement coûteux pour les finances publiques.

Dans l'attente de la mise en oeuvre de cette réforme, il convient de garantir la stabilité des ressources de l'audiovisuel public en 2016 et 2017, afin d'apporter une solution immédiate aux situations de déficit de Radio France et de France Télévisions, tout en évitant que ces sociétés aient à recourir à l'emprunt, et sans affecter les financements de FMM, Arte France et l'INA. En tout état de cause, cette stabilisation des ressources serait conditionnée à la réalisation d'objectifs d'économies précis définis dans les futurs COM.

Vos rapporteurs n'ont pas retenu l'extension de l'assiette de la CAP aux appareils connectés tels que les tablettes et les smartphones. Une telle solution présenterait en effet plusieurs inconvénients notables, pour un rendement supplémentaire limité.

La direction de la législation fiscale (DLF) estime ainsi que l'élargissement de la CAP aux ordinateurs et aux supports connectés ne rapporterait pas de revenus supplémentaires. En revanche, elle aurait des conséquences du point de vue du contrôle de la fraude puisque les effectifs consacrés à cette mission, par nature difficile, devraient être sensiblement augmentés dans la mesure où il est plus aisé de soustraire au paiement de la CAP la possession d'un smartphone ou d'une tablette que d'un poste de télévision. Enfin, les fiscalistes soulignent la difficulté juridique associée à la caractérisation pérenne des objets connectés et des nouveaux supports.

En outre, cette évolution ciblerait d'abord les jeunes.

De la même manière, vos rapporteurs n'ont pas retenu la taxation des boxes Internet, que l'on peut assimiler à un objet connecté. Par ailleurs, son acceptabilité se heurterait sans doute au fait que les boxes subissent déjà la fiscalité du numérique via la copie privée. Enfin, une telle proposition ne résout en rien la problématique de l'over the top qui permet de s'abonner à Netflix ou BeIn sport directement sur un ordinateur, un téléphone ou une tablette et suivre ses programmes sans passer par une box.

L'année 2018 semble appropriée à vos rapporteurs pour passer à une contribution universelle, étant donné que le risque d'attrition de l'assiette de la CAP ne pèsera pas à court terme. En outre, ce délai permettrait de prendre en compte les conséquences qu'une telle réforme pourrait avoir sur la requalification juridique de la CAP en prélèvement obligatoire, du point de vue du respect des engagements budgétaires européens de la France dans le cadre du programme de stabilité. Enfin, les années 2016 et 2017 pourraient être mises à profit pour étudier attentivement quelles pourraient être les évolutions du système actuel de remboursement et de dégrèvement ainsi que sa prise en charge par le budget général (cf. infra).

En tout état de cause, la réforme proposée par vos rapporteurs n'a pas d'abord vocation à augmenter les ressources attribuées aux sociétés de l'audiovisuel public, mais avant tout à moderniser l'assiette de la CAP afin de tenir compte des nouveaux modes d'accès aux services audiovisuel, le but étant de rétablir l'égalité de traitement fiscal entre usagers. De surcroît, les ressources supplémentaires permises par la réforme pourraient compenser une diminution de la publicité sur les chaînes du service public audiovisuel (cf. infra).

1. À moyen terme, le passage d'une redevance à une contribution forfaitaire universelle inspirée de la réforme allemande
a) La réforme allemande : une contribution forfaitaire universelle qui n'est plus liée à une contrepartie fondée sur l'utilisation effective d'un service mais à une offre potentielle

L'Allemagne prélève une contribution audiovisuelle, dite contribution obligatoire à l'audiovisuel public (Rundfunkbeitrag) afin d'assurer le financement des chaînes de télévision publiques ARD et ZDF, diffusées au plan national et local, et de la radio publique allemande, soit 22 chaînes et 67 radios. L'audiovisuel public allemand dans son ensemble bénéficie ainsi d'un montant de ressources publiques de l'ordre de 7 milliards d'euros.

Jusqu'en décembre 2012, le montant annuel de la redevance variait en fonction du type et du nombre d'appareils détenus (radio, téléviseur, ordinateur) et s'élevait de 69 euros pour la détention d'une radio ou d'un ordinateur à 216 euros pour celle d'un ou plusieurs téléviseurs. Les foyers dépourvus de tout appareil n'y étaient pas soumis.

