ANNEXE 2 : EXAMEN DU RAPPORT EN RÉUNION DE DÉLÉGATION
Le jeudi 26 mai 2016, la délégation procède à l'examen du rapport d'information de Mme Nelly Tocqueville et de M. François Grosdidier sur l'association des collectivités territoriales aux décisions qui les concernent.
M. Jean-Marie Bockel, président . - Nos collègues Nelly Tocqueville et François Grosdidier nous présentent ce matin leur travail sur l'association des collectivités territoriales aux décisions de l'État, à quelques jours du Congrès des maires, où il sera notamment question de la baisse des dotations. Le Président de la République y sera présent.
Mme Nelly Tocqueville, rapporteure . - Notre rapport s'intitule : « L'association des collectivités territoriales aux décisions de l'État qui les concernent, la codécision plutôt que la concertation ». Nous sommes partis du postulat que les fondamentaux de ce dialogue devaient être la confiance et le respect mutuel. Les élus locaux sont très exigeants dans leurs relations avec l'État. Après trente ans de décentralisation, le dialogue n'a jamais cessé, que ce soit en matière d'aménagement, de transport, d'urbanisme, d'environnement, d'emploi, d'éducation, d'investissement ou encore d'aide sociale. Mais cette association n'est pas aussi satisfaisante qu'on le voudrait, malgré de multiples instances.
Les élus ont l'impression que l'État a du mal à les considérer comme des acteurs autonomes et responsables. Ils ont des difficultés à se faire entendre et se sentent remis en cause dans leur capacité de gestion. On leur reproche de creuser la dette publique, de coûter trop cher dans leur fonctionnement, de dépenser ou d'embaucher trop. Parfois, les élus veulent faire des économies mais ne le peuvent pas. Nous sommes d'autant plus pessimistes que les élus locaux ont le sentiment de devoir assumer des décisions qu'ils n'ont pas prises, étant réduits à un rôle d'accompagnateurs, voire de simples exécutants de l'État.
Dans ce contexte, nous avons dressé un état des lieux des instances de concertation et formulé plusieurs préconisations afin de proposer à l'État de travailler plus efficacement avec les collectivités territoriales.
M. François Grosdidier, rapporteur . - Il ressort de notre travail un constat très paradoxal : il n'y a jamais eu autant d'instances de dialogue, et les élus locaux n'ont jamais autant eu le sentiment d'être entendus mais pas écoutés.
À l'échelon national, cette concertation repose sur la Direction générale des collectivités territoriales (DGCL), interlocuteur privilégié des élus locaux, qui assure le secrétariat des très nombreuses instances telles que le Comité des finances locales (CFL), la Commission consultative d'évaluation des charges et le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN).
Le CFL, qui assure la répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et la discussion sur les textes ayant un impact financier sur les collectivités territoriales, fonctionne bien. On a appelé notre attention sur la transmission loyale par cette instance des informations aux élus, mais aussi sur la production insuffisante d'informations d'autres instances. L'État doit produire plus systématiquement des évaluations chiffrées avant toute décision concernant les collectivités territoriales. C'est pourquoi nous recommandons que les services de l'État soient soumis à une obligation systématique de produire une évaluation chiffrée pour toutes les décisions réglementaires affectant financièrement les collectivités territoriales, à l'image des études d'impact accompagnant les projets de loi.
Le CNEN est aussi une instance stratégique car la complexité et l'inflation normative empoisonnent la vie des élus locaux. Une chose est sûre : il y a un besoin d'adaptabilité des normes à l'échelon local. On nous demande plus de pragmatisme. Nous recommandons donc d'étudier avec le Gouvernement et les associations d'élus la possibilité d'instaurer, dans notre État unitaire décentralisé, un pouvoir d'adaptation législative qui pourrait s'exercer à l'échelon local par voie réglementaire, sous réserve qu'il soit explicitement prévu par la loi. Il s'agirait de définir, dans des lois cadres, des objectifs généraux et de laisser les collectivités territoriales en déterminer les modalités d'application elles-mêmes. Trop souvent, les élus sont transformés en agents d'exécution de l'État, dans une décentralisation à l'envers où les élus exécutent les décisions de fonctionnaires - curieuse vision de la démocratie.
