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Circuler en sécurité en Europe : renforcer Schengen

29 mars 2017 : Circuler en sécurité en Europe : renforcer Schengen ( rapport de commission d'enquête )

C. LES COÛTS ÉLEVÉS DE L'ABANDON DE SCHENGEN

L'abandon, ou le démantèlement de Schengen, qui se traduirait par une restauration permanente des contrôles aux frontières nationales, affecterait directement plusieurs secteurs économiques et aurait des conséquences non négligeables, en France et en Europe, liées aux obstacles à la libre circulation tant des personnes que des marchandises.

Cette libre circulation étant devenue aujourd'hui la norme, beaucoup de ses bénéficiaires n'ont plus véritablement conscience de ses avantages.

M. Yves Bertoncini a illustré cette réalité de façon très concrète pendant son audition : « Ce matin, grâce à Schengen, 350 000 frontaliers français sont allés travailler au Luxembourg, en Suisse, en Allemagne et ailleurs. En ce moment même, des dizaines de milliers de chauffeurs routiers sont concernés. Cela évite aussi aux douaniers ces files d'attente qu'ils ont des difficultés à gérer [...]. C'est aussi l'occasion pour les petits commerçants et artisans établis de part et d'autre des frontières de recevoir des touristes, des frontaliers, des habitants à proximité qui viennent faire un petit tour, mais qui ne le feraient pas s'il leur fallait faire deux heures de queue à l'aller et au retour ».

Il a aussi souligné le coût du rétablissement des frontières qu'il a même jugé contreproductif : « Aujourd'hui, rétablir un contrôle systématique et permanent aux frontières intérieures de l'espace Schengen coûterait beaucoup trop cher et stériliserait les moyens humains et financiers qui sont beaucoup plus utiles, par exemple face au terrorisme, pour la coopération policière et judiciaire et pour agir à la source, en frappant en Irak et en Syrie ».

Quelle appréciation porter sur le coût d'un tel rétablissement de ces contrôles et sur leurs conséquences économiques ?

Un certain nombre de travaux ont été menés sur ce sujet. Selon les hypothèses retenues, ils ne parviennent certes pas au même chiffrage, mais tous concluent au coût élevé d'un abandon de Schengen, que ce coût soit direct ou indirect.

Tel est le cas de l'étude de France Stratégie, réalisée en février 201664(*), dont les conclusions ont été présentées par M. Jean Pisani-Ferry, lors de son audition.

Cette étude porte sur les niveaux européen et français et vise à évaluer deux types d'impacts économiques : d'abord, un impact à court terme, en essayant de chiffrer ce que pourrait être l'effet d'une moindre porosité des frontières sur les échanges de marchandises et de personnes, puis des effets à plus long terme.

France Stratégie s'est d'abord attachée à mesurer ce que pourrait être l'impact d'un renforcement des contrôles aux frontières pendant une durée de quelques mois à quelques trimestres, de façon non permanente.

Il convient de distinguer des coûts directs et des coûts indirects :

- les coûts directs de court terme sont d'abord les coûts administratifs liés à la mise en place des contrôles aux frontières, avec ce que cela suppose d'investissements et de coûts de fonctionnement.

Comme l'a indiqué M. Jean Pisani-Ferry, France Stratégie n'a pas chiffré elle-même ces coûts. Une étude menée depuis lors par RAND Europe pour le Parlement européen65(*), complémentaire de celle de France Stratégie, a précisément porté sur cette question. Ainsi, l'étude de RAND Europe estime que, pour la France, les coûts fixes seraient compris entre 880 millions et 2,1 milliards d'euros en investissements et entre 150,9 et 251,5 millions d'euros par an en coûts de fonctionnement. Les mêmes ordres de grandeur en termes de part du PIB se retrouvent pour l'ensemble des pays de l'espace Schengen, même s'ils ne sont pas strictement analogues d'un pays à l'autre puisqu'ils dépendent de divers paramètres tels que la géographie, l'étendue des frontières, le nombre de points de passage, etc. Ainsi, au niveau de l'ensemble de l'espace Schengen, les investissements nécessaires s'établiraient entre 7,4 et 19,8 milliards d'euros et les coûts de fonctionnement annuels seraient compris entre 2,2 et 3,6 milliards d'euros66(*).

