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Circuler en sécurité en Europe : renforcer Schengen

29 mars 2017 : Circuler en sécurité en Europe : renforcer Schengen ( rapport de commission d'enquête )

C. L'APPROFONDISSEMENT DE POLITIQUES CONNEXES À L'ESPACE SCHENGEN, DONT LA RÉALISATION CONDITIONNE LE PARACHÈVEMENT DE SCHENGEN

La révision des seuls instruments de l'espace Schengen ne suffit cependant pas à garantir son bon fonctionnement à l'avenir.

La crise migratoire et les attentats ont en effet mis en évidence qu'au-delà de l'enjeu de la frontière, la réponse aux lacunes mises au jour réside également dans la révision d'autres politiques de l'Union européenne, à commencer par celle du régime d'asile européen commun, mis en oeuvre en application de l'article 67 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

1. La révision en profondeur du régime d'asile européen commun

Contrairement aux précédentes crises migratoires auxquels l'espace Schengen a été confronté, la crise de 2014-2015 a été caractérisée par la proportion très importante de personnes susceptibles d'obtenir une protection au titre de l'asile : le Haut-Commissariat aux réfugiés des Nations unies a estimé que plus de 80 % des migrants arrivés en Europe par la mer en 2015 provenaient du « top 10 » des pays d'origine des réfugiés - plus de 50 % de Syrie, 15 % d'Afghanistan, 6 % d'Érythrée, 4 % d'Irak95(*). Ce taux aurait même atteint 91 % des arrivées en Grèce en 201596(*).

En tout état de cause, indépendamment du sort final réservé à ces demandes, les pays de l'Union européenne ont enregistré cette année-là 1,3 million de demandes d'asile, « soit le double de l'année précédente, qui correspondait au pic connu pendant la crise yougoslave », comme l'a rappelé M. Jean-Christophe Dumont, tout en appelant à « manier avec précaution les statistiques relatives aux demandes d'asile, car elles ne prennent en compte que les demandes déposées en bonne et due forme, la procédure variant selon les pays ». Aussi la crise de l'espace Schengen a-t-elle également été la crise du règlement Dublin.

La crise des réfugiés a, en effet, fait la démonstration des faiblesses du régime d'asile européen commun à deux égards :

- du point de vue des demandeurs d'asile, en dépit du règlement Dublin, le système n'est pas parvenu à supprimer les incitations à l'asylum shopping en raison des trop grandes disparités entre États dans le traitement des demandes d'asile et les conditions d'accueil ;

- du point de vue des États membres, l'absence d'un mécanisme équitable de répartition des demandeurs d'asile a déresponsabilisé les États membres en première ligne dans la mise en oeuvre des règles du régime d'asile européen commun, notamment l'enregistrement des demandeurs d'asile, et dans la gestion de la frontière extérieure commune.

L'Union européenne a mis en place dans l'urgence deux dispositifs complémentaires : les hotspots, afin d'améliorer l'enregistrement des demandeurs d'asile et leur orientation vers la procédure d'asile97(*), et un programme temporaire de relocalisation.

Cependant, les difficultés d'application du règlement Dublin apparues depuis 2011 impliquent d'y apporter une réponse pérenne.

a) La refonte du règlement Dublin et la pérennisation du mécanisme de relocalisation en cas de crise

Dans le cadre du régime d'asile européen commun, le règlement Dublin98(*) vise à prévenir le risque d'un asylum shopping entre les États de la part de demandeurs d'asile qui, soit rentreraient dans l'espace européen par le pays dans lequel il serait le plus aisé de pénétrer pour ensuite demander l'asile dans celui qui offrirait les meilleures chances d'obtenir une protection ou un droit au séjour, soit présenteraient des demandes d'asile dans différents États de manière à maximiser leurs chances d'obtenir une protection. En réponse, la convention de Dublin et ses versions successives posent le principe selon lequel un seul État membre est compétent pour l'examen d'une demande d'asile. Cela garantit en retour au demandeur d'asile que sa demande sera effectivement traitée par un État désigné responsable.

Le règlement Dublin a pour objectif la détermination rapide de l'État membre compétent. Pour ce faire, il établit des critères objectifs et hiérarchisés, sous réserve de clauses dérogatoires. Le pays compétent pour examiner la demande d'asile est ainsi, par exemple, le pays qui a délivré le titre de séjour ou le visa en cours de validité dont le demandeur est titulaire, ou, en cas de délivrance de plusieurs titres de séjour ou de plusieurs visas, le pays qui a délivré le document dont la validité est la plus longue ou dont l'échéance est la plus lointaine... En l'absence de titres de séjour ou de visas, c'est le pays par lequel le demandeur est entré dans l'espace européen qui est compétent, ce qui implique de connaître le parcours du demandeur.

Ce règlement a donc son pendant dans le règlement Eurodac99(*) qui a instauré un traitement de données personnelles à l'échelle de l'Union européenne, utilisé depuis le 15 janvier 2003 et comprenant un système automatisé de reconnaissance d'empreintes digitales. Ce traitement a pour finalité la détermination de l'État membre qui, en vertu du règlement Dublin, est responsable de l'examen d'une demande d'asile déposée dans un des États de l'Union.

L'entrée irrégulière sur le territoire d'un État membre est devenue dans la pratique le principal critère de détermination de l'État responsable de l'examen de la demande d'asile. Comme la Commission le rappelait dans sa communication d'avril 2016, « le recours à ce critère reposait sur l'hypothèse selon laquelle un lien devrait être établi entre l'attribution de la responsabilité dans le domaine de l'asile et le respect par les États membres de leurs obligations de protéger la frontière extérieure »100(*). Cependant, note la Commission, « l'expérience acquise ces dernières années montre que, surtout dans des situations d'afflux massif de personnes empruntant des routes migratoires précises, le système actuel fait peser la responsabilité, en droit, à l'égard de la grande majorité des demandeurs d'asile, sur un nombre limité d'États membres, situation qui mettrait à rude épreuve les capacités de n'importe quel État membre. » Cela expliquerait, selon elle, que les règles communes, notamment l'enregistrement des demandeurs d'asile dans Eurodac, aient été de moins en moins respectées par les pays de première entrée, en particulier l'Italie et la Grèce.

C'est pourquoi le Conseil de l'Union européenne, par deux décisions en date des 14 et 22 septembre 2015101(*), a mis en place un programme de relocalisation d'urgence consistant dans le transfert de 160 000 demandeurs d'asile à partir de la Grèce et de l'Italie vers d'autres États membres de l'Union européenne, dès lors en charge de l'examen de leur demande d'asile. Ce programme s'analyse donc comme une dérogation temporaire au règlement Dublin au nom de la solidarité européenne.

Ce mécanisme de relocalisation vise à soulager la Grèce et l'Italie comme premiers pays d'accueil des demandeurs d'asile, mais également à assurer une meilleure répartition des demandeurs entre les États de l'Union européenne, dans la mesure où la majorité de ces derniers souhaitent se rendre en Allemagne et en Suède.

La relocalisation est effectuée selon une clé de répartition fondée sur des critères objectifs et quantifiables (taille de la population de l'État prise en compte pour 40 %, PIB pour 40 %, nombre moyen de demandes d'asile antérieures pour 10 % et taux de chômage pour 10 %). La France doit ainsi accueillir 30 750 personnes sur deux ans.

MODE D'EMPLOI DE LA RELOCALISATION

1. Les critères d'éligibilité des demandeurs et de leur affectation

Cette procédure est essentiellement basée sur le volontariat.

Ne peuvent y accéder que des demandeurs d'asile :

- arrivés sur le territoire de l'Italie et de la Grèce entre le 24 mars 2015 et le 26 septembre 2017 ;

- ayant introduit leur demande en Grèce ou en Italie ;

- possédant une nationalité pour laquelle le taux de reconnaissance d'une protection internationale moyen à l'échelle de l'Union européenne atteint au moins 75 %. Cela concerne essentiellement les ressortissants syriens, érythréens et irakiens.

Par souci de bonne intégration dans le pays de relocalisation, les critères de choix de ce dernier tiennent compte des compétences linguistiques, des liens familiaux, culturels ou sociaux du demandeur. La capacité d'accueil des différents États membres est également prise en compte, en particulier en matière d'accueil des demandeurs vulnérables, de manière à assurer une répartition équitable de ces demandeurs entre États. Les États membres peuvent également indiquer leurs préférences sur la base des critères précités, à condition toutefois de respecter le principe de non-discrimination.