J'ajoute les instances ad hoc de concertation, comme la Conférence nationale des exécutifs installée en 2007, qui donnait de grands espoirs, mais, comme l'ont constaté nos collègues Jacqueline Gourault et Didier Guillaume, s'est enlisée. Elle a cédé la place à un Dialogue nationale des territoires, qui, depuis février 2015, ne s'est réuni que deux fois. Aussi, nous recommandons que le Sénat reprenne en main la structuration du dialogue entre l'État et les collectivités.
Trop de concertation tue la concertation. L'Association des maires de France (AMF) désigne à elle seule des représentants dans plus de 400 comités ou commissions. Or la composition de ces organismes n'est pas toujours adaptée à une juste représentation des élus locaux. Souvent, les représentants de la société civile sont plus nombreux que les représentants des collectivités territoriales alors que ce sont celles-ci qui mettent en oeuvre les mesures et les financent. Nous recommandons donc de prévoir, dans toutes ces instances nationales de concertation entre l'État et les collectivités territoriales, une voix prépondérante au collège des élus locaux par rapport aux autres collèges lorsque des décisions sont prises.
Parallèlement, l'absentéisme des élus locaux est dénoncé dans des instances où ils ont l'impression de ne jouer aucun rôle utile. Il est expliqué par la nécessité de choisir des priorités dans l'agenda, par des délais de convocation souvent trop courts à cause de l'administration, par l'inadaptation des jours d'organisation des réunions nationales, par l'absence de remboursement, ou de défraiement très partiel, des frais de déplacement, d'hébergement et de repas. Ce serait pourtant la moindre des choses que de rembourser intégralement ces frais aux élus chargés de siéger.
Enfin, ces instances sont en nombre excessif. Il ne faut conserver qu'un seul organisme par grand domaine de compétences, en lui concédant des moyens d'organisation et de fonctionnement adaptés.
Les grandes associations telles que l'AMF, l'Assemblée des départements de France (ADF) et l'Association des régions de France (ARF) sont devenues des acteurs majeurs de l'association des collectivités aux décisions qui les concernent et des courroies de transmission indispensables dans le dialogue avec l'État, dotées chacune d'une capacité d'expertise.
Mme Nelly Tocqueville, rapporteure . - À l'échelon local, même constat. La galaxie d'instances locales de concertation déstabilise les élus au lieu de les rassurer. Nous avons compté pas moins de 75 commissions ou comités départementaux ou régionaux chargés d'associer les collectivités territoriales aux décisions de l'État, de la commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics à la commission régionale de l'économie agricole et du monde rural en passant par la commission départementale consultative pour l'accueil des gens du voyage. Trop de commissions tue les commissions. Cette superposition d'instances est difficile à appréhender. C'est pourquoi nous recommandons de réduire drastiquement leur nombre en ne conservant qu'une seule commission départementale par grand secteur de politique publique.
Les préfets et les services déconcentrés sont les vecteurs essentiels de la concertation. Les élus locaux demandent à conforter ce dialogue de proximité. Mais ils sont inquiets de la détérioration de sa qualité au fil des réformes : Révision générale des politiques publiques (RGPP) et Réforme de l'administration territoriale de l'État (Réate) dès 2010, Revue des missions de l'État initiée fin 2014, et maintenant réorganisation des services territoriaux de l'État et Préfectures de nouvelle génération. Sans anticiper sur le travail de nos collègues Éric Doligé et Marie-Françoise Perol-Dumont, il apparaît un besoin d'État à travers l'institution préfectorale.
