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Circuler en sécurité en Europe : renforcer Schengen

29 mars 2017 : Circuler en sécurité en Europe : renforcer Schengen ( rapport de commission d'enquête )

D. DES MOYENS FINANCIERS SUPPLÉMENTAIRES POUR RENFORCER LA SÉCURITÉ DES FRONTIÈRES EUROPÉENNES

Des ressources supplémentaires ont été allouées à la sécurisation des frontières, au niveau tant européen que national.

1. Au sein du budget européen, une place réduite mais récemment accrue des politiques migratoires et de sécurité
a) Une enveloppe initiale de près de 9 milliards d'euros pour l'asile, la migration et la sécurité intérieure pour la période 2014-2020

Le cadre financier pluriannuel 2014-2020 comporte deux instruments spécifiques en faveur du financement des politiques liées à l'asile, la migration et la sécurité, inscrits au sein de la rubrique 3 « Sécurité et citoyenneté » du budget européen :

- le Fonds « asile, migration et intégration » (FAMI), qui remplace l'ancien programme-cadre « Solidarité et gestion des flux migratoires » utilisé entre 2007 et 2013, contribue au financement de la gestion des flux migratoires et à la mise en oeuvre de la politique commune en matière d'asile. Son enveloppe financière de référence s'élève à 3,1 milliards d'euros pour la période 2014-2020, dont 265 millions d'euros alloués à la France ;

- le Fonds de sécurité intérieure (FSI) est composé de deux volets : le premier est consacré à la coopération policière et à la gestion des crises et le second aux frontières extérieures et aux visas. La programmation financière établie en 2013 dote ce programme de 3,8 milliards d'euros entre 2014 et 2020, dont 155 millions d'euros bénéficiant à la France.

ENVELOPPES ALLOUÉES À LA FRANCE AU TITRE DU FAMI ET DU FSI POUR LA PÉRIODE 2014-2020

Source : Commission d'enquête (à partir des données transmises par le SGAE).

Le FAMI et le FSI ont la spécificité d'être, pour partie, en gestion partagée entre la Commission et les États membres et pour partie en gestion directe par la Commission. Ainsi, 72 % des fonds sont alloués au financement d'actions définies par des programmes nationaux et 28 % financent des actions de l'Union, sélectionnées dans le cadre d'appels à propositions, ou des mesures d'urgence.

LES ENVELOPPES FINANCIÈRES ALLOUÉES À LA FRANCE AU TITRE DU FAMI ET DU FSI

Les enveloppes financières allouées à la France au titre du FAMI et au FSI pour la période 2014-2020 s'élèvent respectivement à :

- 265 millions d'euros pour le FAMI ;

- 85 millions d'euros pour la composante « frontières extérieures et visas » du FSI ;

- 70 millions d'euros pour la composante coopération policière et gestion des crises du FSI.

La direction générale des étrangers en France (DGEF) est l'autorité responsable de ces fonds en France.

S'agissant du FAMI, les projets financés en France concernent principalement le premier accueil et l'accompagnement socio-administratif des demandeurs d'asile et l'accompagnement vers l'emploi et le logement des bénéficiaires d'une protection internationale. Début janvier 2017, la France avait programmé des actions au titre du FAMI à hauteur de 134 millions d'euros. En outre, la France a bénéficié de dotations financières complémentaires (FAMI en gestion directe par la Commission) au titre des programmes de réinstallation et de relocalisation et des mesures d'urgence dans la zone de Calais (mise à l'abri des migrants, aménagement de la zone de la Lande et sécurisation du tunnel sous la Manche).

Le volet « frontières extérieures et visas » du FSI, dont 60 millions d'euros ont été programmés à ce stade en France, est affecté principalement au financement des équipements mis à disposition de Frontex (37 %), aux systèmes d'information (38 %), à la surveillance des approches maritimes (17 %), à la lutte contre la fraude documentaire, à la mise à niveau de certains points de passages frontières et à la mutualisation consulaire.