Par dérogation au principe du consentement du demandeur, les demandeurs qui se sont engagés dans la procédure ne peuvent s'y dérober une fois connu le pays de relocalisation, sous peine d'exclusion de la procédure102(*). Cependant, la décision de relocalisation peut faire l'objet d'un recours. L'objectif est d'éviter les mouvements secondaires entre l'État membre de relocalisation et les autres États membres, qui videraient de son sens l'ensemble du mécanisme.

2. La procédure de relocalisation

Les États membres communiquent au moins tous les trimestres leur capacité d'accueil.

La relocalisation est proposée par les autorités italiennes et grecques avec l'aide du Bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO) et des officiers de liaison envoyés par les États membres, sur la base des critères précités.

L'État membre de relocalisation ne peut la refuser que s'il existe des motifs raisonnables de considérer que le demandeur représente un danger pour la sécurité nationale ou l'ordre public de son territoire ou des motifs sérieux de conclure à une exclusion du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire.

Pour chaque personne faisant l'objet d'une relocalisation :

- l'État de destination reçoit une somme forfaitaire de 6 000 euros ;

- l'Italie ou la Grèce reçoit une somme forfaitaire de 500 euros.

Ce soutien financier, financé sur le Fonds « asile, migration et intégration » (FAMI), doit permettre de financer le transfert et l'accueil des personnes « relocalisées ».

Source : L'Europe à l'épreuve de la crise des migrants : la mise en oeuvre de la « relocalisation » des demandeurs d'asile et des hotspots, rapport d'information de M. François-Noël Buffet, fait au nom de la mission de suivi et de contrôle du dispositif exceptionnel d'accueil des réfugiés de la commission des lois (n° 422 ; 2015-2016).

Ce dispositif s'est mis en place très progressivement, ce que M. Jamil Addou a justifié devant votre commission d'enquête par le fait qu'« il s'agissait effectivement d'une procédure entièrement nouvelle, dont on a parfois sous-estimé les efforts nécessaires pour la mettre en oeuvre : organiser le transfert de milliers de personnes en Europe, après avoir procédé à leur enregistrement, vérifier leur identité, évaluer le risque qu'elles représentaient éventuellement pour l'État d'accueil... soit des procédures extrêmement lourdes. Tout le monde s'attendait à ce que des milliers de personnes soient déplacées du jour au lendemain, mais d'un point de vue pratique, cela était impossible. »

Lors de son audition, il en a dressé le bilan suivant : « La relocalisation des demandeurs d'asile conformément à la décision du Conseil de septembre 2015 a concerné, à ce jour, près de 12 000 personnes - 8 685 depuis la Grèce, 3 204 depuis l'Italie. Les trois principaux pays de relocalisation sont, en premier chef, la France avec 2 695 demandeurs relocalisés, puis l'Allemagne avec 2 042 personnes accueillies et, en troisième lieu, les Pays-Bas avec 1 362 demandeurs. Il y a encore en Grèce à peu près 6 500 personnes en attente de leur transfert vers le pays de relocalisation qui leur a été attribué, 2 600 en Italie. Plus de 9 000 personnes peuvent prétendre à la relocalisation en Grèce, mais sont en attente du début de la procédure. »

Si l'on est encore loin des chiffres envisagés par les décisions du Conseil de l'Union européenne, plusieurs facteurs viennent l'expliquer.

En premier lieu, une inadéquation entre les décisions de septembre 2015 et la réalité des flux migratoires : « L'Italie présente un cas particulier car les nationalités éligibles à la relocalisation ne concernent que très peu les flux italiens. Parmi ceux-ci, seuls les Erythréens pourraient être relocalisés et ils n'arrivent qu'en nombre limité. Le réservoir de personnes relocalisables depuis l'Italie en fonction des critères établis par le Conseil n'est donc pas aussi large qu'initialement envisagé. »

En second lieu, la réticence de certains États à honorer leurs obligations, qui transparaît en particulier de ce qu'« un certain nombre n'ont pas rendu disponible le nombre de places nécessaires à la réalisation de leur quota », explique la situation des 9 000 personnes enregistrées en Grèce qui n'ont pu entrer dans la procédure.

Le programme de relocalisation a été conçu comme temporaire, les décisions du Conseil n'étant applicables que durant deux ans, jusqu'au 26 septembre 2017.

Pour perfectible que soit ce dispositif, il est cependant apparu comme une réponse médiane entre le souhait des tenants de la fin du règlement Dublin, à l'instar des pays de première entrée que sont l'Italie et la Grèce, et les défenseurs de la « solidarité flexible », partisans d'une application ferme du règlement. Il permet en effet de maintenir le mécanisme de responsabilisation des pays de première entrée que constitue le règlement Dublin, tout en ménageant un assouplissement en cas d'afflux massif de demandeurs d'asile - approche soutenue par la France.

C'est pourquoi la Commission a proposé simultanément, en septembre 2015, un dispositif temporaire et un mécanisme permanent de relocalisation en cas de crise. Sa proposition de règlement103(*) prévoit « un mécanisme de solidarité structuré que [la Commission] pourrait activer à tout moment pour aider tout État membre traversant une situation de crise et dont le régime d'asile subit une pression extrême à la suite d'un afflux important et disproportionné de ressortissants de pays tiers. La Commission définirait ces situations d'urgence futures en fonction du nombre de demandes d'asile introduites au cours des 6 mois précédents, par habitant, ainsi que du nombre de franchissements irréguliers des frontières au cours des 6 mois précédents. Des critères de répartition objectifs et vérifiables, identiques à ceux prévus dans les propositions de relocalisation d'urgence, [s'appliqueraient]. Le mécanisme permanent [tiendrait] également compte des besoins des demandeurs d'asile, de leur situation familiale et de leurs qualifications. » Serait également prévue une clause de solidarité temporaire permettant à un État membre se trouvant dans l'incapacité temporaire de participer totalement ou en partie à une décision de relocalisation pour des raisons objectives et justifiées, de s'acquitter de ses obligations via le versement d'une contribution financière104(*).

Cette première proposition a été suivie, en mai 2016, d'une proposition de refonte du règlement Dublin105(*) visant à améliorer le dispositif hors période de crise, par le renforcement des obligations incombant aux demandeurs d'asile et la réduction des délais de procédure de transfert. En effet, indépendamment de la crise des réfugiés, ont été constatées des défaillances graves dans la mise en oeuvre des transferts de demandeurs d'asile en application du règlement. La Commission relevait en outre, dans sa communication d'avril 2016, que « les dispositions actuelles, qui prévoient un déplacement de responsabilité entre États membres après un certain délai, nuisent encore un peu plus à l'efficacité du système [dans la mesure où], si un demandeur s'enfuit pendant suffisamment longtemps sur le territoire d'un État membre sans être effectivement transféré, cet État membre deviendra finalement responsable ». Cela a d'ailleurs amené M. Pascal Brice, directeur général de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), à qualifier le système de « kafkaïen », lors de sa rencontre avec une délégation de la commission d'enquête, en janvier dernier. Ce système conduit de fait à décaler dans le temps l'instruction de la demande d'asile car, si un demandeur d'asile n'a pu être transféré vers le pays responsable de sa demande, passé un certain délai, l'OFPRA redevient compétent.

Malgré l'importance des enjeux, les négociations sur ces deux textes sont peu avancées du fait de l'hostilité de certains États au principe même d'un mécanisme automatique de répartition en cas d'afflux massifs de demandeurs d'asile. Aussi la France a-t-elle appelé à une définition précise de la procédure permettant le déclenchement du mécanisme de solidarité, fondée nécessairement sur une décision politique afin de préserver le mécanisme de toute automaticité.