La structuration de l'État inquiète en ce qu'elle risque d'affaiblir le réseau des préfets et des sous-préfets au profit de grandes directions d'administration réorganisées à l'échelon régional. Nos élus craignent la perte d'autorité du préfet. Nous recommandons donc de réaffirmer, dans les territoires, l'autorité des préfets de département et des sous-préfets sur les services déconcentrés de l'État.
M. François Grosdidier, rapporteur . - Au-delà de la concertation et du dialogue, le souhait des élus locaux est d'infléchir les décisions de l'État et d'aller vers une coproduction des politiques publiques qui affectent leur territoire. Il faut opérer une révolution culturelle dans notre État jacobin, en sortant de la culture de la subordination des collectivités face à l'État. Nous en sommes très loin, même quand la volonté politique est là.
Le Premier ministre évoquait un réel partenariat État-région mais les ministres reprennent la main et réinstaurent un rapport de subordination des régions à l'égard de l'État. Il faut aussi en finir avec le pseudo-dialogue. Le président de l'Association des maires ruraux de France (AMRF) nous a assuré que les conseils départementaux de l'éducation nationale (CDEN) sont typiques des grand-messes qui ne servent à rien. À l'opposé, les commissions départementales de la présence postale fonctionnent très bien. Nous proposons d'introduire un mécanisme de veto au bénéfice des élus locaux à l'égard des décisions de l'État dans les instances locales ou nationales de concertation. C'est seulement à cette condition que ces instances parviendront à des résultats et seront entendues.
La contrainte juridique n'est pourtant pas toujours nécessaire. Citons l'exemple intéressant de l'ARF, qui a cosigné le 30 mars, avec l'État, une plateforme commune État-région pour l'emploi. Philippe Richert, le président de l'ARF, nous a dit qu'elle s'inspirait du Bundesrat allemand, sans vocation législative. Il s'agit tout simplement de faire en sorte que l'État ne légifère plus sur les sujets intéressant les régions sans que celles-ci aient donné leur aval. Ce mécanisme pragmatique nous incite à la réflexion. Nous recommandons de s'inspirer du modèle de plateforme de l'ARF dans le cadre des politiques de l'emploi et de la formation, pour construire une relation partenariale de coproduction des politiques publiques entre l'État et les collectivités territoriales. Ce qui a fonctionné pour l'État et la région le pourrait aussi pour les départements et les communes.
Mme Nelly Tocqueville, rapporteure . - Le rôle du Sénat est essentiel. Que ce soit dans le cadre de ses missions de législateur ou dans celles de contrôle, notre assemblée exerce déjà ses compétences pour le compte des collectivités territoriales ; nous pensons que ses missions doivent être confirmées.
C'est sous l'égide du Sénat qu'étaient organisés les États généraux de la démocratie territoriale. C'est encore au Sénat que les dernières lois territoriales ont été amendées pour préserver les intérêts des territoires. C'est toujours au Sénat que les réformes en cours sont évaluées de près. Enfin, notre délégation est une illustration de la volonté sénatoriale de bien associer les collectivités territoriales aux décisions qui les concernent.
Dans ce contexte, compte tenu des inquiétudes des élus locaux, nous pensons que le Sénat doit encourager la concertation à l'échelon national. Les représentants de l'AMF et de l'ADF ont exprimé cette demande en appelant le Gouvernement à construire une relation partenariale, responsable, loyale et confiante avec les collectivités territoriales. Nous recommandons de relancer la Conférence des collectivités territoriales en renforçant son architecture afin d'en faire un véritable pôle sénatorial de dialogue entre l'ensemble des parties prenantes aux politiques territoriales.
Concrètement, notre délégation, sous l'égide du Président du Sénat, serait mise à contribution avec les autres acteurs intéressés : les ministres, les associations d'élus locaux, les commissions permanentes.
En conclusion, l'AMF préconisait de donner à une instance nationale composée des élus locaux et de l'État un rôle central dans la concertation globale avec les collectivités territoriales. Deux expressions fortes sont à retenir : « dialoguer sur un pied d'égalité », dans le cadre d'une « instance régulière ». Nous pensons que c'est à notre assemblée que revient ce rôle.
