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Circuler en sécurité en Europe : renforcer Schengen

29 mars 2017 : Circuler en sécurité en Europe : renforcer Schengen ( rapport de commission d'enquête )

B. LES MESURES COMPENSATOIRES

Dans l'économie générale du dispositif conçu à l'origine, la suppression des contrôles aux frontières intérieures à l'espace Schengen devait être compensée par diverses mesures dites, précisément pour cette raison, « mesures compensatoires ».

Celles-ci, comme l'a justement relevé M. David Skuli, directeur central de la police aux frontières au ministère de l'intérieur, lors de son audition, ont été mises en oeuvre de façon progressive et n'ont donc été opérationnelles, généralement, qu'après la suppression des contrôles aux frontières intérieures.

Il existe cinq principaux types de mesures compensatoires.

1. Une politique commune des visas

Dès l'origine du processus, la politique commune en matière de visas a été conçue comme un corollaire de l'ouverture des frontières internes.

Comme l'a indiqué M. Pierre-Antoine Molina, directeur général des étrangers en France au ministère de l'intérieur, « l'acquis de Schengen présente également des prolongements en matière de visas à partir d'une base harmonisée qui permet de vérifier le droit des personnes se présentant à la frontière. Il était alors nécessaire d'harmoniser les conditions de délivrance des visas. En effet, les conditions d'entrée s'avèrent distinctes de celles du séjour, car la plupart des personnes bénéficiant d'un droit d'entrée ne vont pas s'établir dans l'espace Schengen. Plus de 90 % de nos visas sont de court séjour et n'ont pas vocation à donner lieu à une installation durable. En outre, le visa Schengen représente plus de 90 % des visas que nous délivrons en tant qu'État ».

Le visa uniforme Schengen est un visa de court séjour, délivré par les États membres de l'espace Schengen et valable pour l'ensemble du territoire Schengen. Il est délivré pour des séjours d'une durée maximale de 90 jours par période de 180 jours. Il autorise l'entrée dans l'espace Schengen sous réserve que son titulaire remplisse les conditions d'entrée énoncées dans le code frontières Schengen.

La politique commune en matière de visas, engagée dès 199531(*), tend à harmoniser les politiques et pratiques nationales en la matière32(*). Elle fait partie du champ de l'évaluation Schengen.

Un règlement fixe la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis ou exemptés de l'obligation de visa de court séjour : l'annexe I liste les pays dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa, alors que l'annexe II liste ceux dont les ressortissants en sont exemptés et bénéficient donc d'un régime dit de libéralisation des visas33(*).

Pour les pays tiers soumis à l'obligation de visas de court séjour, l'Union européenne a adopté, le 13 juillet 2009, un code des visas, entré en vigueur en 201034(*).

Le code communautaire des visas fixe les procédures et conditions de délivrance de ces visas et garantit une application uniforme de la politique commune des visas. Les consulats des États membres et la Commission coopèrent et peuvent notamment procéder à l'établissement d'une liste harmonisée de documents justificatifs, à la définition de critères communs d'examen, à l'établissement de la liste des documents de voyage délivrés par le pays hôte, à l'échange de statistiques ou encore à l'échange d'informations sur l'analyse du risque d'immigration illégale. Le dépôt d'une demande de visa uniforme s'effectue sur un formulaire Schengen harmonisé et les frais de visa appliqués par les partenaires Schengen sont identiques.

En 2010, la Commission a établi un manuel relatif à l'organisation des services des visas et à la coopération locale au titre de Schengen, qui vient préciser les lignes de conduite à tenir par les services consulaires, mais qui ne crée toutefois pas d'obligations juridiquement contraignantes pour les États membres.

Selon une approche spécifique à chaque pays tiers, des accords relatifs à la facilitation de la délivrance des visas peuvent être conclus au cas par cas et prévoir des formalités allégées et/ou des coûts réduits, voire l'exemption de visa pour certaines catégories de passeports, par exemple les passeports diplomatiques ou de service. Ces accords de facilitation s'accompagnent fréquemment d'accords de réadmission de leurs ressortissants en situation irrégulière.

Les exemptions de visa de court séjour Schengen sont de la compétence exclusive de l'Union européenne qui signe un accord en ce sens avec le pays tiers concerné. Les États membres conservent la possibilité de négocier à titre bilatéral des dispenses de visas de court séjour dans des domaines limités, par exemple pour les titulaires de passeports officiels, les équipages civils des navires et des avions, etc. Les visas de long séjour restent de la compétence nationale, conformément à l'article 18 de la convention d'application des accords de Schengen de 1990.

