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Circuler en sécurité en Europe : renforcer Schengen

29 mars 2017 : Circuler en sécurité en Europe : renforcer Schengen ( rapport de commission d'enquête )

II. LA REMISE EN CHANTIER DES RÈGLES DE L'ESPACE SCHENGEN ET DES POLITIQUES EUROPÉENNES CONNEXES

Dès lors que maintenir l'espace Schengen, et s'y maintenir, est apparu à l'Union européenne et à ses États membres comme la solution à privilégier, encore fallait-il remédier efficacement aux graves lacunes mises en évidence par la crise des réfugiés et les attentats terroristes.

La libre circulation ayant longtemps été privilégiée, sans doute de façon excessive, la nécessité de rééquilibrer le fonctionnement de l'espace Schengen vers davantage de sécurité s'est imposée et fait désormais consensus. On avait pu pratiquement oublier que Schengen est certes un espace de libre circulation, mais qui repose sur le respect d'un code conditionnant sa sécurité. Cette sécurité, elle doit être assurée à l'intérieur de l'espace Schengen, mais aussi à ses frontières extérieures car, comme l'a noté M. Ramon de Miguel, ambassadeur d'Espagne en France, « la liberté de circulation des personnes ne signifiera rien si nous ne savons pas contrôler nos frontières extérieures ».

Bien que l'Union européenne ait agi avec retard, sous la pression des événements, de nombreuses propositions ont été formulées depuis l'automne 2015 et certaines sont d'ores et déjà adoptées. Ces réformes concernent aussi bien l'espace Schengen lui-même, avec les « paquets » « frontières » et « frontières intelligentes », que des politiques connexes dont le développement apparaît indissociable de celui de l'espace Schengen : régime d'asile européen commun, politique étrangère et de sécurité commune et coopération en matière policière.

Aussi les progrès sont-ils réels. « Concernant les mesures qui ont été mises en oeuvre récemment, nous considérons que le chemin parcouru est considérable », a ainsi estimé M. Jean-Dominique Giuliani devant votre commission d'enquête. De même, M. Nikolaus Meyer-Landrut, ambassadeur d'Allemagne en France, a considéré que, « sur un grand nombre de sujets, nous avons observé en un an des progrès plus importants que ceux réalisés au cours des dix années précédentes ».

Le couple franco-allemand a d'ailleurs joué un rôle décisif dans les progrès enregistrés.

A. LA RÉFORME DE L'ESPACE SCHENGEN : PLUS D'EFFICACITÉ, PLUS DE SÉCURITÉ

Violemment mis en cause par certains commentateurs à la suite des crises de 2014-2015, l'espace Schengen ne peut espérer perdurer et avec lui, le principe de libre circulation des personnes, qu'à condition d'une réforme en profondeur, rééquilibrant son fonctionnement vers davantage de sécurité.

En effet, si, à la suite d'une précédente crise migratoire, l'espace Schengen a connu une première réforme en 2011, celle-ci s'est avérée trop timide, ne lui permettant pas de continuer à fonctionner normalement face à un afflux plus massif encore de migrants.

1. La trop timide réforme de la gouvernance de 2011

L'afflux de ressortissants tunisiens au premier semestre 2011 avait déjà mis en évidence les insuffisances du code frontières Schengen en cas de défaillance d'un État membre chargé du contrôle à la frontière extérieure de l'Union européenne67(*). À la suite de ce constat, avait été proposée une première réforme du code frontières Schengen, le « paquet gouvernance Schengen », fortement soutenue par la France.

En premier lieu, faisant écho à la situation qui avait contraint la France à rétablir temporairement les contrôles à sa frontière avec l'Italie, cette réforme est venue définir plus précisément les circonstances exceptionnelles pouvant donner lieu à la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures. En 2013 a ainsi été ajouté un nouveau motif de réintroduction des contrôles aux frontières intérieures : les manquements graves dans l'exécution du contrôle aux frontières extérieures mettant en péril le fonctionnement global de l'espace Schengen68(*). Cette clause de sauvegarde figure à l'actuel article 29 du code frontières Schengen.

En second lieu, cette réforme a consisté en une révision du cadre juridique régissant le mécanisme d'évaluation et de contrôle de l'application de l'acquis de Schengen.

a) La réforme du mécanisme d'évaluation et de contrôle de l'acquis de Schengen

Parmi les réformes entreprises pour améliorer la gouvernance de l'espace Schengen, figure celle de son évaluation et de son contrôle.

Outre les États en voie d'adhésion, les États membres de l'espace Schengen ou associés sont soumis à des évaluations régulières visant à garantir qu'ils appliquent correctement les règles relatives à l'acquis de Schengen et à ses développements. Il convient de noter que le Royaume-Uni, bien que ne faisant pas partie de l'espace Schengen mais participant néanmoins à certains de ses développements, est lui aussi concerné par cette évaluation, dans la limite de sa participation. Ainsi a-t-il été évalué en 2016 dans le seul domaine du SIS II.