Toutefois, en raison de la multiplication de l'offre de nouveaux dispositifs permettant la réception de programmes audiovisuels, l'assiette et les modalités de perception de la redevance ont été modifiées au 1er janvier 2013. Il en est de même de la dénomination juridique de la redevance, qui est dorénavant une contribution (Beitrag) et non plus une redevance proprement dite (Gebühr). Ce changement permet de percevoir la contribution en contrepartie non plus d'un service rendu mais d'un accès possible au service. Dès lors, aucune condition de détention d'un appareil n'est désormais requise. La redevance n'est plus fondée sur la détention d'un récepteur mais elle est désormais obligatoire pour chaque lieu de résidence.

Ainsi, depuis le 1er janvier 2013, pour les particuliers, une seule contribution audiovisuelle s'applique, fixée forfaitairement à 17,98 euros par mois, soit 216 euros par an et par foyer, sans tenir compte du nombre ou du type d'appareils possédés134(*).

Les bénéficiaires de prestations ou d'aides sociales pour la formation professionnelle, les personnes résidant dans les maisons de retraite ou des établissements médicalisés sont exonérés du paiement de la contribution135(*).

La réforme avait vocation à simplifier le régime de prélèvement. Elle entendait tirer les conséquences de la convergence des médias et des supports, en faisant reposer la taxe sur les foyers et non plus sur les appareils de réception. Enfin, elle devait permettre de résorber la fraude et de diminuer les frais de gestion. Elle n'avait pas pour but de créer des ressources supplémentaires, mais simplement de maintenir le niveau de revenus issus du précédent système, en prenant en compte le développement de l'Internet dans les foyers et en anticipant l'évolution des usages et des modes d'accès au service public audiovisuel.

Dans les faits, elle s'est traduite par un surplus de recettes très significatif. En effet, la KEF136(*) évalue le gain consécutif à cette réforme à 280 millions d'euros par an. Entre 2013 et 2014, les encaissements de redevance ont déjà augmenté de 188 millions d'euros. En outre, d'après les dernières données disponibles, sur la période allant de 2013 à 2016, ce surplus atteindrait au total un montant compris entre 1,15 et 1,5 milliard d'euros.

Suivant la même logique, vos rapporteurs plaident donc pour la mise en place, à moyen terme, d'une CAP à l'allemande sous la forme d'une taxe touchant chaque foyer. Une mission d'inspection pourrait étudier les modalités concrètes de cette réforme et en conduire les travaux préparatoires.

b) Une évolution qui pourrait modifier la nature juridique de la contribution à l'audiovisuel public et se traduire par des conséquences budgétaires significatives

En France, une réforme similaire à la réforme allemande conduirait à ce que la nouvelle CAP ait les mêmes redevables que la taxe d'habitation137(*). Elle deviendrait alors une taxe forfaitaire recouvrée en même temps que la taxe d'habitation (TH), avec les mêmes modalités de mise en recouvrement et de contrôle.

Or, une évolution de ce type favoriserait probablement la requalification de la CAP en prélèvement obligatoire au sens de la comptabilité nationale. Pour mémoire, une recette peut être considérée comme un prélèvement obligatoire :

- s'il n'existe pas de choix dans le montant et dans les conditions de versement ;

- s'il n'existe pas de contrepartie immédiate ou si le montant ne dépend pas du coût du service rendu ;

- et si les destinataires des versements sont des administrations publiques.

La CAP a bien actuellement une contrepartie directe et le coût du service rendu a été considéré par l'INSEE comme équivalent à celui du service rendu. Par ailleurs, la redevance n'est due que par les usagers et le service bénéficie seulement aux redevables du prélèvement. Dès lors, dans le cas où la CAP deviendrait une taxe, elle ne serait plus due par les seuls usagers du service, et le caractère direct de la contrepartie pourrait être remis en question. Cette modification pourrait par conséquent conduire le comptable national à traiter la CAP comme un prélèvement obligatoire.

Au-delà de l'aspect juridique, la direction du budget estime qu'une telle requalification aurait pour conséquence une hausse du taux de prélèvements obligatoires d'environ 0,15 % du produit intérieur brut (PIB) et serait de nature à favoriser le reclassement rapide en organismes divers d'administration centrale (ODAC) des sociétés de l'audiovisuel public, avec pour conséquences, d'une part, l'impossibilité de s'endetter, conformément à l'article 12 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011à 2014138(*) et, d'autre part, le reclassement de leur dette en dette publique.