Ces exemptions de visa sont recensées dans le règlement n° 539/2001. Elles peuvent découler des négociations résultant des processus de libéralisation des visas, basées sur un examen et le respect de critères dans les domaines de réformes telles que le renforcement de l'État de droit, la lutte contre le crime organisé, la corruption et l'immigration irrégulière, ainsi que l'amélioration des capacités administratives de gestion et de contrôle des frontières et la sécurisation des documents de voyages.

En 2015, l'Union européenne a délivré 14,3 millions de visas de court séjour Schengen (hors visa à territorialité limitée), dont 20,9 % l'ont été par la France, ce qui en fait le premier État membre pour la délivrance de visas Schengen, loin devant l'Italie (1,89 million), l'Allemagne (1,87 million) et l'Espagne (1,47 million). En 2016, plus de 3 millions de visas ont été délivrés par la France, en baisse de 3,8 % par rapport à 2015. Le nombre de visas Schengen délivrés s'est élevé à 2,88 millions, en baisse de 4,2 % par rapport à 2015.

2. L'harmonisation des modalités de surveillance des frontières extérieures

La suppression des contrôles aux frontières intérieures, inhérente au fonctionnement de l'espace Schengen, devait aussi avoir pour contrepartie le renforcement des frontières extérieures et leur plus grande sécurité. L'objectif est d'aboutir à une gestion intégrée des frontières extérieures.

Cet objectif a été rappelé à plusieurs reprises, en particulier par le programme de La Haye (2004-2009), adopté au Conseil européen des 4 et 5 novembre 2004, par le Pacte européen sur l'immigration et l'asile, adopté lors du Conseil européen des 15 et 16 octobre 2008, sous Présidence française de l'Union européenne, et par le Programme de Stockholm (2010-2014), adopté par le Conseil européen du 11 décembre 2009.

Parmi les différentes mesures annoncées par ces programmes pluriannuels figure la création puis le renforcement de l'agence Frontex.

L'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union européenne, dite Frontex, a été instituée par un règlement en 200435(*).

Ce texte fixe pour objectif à l'agence « d'améliorer la gestion intégrée des frontières extérieures des États membres de l'Union européenne ». S'il reconnaît que « la responsabilité du contrôle et de la surveillance des frontières extérieures incombe aux États membres », il indique que Frontex « rend néanmoins plus facile et plus efficace l'application des dispositions communautaires existantes et futures en matière de gestion des frontières extérieures en assurant la coordination des actions des États membres lors de la mise en oeuvre de ces dispositions, contribuant ainsi à l'efficacité, à la qualité et à l'uniformité du contrôle des personnes et de la surveillance des frontières extérieures des États membres de l'Union européenne ». Enfin, l'agence « met à disposition de la Commission et des États membres l'assistance technique et les connaissances spécialisées nécessaires en matière de gestion des frontières extérieures et favorise la solidarité entre les États membres ».

Le règlement de 2004 fixe à Frontex les principales tâches suivantes :

- coordonner la coopération opérationnelle entre les États membres en matière de gestion des frontières extérieures ;

- assister les États membres pour la formation des garde-frontières nationaux, y compris dans l'établissement de normes communes de formation ;

- effectuer des analyses de risques ;

- suivre l'évolution de la recherche dans les domaines présentant de l'intérêt pour le contrôle et la surveillance des frontières extérieures ;

- assister les États membres dans les situations qui exigent une assistance technique et opérationnelle renforcée aux frontières extérieures ;

- fournir aux États membres l'appui nécessaire pour organiser des opérations de retour conjointes.

Par ailleurs, Frontex peut elle-même, en accord avec le(s) État(s) membre(s) concerné(s), prendre l'initiative d'opérations conjointes et de projets pilotes à mener en coopération avec les États membres.

Depuis sa création, avant le traité de Lisbonne donc, Frontex relève du premier pilier, dit pilier communautaire, et non du troisième pilier relatif à la coopération policière et judiciaire en matière pénale.

Frontex, dont le siège est à Varsovie, est un organe indépendant de l'Union européenne, doté de la personnalité juridique et d'un budget autonome.

Ainsi, dès sa création, Frontex disposait d'un mandat clairement circonscrit. Elle doit se mettre d'accord avec l'État membre, dit État hôte, sur le déroulement d'une opération. Elle n'est qu'un élément du dispositif de gestion intégrée des frontières extérieures. Elle doit aider les autorités compétentes des États membres à travailler ensemble, favoriser l'apparition d'une culture professionnelle commune et promouvoir les bonnes pratiques. Néanmoins, elle ne disposait initialement que de ressources propres limitées et restait tributaire de celles des États.