Les conséquences migratoires des « printemps arabes » ont conduit les États membres à souhaiter une révision du cadre juridique régissant le mécanisme d'évaluation et de contrôle de l'application de l'acquis de Schengen, sur la base du système d'évaluation par les pairs qui était en vigueur depuis une décision de septembre 1998. Ce système reposait sur une commission permanente d'évaluation et d'application composée de représentants des États membres et se limitait à la comparaison des dispositions juridiques nationales et à l'échange de bonnes pratiques aboutissant, de fait, à une approche consensuelle. Or, les États en sont venus à constater que cette procédure d'évaluation par les pairs n'avait pas permis d'empêcher des atteintes graves dans l'application de l'acquis de Schengen, en particulier pour le contrôle des frontières extérieures de l'Union européenne.

La proposition de la Commission européenne, présentée le 16 septembre 2011, visait à répondre aux orientations fixées par le Conseil européen du 24 juin 2011, et en particulier l'adoption d'une clause dite « de sauvegarde »69(*).

Le nouveau cadre de l'évaluation fixé par le règlement du 7 octobre 201370(*) s'articule avec les dispositions du code frontières Schengen, notamment ses articles 21 et 29 relatifs au rétablissement des contrôles aux frontières intérieures. Il est applicable depuis le 27 novembre 2014, au titre de la première année d'évaluation, c'est-à-dire 2015.

Le nouveau mécanisme place néanmoins la Commission en responsabilité et en position de coordination générale des travaux d'évaluation. La Commission détient désormais d'importantes prérogatives en matière de visites et d'accès à l'information. La préparation de la programmation des évaluations est coordonnée par la Commission, assistée par un comité composé d'experts des États membres (le « comité Schengen ») pour la validation des programmes annuels et le traitement de questions de fond relatives aux difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre du mécanisme. Pour la conduite des évaluations, la Commission s'appuie notamment sur l'expertise des États membres selon un principe de désignation de personnels évaluateurs qu'elle sélectionne en fonction des États membres évalués et de l'objectif de l'évaluation. Par ailleurs, la Commission est amenée à produire un rapport semestriel sur le fonctionnement de l'espace Schengen.

LA PROCÉDURE D'ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE DE L'ACQUIS DE SCHENGEN PRÉVUE PAR LE RÈGLEMENT DU 7 OCTOBRE 2013

Les États membres et la Commission ont la responsabilité commune de la mise en oeuvre du mécanisme d'évaluation et de contrôle, dans les conditions prévues par le règlement, avec l'appui des organes et organismes de l'Union qui interviennent dans la mise en oeuvre de l'acquis de Schengen. La Commission assure un rôle de coordination générale pour la mise en place des programmes d'évaluation annuels et pluriannuels, l'élaboration de questionnaires et la fixation des calendriers des visites d'inspection, le déroulement de celles-ci et la rédaction des rapports d'évaluation et des recommandations.

Chaque État membre est évalué selon un programme d'évaluation quinquennal, établi par la Commission, par voie d'acte d'exécution, le cas échéant après consultation de Frontex et d'Europol, au plus tard le 31 octobre de l'année précédant celle à laquelle le programme se rapporte. Ce programme indique l'ordre des États membres qui doivent être évalués chaque année. L'ordre dans lequel les États membres doivent être évalués est établi en tenant compte du temps écoulé depuis l'évaluation précédente et de l'équilibre à assurer entre les différentes parties de l'acquis de Schengen à évaluer.

En amont de l'inspection, l'État évalué reçoit un questionnaire portant sur la gestion des frontières extérieures, le retour des ressortissants des pays tiers en séjour irrégulier et la réadmission, le système d'information Schengen II, la politique commune en matière de visas, la coopération policière et la coopération judiciaire en matière pénale et la protection des données. Dans toutes ces évaluations, il est également tenu compte des questions relatives aux droits fondamentaux et au fonctionnement des autorités appliquant les parties concernées de l'acquis Schengen.

Les inspections sur place - annoncées ou inopinées - sont effectuées par des experts nommés par les États membres et de représentants de la Commission dans chacun de ces domaines. L'État membre concerné est consulté et informé au moins six semaines avant l'inspection annoncée sur place, et au moins vingt-quatre heures avant l'inspection inopinée.

Un rapport d'évaluation est établi à la suite de chaque évaluation. Ce rapport d'évaluation est fondé sur les constatations de l'inspection sur place et, le cas échéant, sur le questionnaire. Les constatations du rapport d'évaluation sont classées dans l'une des catégories suivantes : conforme ; conforme, mais améliorations nécessaires ; non conforme. Ce rapport est envoyé dans un délai de six semaines à compter de l'inspection. L'État membre évalué soumet ses observations sur le projet de rapport d'évaluation dans un délai de deux semaines à compter de sa réception.

À la lumière de ce rapport, les experts des États membres et les représentants de la Commission formulent des recommandations quant aux mesures correctives destinées à remédier à tout manquement constaté lors de l'évaluation et fournit une indication des priorités pour les mettre en oeuvre, ainsi que, le cas échéant, des exemples de bonnes pratiques. Ces recommandations sont adoptées par le Conseil (au sein duquel a été institué un groupe de travail « évaluation Schengen »), qui les transmet au Parlement européen et aux parlements nationaux.