Cet aspect ne doit pas être sous-estimé, alors que le Gouvernement, en conformité avec nos engagements européens, souhaite afficher une trajectoire globale des finances publiques s'inscrivant dans une baisse du niveau des prélèvements obligatoires.

L'abandon de toute condition de détention d'un récepteur entraînerait ipso facto la requalification de la CAP en prélèvement obligatoire (PO)

L'INSEE rappelle en premier lieu que les organismes de l'audiovisuel public hors INA sont aujourd'hui réputés recevoir une recette commerciale directement des ménages, sous la forme de quote-part des recettes de la CAP. Même si la CAP demeure un impôt, c'est ce raisonnement qui conduit à conférer à ces organismes le statut de sociétés non financières (SNF) au sens de la comptabilité nationale.

La nature commerciale de ces recettes, qui justifie l'exclusion de la CAP du classement en PO, serait remise en cause dans l'hypothèse de l'abandon de toute condition de détention d'un récepteur, car les recettes de la CAP perdraient leur caractère « marchand ». L'option d'un élargissement de l'assiette de la CAP à celle de la taxe d'habitation, soit à tous les foyers, s'inscrirait par exemple dans cette hypothèse.

La CAP serait alors requalifiée en PO, et les organismes de l'audiovisuel public en organismes divers d'administration centrale. Par suite, leurs déficits et leurs dettes seraient consolidés dans le périmètre « maastrichtien ».

Par ailleurs, l'INSEE considère que le critère de contrôle public est établi pour les organismes de l'audiovisuel public par le seul fait que l'État en soit le seul actionnaire. Les considérations sur les garanties d'indépendance du secteur (modalités de nomination des dirigeants, autonomie éditoriale, affectation des recettes de la CAP) sont inopérantes pour contester le contrôle de l'État.

Source : note de la DGMIC transmise à vos rapporteurs - synthèse de l'analyse de l'INSEE

2. À court terme, une stabilisation des ressources conditionnée à la définition d'objectifs précis d'économies dans le cadre des nouveaux COM et le lancement d'une réflexion sur la remise à plat des dégrèvements
a) Envisager une hausse temporaire de deux euros de la CAP pour faciliter le retour à l'équilibre de France Télévisions et Radio France ?

Vos rapporteurs considèrent qu'un surplus temporaire de ressources est nécessaire pour faciliter le retour à l'équilibre de France Télévisions et de Radio France, tout en finançant de manière équitable France Médias Monde et Arte France. En effet, ces dernières sont parvenues à réaliser des baisses de leurs dépenses et ne devraient pas être pénalisées par un effet de « vase communicant », qui peut s'avérer démotivant et ne plus les inciter à poursuivre leurs efforts de bonne gestion.

Compte tenu de cette situation, qui appelle une réaction immédiate, et afin d'éviter de créer des situations d'endettement, il pourrait être envisagé une hausse provisoire de la CAP, de l'ordre de deux euros au-delà de l'inflation pendant deux ans139(*), en 2016 et en 2017, dans l'attente du passage de la CAP à la contribution forfaitaire universelle.

Toutefois, pour éviter d'augmenter une nouvelle fois la CAP, évolution qui pourrait légitimement heurter les redevables au regard des dérives récentes et des efforts demandés à tous les niveaux pour assainir les finances publiques, une solution alternative consisterait à reverser l'intégralité du produit de la taxe pesant sur les opérateurs de communications électroniques140(*) au financement de l'audiovisuel public, comme cela aurait dû être le cas depuis la suppression de la publicité après 20 heures sur les antennes de France Télévisions141(*). Pour mémoire, en 2014, une dotation budgétaire de 112,7 millions d'euros a été versée à France Télévisions, alors que le rendement de la taxe était de 213 millions d'euros.

En tout état de cause, le surcroît de ressources accordé ne devrait bien entendu pas exonérer France Télévisions et Radio France de poursuivre et intensifier leurs efforts de maîtrise des dépenses, à travers la fixation d'objectifs chiffrés dans les COM en cours de négociation et d'une éventuelle évolution du périmètre de leurs offres au regard des résultats d'audiences.