M. Vincent Aussilloux a précisé que, par rapport à la situation qui prévalait avant Schengen, ce sont environ de 3 000 à 5 000 emplois équivalents temps plein de douaniers qui ont été « perdus » en France depuis 1995 ;

- France Stratégie s'est concentrée sur le chiffrage des coûts économiques, c'est-à-dire non budgétaires, pour les différents agents économiques : les secteurs du tourisme et du fret, ainsi que les frontaliers.

Pour l'impact sur le tourisme, l'étude mesure les effets non pas sur le tourisme de moyenne ou de longue durée, mais sur les séjours journaliers qui pourraient être affectés par un passage de la frontière plus long. L'hypothèse de travail porte sur 122 millions d'excursionnistes, soit le nombre de personnes qui passent la frontière pour aller faire des courses ou aller au restaurant. Le coût économique pour la France lié à une baisse des ressources touristiques consécutive à une diminution du nombre des courts séjours et des excursions est ainsi évalué entre 500 millions et 1 milliard d'euros.

En ce qui concerne les frontaliers, l'hypothèse de l'étude est qu'ils allaient subir un coût économique lié à l'allongement du temps de passage et du temps de transport. Ce coût en bien-être pour les salariés concernés est chiffré entre 250 et 500 millions d'euros. Ce montant ne comprend pas la perte d'emplois, hypothèse que France Stratégie n'a pas chiffrée.

À titre illustratif, il a été explicitement indiqué à une délégation de votre commission d'enquête, lors de son déplacement dans les Alpes-Maritimes, que, pour limiter leurs conséquences sur les transfrontaliers, les contrôles tiennent compte des heures de pointe, par exemple au péage autoroutier de La Turbie, sans doute le point le plus compliqué, de manière à éviter un ralentissement trop important de l'activité économique et touristique, d'autant plus que le tourisme est un secteur essentiel de l'économie des Alpes-Maritimes.

Enfin, pour ce qui concerne les transports de marchandises du fait de l'allongement du temps de transport, l'étude suppose que les salariés subissent un coût en bien-être et les entreprises un coût lié à l'allongement de la durée de transport de 30 minutes à 1 heure, mais que l'échange international demeure à son niveau. Avec ces hypothèses, le coût estimé sur les exportations et les importations se situe entre 60 et 120 millions d'euros, ce qui correspond strictement à l'allongement du temps de transport.

Selon des informations communiquées, le 28 février dernier, par la direction générale des transports de la Commission européenne lors d'une audition devant la commission TRAN du Parlement européen, le retour des contrôles aux frontières pourrait coûter, dans le pire scenario, 18 milliards d'euros par an au transport routier. Ce chiffre correspondrait aux seuls coûts directs dus aux temps d'attente plus longs en cas d'un retour des contrôles aux frontières de tous les États membres de Schengen. Il inclurait en particulier 7,5 milliards d'euros pour le fret et 5,2 milliards pour le transport de passagers.

Au total, en France, le tourisme supporterait la moitié du coût d'un abandon des accords de Schengen et les frontaliers un quart. Un huitième de ces coûts seraient budgétaires et le dernier huitième est supporté par le transport de marchandises, soit un coût global estimé de 1,15 milliard d'euros :

COÛT POUR LA FRANCE D'UN RÉTABLISSEMENT DES CONTRÔLES AUX FRONTIÈRES

Source : France Stratégie et RAND Europe.

Le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures en France, depuis le 13 novembre 2015, a ainsi logiquement nécessité des moyens supplémentaires.

LES MOYENS SUPPLÉMENTAIRES ALLOUÉS AU RÉTABLISSEMENT DES CONTRÔLES AUX FRONTIÈRES INTÉRIEURES : LE CAS DE LA FRANCE

Le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures, décidé par la France le 13 novembre 2015, s'est traduit par la mobilisation de moyens supplémentaires, en particulier au bénéfice de la police aux frontières et des douanes.

La police aux frontières

Le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures a conduit la PAF à exercer des contrôles frontaliers sur 130 points de contrôle supplémentaires (les points de passage autorisés, PPA), surveillés 24 heures sur 24, de manière statique pour une partie et de façon dynamique pour l'autre.

Ainsi, depuis ce rétablissement, la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF) a mobilisé chaque jour une moyenne de 5 000 policiers actifs (et réservistes) sur les 115 PPA routiers, 16 ferroviaires, 22 aériens (particulièrement à Roissy-CDG et à Orly) et 1 maritime relevant de sa compétence.

