B. ...ET LEURS COROLLAIRES
1. Le dépérissement relatif des échelons départementaux et infra-départementaux
Corrélativement à l'affirmation de l'autorité du préfet de région, vos rapporteurs observent un déclin relatif de celle du préfet de département et du sous-préfet.
Si le préfet de département s'est vu confier des pouvoirs similaires à ceux du préfet de région vis-à-vis des établissements publics de l'État et en matière de mutualisation, figurant dans la charte de la déconcentration de 2015, il n'en demeure pas moins que son action s'exerce dans la limite du pouvoir hiérarchique et du droit d'évocation du préfet de région cités précédemment , depuis le décret n° 2010-146 du 16 février 2010 modifiant le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004.
S'agissant du sous-préfet, son rôle a été profondément redéfini, depuis la centralisation du contrôle de légalité en préfecture par la Réate.
En définitive, comme l'a rappelé notre collègue Michèle André, dans son rapport sur les préfectures et la réforme de l'État publié en 2013, « la place du préfet de département est sujette à question, si ce n'est à redéfinition. Avec encore plus d'acuité, il en est de même pour le devenir des sous-préfets et des sous-préfectures. » 5 ( * )
2. La fragilisation globale des effectifs déconcentrés
Parmi les difficultés relevées par vos rapporteurs, les services déconcentrés ont été durement touchés par une fragilisation globale des effectifs, que les annonces récentes du Gouvernement en faveur d'un certain rééquilibrage ne sauraient faire oublier 6 ( * ) .
Selon les chiffres communiqués à vos rapporteurs par le ministère de l'Intérieur, la Réate a conduit à la suppression de plus de 3 200 emplois de 2009 à 2015, dans le réseau des préfectures et des sous-préfectures. Par ailleurs, le Plan préfectures nouvelle génération va avoir une incidence sur près de 4 000 agents : 1 500 d'entre eux seront affectés aux centres d'expertise et de ressources des titres (CERT), 1 300 ne seront pas remplacés, et 1 000 seront redéployés vers des missions prioritaires.
En ce qui concerne la réorganisation des services régionaux, on dénombre 400 mobilités géographiques et 1 800 fonctionnelles, d'après les chiffres indiqués par Jean-Pierre Nevache, coordonnateur de cette réforme.
Les syndicats auditionnés par vos rapporteurs ont souligné les difficultés soulevées par ces suppressions ou redéploiements d'effectifs, les personnels étant profondément déstabilisés par ce train soutenu de réformes. Ont ainsi été constatés, par certaines organisations, la dégradation des conditions de travail, un risque d'abandon de missions ou de perte de compétences, et le manque de moyens matériels (logistiques ou informatiques).
Lors de la table ronde qui leur a été consacrée par vos rapporteurs, les associations d'élus locaux ont elles aussi rappelé les problèmes posés par cet affaiblissement des effectifs . Parmi eux figurent l'éloignement des services déconcentrés des collectivités territoriales et la dégradation de la qualité du service rendu à ces dernières.
3. Une priorité donnée par l'État à sa mission de contrôle sur sa fonction de conseil
Dans ce contexte de fragilisation des effectifs, en particulier dans les échelons départementaux et infra-départementaux, vos rapporteurs observent que les services déconcentrés ont eu tendance à privilégier leurs missions de contrôle sur leur fonction de conseil.
Ce mouvement de recentrage implicite des compétences de l'État sur le contrôle est sensible au sein des directions départementales interministérielles (DDI), notamment dans les plus petites d'entre elles. Confrontées à des réductions d'effectifs, certaines DDI ont été contraintes de réduire leur rôle d'accompagnement. À titre d'exemple, dans le domaine de la jeunesse et des sports, les missions régaliennes de l'État, telles que le contrôle des établissements recevant des mineurs, ont pris le pas sur les missions exercées conjointement avec les collectivités, à l'instar du développement des politiques du sport et de la jeunesse.
Ce désengagement a été rappelé à vos rapporteurs par Patrick Lavaure, inspecteur général de la jeunesse et des sports et membre du comité de pilotage évoqué précédemment : « Lorsque les réductions d'effectifs sont intervenues, dans la plupart des directions départementales interministérielles (DDI), on a assisté à un double phénomène : d'une part, les directeurs départementaux ont eu plutôt tendance à assurer les missions en propres de l'État au détriment des missions partagées avec les collectivités territoriales, qui impliquaient souvent une fonction d'appui, de conseil et d'expertise [...] ; d'autre part, face à ces réductions, les plus grandes DDI, qui disposaient d'effectifs plus importants proportionnellement à la démographie, ont été mieux en capacité de préserver ces missions d'appui, de conseil et d'expertise. »
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Vos rapporteurs retiennent de leur immersion dans les méandres des réformes de services déconcentrés, qui se sont succédé cette dernière décennie, le sentiment d'exaspération des élus locaux et d'épuisement des personnels, en dépit du discours rassurant, et parfois satisfait, des ministères.
Pour les acteurs de terrain, ce ne sont pas tant l'objectif ou la méthode des réformes - réels ou présentés comme tels - qui importent, mais bel et bien l'incidence concrète de ces réformes sur les territoires. Au-delà des annonces de principe - qui diffèrent -, vos rapporteurs constatent un continuum entre la Réate de 2008 et la MAP depuis 2012 sur au moins deux points, qui concourent à distendre les liens entre les services déconcentrés et les collectivités territoriales, et à éroder les missions de conseil et de facilitation qui leur sont offertes : la prégnance de l'objectif de modération budgétaire et l'insuffisante association des parties prenantes.
Si le sentiment d'exaspération des élus locaux mérite d'être rappelé, il convient cependant de le dépasser, afin d'étudier aussi précisément que possible le contenu et la portée des quelques inflexions annoncées par l'État en direction des collectivités territoriales.
* 5 Rapport d'information n° 77 (2013-2014) de Michèle André, p. 7.
* 6 À l'issue du Conseil des ministres du 31 juillet 2015, 5 annonces visant à « conforter l'État départemental dans la mise en oeuvre des politiques publiques » ont été faites, parmi lesquelles la concentration des réductions d'effectifs sur l'échelon régional à hauteur des deux tiers. Par ailleurs, la directive nationale d'orientation (DNO) des préfectures et sous-préfectures 2016-2018 prévoit notamment un plan de requalification des carrières des personnels, destiné à faire passer la proportion des agents de catégorie A de 18 à 23%, ceux de catégorie B de 29 à 35% et ceux de catégorie C de 53 à 42%, d'ici 2020.