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Le prélèvement à la source : un choc de complexité

2 novembre 2016 : Le prélèvement à la source : un choc de complexité ( rapport d'information )

PREMIÈRE PARTIE
LE PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE : UN SYSTÈME COMPLEXE POUR UNE CONTEMPORÉANITÉ IMPARFAITE DE L'IMPÔT

L'article 38 du projet de loi de finances pour 2017, transmis à l'Assemblée nationale le 28 septembre 2016, prévoit l'instauration d'un prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu. Celui-ci devrait s'appliquer « aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2018 » (alinéa 270). Par suite, à partir de 2018, la majorité des revenus perçus par les particuliers ferait l'objet d'un prélèvement - sous la forme d'une retenue à la source ou du paiement d'un acompte, selon la nature des revenus - venant contribuer à éteindre la dette fiscale inhérente à ces mêmes revenus. À titre d'illustration, un prélèvement serait opéré, à un rythme mensuel, sur les revenus touchés en 2018, contribuant au paiement de l'impôt dû au titre de l'ensemble des revenus appréhendés en 2018, alors qu'en application du système actuel, cet impôt ne serait acquitté, pour sa totalité, qu'en 2019.

Si un tel principe peut paraître séduisant, le projet gouvernemental n'en comporte pas moins de graves inconvénients. Tout d'abord, ce dernier se révèle d'une complexité telle qu'il sera difficilement intelligible pour les contribuables. Ensuite, compte tenu de la nature de l'impôt sur le revenu français, l'évolution du montant du prélèvement à la source avec les revenus des contribuables ne peut qu'être limitée ; aussi la contemporanéité de l'impôt, dans le cadre du dispositif proposé, est-elle nécessairement imparfaite. En outre, l'application du prélèvement à la source par des tiers collecteurs, soit, dans la majorité des cas, les employeurs, pose la question de la confidentialité des données fiscales des contribuables, à laquelle le projet du Gouvernement ne répond que très partiellement. Enfin, la transformation des employeurs en percepteurs de l'impôt, en plus des coûts de gestion qui s'y rattachent, est de nature à contrarier les rapports avec les salariés, pour qui ils pourraient devenir les premiers interlocuteurs fiscaux ; en ce domaine, aucune comparaison avec la mise en place de la contribution sociale généralisée (CSG) au début des années 1990 ne serait véritablement pertinente dans la mesure où cette dernière, lors de sa création, affichait un taux relativement faible23(*).

I. LE PRINCIPE DU PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE : UNE COLLECTE DE L'IMPÔT L'ANNÉE DE PERCEPTION DES REVENUS

L'article 204 A dont il est proposé l'introduction dans le code général des impôts (CGI), au sein d'une nouvelle section VIII intitulée « Prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu » s'insérant dans le chapitre premier du titre premier de la première partie du livre Ier de ce code (alinéa 1), pose le principe du prélèvement à la source ; au termes des articles 204 B et 204 C, ce prélèvement prendrait la forme d'une retenue à la source ou du versement d'un acompte selon la nature des revenus concernés - soit, principalement, d'une part, les salaires et pensions et, d'autre part, les bénéfices industriels et commerciaux (BIC), non commerciaux (BNC), agricoles (BA) et fonciers. De manière logique, les revenus faisant d'ores et déjà l'objet d'une retenue à la source seraient exclus du champ de la réforme, conformément à l'article 204 D.

A. UN PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE APPLIQUÉ AUX REVENUS L'ANNÉE DE LEUR RÉALISATION...

Ainsi le 1 de l'article 204 A que le projet de loi de finances propose de créer dispose-t-il que les revenus « donnent lieu, l'année au cours de laquelle le contribuable en a la disposition ou de leur réalisation, à un prélèvement » (alinéa 2). Concrètement, en vertu du dispositif présenté, cela signifie que les revenus perçus par un contribuable au cours d'une année feraient l'objet, à intervalles réguliers, d'un prélèvement fiscal venant s'imputer sur l'impôt dû au titre de l'ensemble des revenus appréhendés cette même année, comme l'indique le 3 de l'article 204 A précité (alinéa 6). Toutefois, parce que l'impôt sur le revenu total dû ne peut être connu par l'administration qu'une fois l'année achevée, une régularisation devrait intervenir l'année suivante, venant limiter la contemporanéité de l'impôt attendue du prélèvement à la source - notamment lorsque sont mobilisés des réductions ou des crédits d'impôt. Dans le cadre du projet gouvernemental, les trop-perçus seraient remboursés par l'administration au contribuable au mois d'août de l'année suivant celle du prélèvement ; à l'inverse, si le montant des prélèvements qui ont été opérés est inférieur à l'impôt dû, le contribuable devrait verser le solde manquant à l'administration entre septembre et décembre, en vertu d'un nouvel article 1663 B du CGI que le projet de loi de finances propose également de créer (voir infra).


* 23 Lors de sa création par la loi n° 90-1168 du 29 décembre 1990 de finances pour 1991, le taux de la contribution sociale généralisée (CSG) était de 1,1 %.