Afin de pouvoir faire face à cette charge de travail, les services déconcentrés ont été amenés à redéployer les effectifs des services de police aux frontières habituellement engagés dans la lutte contre l'immigration irrégulière pour les porter à 4 300 garde-frontières, au lieu de 3 000 en période normale, au détriment de la mission de lutte contre l'immigration irrégulière, dont les effectifs sont passés de 2 300 à 1 000 - les effectifs alloués à l'éloignement des étrangers en situation irrégulière restent inchangés, soit 1 800.

Néanmoins, la PAF a également bénéficié d'un renforcement de ses effectifs en 2016 au titre de différents plans ministériels, soit 400 personnels supplémentaires répartis sur 2016 et 2017 : 60 emplois pour lutter contre le terrorisme, 40 pour lutter contre l'immigration irrégulière et 300 au titre du pacte de sécurité. Ainsi, au 1er janvier 2017, la PAF disposait de 10 693 personnels.

Ces moyens supplémentaires en personnels ont notamment permis d'accompagner le rétablissement du contrôle aux frontières, en particulier la charge de travail induite pour les services aux PPA et dans les aéroports (les services de Roissy et Orly, en déficit d'effectifs, ont ainsi été régulièrement renforcés). Il faudrait toutefois environ 11 500 emplois pour que la PAF puisse assumer l'ensemble de ses missions, y compris lui permettre de faire face à l'engagement d'abonder rapidement le vivier de garde-frontières projetables à la demande de Frontex.

Outre la PAF, d'autres services du ministère de l'intérieur sont concernés par le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures, la sécurité publique, les CRS et la gendarmerie nationale.

Les douanes

Le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures a conduit les unités de surveillance terrestre de la Direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) à se mobiliser davantage dans sa mission de service public sur l'immigration et la sûreté du territoire. Ainsi, les brigades de surveillance terrestre ont consacré 835 000 heures à la mission de service public en 2015 et 1 150 000 heures en 2016, contre 730 000 heures en 2014. Ce rétablissement a entraîné un surcroît d'activité de 95 000 heures sur les seuls mois de novembre et décembre 2015 et de 400 000 heures en 2016.

Le coût de la mission immigration/sûreté évalué à 37,4 millions d'euros en 2014 a nettement augmenté pour atteindre 41,9 millions d'euros en 2015 et 58,9 millions d'euros en 2016. Le surcoût lié à l'activation de la clause de sauvegarde Schengen s'établit à 25,3 millions d'euros depuis le 13 novembre 2015, dont 4,8 millions en 2015 et 20,5 millions en 2016. En termes d'effectifs, le surplus de ressources consacrées à cette mission est évalué à 73,2 équivalents temps plein travaillé en 2015 et 307,4 en 2016, soit un cumul de 380,6 depuis le rétablissement.

Source : DCPAF et DGDDI.

Comme en a conclu M. Jean Pisani-Ferry, « tout cela n'est pas considérable, sachant qu'il s'agit non pas d'un coût budgétaire, mais d'un coût en bien-être. De fait, des mesures temporaires de contrôle aux frontières ne représentent pas un enjeu économique très marquant ».

En revanche, la situation est différente pour les coûts économiques à moyen et long termes.

France Stratégie, dans un second temps, a cherché à évaluer ce que pourrait être l'impact d'un rétablissement permanent des contrôles aux frontières, avec des effets structurants sur les flux de biens, cet exercice étant toutefois plus délicat.

Selon M. Jean Pisani-Ferry, « on peut imaginer que l'appartenance à la zone Schengen a un impact sur le commerce international en créant et en facilitant naturellement les relations, propices ensuite aux activités économiques et aux échanges ». L'étude de France Stratégie part de l'hypothèse selon laquelle l'appartenance à Schengen expliquait à peu près 10 % du montant des échanges, « ce qui est considérable », comme l'a relevé M. Jean Pisani-Ferry.

Pour convertir ce chiffre de 10 % en un coût économique, l'étude a procédé en deux temps : d'abord, mesurer le surplus d'échanges qui peut être attribué à la participation à l'espace Schengen ; ensuite, dans l'hypothèse d'une réduction des échanges à la suite d'une sortie des accords de Schengen ou d'un démantèlement de ces accords, ce qui pourrait logiquement conduire à une réduction des échanges de même ampleur, prendre en compte un tarif douanier estimé à trois points sur l'ensemble des biens. Au total, les échanges commerciaux enregistreraient une diminution de l'ordre de 10 % à l'horizon 2025.