Le volet « coopération policière » du FSI, programmé à hauteur de 32 millions d'euros à ce jour, finance des actions diverses telles que le renforcement des capacités de décontamination nucléaire, radiologique, biologique et chimique (NRBC), des équipements de forces de police (moyens de géolocalisation, équipement numérique) ou encore de systèmes d'information (fichier automatisé des empreintes digitales (FAED), fichier des personnes recherchées (FPR), dispositif de lecture automatisée des plaques d'immatriculation). Sa gestion est déléguée par la DGEF à la direction de la coopération internationale (DCI) du ministère de l'intérieur.

Source : SGAE.

Le FAMI et le FSI viennent s'ajouter aux subventions versées par le budget de l'Union européenne aux agences compétentes en matière d'asile, de migration et de sécurité. Ainsi, le cadre financier pluriannuel 2014-2020 prévoyait initialement un budget total de près de 2 milliards d'euros pour Frontex, l'EASO, Europol et EU-LISA sur l'ensemble de la période. Toutefois, les moyens programmés se sont avérés nettement insuffisants pour répondre à la double crise migratoire et sécuritaire en Europe.

Par ailleurs, il convient de mentionner l'existence d'une « facilité Schengen » pour les pays en voie d'adhésion à l'espace Schengen afin de les aider à appliquer l'acquis de Schengen et à effectuer des contrôles aux frontières extérieures (investissement dans les équipements et les infrastructures, mise en place du SIS et du VIS, formation etc.). Entre 2004 et 2006, une première facilité Schengen de 961 millions d'euros a bénéficié à sept nouveaux États membres de l'Union européenne138(*). Entre 2007 et 2009, une deuxième facilité de 487 millions d'euros a été allouée à la Croatie et à la Bulgarie, enfin jusqu'en juillet 2017, une facilité Schengen de 120 millions d'euros est affectée à la Croatie.

Au total, environ 9 milliards d'euros du budget de l'Union européenne ont été fléchés vers le « volet interne » des politiques en matière d'asile, de migration et de sécurité pour les sept années du cadre financier, ce qui représente cependant moins de 1 % du budget de l'Union européenne sur l'ensemble de la période 2014-2020.

b) L'évolution du budget et des effectifs des agences européennes

En conséquence des nouvelles tâches dévolues au cours des dernières années aux agences de l'Union européenne compétentes en matière d'asile, de gestion migratoire et de sécurité, leur budget et leurs effectifs ont sensiblement augmenté depuis 2014.

La hausse la plus spectaculaire concerne Frontex, dont le budget a été multiplié par trois entre 2014 et 2017, pour atteindre 302 millions d'euros. Afin de tenir compte de la transformation de Frontex en Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes depuis le 6 octobre 2016, les effectifs devraient doubler pour atteindre 1 000 agents, tous statuts confondus, d'ici 2020. Au total, le budget de Frontex s'établira ainsi à 1,2 milliard d'euros pour la période 2017-2021, soit 800 millions d'euros supplémentaires par rapport à la programmation financière initiale139(*).

La proposition de réforme du Bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO), actuellement en cours d'examen, nécessiterait quant à elle de porter le budget de l'agence à 364 millions d'euros pour la période 2017-2020, contre 64 millions d'euros dans la programmation financière précédant cette proposition législative140(*). Depuis 2015, les moyens alloués à cette agence créée en 2010 ont sensiblement crû afin d'apporter un soutien opérationnel aux États membres les plus exposés à la pression migratoire : entre 2013 et 2017, le budget de l'agence est passé de 12 à 69 millions d'euros et le nombre d'agents, tous statuts confondus, de 71 à 235.

ÉVOLUTION DU BUDGET ET DES EFFECTIFS DE FRONTEX, L'EASO, EUROPOL ET EU-LISA

(budget en millions d'euros)

Nota : les effectifs sont les effectifs autorisés par le plan d'établissement ; ils incluent les fonctionnaires, les agents contractuels et les experts nationaux détachés.

Les données relatives au budget tiennent compte des budgets rectificatifs adoptés en cours d'année, à l'exception des données relatives à l'année 2017 qui présentent le budget initial.