M. Jean-Marie Bockel, président . - Merci pour ce travail remarquable qui reflète ce que nous entendons sur le terrain. Certaines recommandations sont simples, d'autres ont un petit impact financier, ou sont plus lourdes. Des compromis peuvent toujours être trouvés.
La philosophie générale de la coproduction est déjà une réalité pour les représentants de l'État sur le terrain quand ils sont de bonne foi. Tous, représentants de l'État comme élus locaux, ont compris que cette démarche était gagnante. La veille du Congrès des maires est le bon moment pour faire passer des messages, comme ce le sera lors des grands temps démocratiques de l'année prochaine.
M. Dominique de Legge . - La recommandation n° 6 est : « réaffirmer, dans les territoires, l'autorité des préfets de département et des sous-préfets sur les services déconcentrés de l'État, dans le contexte de la réorganisation de l'État territorial ». On ne demande pas mieux, mais les pouvoirs sont plutôt concentrés à l'échelon régional, en particulier à la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dréal). Il faut faire en sorte que les préfets de département aient autorité sur les services de l'État, y compris ceux qui dépendent du préfet de région.
La recommandation n° 7 est : « réduire drastiquement le nombre d'instances locales de concertation associant l'État et les collectivités territoriales en ne conservant qu'un seul comité ou une seule commission départementale par grand secteur de politique publique ». On ne peut que le souhaiter. Nous sommes les premiers à trouver qu'il y a trop d'instances, mais quand l'une d'entre elles s'ouvre, nous voulons y siéger. Je ne vois pas très bien pourquoi des élus locaux siègent à la Commission nationale d'information sur les farines animales ou la Commission nationale d'héraldique.
La recommandation n° 8 est : « envisager, dans le fonctionnement des instances locales et nationales de concertation avec l'État, la possibilité d'introduire un mécanisme de veto au bénéfice des élus locaux à l'égard des décisions de l'État ». Qu'est-ce qu'une décision de l'État ? J'envisage mal une telle opposition à la loi ? Cette recommandation est incompatible avec la n° 6. Je suis conscient des apports de la démocratie participative, mais un droit de veto des élus locaux à l'égard des décisions de l'État est compliqué à mettre en oeuvre.
M. Philippe Dallier . - Il n'est pas possible d'employer l'expression « droit de veto ». La République est une et indivisible. Où serait l'autorité de l'État ? Et le rôle du Sénat ? Le groupe de travail du Sénat et de l'Assemblée nationale sur la réforme de la DGF a reçu l'ensemble des associations d'élus. Pas une seule n'était d'accord avec une autre. On assistera à une coalition des opposants pour faire échouer les réformes. Je plaide pour que le Sénat reprenne la main sur les finances locales. C'est le Parlement qui doit décider.
Je suis sceptique sur la recommandation n° 8 qui affaiblit tant le Sénat qu'elle pourrait aller jusqu'à sa suppression définitive.
Mme Françoise Gatel . - Le sentiment qui émerge des associations locales de maires est que les élus ne supportent plus d'être les sous-traitants des décisions de l'État. Ils souhaitent en être partenaires. En tant que présidente de l'Association des maires de France d'Ille-et-Vilaine, je ne sais plus comment gérer la participation des élus aux nombreuses instances. Je suis harcelée par le préfet pour désigner des élus, et ces derniers ne participent plus. Un élu qui n'est ni maire ni adjoint ne reçoit aucune indemnité.
Je partage complètement la recommandation n° 1. Prenons l'exemple de la réforme des rythmes scolaires : il est insupportable qu'une décision affecte autant les finances locales sans qu'il soit possible de réagir.
J'aime beaucoup la recommandation n° 6, comme Dominique de Legge. Si je devais dénoncer un pouvoir absolu, je citerais celui de la DREAL, qui s'impose à tous, même aux préfets.