M. Vincent Aussilloux a apporté des précisions sur ce que recouvrirait cette diminution globale du commerce d'environ 10 % : « Les entreprises, depuis les accords de Schengen, peuvent assez facilement localiser une de leurs filiales, un centre de production de l'autre côté de la frontière, comme si celle-ci n'existait plus. À partir du moment où les temps de passage vont être allongés simplement par des effets d'encombrement et non pas en raison d'un allongement du temps de contrôle, en particulier les jours d'affluence, l'idée germera dans l'esprit des chefs d'entreprise, des artisans et des travailleurs frontaliers qu'il est plus compliqué d'aller de l'autre côté de la frontière pour y étendre ses activités. C'est là que les effets sur le commerce sont assez importants ; c'est non pas tant le commerce longue distance qui est affecté, mais le commerce entre villes frontalières qui, depuis Schengen, a eu tendance à s'étendre sans tenir compte des frontières nationales administratives. Elles existent encore, certes, et le commerce est nettement plus faible de part et d'autre de la frontière franco-belge, par exemple, mais cette différence tend à s'estomper ».

En calculant, sur cette base, la variation du PIB qui s'ensuivrait, l'étude de France Stratégie estime que la France verrait celui-ci baisser de 0,5 %, soit 10 milliards d'euros. Comme l'a précisé M. Jean Pisani-Ferry, « c'est moins que pour les pays de l'espace Schengen de manière globale, qui sont plus ouverts que la France et pour lesquels la réduction des échanges est plus importante. La France n'est pas un pays particulièrement ouvert au commerce international du fait de sa taille et en raison d'un niveau d'échanges - importations et exportations - sensiblement inférieur à celui de l'Allemagne ». Ainsi, selon l'étude de France Stratégie, l'impact pour les pays de l'espace Schengen serait plutôt de 0,8 % du PIB, soit plus de 100 milliards d'euros.

Si le rétablissement des contrôles aux frontières est coûteux, à l'inverse, la mobilité peut aussi constituer une solution à des difficultés économiques. Ainsi, M. Jean-Christophe Dumont, chef de la division des migrations internationales à l'OCDE, a indiqué, au cours de son audition, que son organisation avait réalisé « une étude sur les migrations intra-européennes - le champ est plus vaste que l'espace Schengen, mais il s'agit toujours d'un espace de libre circulation - qui a montré que, à la suite de la crise de 2008, environ un quart du choc asymétrique subi par les pays européens en termes de chômage a été absorbé grâce à la mobilité. C'est-à-dire que les flux vers les pays les plus touchés, comme l'Espagne, ont diminué, alors que les flux vers les pays les moins touchés ont augmenté. Sans la libre circulation, le taux de chômage au sein de l'Union européenne aurait été supérieur d'un quart. Dans ces années de crise, la mobilité intra-européenne a diminué de 40 % ».

Confronté, selon l'expression de M. David Skuli, à « une crise d'efficacité et donc de légitimité », l'espace Schengen a vu son existence même contestée. Présentant une dimension symbolique forte, « sa fin entraînerait celle du projet européen ». M. Jean Pisani-Ferry n'a pas dit autre chose : « La reconstitution d'un système de contrôle aux frontières serait un élément parmi d'autres, préoccupants, de désagrégation de l'Union européenne, et s'inscrirait dans un ensemble et dans une dynamique ».

Ce n'est pas cette voie que l'Union européenne et ses États membres ont choisie - il convient d'ailleurs de souligner qu'aucun membre de votre commission d'enquête n'a exprimé le souhait de « sortir de Schengen ».

Au contraire, le fonctionnement de l'espace Schengen a été « remis sur le métier » afin d'en réformer les règles.


* 64 France Stratégie, Les conséquences économiques d'un abandon des accords de Schengen, note d'analyse n° 39, février 2016.

* 65 European Parliamentary Research Service/RAND Europe, Cost of Non-Europe Report - The Cost of Non-Schengen : Civil Liberties, Justice and Home Affairs aspects, september 2016.

* 66 M. David Boublil, conseiller au cabinet du commissaire européen Pierre Moscovici, a indiqué à une délégation de votre commission d'enquête, lors de son déplacement à Bruxelles, que, d'après cette étude de RAND Europe, le coût total de la « non Europe » s'établissait à 615 milliards d'euros à l'échelle du marché intérieur.