S'agissant du suivi, dans un délai de trois mois à compter de l'adoption de ces recommandations, l'État membre évalué soumet à la Commission et au Conseil un plan d'action destiné à remédier à tout manquement constaté dans le rapport d'évaluation. Si les recommandations concluent que l'État membre évalué manque gravement à ses obligations, ledit État membre soumet son plan d'action dans un délai d'un mois à compter de l'adoption de ces recommandations. La Commission transmet ce plan d'action au Parlement européen. L'État membre évalué rend compte à la Commission de la mise en oeuvre de son plan d'action dans les six mois suivant l'adoption des recommandations, puis continue à faire de même tous les trois mois jusqu'à la mise en oeuvre complète du plan d'action. Enfin, la Commission présente au Parlement européen et au Conseil un rapport complet annuel public relatif aux évaluations conduites, au cours de l'année écoulée, ainsi qu'aux conclusions formulées à la suite de chaque évaluation et l'état d'avancement des mesures correctives. La Commission communique ledit rapport aux parlements nationaux.

b) Les évaluations réalisées au titre du nouveau dispositif

En 2015 et 2016, treize États membres ou associés ont été évalués dans le cadre du programme annuel : en 2015, l'Autriche, la Belgique, la Pologne, l'Allemagne, les Pays-Bas et le Liechtenstein ; en 2016, le Luxembourg, l'Italie, la Grèce, la Hongrie, Malte, la France et le Royaume-Uni. À la fin 2017, dix-neuf États membres ou associés auront fait l'objet d'une évaluation. En l'espace de cinq ans, de 2015 à 2019, la totalité des États membres ou associés auront été évalués.

Plusieurs exemples illustrent la plus grande efficacité de ce nouveau mécanisme d'évaluation et de contrôle.

Ainsi a-t-il permis de constater de graves manquements dans la gestion des frontières extérieures de l'Union européenne, notamment en Grèce en novembre 2015, et, dans ce cadre, d'autoriser pour la première fois la mise en oeuvre de l'article 29 du code frontières Schengen qui permet la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures de cinq États membres en raison de circonstances exceptionnelles mettant en péril l'espace Schengen71(*). Ainsi, à la suite de visites inopinées effectuées à la frontière terrestre entre la Grèce et la Turquie et dans les îles de Chios et de Samos en novembre 2015, le Conseil a adopté, le 12 février 2016, des recommandations afin de remédier aux manquements graves constatés dans le contrôle des frontières extérieures de la Grèce. Conformément à l'article 21 bis du code frontières Schengen, la Commission a ensuite recommandé à la Grèce, au moyen d'un acte d'exécution, de prendre certaines mesures spécifiques afin de garantir le respect des recommandations du Conseil.

De même, le dernier rapport semestriel publié à ce jour par la Commission, qui couvre la période du 1er mai au 10 décembre 2015, fait le point sur les mesures prises par les États membres à leurs frontières intérieures et extérieures, ainsi que sur les résultats du nouveau mécanisme d'évaluation. La Commission relève dans ce rapport que le nouveau mécanisme a bien fonctionné au cours de cette période de référence. Cependant, la qualité des réponses fournies par les États membres au questionnaire d'évaluation est jugée inégale. Ainsi, la moitié des États membres devant être évalués en 2016 n'ont pas respecté le calendrier fixé pour les réponses et certaines questions sont restées en suspens.

La Commission détaille également les différents points d'attention soulevés dans les pays évalués en 2015, en particulier en Autriche, en Belgique et en Pologne, dans le domaine du SIS, ainsi qu'en Suède, en Espagne, en Hongrie, en Pologne et en Grèce, pour les visites inopinées :

- pour ce qui concerne l'Autriche, les principales recommandations portent sur les contrôles frontaliers des ressortissants de pays tiers, les fonctionnalités du N.SIS, l'application de la directive « retour » au titre des interdictions d'entrée sur le territoire ;

- pour ce qui concerne la Belgique, les difficultés soulevées concernent principalement la gestion de ses frontières extérieures, notamment aériennes, ainsi que la mise en oeuvre de certains instruments (stratégie nationale de gestion intégrée des frontières, système API, SIS II) ;

- pour ce qui concerne la Pologne, l'évaluation a souligné les progrès effectués dans le domaine du SIS.

Le nouveau mécanisme d'évaluation a également permis de mieux assurer le suivi des recommandations de la Commission. Ainsi, une communication de la Commission adressée au Conseil le 22 septembre 2016 évalue les plans d'action de l'Autriche, de la Pologne et de la Belgique, dans le cadre des évaluations du SIS qui se sont déroulées dans ces pays en 2015. S'agissant de l'Autriche, par exemple, les recommandations du Conseil ont souligné différents points d'améliorations, relatifs à l'équivalence des résultats de recherches entre la copie nationale du SIS et le SIS central, l'effacement des signalements en temps utile ou l'aménagement des guérites de contrôle dans l'aéroport de Salzbourg.

La gestion désordonnée de la crise migratoire de 2014-2015 et la légitimation a posteriori du rétablissement des contrôles aux frontières intérieures par certains États à l'automne 2015 par une évaluation de la situation en Grèce par la Commission, ont fait la démonstration de l'inaboutissement de la première réforme de 2011. L'Union européenne ne s'est pas trouvée en situation de répondre efficacement au nouvel afflux de migrants.

2. Le renforcement du contrôle à la frontière extérieure, coeur de la réforme débutée à l'automne 2015

Devant ce constat, une nouvelle réforme a été mise sur le métier à l'automne 2015, pour mettre en oeuvre l'Agenda européen en matière de migration de mai 2015.