M. Jean-Marie Bockel, président . - Il est toujours facile de tirer sur le pianiste ; il faut aussi des pianistes.
M. Georges Labazée . - Je partage les propos de mes collègues sur l'autorité des préfets de département et sur le croisement de plus en plus important des missions des préfets de département et de région. J'ajoute que l'inspecteur d'académie étant rattaché au recteur, le préfet de département n'a pas autorité. Il faut étudier cette situation de plus près. Je relève, dans la liste des instances nationales de concertation où les élus locaux sont appelés à siéger, la Commission de stratégie de lutte contre le charançon rouge du palmier. Christian Manable et moi-même n'y sommes pour rien !
On peut se reprocher d'avoir créé ce type d'instance lorsque cela l'a été au cours du débat parlementaire, mais certaines relèvent du pouvoir réglementaire. Distinguons bien.
M. Antoine Lefèvre. - Je suis impressionné par la liste des instances de concertation et leur charme exotique. Un dépoussiérage est nécessaire. Les élus locaux n'ont pas vocation à y siéger.
La recommandation n° 4 consiste à prévoir le remboursement intégral des frais de déplacement, d'hébergement et de repas pour les élus chargés de siéger dans les instances de concertation ou de dialogue entre l'État et les collectivités territoriales. L'une des conséquences de la fin possible du non cumul des mandats est la fin de la mutualisation des frais. Un parlementaire a des facilités de transport. Comment imposer à ces instances de payer des indemnités, et comment y ancrer les élus locaux ? C'est un effet collatéral de cette réforme, qui va créer des dépenses.
Votre recommandation sur le rôle des préfets est souhaitable mais elle a une limite. Je suis d'accord pour le renforcer, à condition que les préfets aient le pouvoir de s'impliquer sur le terrain.
La recommandation n° 10 de relancer le rôle du Sénat est une évidence. Réfléchissons à la façon dont notre assemblée peut poursuivre son rôle de représentante des collectivités territoriales.
M. Louis Pinton . - La situation, dont la lente dérive a mené à une telle complexité, épuise le dynamisme des élus. Elle doit être soumise à un diagnostic sans concession.
Quand les pays ont été créés, les maires s'y sont intéressés. Le maire y siégeait. Puis, au bout d'un mandat, quand il a compris que cela ne servait à rien, il y a envoyé un adjoint. Au bout d'un mandat, celui-ci y a envoyé un conseiller municipal de bonne volonté. Au quatrième mandat, c'est l'hurluberlu du conseil municipal qui y a été envoyé ! Lors des débats sur la réforme des collectivités territoriales sous le précédent gouvernement, le pays a semblé être la première institution à supprimer. Levée de bouclier des présidents de pays. La suppression a été impossible. Les traitements qu'il faudra appliquer demanderont beaucoup de volonté et d'autorité.
On doit retrouver un dialogue de qualité entre le médecin et son malade. Le médecin est le maître du traitement, or la discussion oblige à la parité des compétences - lorsque j'étais médecin, je rappelais à mes patients que j'avais la maîtrise du diagnostic, du traitement, des honoraires. Il faudra proposer des mesures costaudes.
M. Jean-Marie Bockel, président . - Vous allez droit au but, bravo !
M. René Vandierendonck . - Je salue le travail de nos collègues. Ils ont raison de vouloir, à la recommandation n° 1, développer l'évaluation : les propositions de loi devraient elles aussi être accompagnées d'une étude d'impact, je ne vois aucune raison de nous en exclure.
Le fond du problème, nous le savons depuis longtemps, c'est le pouvoir d'adaptation législative. La Corse, qui en dispose dans une certaine mesure, ne l'a pas exercé. Cela ne signifie pas qu'il doive être abandonné.
Accroître les pouvoirs des préfets de département, oui, à condition qu'on le fasse à la manière de Jacques Chaban-Delmas dans les années soixante-dix, en leur redonnant le pouvoir déconcentré : les chefs de service ne pourraient correspondre avec le ministère sans que les préfets soient destinataires, afin d'éviter qu'ils soient court-circuités.