Parmi ses missions, Frontex doit fournir l'assistance nécessaire à l'élaboration et à la gestion d'un système européen de surveillance des frontières, Eurosur.

Juridiquement, Eurosur constitue un cadre commun pour l'échange d'informations et pour la coopération entre les États membres et Frontex pour améliorer la connaissance de la situation et accroître la capacité de réaction aux frontières extérieures des États membres de l'Union aux fins de détecter, prévenir et combattre l'immigration illégale et la criminalité transfrontalière et de contribuer à assurer la protection de la vie des migrants et à leur sauver la vie36(*).

Lors de son déplacement à Bruxelles, une délégation de votre commission d'enquête a assisté à une présentation, par l'officier de liaison de Frontex présent sur place, du réseau Eurosur.

EUROSUR

Eurosur est un réseau d'échange d'informations sur la gestion des frontières, géré par Frontex depuis 2013 et dont le système central est basé au siège de l'agence, à Varsovie. Frontex met en place les infrastructures informatiques qui permettent de relier entre eux les points de coordination nationaux (la DCPAF en France). Ces derniers permettent d'établir une image précise de l'état des frontières de chacun des États membres, mais seuls ceux-ci décident des informations qu'ils partagent, y compris avec Frontex.

Ces informations ne comportent pas de données personnelles, mais, par exemple, des incidents aux frontières. Chaque centre dispose d'informations précises de la situation sur le terrain intégrant l'état de la menace globale (dont la criminalité transfrontalière et la menace migratoire) - en principe, les données relatives aux États tiers sont sensibles et ne sont donc pas communicables. Des zones rouges apparaissent : ce sont des zones qui bénéficient d'un soutien spécifique de Frontex qui peut aller jusqu'aux opérations RABIT (déploiement rapide, en cinq jours francs, de personnels de Frontex sur le terrain à la demande de l'État en difficulté, la Grèce ou l'Italie par exemple).

En plus des données fournies par les États membres, Frontex intègre des informations d'autres agences européennes et de partenaires commerciaux (des entreprises qui exploitent des images satellite ou des renseignements en open source).

L'ensemble de ces données constituent une image globale intégrée dans Eurosur.

Sur cette base, ce réseau de surveillance fournit treize niveaux de services :

1. les rapports d'incidents des États membres, diffusés aux autres États membres, qui comportent des informations sur les accidents de bateaux, sur la présence éventuelle d'armes ou le nombre de personnes impliquées, etc.

2. le suivi de la surveillance des mouvements de bateaux à partir des GPS des navires, en relation avec l'agence européenne de sécurité maritime

3. la surveillance des navires dits d'intérêt, par exemple, les bateaux fantômes qui sont sur le point d'être retirés du service. À ce titre, Frontex suit aujourd'hui les mouvements d'une quinzaine de bateaux sur les côtes turques et chypriotes

4. la capacité de détection des vaisseaux grâce à l'imagerie radar, aux images satellite ou aux données venant des vaisseaux eux-mêmes. Ces informations sont très utiles en vue des sauvetages en mer

5. le service météo : il est important pour les services qui assurent les sauvetages et pour analyser les liens entre les conditions météorologiques et les flux migratoires

6. des présentations interactives telles que des cartes ou des histogrammes qui sont importantes pour analyser les phénomènes migratoires. Elles permettent des extractions de données sur la situation de l'asile ou la pression subie par les États membres (c'est comme cela que l'on connaît précisément le nombre de migrants sur les côtes grecques par exemple)

7. un logiciel de simulation de trajets de bateaux (cap, vitesse, heure d'arrivée, etc.) pour observer et contrer les trafics transfrontaliers

8. l'accès à des images satellite haute résolution (jusqu'à 50 cm) qui permettent, par exemple, de repérer l'activité des passeurs sur les côtes libyennes (jusqu'au nombre de canots pneumatiques qui permettent d'évaluer le nombre de migrants embarqués)

9. la détection d'anomalies à travers l'analyse des comportements suspects des bateaux

10. l'accès à des outils de visualisation permettant notamment l'étude des mouvements sur les côtes

11. la surveillance des côtes grâce à l'analyse d'images de zones côtières spécifiques

12. le travail de surveillance pré-frontières pour avertir les États membres de l'imminence d'une arrivée de migrants sur une frontière terrestre, par le croisement de différentes données qui permettent d'établir un point de situation avant la frontière

13. l'historique des images satellite pour analyser les mouvements migratoires et la criminalité organisée

3. Les bases de données

Afin de faciliter les échanges d'informations sur certaines catégories de personnes et de biens, des bases de données ont été créées puis régulièrement améliorées.