S'appuyant sur un paquet « frontières intelligentes » remanié72(*), cette révision poursuit comme principal objectif le renforcement du contrôle à la frontière extérieure dont est rappelée la double vocation : la régulation des flux migratoires et la détection de toute forme de menace, y compris émanant des ressortissants communautaires. C'est en effet la condition pour lever les contrôles aux frontières intérieures et revenir à la complète libre circulation.

a) Le dispositif des hotspots

Proposé par la Commission dans le cadre de son Agenda européen en matière de migration, le dispositif des hotspots vise à apporter une assistance ponctuelle aux États membres de première entrée exposés à des pressions migratoires extraordinaires.

L'idée initiale consistait à réunir en un seul « point d'accès » à l'espace Schengen des agents des différentes agences européennes venus, sur le terrain, en soutien aux agents de l'État membre concerné afin de les aider à identifier, enregistrer (prise d'empreintes digitales et photographie) et orienter les migrants soit vers la demande d'asile, soit vers le retour.

Ce dispositif mobilisait donc, dans des actions complémentaires, des représentants :

- de Frontex pour l'identification, l'enregistrement et le retour des migrants en situation irrégulière n'ayant pas besoin d'une protection ;

- du Bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO) pour l'information sur la procédure d'asile, avec l'aide du Haut-Commissariat aux réfugiés des Nations unies (UNHCR), et le traitement des demandes d'asile ;

- d'Europol et Eurojust pour les enquêtes aux fins du démantèlement des réseaux de passeurs et de trafiquants d'êtres humains.

Le hotspot n'était donc à l'origine qu'un centre de passage qui ne comportait d'ailleurs que très peu de places d'hébergement, essentiellement pour les mineurs isolés et quelques familles. C'est ce qu'avait pu constater une délégation de la commission des lois lors d'un déplacement sur l'île de Lesbos, en février 2016.

LE FONCTIONNEMENT DU HOTSPOT DE MORIA

Une fois interceptés en mer par les garde-côtes assistés de Frontex ou arrivés sur l'une des plages de l'île de Lesbos, les migrants sont acheminés en bus vers le hotspot puis sont dirigés vers l'une ou l'autre section du camp en fonction de leur nationalité.

Ils sont alors conduits dans un premier baraquement où ils rencontrent les policiers grecs assistés de Frontex qui les soumettent à un interrogatoire d'identification, visant à s'assurer de la véracité de leurs déclarations.

Ils passent ensuite dans un deuxième baraquement où il est procédé à leur enregistrement par prise de leurs empreintes digitales et photographies. Les demandeurs d'asile sont enregistrés dans la base Eurodac.

Ces derniers sont ensuite mis en contact avec les équipes de l'UNHCR et de l'EASO qui, en fonction de leur nationalité, les orientent soit vers le programme de « relocalisation », soit vers une demande d'asile auprès des autorités grecques.

Des associations telles que Médecins du monde, Médecins sans frontières ou Praksis sont présentes dans le centre afin, notamment, d'assurer une assistance médicale.

À l'exception des quelques individus interpellés par la police grecque, les migrants sont dotés d'un « sauf-conduit » et peuvent rejoindre le port de Mytilène où ils pourront être embarqués pour Athènes ou Kavala.

Le hotspot ne dispose que de quelques places d'hébergement, principalement pour des mineurs isolés afin d'assurer leur sécurité. Ils y demeurent environ 7 jours et disposent d'un taux d'encadrement de 1 pour 1, avant d'être accueillis dans un centre dédié grec.

Les migrants ne restant tout au plus que 48 ou 72 heures sur l'île, ils sont hébergés dans des camps de toile.

Source : rapport d'information de M. François-Noël Buffet, L'Europe à l'épreuve de la crise des migrants : la mise en oeuvre de la « relocalisation » des demandeurs d'asile et des hotspots, fait au nom de la mission de suivi et de contrôle du dispositif exceptionnel d'accueil des réfugiés de la commission des lois (n° 422 ;2015-2016).

Avec la conclusion de l'accord entre l'Union européenne et la Turquie73(*) , les hotspots situés sur les îles grecques ont cependant évolué vers des centres d'accueil fermés, comme l'indiquait M. Jamil Addou, chef de l'unité soutien asile de l'EASO, lors de son audition : « Il me semble nécessaire de préciser que les hotspots prennent des formes et assurent des missions légèrement différentes selon leur implantation. Ainsi, en Italie, il n'y a pas d'accueil à proprement parler dans les hotspots, ceux-ci constituant seulement des points de débarquement et d'enregistrement des migrants avant que ces derniers ne soient répartis dans différents centres d'accueil sur le territoire italien. En Grèce, depuis mars 2016 et la mise en oeuvre de l'accord Union européenne-Turquie, les hotspots ont effectivement été transformés en centres d'accueil fermés pour le temps du traitement de leur demande. Aujourd'hui, 15 000 personnes sont présentes dans les cinq hotspots. »

La question aujourd'hui posée est celle du bilan des hotspots. Selon M. Pierre-Antoine Molina, ce bilan est plutôt positif pour ce qui est de l'indentification et l'enregistrement des migrants : « À l'automne 2015, la très grande majorité des migrants arrivant dans l'espace Schengen, que ce soit par l'Italie ou la Grèce, n'étaient ni enregistrés ni soumis à des contrôles. Aujourd'hui, la mise en oeuvre des hotspots a modifié radicalement cette situation : la quasi-totalité des migrants qui arrivent en Grèce, ainsi que la grande majorité de ceux qui arrivent en Italie, font désormais l'objet de contrôles sécuritaires ». En revanche, le problème du retour des étrangers en situation irrégulière reste prégnant, laissant entière la question de l'implantation de ces derniers à l'intérieur ou en bordure de l'Union européenne.