La révision du règlement Eurodac106(*) est, en revanche, mieux engagée, un accord étant intervenu au sein du Conseil JAI du 9 décembre 2016, ouvrant la voie des discussions en trilogue avec le Parlement européen. Elle comprend plusieurs volets :

- l'enrichissement de son dispositif biométrique par l'inclusion de la reconnaissance faciale afin de faciliter l'identification des personnes ;

- l'élargissement de son champ d'application aux ressortissants de pays tiers en situation irrégulière afin de faciliter leur identification en vue de leur éloignement ;

- la simplification de l'accès des services répressifs et de renseignement.

b) Vers une plus grande convergence des systèmes d'asile européens

L'importance des mouvements secondaires de demandeurs d'asile passant d'un État membre à un autre, observée au cours des deux dernières années, appelle à une plus grande convergence des politiques d'asile. Tel est l'objet du second « paquet asile » présenté par la Commission en juillet 2016.

La première mesure proposée consiste à transformer le Bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO) en Agence européenne de l'asile (AEA), en s'inspirant de la transformation de Frontex.

Créé en 2010 et inauguré en 2011107(*), l'EASO a pour vocation première la promotion de la coopération pratique entre les États membres et le renforcement de leur capacité en matière d'asile. Son action est donc essentiellement tournée, à l'origine, vers la mise en oeuvre de formations, la mise en commun de l'information sur les pays d'origine et la mise en place de réseaux d'experts thématiques.

En 2013, l'EASO a vu une première évolution de ses missions avec la mise en place d'un « mécanisme d'alerte rapide » en réponse à la crise provoquée par les « printemps arabes ». Sur la base des informations recueillies par l'EASO, les prémices d'une crise du système d'asile d'un État membre peuvent conduire la Commission et le Conseil à inviter cet État à mettre en place un plan d'action préventif, voire un plan de gestion de crise afin de renforcer son système d'asile.

Comme l'indiquait M. Jamil Addou à votre commission d'enquête, l'EASO a ensuite connu, avec la crise migratoire de l'été 2015 et l'Agenda européen pour les migrations proposé alors par la Commission, une véritable transformation de son rôle opérationnel. Il lui a alors été demandé d'intervenir sur le terrain, en première ligne, en déployant des agents en soutien opérationnel aux agents italiens et grecs dans les hotspots.

Cette modification de son mode d'intervention préfigure l'une des nouvelles missions que la Commission propose de confier à l'EASO dans son projet de révision de son mandat108(*), inspiré de celui de Frontex. Érigé en Agence de l'Union européenne pour l'asile, l'EASO serait responsable d'un mécanisme d'évaluation du respect par les États membres des normes en matière d'asile. Cette évaluation s'attacherait aussi bien aux conditions d'accueil, à l'accès aux procédures d'asile et au respect des garanties essentielles qu'à la reconnaissance des protections internationales. En cas de défaillances, l'agence pourrait formuler des recommandations et même déployer des agents en soutien aux administrations nationales grâce à une réserve d'intervention d'au moins 500 experts, obligatoirement alimentée par les États.

Sur le long terme, la Commission évoquait même, dans sa communication d'avril 2016, le transfert de « la responsabilité du traitement des demandes d'asile du niveau national au niveau de l'Union, par exemple, en faisant de l'EASO une agence décisionnaire de première instance à l'échelle de l'UE, avec des antennes nationales dans chaque État membre, et de créer une structure d'appel à l'échelle de l'UE ».

Le second ensemble de mesures comprend, d'une part, la refonte de la directive « accueil »109(*), et, d'autre part, la transformation des directives « procédures »110(*) et « qualification »111(*) en règlements.

Ces trois directives traitent chacune d'un aspect différent du traitement de la demande d'asile :

- la directive « accueil » de 2013112(*) approfondit la démarche amorcée par la directive 2003/9/CE et a pour objet une plus grande harmonisation des dispositions nationales relatives aux conditions d'accueil ;

- la directive « procédures » de 2013113(*), « refonte » de la directive 2005/85/CE du 1er décembre 2005, poursuit l'objectif d'harmoniser les garanties procédurales accordées au demandeur d'asile dans l'examen de sa demande ;

- la directive « qualification »114(*) a pour objectif de préciser les notions auxquelles se réfère la convention de Genève de 1951 pour « aider les instances nationales compétentes des États membres à [l']appliquer »115(*) ; la directive de 2011 reprend et précise la directive 2004/83/CE afin d'harmoniser à l'échelle communautaire les conditions d'octroi de la protection internationale.

Après la définition de « normes minimales » en 2003-2004, puis de « normes communes » en 2011-2013, la transformation de ces deux dernières directives en règlements marquerait donc une étape supplémentaire dans l'harmonisation des politiques des États membres et l'approfondissement du régime d'asile européen commun.

S'ajoute à ces différentes initiatives la proposition de la Commission d'établissement d'une liste commune de pays d'origine sûrs116(*). La provenance d'un demandeur d'asile d'un pays désigné comme tel entraîne l'examen de sa demande selon une procédure dite « accélérée » dans la mesure où existe une présomption réfragable d'absence de besoin de protection des ressortissants de ce pays.

Comme l'indiquait la direction de l'Union européenne du ministère des affaires étrangères et du développement international en réponse aux questions de votre rapporteur, la France soutient, sous réserve de maintenir une certaine souplesse, la nécessité de renforcer les moyens d'EASO pour veiller à une meilleure harmonisation des systèmes d'asile des États membres, condition du bon fonctionnement du mécanisme Dublin. Toutefois, sa position sur la proposition de transformation de l'EASO en agence de l'Union européenne pour l'asile est conditionnée au résultat des négociations sur le devenir du « paquet asile », la nouvelle agence étant chargée de la mise en oeuvre du régime d'asile européen commun. Or, ces textes sont en cours d'examen au Parlement européen après une première lecture parlementaire et un examen par le Conseil JAI du 9 décembre 2016.

Lors de sa rencontre avec une délégation de la commission d'enquête, M. Pascal Brice s'est déclaré très favorable, à titre personnel, à la création d'une agence européenne de l'asile, à une condition toutefois : qu'elle soit véritablement indépendante des pouvoirs exécutifs nationaux, comme l'OFPRA l'est du pouvoir exécutif français. Or, il a constaté que cette condition n'était pas prévue par le projet de la Commission. Il a, en outre, exprimé ses inquiétudes à l'égard de certaines propositions de la Commission visant notamment à rendre contraignantes les lignes directrices établies par l'EASO et à la généralisation d'un examen de la recevabilité de la demande d'asile préalable à la saisine de l'autorité nationale si le demandeur vient d'un pays tiers sûr.

Lors de son audition, M. Jamil Addou a indiqué que « la proposition actuelle de la Commission prévoit que les États doivent « tenir compte » des lignes directrices adoptées par l'EASO », laissant le soin aux sénateurs de juger du caractère contraignant ou non de cette formulation.

Le bon fonctionnement du régime d'asile européen commun reste en tout état de cause lié à la question du sort réservé aux personnes déboutées de leur demande d'asile, ce qui renvoie, de fait, à la question du retour et, de manière plus générale, à la politique à l'égard des pays tiers.

2. Agir à la source des migrations en travaillant en amont de la frontière

Face à la crise migratoire, l'Union européenne et ses États membres ont tenté de définir une approche globale pour lutter contre les causes profondes de ce phénomène. La politique de sécurité et de défense commune et la politique de coopération avec les pays tiers sont ainsi mobilisées depuis 2015 pour agir en amont de la frontière.

a) Les opérations de lutte contre le trafic de migrants menées dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune

Dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC), une opération maritime et deux missions terrestres civiles participent actuellement à la lutte contre les réseaux de passeurs et de trafiquants de migrants.

L'opération maritime EUNAVFOR MED, également appelée SOPHIA, du nom d'une petite fille somalienne secourue par l'un des navires de l'opération, a pour mandat d'identifier, de capturer et de neutraliser les navires et les embarcations ainsi que les ressources utilisés par des passeurs et d'éviter les naufrages en mer dans la partie sud de la Méditerranée centrale. Lancée le 22 juin 2015, l'opération a été prorogée jusqu'au 27 juillet 2017 et a vu son mandat étendu à deux nouvelles tâches de soutien : la formation des garde-côtes libyens et de la marine libyenne et la participation à la mise en oeuvre de l'embargo des Nations unies sur les armes en haute mer.

Grâce aux 25 États membres contributeurs, l'opération SOPHIA dispose actuellement de huit navires, quatre hélicoptères et trois moyens aériens en continu. En 2016, la Marine française a engagé dans cette opération au total cinq patrouilleurs de haute mer et deux frégates type « La Fayette », représentant 160 jours de mer en cumulé, ainsi que des Falcon 50 ayant volé plus de 130 heures dans le cadre de missions de renseignement et de sauvetage117(*).