À cet égard, vos rapporteurs relèvent que le projet de COM de Radio France, présenté au cours du comité central d'entreprise (CCE) du 17 septembre 2015, s'articulera autour de trois axes pour garantir le retour de l'entreprise à l'équilibre financier :

- le développement des ressources propres, avec pour objectif des recettes supplémentaires de 9 millions d'euros par rapport à 2014, fondées sur la billetterie des manifestations organisées à la Maison de la Radio, la publicité digitale et la location d'espaces ;

- la maîtrise des charges ;

- la mise en oeuvre d'un plan de financement adossé à un soutien exceptionnel de l'État (cf. supra), avec notamment une hausse de 1,5 % en 2018-2019 de la contribution à l'audiovisuel public attribuée à Radio France.

S'agissant de la maîtrise des charges, le projet de COM fixe à 5,20 millions d'euros d'ici 2019 les économies à dégager de la politique d'achats. L'arrêt de la diffusion des ondes moyennes et longues en 2016 et 2017 devrait également permettre d'économiser 13 millions d'euros à compter de 2017. De surcroît, une réduction de 22 millions d'euros de la masse salariale d'ici 2019 est attendue, grâce au plan de non-remplacement de 270 postes. Enfin, les charges externes, qui s'élèvent à 174 millions d'euros en 2014, ont vocation à être allégées en 2019 grâce à la fin des locations d'espaces avenue Mangin et Kennedy jusqu'ici nécessaires en raison des travaux de réhabilitation.

En ce qui concerne France Télévisions, Delphine Ernotte Cunci a indiqué le 23 septembre 2015 que les économies porteront « sur tout »142(*).

Proposition n° 2 : Pour répondre à la grave crise de financement de l'audiovisuel public, stabiliser ses ressources à travers le reversement de la totalité du produit de la taxe sur les opérateurs de télécommunications, ou, à défaut, envisager une hausse limitée et temporaire de la contribution à l'audiovisuel public (CAP) en conditionnant cette évolution à la définition d'objectifs chiffrés d'économies dans le cadre des nouveaux COM.

b) Une remise à plat souhaitable des dégrèvements et exonérations de contribution à l'audiovisuel public et de leur prise en charge par le budget de l'État

La hausse du nombre de redevables de la CAP qui résulterait de la mise en place d'une contribution forfaitaire universelle se traduirait mécaniquement par une augmentation du montant des dégrèvements à la charge de l'État, en raison du montant garanti en loi de finances. Dans le cadre des engagements européens de la France, ce coût potentiel pour le budget général ne doit pas être négligé.

La direction du budget estime en effet que le million de foyers supplémentaires qui entrerait dans l'impôt appartient à 48 % aux quatre premiers déciles de revenus. Autrement dit, leur entrée dans l'impôt se traduirait sans doute par d'importants dégrèvements qui pèseraient sur le budget général.

Au-delà, sans remettre en cause la légitimité des dégrèvements au bénéfice des publics fragiles (notamment, les personnes handicapées), vos rapporteurs estiment que les conditions actuelles devraient être rationnalisées. Il semble en effet peu cohérent que l'âge pris en compte pour bénéficier d'un dégrèvement au titre de l'article 1605 bis du code général des impôts soit de 60 ans, alors que l'âge moyen du téléspectateur de France Télévisions est de 58 ans.

Au Royaume-Uni, l'âge pris en compte pour l'exonération est de 75 ans. De plus, dans le cadre du plan de réforme et de réduction des dépenses de la BBC en cours d'élaboration, le gouvernement britannique a imposé au groupe, après des discussions budgétaires tendues, la prise en charge de cette exonération, soit un montant de 750 millions de livres - plus de 1 milliard d'euros - par an à compter de 2020, ce qui représente presque 20 % du budget de la BBC.

Ces constats et cet exemple, bien que radical, semblent plaider pour une simplification et une rationalisation du système actuel des remboursements et dégrèvements, avant le passage à une contribution forfaitaire universelle. Dès lors, on pourrait envisager une révision des conditions associées au bénéfice des dégrèvements143(*) ou bien l'instauration de demi-tarifs pour les personnes concernées, voire l'éventuelle prise en charge, totale ou partielle, des dégrèvements par les sociétés de l'audiovisuel public dans le cadre d'une diminution maîtrisée des moyens affectés à l'audiovisuel public.

Au-delà, la pertinence du mécanisme de garantie de ressources devra également être analysée. Une mission d'inspection pourrait par exemple également étudier plusieurs scenarii de réforme et évaluer les gains susceptibles d'en résulter.

Proposition n° 3 : instaurer une contribution forfaitaire universelle sur le modèle allemand, à partir du 1er janvier 2018.

Proposition n° 3.1 : rationaliser le système actuel des dégrèvements et des exonérations de contribution à l'audiovisuel public.