Au-delà de cette interrogation toutefois, le principal apport des hotspots - probablement le plus durable - reste l'apprentissage de la coopération qui en résulte, qu'il s'agisse de la coopération entre agences européennes ou avec les autorités nationales des États membres. C'est sur ce point qu'a mis l'accent M. Jamil Addou lors de son audition : « La valeur ajoutée des hotspots en termes de gestion des flux migratoires aussi bien en Grèce qu'en Italie, bien que sous des modalités différentes, est en revanche indiscutable. Il ne s'agit pas d'une formule clé en main à dupliquer de manière identique à tous les points de frontière extérieure en Europe, mais bien d'un concept : rassembler en un lieu un centre de gestion intégrée des migrants. Les modalités opérationnelles de mise en oeuvre doivent être suffisamment flexibles pour s'adapter en fonction des spécificités des différentes situations. Si les hotspots en Grèce et en Italie répondent à la même logique générale, pour autant les missions précises, les tâches assignées à chacun, les profils déployés varient en fonction des lieux et des besoins. » Il a, en outre, relevé « que les propositions de la Commission aussi bien pour le règlement Frontex que pour l'Agence européenne de l'asile tirent déjà les premières leçons des hotspots en transposant cette notion d'équipes de gestion migratoire mixte ».

Il apparaît ainsi intéressant de pérenniser le principe des hotspots, moyennant leur adaptation aux circonstances, afin de les intégrer dans la « boîte à outils » de la gestion de crise.

b) La transformation de Frontex en Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes

Par-delà la simple gestion des crises, l'Union européenne a souhaité se doter désormais d'un système de gestion intégrée des frontières véritablement opérationnel, dont la responsabilité est partagée entre les autorités nationales compétentes et Frontex, rebaptisée Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes.

La rapidité du processus d'adoption de la législation en la matière témoigne de la très forte volonté des États membres et des institutions européennes de remédier aux carences constatées lors des crises de 2014-2015. En effet, proposé par la Commission en décembre 2015, le règlement ayant transformé Frontex74(*) a été définitivement adopté moins d'un an après et publié au Journal officiel de l'Union européenne le 16 septembre 2016. Le nouveau mandat de Frontex est ainsi entré en vigueur dès octobre 2016.

Ce règlement dote Frontex de nouvelles missions, énumérées au considérant 11 : « L'Agence devrait avoir pour rôle essentiel d'établir une stratégie technique et opérationnelle pour la mise en oeuvre de la gestion intégrée des frontières au niveau de l'Union ; de superviser le fonctionnement effectif du contrôle aux frontières extérieures ; d'apporter une assistance technique et opérationnelle accrue aux États membres au moyen d'opérations conjointes et d'interventions rapides aux frontières ; d'assurer l'exécution pratique de mesures dans une situation exigeant une action urgente aux frontières extérieures ; d'apporter une assistance technique et opérationnelle en vue de soutenir les opérations de recherche et de sauvetage de personnes en détresse en mer ; et d'organiser, de coordonner et de mener des opérations de retour et des interventions en matière de retour. »

Ainsi, la nature même des missions de Frontex change, de même que son « rôle à long terme », dont M. Fabrice Leggeri, directeur exécutif de Frontex, précisait devant votre commission d'enquête qu'il était « d'être le creuset d'un corps de garde-frontières et de garde-côtes au service de l'Union européenne [...] Frontex n'a pas uniquement pour vocation d'organiser des opérations en urgence pour gérer les crises. Au quotidien, elle veille au fonctionnement homogène de la gestion des frontières extérieures de l'Union européenne. » L'objectif est d'anticiper les crises car gérer la crise signifie intervenir déjà trop tard.

Aussi la première mission de Frontex consiste-t-elle désormais en la mise au point d'une stratégie technique et opérationnelle de gestion intégrée des frontières extérieures, préparée avec les États membres et approuvée par le conseil d'administration de Frontex. Pour M. Fabrice Leggeri, cette mission a un champ très large : « La gestion des frontières ne se déroule pas uniquement à leur démarcation : c'est un processus global qui demande la coopération de différents services des États membres (police, immigration, douanes, autorités consulaires...), mais aussi de pays tiers, et qui contient une forte dimension opérationnelle ».

Complétant le dispositif d'évaluation par la Commission, l'« évaluation de vulnérabilité » constitue à présent la deuxième mission de Frontex, chargée de superviser le contrôle effectif des frontières extérieures par les États membres. Ces évaluations de vulnérabilité sont permanentes dans la mesure où elles s'appuient, d'une part, sur le suivi d'indicateurs et, d'autre part, sur les officiers de liaison Frontex déployés dans chacun des États membres. Comme le relevait M. Benoît Brocart, directeur de l'immigration au ministère de l'intérieur, « la gestion et la maîtrise des frontières vont ainsi être contrôlées par Frontex de manière quasi-continue, avec la possibilité ensuite de tirer les conséquences qui s'imposent » : en cas de défaillance persistante d'un État qui ne prendrait pas les mesures recommandées par Frontex ou les mettrait en oeuvre de manière insuffisante, l'Agence pourrait, en dernier recours et avec l'aval du Conseil de l'Union européenne, se substituer aux États membres et intervenir d'autorité sur le territoire de l'État concerné.