Depuis son lancement, l'opération SOPHIA a permis l'arrestation de 92 passeurs et trafiquants d'êtres humains, la neutralisation d'environ 340 navires d'organisations criminelles et le sauvetage de 30 000 migrants. 93 agents de la marine et des garde-côtes libyens ont été formés.

Actuellement dans sa deuxième phase, l'opération intervient uniquement en haute mer (sauf pour les actions de formation). S'ensuit dès lors une situation paradoxale, exposée par le contre-amiral Bernard-Antoine Morio de l'Isle, sous-chef d'état-major Opérations aéronavales de l'État-major de la marine, devant votre commission d'enquête : « Face aux opérations de sauvetage, en particulier au large des côtes libyennes, le vrai problème est juridique : c'est parce qu'il nous est interdit d'intervenir dans les douze mille nautiques des eaux territoriales libyennes qu'un tel trafic se développe, que les passeurs peuvent tranquillement conduire leurs victimes au seuil des eaux territoriales dans des embarcations de fortune. Nous n'attrapons quasiment pas les passeurs : notre intervention n'a pas d'incidence militaire ou policière, elle est seulement humanitaire ».

Il est prévu d'étendre l'activité de l'opération SOPHIA aux eaux territoriales des États tiers et, dans une troisième phase, de prendre, sur le territoire des États côtiers, des mesures opérationnelles à l'encontre des navires ou des embarcations soupçonnés d'être utilisés dans le trafic illicite de migrants ou la traite d'êtres humains. Pour l'heure, comme l'a souligné le contre-amiral Bernard-Antoine Morio de l'Isle, un cadre juridique adéquat fait néanmoins défaut : une résolution du Conseil de sécurité des Nations unies et l'accord de l'État côtier concerné sont en effet nécessaires pour étendre l'activité de l'opération SOPHIA dans le respect du droit international.

LES OPÉRATIONS DE LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION CLANDESTINE EN MER MÉDITERRANÉE

Source : État-major de la marine.

Les opérations navales Triton, Poséidon et Indalo en mer Méditerranée sont, quant à elles, des opérations de surveillance et de sauvetage coordonnées par Frontex. Poséidon couvre les frontières maritimes de la Grèce, entre la Turquie et les îles grecques, Triton les eaux territoriales italiennes et une partie des zones de recherche de l'Italie et de Malte et enfin Indalo les côtes espagnoles en Méditerranée occidentale. L'OTAN, dans le cadre de l'opération Sea Guardian, apporte également un soutien à la gestion de la crise des réfugiés en mer Égée.

Deux missions civiles lancées dans le cadre de la PSDC ont par ailleurs vu leur mandat étendu pour participer à la prévention et à la maîtrise des flux migratoires irréguliers :

- la mission EUCAP Sahel Niger, établie le 16 juillet 2012 en vue de soutenir le renforcement des capacités des services de sécurité nigériens à lutter contre le terrorisme et le crime organisé, a été prolongée jusqu'au 15 juillet 2018 et étendue à la gestion des frontières et à la maîtrise des flux migratoires par une décision du Conseil du 18 juillet 2016. Le Niger constitue en effet une importante zone de transit pour l'immigration irrégulière dans la région ;

- la mission EUBAM Libye, créée le 22 mai 2013 afin d'aider les autorités libyennes à renforcer la sécurité des frontières du pays, a également vu son mandat prorogé jusqu'au 21 août 2017 et étendu à la lutte contre la migration clandestine et le terrorisme. Faute de gouvernement stable et du fait de la présence de l'organisation État islamique en Libye, la mission demeure toutefois établie à Tunis et n'a pas pu être déployée sur le terrain libyen.

b) La politique de coopération avec les pays d'origine et de transit, en lien avec la politique des visas

La coopération avec les pays tiers représente désormais un axe majeur de la stratégie européenne de maîtrise des migrations, l'idée étant, comme dans le cadre des opérations de PSDC, d'agir en amont pour prévenir l'arrivée et le maintien sur le sol européen d'étrangers en situation irrégulière.

Au-delà de l'accord signé le 18 mars 2016 entre l'Union européenne et la Turquie, l'Union européenne a engagé des actions pour accroître le nombre et l'efficacité des accords de réadmission et mettre en place un partenariat global avec les pays d'origine et de transit des migrants.

Concernant la réadmission, l'Union européenne a conclu, à ce jour, dix-sept accords avec des États tiers. Des négociations sont également en cours avec une dizaine de pays en vue de conclure de nouveaux accords de réadmission - par exemple avec la Tunisie, le Maroc, l'Algérie et le Nigéria - ou de compléter des accords déjà en vigueur afin de définir une procédure de réadmission plus efficace. Il existe aussi des accords informels, notamment avec l'Afghanistan, sur la base desquels des opérations de retour ont pu être effectuées par l'Allemagne. Du point de vue des représentants de la Commission rencontrés par une délégation de la commission d'enquête, l'enjeu principal de ces accords est de créer un effet dissuasif pour limiter les départs vers l'Europe.

LISTE DES ACCORDS DE RÉADMISSION SIGNÉS PAR L'UNION EUROPÉENNE

Pays

Date d'entrée en vigueur

Hong-Kong

1er mars 2004

Macao

1er juin 2004

Sri Lanka

1er mai 2005

Albanie

1er mai 2006

Russie

1er juin 2007

Ukraine

1er janvier 2008

ARYM

1er janvier 2008

Bosnie Herzégovine

1er janvier 2008

Monténégro

1er janvier 2008

Serbie

1er janvier 2008

Moldavie

1er janvier 2008

Pakistan

1er décembre 2010

Géorgie

1er mars 2011

Arménie

1er janvier 2014

Azerbaïdjan

1er septembre 2014

Turquie

1er octobre 2014

Cap vert

1er décembre 2014

Source : Commission européenne.

La négociation d'accords de réadmission au niveau européen est néanmoins difficile. À cet égard, la coopération bilatérale développée par certains pays semble parfois plus efficace. M. Ramon de Miguel a ainsi fait part de l'expérience positive de l'Espagne en matière de coopération avec les pays tiers : « Dès le début, nous avons conclu des accords avec le Maroc, sur le retour de ceux qui ne sont pas demandeurs d'asile mais migrants économiques. C'est un point important. Ce n'est pas facile, mais il faut le faire. [...] Nous avons surtout développé un dialogue avec les pays d'origine: nous conditionnons notre aide au développement à notre coopération avec eux dans ce domaine ».

La Commission souligne l'importance d'un soutien politique des États membres en faveur d'accords de réadmission européens et la nécessité de proposer des contreparties, telles que des visas étudiants ou des permis de travail, en vue de parvenir à un compromis.

Le lien entre la politique des visas et les accords de réadmission a ainsi été renforcé au cours des dernières années. D'une part, la clause de sauvegarde prévue dans le cadre des processus de libéralisation des visas de court séjour Schengen est en cours de révision118(*) afin d'autoriser la réintroduction temporaire de l'obligation de visa pour les ressortissants de pays tiers en cas d'afflux soudains d'étrangers en situation irrégulière, de demandes d'asile infondées, de manquement dans la coopération avec l'Union européenne en matière de réadmission ou en cas de menaces pour l'ordre public ou la sécurité intérieure. Le texte, agréé par le Parlement européen et le Conseil et qui devrait être définitivement adopté dans les prochaines semaines, prévoit, en outre, de réduire le délai de mise en oeuvre de cette procédure de neuf à trois mois. En vertu de ce texte, et conformément à la demande des autorités françaises et allemandes, la libéralisation des visas pour la Géorgie, l'Ukraine, le Kosovo et la Turquie sera donc soumise à la négociation et à l'adoption préalable d'une clause de sauvegarde renforcée.