3. Une réforme globale susceptible de garantir dans la durée le financement de l'audiovisuel public, qui serait source de simplification et d'efficacité, tout en étant plus conforme à la justice fiscale

Nonobstant les questions de la requalification de la CAP en prélèvement obligatoire et du coût supplémentaire potentiel, pour le budget général, associé aux remboursements et dégrèvements, qui devront être étudiées attentivement dans le cadre des travaux préparatoires, l'instauration d'une contribution par foyer « à l'allemande » à compter de 2018 présenterait de nombreux avantages.

Tout d'abord, elle semble plus conforme à la justice fiscale, puisqu'elle permettrait de faire contribuer l'ensemble des foyers au paiement du service public audiovisuel, alors que la quasi-totalité des foyers est aujourd'hui au moins équipée soit d'une télévision, soit d'une radio, soit d'une tablette, soit d'un smartphone, soit d'une box Internet, autant de vecteurs qui rendent possible l'accès à ce service public.

En outre, la réforme proposée permettrait de réduire le coût de gestion de la CAP. En effet, la taxe devenant « universelle », elle serait recouvrée en même temps que la taxe d'habitation sous la forme d'une taxe supplémentaire forfaitaire, ce qui permettrait d'économiser des postes au ministère des finances qui étaient jusque-là consacrés à la gestion des déclarations de non-possession d'un récepteur et de contrôle de la fraude144(*).

1,118 million de foyers déclarant ne pas avoir de télévision, on peut estimer à 152 millions d'euros le gain à attendre, pour les sociétés de l'audiovisuel public, d'une généralisation du paiement de la CAP à toutes les habitations principales.

Toutefois, selon la nature des modalités retenues pour réformer la CAP145(*), qui pourront être affinées en 2016 et 2017 dans le cadre de la préparation de la réforme, le gain pour les sociétés de l'audiovisuel public pourrait osciller de 100 à 500 millions d'euros146(*). Au regard de la situation allemande, il n'est d'ailleurs pas exclu que le gain s'avère supérieur aux prévisions, ce qui permettrait de baisser le montant de la CAP, à l'instar de ce qui est envisagé en Allemagne et a été annoncé en Suisse.

En conclusion, la réforme proposée a vocation à simplifier le régime de prélèvement. En instaurant une taxe généralisée par foyer, elle entend aussi répondre à la question de la diffusion multi-supports tout en contournant la solution juridiquement complexe que constitue l'assujettissement des détenteurs de terminaux permettant de recevoir la télévision.

Elle doit également permettre de résorber la fraude et de diminuer les frais de gestion. Enfin, elle permettrait de supprimer, à tout le moins de réduire significativement la publicité à la télévision et à la radio publiques, dans le souci de garantir la qualité des contenus et la spécificité du service public par rapport aux chaînes et radios privées.


* 133 Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2014, rapport n° 604, Tome II, contribution des rapporteurs spéciaux, mission « Médias, livre et industries culturelles ».

* 134 Cette contribution couvre aussi les véhicules de tourisme du foyer fiscal. En outre, une contribution doit être acquittée également pour les résidences secondaires.

* 135 Les personnes handicapées peuvent, selon la nature de leur handicap, bénéficier d'une exonération ou d'une réduction du montant de la contribution.

* 136 La KEF (Komission zur Ermittlung des finanzdarfs des Rundfundkansalten, Commission d'étude des besoins financiers des organismes de régulation de la radiodiffusion) est chargée du contrôle financier de l'audiovisuel public allemand.

* 137 En ne considérant que la CAP payée par les particuliers.

* 138 Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

* 139 D'après les calculs de la DGMIC, 2 euros de CAP rapportent 50 millions d'euros supplémentaires (montant hors taxe) au bénéfice des sociétés de l'audiovisuel public.

* 140 Article 302 bis KH du code général des impôts.

* 141 Vos rapporteurs estiment cette solution préférable à la hausse du taux de la taxe annoncée par la ministre de la culture et de la communication le 13 septembre 2015.

* 142 Source : bulletin quotidien du 24 septembre 2015.

* 143 Par exemple, pourrait être étudiée la possibilité de reculer la limite d'âge de 60 à 65 ans.

* 144 181 ETPT à ce jour.

* 145 Selon que l'on taxerait ou non les résidences secondaires, les entreprises, les hôtels...

* 146 Source : DGFiP.