Pour mettre en oeuvre ses nouvelles missions, Frontex est désormais dotée de deux réserves opérationnelles.

La première consiste en une réserve de réaction rapide, corps permanent d'au minimum 1 500 garde-frontières et garde-côtes, mis à la disposition immédiate de l'agence et qui peut être déployé à partir de chaque État membre dans un délai de cinq jours ouvrables. Cette réserve est obligatoirement alimentée par les États membres selon une clé de répartition figurant en annexe au règlement de septembre 2016. Depuis le 7 décembre 2016, la France se voit ainsi dans l'obligation de fournir 170 agents.

Cette réserve opérationnelle ne se confond ni avec les effectifs propres de l'agence, qui devraient être portés à 1 000 agents d'ici à 2020, contre 380 aujourd'hui, ni avec les mises à disposition temporaires qui composent les effectifs déployés dans les opérations conjointes (opérations programmées, interventions de déploiements rapides - RABIT - et, depuis le 7 janvier 2017, opérations de retours forcés), pour lesquelles la contribution des États membres n'est pas obligatoire.

LA CONTRIBUTION FRANÇAISE AUX OPÉRATIONS DE FRONTEX

Jusqu'à l'entrée en vigueur du nouveau règlement en octobre 2016, les participations en effectifs des États membres aux opérations de Frontex étaient décidées soit à l'issue de négociations bilatérales annuelles, soit via des appels à contributions lancés en vue d'opérations conjointes programmées (actuellement Poséidon en Grèce et Triton en Italie) ou de déploiements rapides (RABIT) à la demande d'un État membre.

En 2016, la France a ainsi déployé 811 experts issus de la direction générale de la police nationale (DCPAF, DCSP, DCPJ, DCCRS, Préfecture de police), de la direction générale de la gendarmerie nationale, des douanes et de la marine nationale - contre 139 en 2015.

La DCPAF a fourni pour ces opérations 265 experts répartis de la façon suivante :

- 19 experts aux frontières terrestres extérieures, notamment sur les frontières finno-russe, bulgaro-turque, gréco-albanaise, serbo-hongroise, gréco-turque, moldaves et bosniennes ;

- 135 experts dans les hotspots grecs, 88 experts dans les hotspots italiens et 9 experts déployés en Espagne, dont 6 dans le cadre de l'opération INDALO et 3 dans le cadre de l'opération MINERVA ;

- 14 experts dans le cadre de différentes opérations aériennes.

Depuis l'entrée en vigueur du nouveau règlement, Frontex peut faire appel à trois viviers différents :

- la réserve d'action rapide de 1 500 garde-frontières et garde-côtes (article 20, paragraphe 5 du CFS), la France devant dans ce cadre fournir 170 agents, répartis, au terme d'un arbitrage interministériel, comme suit : 125 agents du ministère de l'intérieur, dont 23 agents de la DCPAF, 20 agents des douanes et l'équivalent en jours-hommes de 25 agents du ministère de la défense ;

- le vivier des opérations conjointes spécifiques programmées à l'année dans le cadre des négociations bilatérales annuelles et des interventions rapides aux frontières (article 20, paragraphes 3 et 4 du CFS) ;

- les réserves des retours forcés (articles 29, 30 et 31 du CFS), composées de 600 escorteurs, 50 contrôleurs et 40 spécialistes des questions de retour.

Bien que la contribution à ces deux derniers viviers ne soit pas obligatoire, la France devrait y participer.

Source : Commission d'enquête à partir des informations fournies par la DCPAF.

La seconde réserve opérationnelle est constituée de matériels et équipements négociés annuellement avec les États membres. Là encore, ces matériels et équipements sont à distinguer des bateaux, avions, véhicules ou autres appareils que l'agence a désormais la possibilité juridique et budgétaire d'acquérir en propre.

Outre ces moyens autonomes, Frontex jouit également de davantage d'autonomie en matière de retour. M. Benoît Brocart a précisé ce point lors de son audition : « Dans le système antérieur, Frontex intervenait en qualité de re-financeur d'opérations intégralement organisées par les États membres, dans la limite de ses moyens. Avec le nouveau règlement et les nouveaux moyens financiers et humains dont elle dispose, l'agence se voit dotée d'une capacité à opérer elle-même ce type d'opérations en cas de nécessité. Il lui est ainsi possible d'affréter des moyens de transports et de fournir des personnels pour mettre en oeuvre l'opération de retour. Pour autant, il ne s'agit pas d'une autonomie totale, mais l'agence met ses capacités renforcées au service des États qui éprouvent le besoin de telles opérations. » La décision juridique d'éloigner un étranger en situation irrégulière demeure cependant de la compétence des États.

De manière incidente, il convient de noter que ce renforcement des capacités de Frontex en matière de retour s'inscrit dans le plan d'action sur les retours qui inclut également l'usage du SIS et d'Eurodac aux fins d'identification des étrangers en situation irrégulière en vue de faciliter leur éloignement, ainsi qu'un programme de retours volontaires.