La seule proposition dont je me désolidarise, c'est la n°8. La n°10 réunira tous les élus... Il me semble souhaitable que le Sénat soit le cadre du dialogue avec les associations d'élus locaux - dans l'attente d'une réorganisation, celles qui sont éligibles à ce dialogue sont celles issues du suffrage universel direct.
M. Christian Manable . - Combien de réunions tenues par la Commission de stratégie de lutte contre le charançon rouge ? Je félicite nos rapporteurs, et j'estime la proposition n°7 concernant les instances locales de concertation très pertinente. La n°8, elle, ne me convient pas.
M. Jean-Marie Bockel, président . - Il faut sans doute la reformuler.
M. François Grosdidier, rapporteur . - Notre rédaction est trop générale. Nous ne demandons bien sûr pas de droit de veto dans les domaines d'attribution de l'État, d'autant moins que nous refusons la subordination à l'État sur nos compétences ! Mais les décisions de l'État, celles de la DREAL en particulier, passent systématiquement outre les avis des commissions locales, qui étudient pourtant les dossiers attentivement. Parlons plutôt, si vous préférez, d'avis conforme.
Mme Nelly Tocqueville, rapporteure . - Oui, la proposition n° 8 mérite d'être réécrite. Monsieur Pinton, le médecin, en l'occurrence, c'est l'État ; et le malade conserve la liberté de ne pas suivre son traitement.
M. Louis Pinton . - Absolument ! Il y a un contrat !
Mme Nelly Tocqueville, rapporteure . - Je suis favorable à la proposition de M. Vandierendonck, afin que les responsables administratifs ne puissent s'adresser au ministère sans en référer au préfet. Enfin, le rôle du Sénat est réaffirmé : nous avons refusé le Haut Conseil des territoires, car nous, sénateurs, sommes les élus des collectivités territoriales et nous entendons assumer nos responsabilités à leur égard.
M. Jean-Marie Bockel, président . - Nous pourrions écrire, à la proposition n° 8, « élargir le domaine dans lequel les collectivités exercent une prérogative d'avis conforme ». Nous conservons l'idée, qui fait consensus, mais pas la notion de veto. Le propos de M. Pinton m'a plu, car en 1993, je fus l'un des premiers maires à créer des conseils de quartier, à organiser des concertations, associer les citoyens à la décision. Mais quels que soient les mécanismes de démocratie représentative, le maire doit conserver un sabre pour trancher : chacun doit assumer ses responsabilités. Pas de citoyens professionnels ! Qu'ils soient impliqués, très bien, mais il faut voir ce que sont devenues certaines instances - c'est cela, la crise de la politique. Suis-je réactionnaire en disant cela ?
M. Jean-François Husson . - Non, vous êtes lucide.
M. Louis Pinton . - Vous appliquez les principes de fonctionnement de notre organisation républicaine, je ne vois pas là d'attitude réactionnaire ! La démocratie participative, c'est un concept à la mode pour amuser le bourgeois.
M. Philippe Dallier . - C'est une mode, et elle passera.
M. Louis Pinton . - Entre le médecin et son patient, il n'y a pas de négociation, ni même une discussion équilibrée : le médecin indique son diagnostic, expose le traitement qu'il prescrit, et si ces explications sont claires et structurées, compréhensibles, le patient y adhère. Tout le reste est négation de la démocratie.
M. Jean-Marie Bockel, président . - Mulhouse a été la première ville à se doter d'un tramway. Ce fut un sujet clivant, certains me réclamèrent un référendum : les élections municipales avaient lieu un an et demi après, j'ai estimé qu'elles constitueraient le meilleur des référendums, puisque le premier coup de pioche ne serait pas donné avant.
M. Georges Labazée . - Les instances mentionnées dans votre liste sont-elles d'origine parlementaire ou législative ?
M. François Grosdidier, rapporteur . - Nous n'avons pas cherché à le déterminer. La recommandation n°8 pourrait être rédigée comme l'a suggéré le président Bockel.