Source : Commission d'enquête (à partir des rapports d'activité et budgets publiés par Frontex, l'EASO, EU-LISA et Europol).

Si les effectifs de l'agence pour la gestion opérationnelle des systèmes d'information à grande échelle (EU-LISA) ont enregistré une hausse plus modérée (+ 20 agents entre 2013 et 2016), son plan stratégique 2017-2019 prévoit le recrutement d'environ 40 agents pour améliorer les systèmes d'information existants. En outre, elle estime qu'environ 80 agents supplémentaires seront nécessaires entre 2018 et 2020 pour mettre en place le nouveau système d'autorisation préalable de voyage ETIAS. Le budget de l'agence (+ 158 % entre 2013 et 2017) est affecté aux deux tiers à la mise en oeuvre opérationnelle et au développement des systèmes d'information ; l'agence s'est fixé un objectif de réduction de ses dépenses de fonctionnement de 7 % en 2017 par rapport à 2016.

Enfin, Europol, financée par le budget de l'Union européenne et non plus sur une base intergouvernementale depuis 2010, a vu son budget progresser de près de 40 % entre 2013 et 2017, tandis que ses effectifs pourraient atteindre 786 agents au total, une majorité de nouveaux recrutements étant des agents contractuels ou des experts nationaux détachés.

c) Le déblocage de crédits supplémentaires en temps de crise

Le budget de l'Union européenne s'inscrivant dans un cadre financier pluriannuel rigide et étant d'une taille relativement limitée141(*), les mesures d'urgence décidées en 2015 ont tout d'abord nécessité l'adoption de nombreux budgets rectificatifs et la mobilisation de divers mécanismes de flexibilité permettant de dépasser exceptionnellement les plafonds de crédits d'engagement fixés par le cadre financier. Au total, 3,3 milliards d'euros au-delà des plafonds annuels du cadre financier ont été mobilisés dans le cadre des budgets 2015, 2016 et 2017 grâce à l'instrument de flexibilité et à la marge pour imprévus, au profit de la rubrique 3 « Sécurité et citoyenneté » du budget européen.

Ces mécanisme de flexibilité ont, en outre, permis de financer en partie l'aide d'urgence accordée à la Grèce durant la crise migratoire (100 millions d'euros en 2016), au titre du nouvel instrument consacré à l'aide d'urgence au sein de l'Union européenne142(*).

Ensuite, les multiples initiatives tendant à conférer de nouvelles tâches aux agences, la proposition de refonte du règlement « Dublin II » ainsi que les nouveaux chantiers en matière de système d'information requièrent, d'après la Commission, une adaptation de cadre financier actuel. Dans sa proposition de réexamen à mi-parcours du cadre financier 2014-2020, elle estime en effet qu' « un montant de 2,55 milliards d'euros est nécessaire pour financer l'incidence budgétaire, de 2018 à 2020, du corps européen de garde-frontières et de garde-côtes et du renforcement d'Europol, ainsi que les propositions de la Commission relatives à l'Agence de l'Union européenne pour l'asile, la révision du régime d'asile commun de Dublin, l'aide d'urgence au sein de l'Union et le système d'entrée/de sortie pour l'enregistrement des données relatives aux entrées, aux sorties et aux refus d'entrée pour des ressortissants de pays tiers franchissant les frontières extérieures des États membres de l'UE»143(*).

À ce montant s'ajouteraient, au titre du « volet externe » de la politique migratoire, 750 millions d'euros supplémentaires en faveur du processus cadre de partenariat avec les pays tiers et 250 millions d'euros au profit du Fonds européen pour le développement durable, destiné à stimuler l'investissement en Afrique dans le cadre du nouveau plan d'investissement extérieur européen (PIE) - pendant du « plan Junker » à l'extérieur de l'Union européenne.