Enfin, le mandat de Frontex est désormais élargi à la sécurité et la lutte contre la criminalité organisée et le terrorisme. Pour ce faire, ses capacités de coopération avec Europol, l'EASO et les services de police et d'enquête des États membres sont renforcées, dans la mesure où elle peut procéder à la collecte et à des échanges d'informations, y compris personnelles, avec deux finalités : alimenter les enquêtes pénales et gérer les flux migratoires. En revanche, la coopération avec les pays tiers - que ce soit via le réseau avec les pays baltes, la coopération avec la Turquie ou dans le cadre de l'Africa-Frontex Intelligence Community (AFIC)75(*) - porte sur l'échange de renseignements agrégés, pas sur des données nominatives.

c) Le renforcement des contrôles lors du franchissement des points de passage frontière

Partant du constat que la menace ne provient pas uniquement de l'extérieur des frontières de l'espace Schengen, mais également de ses propres ressortissants, la France, soutenue par l'Allemagne, demande, depuis les attentats de janvier 2015, un renforcement des contrôles lors du franchissement des frontières extérieures.

Ce renforcement passe, en premier lieu, par l'extension aux ressortissants communautaires des contrôles approfondis systématiques aussi bien en entrée qu'en sortie de l'espace Schengen. La consultation du SIS, du SLTD Interpol et des bases nationales de documents volés ou perdus et de personnes recherchées sera désormais systématique et non plus aléatoire. Cela représente une rupture avec la distinction opérée jusqu'à présent entre ressortissants d'États tiers et ressortissants communautaires. Cette révision de l'article 8-2 du code frontières Schengen a été définitivement adoptée le 15 mars et devrait entrer en vigueur le 7 avril prochain, selon les services du ministre de l'intérieur.

La Commission a, par ailleurs, proposé la mise à niveau technologique et informationnelle des contrôles. Le paquet « frontières intelligentes », proposé dès 2013 mais remanié à l'aune de l'Agenda européen pour les migrations de 2015, prévoit un système d'enregistrement des entrées/sorties (EES), dont le premier objectif est de repérer les ressortissants de pays tiers dépassant la durée autorisée de leur séjour afin de faciliter l'identification des étrangers en situation irrégulière. La proposition de règlement76(*) a fait l'objet d'une première lecture parlementaire et d'un examen au Conseil JAI du 9 décembre 2016. Il est en attente d'un nouvel examen parlementaire en vue d'une adoption avant la fin du premier semestre 2017. La France souhaiterait étendre ce système aux bénéficiaires de la libre circulation, dont les ressortissants communautaires, pour en faire un outil de lutte contre le terrorisme. Pour ne pas entraver les négociations, il a été convenu que ce point pourrait faire l'objet d'un système EES II.

En complément de cet outil, la Commission, fortement soutenue par la France et l'Allemagne, a proposé, le 16 novembre 2016, la mise en place d'un système européen d'information et d'autorisation de voyage (European Travel Information and Authorisation System - ETIAS). Inspiré de l'ESTA américain, ce système permettrait de recueillir des informations sur les ressortissants de pays tiers bénéficiant d'une exemption de visa avant leur arrivée aux frontières extérieures de l'espace Schengen. Il ne délivrerait qu'une autorisation de voyage, valable cinq ans pour des voyages multiples. La décision d'admission resterait de la compétence des garde-frontières aux points de passage frontaliers.

Dans le cadre de la politique de l'Union européenne de libéralisation des visas, ce système permettrait de prévenir un triple risque de migration irrégulière, de sécurité et de santé publique. À cette fin, le système d'information ETIAS procèderait à des vérifications dans les diverses bases de données disponibles au niveau européen (SIS, VIS, EES, Eurodac, ECRIS77(*), données d'Europol) et international (documents de voyage associés aux notices d'Interpol et base de données sur les documents de voyage volés et perdus d'Interpol). L'interopérabilité entre ETIAS et ces systèmes d'information serait donc assurée.

L'objectif est d'aboutir sur ce projet d'ici à la fin de l'année 2017 afin que le système soit opérationnel d'ici à 2020.

Enfin, face aux lacunes du SIS II révélées par la crise migratoire et les attentats, la Commission a proposé, dans sa communication d'avril 201678(*), un renforcement de ce système à deux niveaux.

En premier lieu, les propositions de la Commission visent à renforcer les capacités d'identification des personnes via la biométrie. Parmi les données contenues dans le SIS II figurent en effet les photographies et empreintes digitales.

À l'heure actuelle, cependant, la consultation du SIS se fait sur la seule base des données alphanumériques (nom, prénom, date de naissance). Ce mode de consultation ne permet pourtant pas d'identifier les personnes faisant l'objet d'un signalement qui se présenteraient à la frontière avec de faux documents pour échapper à une concordance avec le SIS. Pour remédier à cette faille de sécurité, il conviendrait donc de mettre en oeuvre la fonctionnalité de recherche dactyloscopique d'ores et déjà prévue par le règlement de 2006. Celui-ci envisage en effet depuis l'origine, en son article 2279(*), un développement de la fonctionnalité biométrique en deux temps : une première étape n'autorisant l'utilisation des données biométriques que pour vérifier et confirmer l'identité d'une personne qui a déjà été identifiée à partir de son nom ; une seconde étape permettant la recherche grâce aux empreintes digitales « dès que cela est possible d'un point de vue technique ». Après avoir présenté, conformément aux exigences du règlement de 2006, un rapport au Parlement européen et au Conseil intitulé La disponibilité et le degré de maturité de la technologie permettant d'identifier une personne sur la base des empreintes digitales contenues dans le système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II), en mars 2016, la Commission a initié une phase de test de la nouvelle fonctionnalité sous la forme d'un système automatisé d'identification des empreintes digitales (AFIS). Son déploiement est prévu pour la mi-2017.