À l'occasion de la refonte du code des visas Schengen119(*), en cours de négociation, le Conseil de l'Union européenne entend également établir comme condition préalable à l'octroi de facilités au titre du code des visas, la bonne coopération en matière de réadmission, trop souvent défaillante. Ce projet de refonte contient également un certain nombre de modifications jugées favorables aux intérêts français par le ministère des affaires étrangères et du développement international (notamment la création de nouvelles catégories de demandeurs bénéficiant de procédures allégées et la facilitation de la dématérialisation des demandes de visas). Toutefois, le texte adopté par le Conseil en avril 2016 est actuellement bloqué au stade du trilogue en raison du désaccord entre le Conseil et le Parlement européen au sujet de la proposition de ce dernier d'introduire un visa humanitaire aux personnes faisant une demande de protection internationale.

Enfin, le sommet de La Valette entre l'Union européenne et l'Afrique de novembre 2015 a permis la mise en place d'un « cadre de partenariat pour les migrations »120(*) avec cinq pays africains prioritaires : le Niger, le Nigéria, le Mali, le Sénégal et l'Éthiopie. Comme l'a rappelé M. Jean-Dominique Giuliani lors de son audition, « dans les années 1960, Robert Schuman écrivait déjà que le destin de l'Afrique conditionnerait celui de l'Europe. Les prévisions démographiques de l'Organisation des Nations unies concluant à un doublement de la population du continent africain d'ici à 2050, on peut penser que la pression migratoire est devant nous pour longtemps ».

À travers les différents pactes adoptés avec chaque pays, il s'agit de financer des programmes incitant à la coopération en matière de retours, mais aussi de prévenir les migrations irrégulières (formation professionnelle, aide à la création d'entreprises, soutien à l'offre de services en matière alimentaire, sanitaire, éducative etc.). Un fonds fiduciaire européen pour l'Afrique, doté de 2,5 milliards d'euros, a été créé à cet effet - dont 152 millions d'euros promis par les États membres, le reste provenant de différents instruments financiers relevant du budget de l'Union européenne. La méthode retenue entend par ailleurs privilégier des mécanismes de coopération plus ciblée, coordonnée et souple.

Selon le troisième rapport de la Commission sur les avancées du cadre de partenariat pour les migrations, des « progrès tangibles » ont été enregistrés depuis son lancement effectif en juin 2016121(*). Au total, 106 programmes, pour une valeur de 1,5 milliard d'euros, ont été adoptés au titre du fonds fiduciaire de l'Union européenne pour l'Afrique. Au Niger, 15 000 migrants ont été soutenus dans des centres gérés par l'Organisation internationale pour les migrations (OIM) et 5 000 personnes ont bénéficié d'une aide au retour volontaire. Si les résultats obtenus jusqu'ici avec le Niger sont encourageants, à ce stade, aucun impact significatif sur les flux migratoires n'a été observé. De plus, la coopération avec les autres pays apparaît plus difficile. En particulier, le Nigeria, d'où sont originaires le plus grand nombre de migrants en situation irrégulière en 2016122(*), a reporté à plusieurs reprises le deuxième tour de négociation du projet d'accord de réadmission avec l'Union européenne, tandis que le dialogue avec l'Éthiopie, qui accueille environ 790 000 réfugiés africains sur son sol, ne progresse que très lentement.

Pour l'avenir, la route de la Méditerranée centrale étant devenue la principale voie d'accès des migrants vers l'Europe, la Commission entend redoubler d'efforts en Libye et accroître la coopération avec l'Égypte, la Tunisie et l'Algérie, notamment dans le cadre du réseau méditerranéen d'échange d'informations et de coopération en matière migratoire et policière, baptisé Seahorse123(*). Ces orientations, et plus particulièrement le caractère prioritaire de la stabilisation de la situation en Libye, ont été confirmées par les chefs d'État et de Gouvernement lors du Sommet de La Valette du 3 février 2017.

EXTRAIT DE LA DÉCLARATION DE MALTE SUR LES ASPECTS EXTÉRIEURS DES MIGRATIONS DU CONSEIL EUROPÉEN DU 3 FÉVRIER 2017

« [...] le long de la route de la Méditerranée centrale, plus de 181 000 arrivées ont été détectées en 2016 et, depuis 2013, le nombre de décès ou de disparitions en mer atteint un nouveau record chaque année. Alors que des centaines de personnes ont déjà perdu la vie en 2017 et que le printemps approche, nous sommes déterminés à prendre des mesures supplémentaires pour réduire considérablement les flux de migrants le long de la route de la Méditerranée centrale et pour casser le modèle économique des passeurs, tout en continuant à faire preuve de vigilance en ce qui concerne la route de la Méditerranée orientale ainsi que d'autres routes. Nous intensifierons l'action que nous menons avec la Libye, qui est le principal pays de départ, ainsi qu'avec ses voisins d'Afrique du Nord et d'Afrique subsaharienne.

[...]

« La priorité sera donnée aux éléments suivants :

« a) former, équiper et soutenir les garde-côtes nationaux libyens et d'autres agences concernées. Il convient de développer sans tarder les programmes complémentaires de formation de l'UE, aussi bien en termes d'intensité que d'effectifs, à commencer par ceux qui ont déjà été lancés dans le cadre de l'opération SOPHIA, et en tirant parti de l'expérience ainsi acquise. Il faut veiller à ce que le financement et la planification de ces activités soient durables et prévisibles, notamment au travers du réseau méditerranéen Seahorse ;

« b) intensifier les efforts visant à démanteler le modèle économique des passeurs, grâce au renforcement de l'action opérationnelle, dans le cadre d'une approche intégrée associant la Libye et d'autres pays situés sur la route, ainsi que les partenaires internationaux concernés, les États membres mobilisés, les missions et opérations PSDC, Europol et le corps européen de garde-frontières et de garde-côtes ;

« c) soutenir, dans la mesure du possible, le développement des communautés locales en Libye, en particulier dans les zones côtières et aux frontières terrestres libyennes situées sur les routes migratoires, afin d'améliorer leur situation socio-économique et de renforcer leur résilience en tant que communautés d'accueil ;

« d) s'efforcer de mettre en place des structures et des conditions d'accueil adaptées pour les migrants en Libye, de concert avec le Haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) et l'Organisation internationale pour les migrations (OIM) ;

« e) soutenir l'OIM en vue d'intensifier considérablement les mesures d'aide au retour volontaire ;

« f) améliorer les campagnes d'information et de sensibilisation destinées aux migrants en Libye et dans les pays d'origine et de transit, en coopération avec les acteurs locaux et les organisations internationales, en particulier afin de contrer le modèle économique des passeurs ;

« g) contribuer à réduire la pression sur les frontières terrestres de la Libye, en coopérant avec les autorités libyennes et tous les voisins de la Libye, notamment en soutenant des projets destinés à renforcer leurs capacités en matière de gestion des frontières ».

Source : Ministère des affaires étrangères et du développement international et SGAE.

3. Approfondir la coopération policière

Si le renforcement du contrôle à la frontière extérieure est indispensable, il ne saurait remédier seul aux causes profondes des difficultés auxquelles l'espace Schengen est confronté.

Un espace sans frontières intérieures nécessite une continuité des appareils administratifs et des services répressifs afin de lutter contre les activités criminelles. Pour reprendre les termes utilisés lors de son audition par M. David Skuli, « éradiquer le terrorisme exige de coopérer à portes et services ouverts ». En complément du renforcement des contrôles frontaliers, diverses initiatives ont ainsi vu le jour au cours des deux dernières années pour améliorer la coopération opérationnelle entre les services répressifs des États membres et développer de nouveaux outils au service du renseignement.

a) Mieux détecter et anticiper avant l'arrivée à la frontière grâce à de nouveaux outils

Les attaques terroristes qui ont touché la France et la Belgique en 2015 ont sensiblement accru la pression sur les institutions européennes en faveur d'une adoption rapide de systèmes permettant de détecter, en amont, les mouvements des personnes considérées comme potentiellement dangereuses ou recherchées.

En premier lieu, cinq ans après la publication de la proposition législative de la Commission, la directive relative à l'utilisation des données des dossiers passagers (Passenger Name Record - PNR) a été définitivement adoptée par le Parlement européen et le Conseil en avril 2016124(*). Constatant le caractère stratégique d'un tel outil de transfert de données des passagers des compagnies aériennes en matière de lutte antiterroriste et les résultats tangibles du système PNR aux États-Unis depuis sa mise en place après les attentats du 11 septembre 2001, la commission d'enquête du Sénat sur l'organisation et les moyens de la lutte contre les réseaux djihadistes en France et en Europe avait insisté sur la nécessité d'adopter le plus rapidement possible la directive européenne sur le PNR. Cette position, défendue au plus haut niveau par le Gouvernement français, a permis d'atténuer les réticences de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (LIBE) du Parlement européen et d'aboutir, in fine, à un accord.