2. Au niveau national, l'affectation de nouveaux moyens budgétaires et humains à la sécurisation des frontières et à la gestion de la crise migratoire

Tout d'abord, le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures décidé au lendemain des attaques terroristes du 13 novembre 2015 a nécessité des redéploiements d'effectifs, des recrutements supplémentaires et l'acquisition d'équipements nouveaux, qui se sont traduits par une hausse des budgets de la police nationale et des douanes144(*).

Ainsi, dans l'ensemble, sous l'effet du plan de lutte anti-terroriste mis en place en janvier 2015, du pacte de sécurité décidé par le Gouvernement en novembre 2015 et du plan de lutte contre l'immigration clandestine lancé en 2016, la loi de finances pour 2017 prévoit :

- une hausse de 3,8 % des dépenses de personnel du programme 176 « Police nationale » de la mission « Sécurités » du budget de l'État par rapport à 2016 et la création de 2 031 emplois temps plein, dont 175 emplois pour la DCPAFen 2017 (après 215 en 2016)145(*);

- une hausse de 1,2 % des crédits du programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » du budget de l'État146(*) qui participe au financement de la création de 1 000 postes de douaniers supplémentaires en 2016 et 2017 et à l'achat d'équipements nouveaux pour les agents, les locaux, la capacité de détection et l'information (45 millions d'euros au total en 2017).

Pour mémoire, la DGDDI estime le surcoût spécifiquement lié à l'activation de la clause de sauvegarde Schengen, pour ce qui concerne ses services, à 25,3 millions d'euros entre novembre 2015 et fin 2016.

Parallèlement, les moyens budgétaires alloués aux politiques migratoires et à l'asile continuent de progresser : les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration », inscrits dans la loi de finances pour 2017, sont en hausse de 14 % à périmètre constant par rapport à 2016147(*). Ces moyens supplémentaires sont principalement destinés à l'allocation aux demandeurs d'asile (+ 70 millions d'euros), à l'OFPRA (+ 10 millions d'euros) et à l'accompagnement social des migrants de la « jungle » de Calais.

Toutefois, comme l'a souligné notre collègue Roger Karoutchi, rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration » au nom de la commission des finances, les moyens prévus ne sont pas à la hauteur de la réalité des dépenses d'asile. En effet, la programmation budgétaire pour 2017 demeure inférieure à la consommation prévisionnelle de l'exercice 2016, alors même que la pression migratoire reste significative.

De même, en dépit des nouveaux recrutements réalisés et prévus, les éléments d'information transmis par la DCPAF et la DGDDI indiquent que le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures crée une tension importante dans l'organisation des services, qui auront de plus à faire face au renforcement du contrôle aux frontières extérieures.


* 138 Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Slovaquie et Slovénie.

* 139 Annexe au projet de loi de finances pour 2017 « Relations financières avec l'Union européenne », p. 118.

* 140 Annexe au projet de loi de finances pour 2017 « Relations financières avec l'Union européenne », p. 119.

* 141 Maximum 1 % du revenu national brut (RNB) de l'Union européenne.

* 142 Règlement (UE) 2016/369 du Conseil du 15 mars 2016 relatif à la fourniture d'une aide d'urgence au sein de l'Union.

* 143 Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil intitulée Réexamen/révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel 2014 -2020. Un budget de l'UE axé sur les résultats, COM(2016) 603 final.

* 144 Cf. encadré au I, C ci-dessus.

* 145 Rapport spécial de M. Philippe Dominati, annexe n° 30 A au rapport général n° 140 (2016-2017) fait par M. Albéric de Montgolfier sur le projet de loi de finances pour 2017, au nom de la commission des finances du Sénat.

* 146 Rapport spécial de MM. Michel Bouvard et Thierry Carcenac, annexe n° 16 au rapport général n° 140 (2016-2017) fait par M. Albéric de Montgolfier sur le projet de loi de finances pour 2017, au nom de la commission des finances du Sénat.

* 147 Rapport spécial de M. Roger Karoutchi, annexe n° 17 au rapport général n° 140 (2016-2017) fait par M. Albéric de Montgolfier sur le projet de loi de finances pour 2017, au nom de la commission des finances du Sénat.