La Commission a également annoncé sa volonté de compléter ce système d'identification par l'utilisation de la reconnaissance faciale. Cette dernière n'étant pas prévue par le règlement de 2006, l'adoption d'une nouvelle mesure législative est nécessaire.

En second lieu, les propositions de la Commission tendent à compléter les motifs de signalement et les alertes en découlant. Seraient ainsi incluses dans le SIS notamment toutes les décisions de retour prises à l'encontre des étrangers en situation irrégulière et non plus seulement celles motivées par des menaces à l'ordre public. Ce nouveau type d'alertes renforcerait la dimension administrative de ce fichier, par ailleurs fichier de police judiciaire. Une modification du cadre juridique est là encore indispensable et a fait l'objet d'une proposition de la Commission en décembre 201680(*) ; elle devrait être examinée dans le courant de l'année 2017.


* 67 Cf. encadré 1ère partie, IV, A.

* 68 Règlement (UE) n° 1051/2013 du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2013 modifiant le règlement (CE) n° 562/2006 afin d'établir des règles communes relatives à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans des circonstances exceptionnelles.

* 69 Point 22 des conclusions du Conseil européen : « Un mécanisme devrait être mis en place pour faire face à des circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de la coopération Schengen, sans porter atteinte au principe de la libre circulation des personnes. Il devrait comporter une série de mesures applicables de manière progressive, différenciée et coordonnée afin d'aider un État membre soumis à une forte pression aux frontières extérieures. Ces mesures pourraient comprendre des visites d'inspection et un soutien technique et financier, ainsi que le recours à l'agence Frontex dans ses fonctions d'assistance, de coordination et d'intervention. En tout dernier ressort, dans le cadre de ce mécanisme, une clause de sauvegarde pourrait être introduite afin d'autoriser, à titre exceptionnel, le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures en cas de situation véritablement critique, lorsqu'un État membre n'est plus en mesure de respecter ses obligations au titre des règles Schengen. Une telle mesure serait prise sur la base de critères objectifs précis et d'une évaluation commune et aurait une portée et une durée strictement limitées, compte tenu de la nécessité de pouvoir réagir à des situations d'urgence. Cela n'affectera pas les droits des personnes jouissant de la libre circulation en vertu des traités. La Commission est invitée à présenter une proposition concernant un tel mécanisme en septembre [2011] ».

* 70 Règlement (UE) n° 1053/2013 du Conseil du 7 octobre 2013 portant création d'un mécanisme d'évaluation et de contrôle destiné à vérifier l'application de l'acquis de Schengen et abrogeant la décision du comité exécutif du 16 septembre 1998 concernant la création d'une commission permanente d'évaluation et d'application de Schengen.

* 71 Cf. 1ère partie, IV, C.

* 72 Proposé en 2013, le paquet « frontières intelligentes » comprenait trois actes législatifs : un règlement établissant un système d'entrée/sortie (EES), un règlement établissant un programme d'enregistrement des voyageurs (RTP) et un règlement modifiant le code frontières Schengen pour y intégrer le fonctionnement de ces deux nouveaux outils. Il a été modifié le 15 décembre 2015 pour tenir compte des propositions issues de l'Agenda européen en matière de migration présenté en mai 2015.

* 73 Cf. encadré 1ère partie, IV, A.

* 74 Règlement (UE) 2016/1624 du Parlement européen et du Conseil du 14 septembre 2016 relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, modifiant le règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant le règlement (CE) n° 863/2007 du Parlement européen et du Conseil, le règlement (CE) n° 2007/2004 du Conseil et la décision 2005/267/CE du Conseil.

* 75 L'AFIC réunit Frontex et 28 pays africains.

* 76 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant création d'un système d'entrée/sortie pour enregistrer les données relatives aux entrées et aux sorties des ressortissants de pays tiers qui franchissent les frontières extérieures des États membres de l'Union européenne ainsi que les données relatives aux refus d'entrée les concernant, portant détermination des conditions d'accès à l'EES à des fins répressives et portant modification du règlement (CE) n° 767/2008 et du règlement (UE) n° 1077/2011 (COM(2016) 194 final).

* 77 European Criminal Records Information System qui permet les échanges et interconnexions des casiers judiciaires des États membres.

* 78 Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil « Des systèmes d'information plus robustes et plus intelligents au service des frontières et de la sécurité » du 6 avril 2016 (COM(2016) 205 final).

* 79 Article 22, b et c, du règlement (CE) n° 1987/2006 du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006 sur l'établissement, le fonctionnement et l'utilisation du système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II).

* 80 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'utilisation du système d'information Schengen pour le retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, COM(2016) 881 final.