Néanmoins, le compromis adopté apparaît en-deçà de l'ambition initiale et des attentes françaises sur trois points :

- la directive ne crée pas véritablement un PNR européen, mais uniquement une obligation pour chaque État membre de se doter d'un système, harmonisé au niveau européen, de recueil et de traitement des données PNR transmises par les compagnies aériennes ;

- l'inclusion des vols intra-européens et des vols dits « charters » est facultative ;

- les données PNR ne pourront être conservées que durant une période de six mois, contre deux ans dans le système API-PNR (Advance Passenger Information - Passenger Name Record) actuellement en cours d'expérimentation en France.

Compte tenu du délai de transposition de deux ans de la directive125(*) - soit au plus tard le 25 mai 2018 - et du temps nécessaire à la mise au point, sur le plan technique, de tels dispositifs - à titre indicatif, la France a mis cinq ans à développer son propre système - il n'est pas improbable que le réseau de PNR nationaux ne soit pleinement opérationnel qu'à l'horizon 2020.

LE SYSTÈME API-PNR FRANCE

La France est le cinquième pays à se doter d'un PNR après les États-Unis, le Canada, l'Australie et le Royaume-Uni.

Un décret en Conseil d'État du 26 septembre 2014 a formellement porté création d'un traitement de données à caractère personnel, dénommé « système API-PNR » à titre expérimental jusqu'au 31 décembre 2017, en application de l'article L. 232-7 du code de la sécurité intérieure, introduit par la loi du 18 décembre 2013 de programmation militaire pour les années 2014 à 2019126(*).

Un décret du 22 décembre 2014 a créé l'Unité Informations Passagers (UIP), chargée de la collecte des données de réservation et d'enregistrement des passagers transmises par les transporteurs aériens. Ce service interministériel réunit des personnels issus de quatre ministères (intérieur, finances - douanes -, défense et transports - DGAC) et rend compte à un comité d'orientation présidé par la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE).

L'expérimentation du système API-PNR, financée à hauteur de 17,8 millions d'euros par l'Union européenne, a débuté en juin 2016. L'objectif est de raccorder 230 compagnies aériennes, soit l'équivalent de 100 millions de passagers.

Lors d'un déplacement à Roissy, une délégation de la commission d'enquête a rencontré le directeur de l'UIP, M. Olivier Bardin, et des membres de son équipe, qui ont souligné les spécificités du système français :

- le système API-PNR France recueille à la fois les données de réservation (données PNR) et les données d'enregistrement et d'embarquement (données API). Les données API sont moins nombreuses et plus tardives, mais sont beaucoup plus fiables dans la mesure où elles sont recoupées avec les bandes MRZ des titres d'identité ;

- il s'agit d'un fichier à accès indirect, accessible uniquement aux personnels de l'UIP afin de garantir qu'aucun service utilisateur ne puisse accéder à des données auxquelles il n'est pas censé pouvoir accéder. L'analyse des données est cependant effectuée par les services « historiques » compétents en la matière et non en interne par l'UIP ;

- une copie partielle du fichier des personnes recherchées (FPR) est enregistrée afin de permettre la mise en relation des données enregistrées dans API-PNR avec celles du FPR. Sont également enregistrées les informations issues de la mise en relation des données API et PNR avec les traitements FPR, le système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II), le fichier des objets et des véhicules signalés (FOVeS), le système informatisé concourant au dispositif de lutte contre les fraudes (SILCF) et le fichier des documents de voyage volés et perdus d'Interpol (SLTD).

En second lieu, le système d'autorisation préalable de voyage ETIAS, dont la Commission a proposé la mise en place le 16 novembre 2016127(*), permettra une meilleure connaissance des ressortissants des pays tiers exemptés de visas grâce aux informations recueillies en amont et à la vérification préalable dans les différentes bases de données européennes et internationales pertinentes (SIS, VIS, Eurodac, base de données Europol, SLTD, ECRIS). En outre, le texte de la Commission propose qu'en cas de hit positif à la suite de la consultation automatique des bases de données, une vérification manuelle soit effectuée par l'unité centrale ETIAS - gérée par l'agence EU-LISA - et les unités nationales ETIAS responsables de la délivrance de l'autorisation, sur la base d'une liste de surveillance établie par Europol. ETIAS viendra ainsi utilement compléter le VIS en garantissant que tous les ressortissants de pays tiers sont connus avant de pénétrer sur le territoire de l'espace Schengen et, s'ils représentent une menace, empêchés d'y entrer. Les négociations sur la proposition de règlement ETIAS venant d'être entamées au Conseil, une adoption définitive est attendue d'ici la fin de l'année 2017 afin que le système soit opérationnel en 2020.

Enfin, l'EES128(*), même s'il constitue en premier lieu un outil de gestion migratoire en permettant le calcul de la durée de séjour autorisée, participera au renforcement de la sécurité intérieure et à la lutte contre le terrorisme. Il permettra en effet aux autorités répressives nationales et à Europol d'avoir accès aux historiques des déplacements des voyageurs de pays tiers franchissant les frontières extérieures de l'espace Schengen. C'est pourquoi l'extension du système d'information EES aux bénéficiaires de la libre circulation Schengen, y compris aux ressortissants de l'Union européenne, qui représentent trois quarts des flux de passagers, revêt une importance capitale pour les autorités françaises. L'élargissement de l'EES aux ressortissants de l'Union permettrait, en outre, d'anticiper le retour de certaines zones à risque. Le mandat donné le 2 mars 2017 par le Comité des représentants permanents (Coreper) du Conseil en vue d'engager des négociations avec le Parlement européen limite cependant le champ d'application de l'EES aux seuls ressortissants de pays tiers.

b) La lutte contre le trafic de migrants

Dans le cadre de l'Agenda européen en matière de migration, l'Union européenne s'est dotée d'un plan d'action contre le trafic de migrants, adopté le 29 mai 2015.

Proposant « une réponse européenne plus ferme au trafic de migrants », le plan se concentre essentiellement sur le renforcement de l'action policière et judiciaire (point de contact sur le trafic de migrants dans chaque État membre, groupe de contact des agences de l'Union européenne sur le trafic de migrants, liste de navires suspects, accélération des enquêtes financières) et sur l'amélioration de la collecte et du partage d'informations (renforcement du réseau des officiers de liaison immigration à l'étranger, soutien opérationnel d'Europol dans la détection des contenus placés par les passeurs sur Internet ou encore surveillance de la zone située en amont de la frontière par le système Eurosur).

Le directeur adjoint d'Europol, M. Wil van Gemert, a confirmé devant les membres de la commission d'enquête la hausse sensible des moyens pour démanteler les réseaux de passeurs grâce à la création d'un centre européen spécialisé dans la lutte contre le trafic de migrants au sein de l'agence : « À la suite de la crise migratoire et grâce au soutien du Conseil de l'Union européenne, nous avons pu intensifier et améliorer les enquêtes des États membres dans ce domaine. En 2015, il y avait seulement sept officiers de liaison travaillant sur le point focal de lutte contre le trafic de personnes, désormais il y en a plus de 44. Nous soutenons également plus de 50 enquêtes prioritaires dans les États membres où nous fournissons des informations complémentaires concernant l'utilisation des réseaux sociaux » par les passeurs.

Enfin, des actions concrètes de lutte contre les passeurs sont également mises en oeuvre dans le cadre du partenariat pour les migrations avec des pays tiers. Entendu par votre commission d'enquête, M. Cyrille Baumgartner, secrétaire général adjoint des affaires européennes, a notamment cité le financement par le fonds fiduciaire créé à l'issue du sommet de La Valette « d'une équipe commune d'enquête associant l'Espagne et la France, et ouverte aux autres pays, menant un travail de terrain contre les filières en Libye », qui montre des « résultats déjà significatifs ».

c) La lutte contre la fraude documentaire et l'enjeu de la sécurisation des documents sources

En réaction à la double crise migratoire et sécuritaire, un autre axe d'approfondissement de la coopération policière a trait à la lutte contre la fraude documentaire. Le problème croissant des documents de voyage frauduleux a toutefois été reconnu assez tardivement par les autorités européennes.

LA FRAUDE DOCUMENTAIRE DANS L'ESPACE SCHENGEN

Sur la base des informations recueillies en 2015 et 2016, Frontex a constaté que :

- en 2016, 8 267 documents d'identité frauduleux ont été détectés aux frontières extérieures de l'Union européenne, soit une baisse de 16 % par rapport à 2015. Frontex note l'amélioration de la qualité des documents frauduleux circulant dans l'Union. Les nationalités les plus représentées sont les Ukrainiens (1 208), les Marocains (752), les Albanais (386), les Iraniens (375) et les Irakiens (273) ;

- les faits d'imposture, dont la fraude basée sur la ressemblance où la personne en possession du document ressemble fortement au véritable titulaire, et les faits d'obtention frauduleuse de documents authentiques ont respectivement augmenté de 4 % et de 76 % entre le premier trimestre 2015 et le premier trimestre 2016 ;

- les cartes nationales d'identité délivrées par les États membres, d'un moindre degré de sécurité, sont les faux documents les plus fréquemment détectés concernant les déplacements à l'intérieur de l'espace Schengen ;

- l'obtention de documents authentiques à partir de faux documents « sources » (certificats de naissance, de mariage ou de décès) est identifiée par Frontex comme l'une des principales menaces car elle est difficile à détecter.

Source : Commission d'enquête à partir du rapport d'activité 2015 et des rapports d'analyse de risque 2015 et 2016 de Frontex.

À la suite de la demande formulée par le ministre de l'intérieur français de l'époque, M. Bernard Cazeneuve, de mettre en place une « véritable task-force européenne de lutte contre les faux documents »129(*) dans le contexte de la récupération par Daech de milliers de passeports vierges en Syrie, en Irak et en Libye, un plan d'action visant à renforcer la réponse de l'Union européenne aux fraudes liées aux documents de voyage a été présenté par la Commission le 8 décembre 2016130(*).

Les propositions concernant l'enregistrement de l'identité et la délivrance des documents de voyage demeurent très prudentes : la Commission entend « faciliter le débat sur les éléments d'identification biométriques dans les registres de population » et invite les États membres à « veiller à la mise en oeuvre complète de la résolution de 2006 concernant les normes de sécurité minimales pour les processus de délivrance » des cartes d'identité nationales. Ces problématiques relèvent, en effet, en premier lieu des États membres et peuvent revêtir une sensibilité particulière. Toutefois, la fraude croissante aux documents « sources », tels que les certificats de naissance, de mariage ou de décès, est un motif de préoccupation majeure et leur sécurisation131(*) constitue un chantier important pour les prochaines années.

Dans l'immédiat, la Commission insiste fortement sur la nécessité d' « adopter, dès que possible les propositions relatives à un modèle type de visa et un modèle uniforme de titre de séjour plus sécurisés132(*) pour les ressortissants des pays tiers afin d'éviter de nouvelles fraudes ». S'il existe actuellement bel et bien un modèle type de visa et un modèle uniforme de titre de séjour pour les ressortissants des pays tiers, leur niveau de sécurité est aujourd'hui insuffisant compte tenu du degré croissant de sophistication des falsifications.

En matière de contrôle des documents aux frontières extérieures, le plan d'action propose notamment de réviser la base juridique du SIS afin de permettre que tous les documents de voyage falsifiés puissent y être enregistrés par les États membres et non uniquement les documents volés, égarés, détournés ou invalidés ; d'améliorer l'utilisation de la base de données de faux documents et documents authentiques en ligne (FADO) et d'établir une liste régulièrement mise à jour des certificats nécessaires à l'authentification électronique des documents de voyage « au cours du troisième trimestre 2017 ».

LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE DOCUMENTAIRE PAR LA POLICE AUX FRONTIÈRES EN FRANCE

Aux points de passage frontaliers (PPF), la division de l'expertise en fraude documentaire et à l'identité de la direction centrale de la police aux frontières a mis en place une stratégie de lutte contre la fraude documentaire reposant sur l'élaboration et la diffusion d'alertes en vue de réaliser des contrôles ciblés. Des fiches d'analyse opérationnelles sont également élaborées et diffusées aux agents sur le terrain afin de procéder à des recoupements d'information. Afin de déceler les documents perdus, volés, détournés ou invalidés, le SIS et la base de données d'Interpol sur les documents de voyage (SLTD) sont automatiquement consultés, à partir du lecteur Covadis.

Lors d'un déplacement à Strasbourg, une délégation de la commission d'enquête a pu notamment assister à des contrôles d'identité opérés par la PAF au point de passage autorisé (PPA) du pont de l'Europe. La PAF y dispose d'un terminal mobile de consultation des fichiers Néo et bénéficie du secours d'un laboratoire mobile de la cellule de lutte contre la fraude documentaire permettant de rédiger sur place un rapport d'expertise en cas de fraude avérée133(*).

Le centre franco-allemand de coopération policière et douanière (CCPD) de Kehl participe également à la lutte contre la fraude documentaire. Dans ce cadre, il a un partenariat avec Frontex par le déploiement d'agents pour le contrôle des titres d'identité délivrés par la France. Sa cellule « immigration/fraude documentaire » a ainsi reçus 1 000 à 1 500 documents d'identité adressés par les Allemands pour contrôle de leur validité - dont les trois quart étaient faux, qu'il s'agisse de falsification, de contrefaçon ou encore d'obtention indue, le plus difficile à détecter. Les agents présents sur place ont confirmé la progression des obtentions indues de documents qu'ils soient d'identité (notamment les faux permis de conduire pour obtenir d'autres documents) ou autres (faux contrats de travail, fausse reconnaissance de paternité, etc.).

d) La lutte contre le terrorisme

Si le renforcement de la sécurité des frontières extérieures et le celui des systèmes d'information sont deux axes forts du programme européen en matière de sécurité, adopté le 28 avril 2015134(*), un certain nombre d'initiatives plus directement centrées sur le contre-terrorisme ont été présentées par la Commission, dont une proposition de directive relative à la lutte contre le terrorisme instaurant un cadre pénal élargi englobant les comportements criminels liés au phénomène des combattants étrangers135(*) et une révision de la directive relative à l'acquisition et la détention d'armes à feu136(*), qui ont toutes deux fait l'objet d'un accord entre le Parlement européen et le Conseil.

S'agissant de la coopération opérationnelle entre services répressifs, deux évolutions récentes peuvent être mentionnées.

En premier lieu, la réforme d'Europol137(*), applicable au 1er mai 2017, confère un mandat étendu à l'agence - dont le nom officiel devient Agence de l'Union européenne pour la coopération des services répressifs. Afin de conforter l'agence dans son tôle de « centre névralgique de l'échange d'informations », le règlement adopté le 11 mai 2016 crée une obligation pour les services répressifs nationaux de transmettre rapidement les informations liées aux formes de criminalité figurant au mandat de l'agence et l'autorise à interroger, par l'intermédiaire des États membres, des entités privées telles que des entreprises de télécommunication afin d'obtenir des informations. M. Wil van Gemerta présenté les nouvelles tâches confiées à Europol, en particulier la possibilité de proposer la création d'équipes communes d'enquêtes et d'y participer. « J'ai travaillé personnellement depuis une trentaine d'années dans des services de renseignement et d'enquête et je constate qu'il est toujours préférable de rassembler les enquêteurs plutôt que de faire une simple demande d'information. C'est pourquoi nous développons les équipes communes d'enquête qui produisent des résultats très positifs en matière de lutte contre la cybercriminalité et contre le terrorisme » a-t-il précisé.

En second lieu, un Centre européen de lutte contre le terrorisme est opérationnel au sein d'Europol depuis le 1er janvier 2016. Ce centre a vocation à accroître l'échange d'informations et à apporter un soutien aux enquêtes transfrontalières, notamment en cas de nouvelles attaques terroristes. Entre 2015 et 2016, le nombre d'opérations dans le domaine du contre-terrorisme ayant reçu une assistance d'Europol était déjà passé de 45 à 53. L'utilité d'un tel soutien est pleinement apparue au lendemain des attentats du 13 novembre 2015, dont l'analyse criminelle a été confiée à Europol dans le cadre d'une équipe commune d'enquête en raison de son caractère international et de la mobilisation importante de la police française sur l'enquête relative aux assassinats de Charlie Hebdo.

Enfin, comme l'a confirmé le directeur adjoint d'Europol, la France figure parmi les plus importants contributeurs à Europol, en particulier dans le domaine du contre-terrorisme : « Elle est en tête concernant les informations sur les combattants étrangers en Syrie et en Irak. Concernant le système d'information SIENA (Secure Information Exchange Network Application), la France est en troisième position avec 43 000 messages échangés en 2016, contre 37 000 en 2015, soit une augmentation d'environ 20 %. En ce qui concerne le nombre d'affaires initiées par la France, il y en avait environ 2 500 en 2015 et 3 300 en 2016. ». Au total, entre 2015 et 2016, Europol a observé une très forte hausse des informations reçues (+ 60 %) et une augmentation de 88 % des échanges d'information entre États membres.

Dans l'ensemble, les progrès accomplis depuis 2015 en Europe en matière de coopération policière sont significatifs.

Du point de vue de M. Jean-Jacques Colombi, « la coopération policière en Europe n'a jamais aussi bien fonctionné ». Un grand nombre de personnes entendues par votre commission d'enquête ont toutefois indiqué des marges de progrès existaient concernant la qualité des informations transmises, très hétérogène d'un pays à l'autre, et la capacité de traitement de ces données. Ainsi, selon M. Patrick Calvar, « ce n'est pas tant, au reste, le manque d'information qui pose problème, que notre capacité à exploiter l'information. [...] Tous les outils qui nous permettent de suivre les déplacements, dans un espace de liberté où les allées et venues sont nombreuses, nous sont utiles. Mais au-delà, l'enjeu est surtout d'être capable d'analyser les données, pour prioriser notre action. »


* 95 Cf. L'Europe au défi des migrants : agir vraiment !, rapport d'information de MM. Jacques Legendre et Gaëtan Gorce, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (n° 795 ; 2015-2016).

* 96 Cf. L'Europe à l'épreuve de la crise des migrants : la mise en oeuvre de la « relocalisation » des demandeurs d'asile et des hotspots, rapport d'information de M. François-Noël Buffet, fait au nom de la mission de suivi et de contrôle du dispositif exceptionnel d'accueil des réfugiés de la commission des lois (n° 422 ; 2015-2016).

* 97 Cf. II, A, 2, a ci-dessus.

* 98 Règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, dit « Dublin III ». Ce règlement est la refonte du règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers, dit « Dublin II », qui succédait lui-même à la convention de Dublin signée le 15 juin 1990.

* 99 Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil, Vers une réforme du régime d'asile européen commun et une amélioration des voies d'entrée légale en Europe, du 6 avril 2016 (COM(2016) 197 final).

* 100 Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil, Vers une réforme du régime d'asile européen commun et une amélioration des voies d'entrée légale en Europe, du 6 avril 2016 (COM(2016) 197 final).

* 101 Décisions (UE) 2015/1523 du Conseil du 14 septembre 2015 et (UE) 2015/1601 du Conseil du 22 septembre 2015 instituant des mesures provisoires en matière de protection internationale au profit de l'Italie et de la Grèce.

* 102 Considérant 37 de la décision (UE) 2015/1601 du Conseil du 22 septembre 2015.

* 103 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un mécanisme de relocalisation en cas de crise et modifiant le règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (COM(2015) 0450).

* 104 Communiqué de presse de la Commission européenne du 9 septembre 2015.

* 105 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (refonte) (COM(2016) 0270).

* 106 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la création d'« Eurodac » pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l'application efficace du règlement (UE) n° 604/2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, et de l'identification des ressortissants de pays tiers ou apatrides en séjour irrégulier, et relatif aux demandes de comparaison avec les données d'Eurodac présentées par les autorités répressives des États membres et par Europol à des fins répressives (refonte) (COM(2016) 0272).

* 107 Règlement (UE) n° 439/2010 du Parlement européen et du Conseil du 19 mai 2010 portant création d'un Bureau européen d'appui en matière d'asile.

* 108 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'Agence de l'Union européenne pour l'asile et abrogeant le règlement (UE) n° 439/2010 (COM(2016) 0271).

* 109 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale (refonte) (COM(2016) 0465).

* 110 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil instituant une procédure commune en matière de protection internationale dans l'Union et abrogeant la directive 2013/32/UE (COM(2016) 0467).

* 111 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection, et modifiant la directive 2011/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée (COM(2016) 0466).

* 112 Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale.

* 113 Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale.

* 114 Directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection.

* 115 Cf. le considérant 23 de la directive « qualification ».

* 116 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant une liste commune de l'Union de pays d'origine sûrs aux fins de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale, et modifiant la directive 2013/32/UE (COM(2015) 0452).

* 117 Le coût total de fonctionnement et en frais de personnel supporté par l'armée française au titre de sa participation à l'opération Sophia est estimé à environ 6 millions d'euros en 2016.

* 118 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 539/2001 du Conseil fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation, COM(2011) 290.

* 119 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relative au code des visas de l'Union, COM(2014) 164 final.

* 120 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil et à la Banque européenne d'investissement relative à la mise en place d'un nouveau cadre de partenariat avec les pays tiers dans le cadre de l'Agenda européen en matière de migration, COM(2016) 385 final.

* 121 Report from the Commission to the European Parliament, the European Council and the Council, Third progress report on the Partnership Framework with third countries under the European Agenda Migration, COM(2017) 205 final.

* 122 37 811 Nigérians identifiés en 2016 selon Frontex.

* 123 Communication conjointe au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil intitulée La migration le long de la route de la Méditerranée centrale. Gérer les flux migratoires, sauver des vies, COM(2017) 4 final.

* 124 Directive (UE) 2016/681 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relative à l'utilisation des données des dossiers passagers (PNR) pour la prévention et la détection des infractions terroristes et des formes graves de criminalité, ainsi que pour les enquêtes et les poursuites en la matière.

* 125 Selon le secrétariat général des affaires européennes, début janvier 2017, seuls 14 États membres avaient indiqué avoir entamé les travaux de transposition et de mise en oeuvre du PNR.

* 126 Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.

* 127 Cf. II, A, 2, c ci-dessus.

* 128 Cf. II, A, 2, c ci-dessus.

* 129 Déclaration à la presse de M. Bernard Cazeneuve à l'issue du Conseil de l'Union européenne du 24 mars 2016.

* 130 Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil intitulée Plan d'action visant à renforcer la réponse de l'UE aux fraudes liées aux documents de voyage.

* 131 Selon la Commission , le règlement (UE) n° 2016/1191 du Parlement européen et du Conseil du 6 juillet 2016 visant à favoriser la libre circulation des citoyens en simplifiant les conditions de présentation de certains documents publics dans l'Union européenne, contribue d'ores et déjà à renforcer la lutte contre la fraude grâce à la mise en place d'une coopération administrative dans le cadre de laquelle les États membres communiquent entre eux, via le système d'information du marché intérieur (IMI), en cas de doutes quant à l'authenticité d'un document public, dont les documents sources.

* 132 Proposition de règlement modifiant le règlement (CE) n° 1683/1995 du 2 mai 1995 établissant un modèle type de visa (COM(2015) 303 final) et proposition de règlement modifiant le règlement (CE) n° 1030/2002 établissant un modèle uniforme de titre de séjour pour les ressortissants de pays tiers (COM(2016) 434 final).

* 133 Ce rapport d'expertise est annexé au présent rapport.

* 134 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions intitulée Le programme européen en matière de sécurité, COM(2016) 185 final.

* 135 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la lutte contre le terrorisme et remplaçant la décision-cadre 2002/475/JAI du Conseil relative à la lutte contre le terrorisme, COM(2015) 0625 final.

* 136 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 91/477/CEE du Conseil relative au contrôle de l'acquisition et de la détention d'armes, COM(2015) 750 final.

* 137 Règlement (UE) 2016/794 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relatif à l'Agence de l'Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol) et remplaçant et abrogeant les décisions du Conseil 2009/371/JAI, 2009/934/JAI, 2009/935/JAI, 2009/936/JAI et 2009/968/JAI.