Il existe principalement trois bases de données liées à l'espace Schengen : le SIS, le VIS et Eurodac.

a) Le système d'information Schengen (SIS)

Le système d'information Schengen (SIS) a été institué dès 1990 par la convention d'application de l'accord de Schengen.

Il a été mis en oeuvre en 1995 dans les États parties à l'accord de Schengen, en tant que principale mesure compensatoire liée à la suppression des contrôles aux frontières intérieures. Ses fonctionnalités permettent de stocker les signalements de personnes et d'objets recherchés en les rendant disponibles pour une consultation par les autorités compétentes, en particulier :

- les personnes recherchées pour arrestation en vue d'extradition et mandat d'arrêt européen ;

- les étrangers signalés aux fins de non-admission ;

- les personnes disparues ou à placer en sécurité ;

- les témoins, personnes citées à comparaître ou devant faire l'objet d'une notification de décisions judiciaires ;

- les personnes dites observées, c'est-à-dire faisant l'objet d'un contrôle discret ou d'un contrôle spécifique ;

- les données relatives aux objets recherchés aux fins de saisie ou de preuve dans une procédure pénale (véhicules à contrôler ou saisir, avions, bateaux, billets de banque et cartes de crédits, documents d'identité volés ou perdus, armes à feu).

Les informations obtenues sont assorties de conduites à tenir qui permettent aux services opérationnels de prendre une décision adaptée.

Différents services ont accès au SIS : les autorités de contrôle frontalier, les autorités douanières, les autorités judiciaires, d'enregistrement de visa et de véhicule, ainsi que les agences européennes Europol et Eurojust, uniquement pour les données liées à leurs missions.

Le SIS de deuxième génération, dit « SIS II », intégrant des fonctionnalités perfectionnées (possibilité d'introduire des données biométriques, nouveaux types de signalements, possibilité d'associer différents signalements), est entré en fonction le 9 avril 201337(*). Il tient aujourd'hui un rôle prépondérant dans le partage d'informations, au point que M. Jean-Jacques Colombi, chef de la division des relations internationales de la direction centrale de la police judiciaire au ministère de l'intérieur, l'a qualifié, au cours de son audition, de « « Rolls Royce » de la coopération policière ».

29 pays y ont aujourd'hui accès : les 26 États membres de l'espace Schengen, ainsi que le Royaume-Uni, la Roumanie et la Bulgarie.

Ainsi, selon des informations transmises par la direction centrale de la police judiciaire, sur les 70 millions de signalements de personnes ou d'objets présents dans le SIS, la plupart des signalements concernent des documents. On compte à ce jour 830 000 personnes recherchées, pour la plupart pour refus d'entrée dans l'espace Schengen. Les services français effectuent chaque année 550 millions de consultations dans le SIS (sur près de 3 milliards au niveau européen en 2015, soit 1 milliard de plus que l'année précédente, et près de 4 milliards en 2016), avec un total de 12 000 hits sur des signalements étrangers (7 500 hits étrangers sur des signalements français). En 2015, on a compté 156 000 hits, dont 116 000 sur des personnes et 40 000 sur des objets. Plus de 520 personnes ont été interpellées en Europe pour le compte de la France, et plus de 800 personnes interpellées en France pour le compte des autres États connectés.

L'échange d'informations à la suite de la découverte d'une personne ou d'un objet recherché (traitement des hits) est réalisé, 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7, entre les 29 États connectés par l'intermédiaire des bureaux SIRENE38(*), dont chaque État membre de Schengen dispose et qui constitue le point de contact national unique chargé de la communication sur les signalements introduits dans le SIS en suivant des procédures strictement règlementées.

LE BUREAU SIRENE FRANÇAIS

En France, le bureau SIRENE est positionné à la division des relations internationales de la direction centrale de la police judiciaire, au sein de la plateforme SCCOPOL (section centrale de coopération opérationnelle de police), également chargée du bureau central national (BCN) Interpol France et de l'Unité nationale Europol (UNE).

Le bureau SIRENE compte 22 effectifs, policiers et gendarmes, dédiés aux échanges liés au SIS en journée. Les 6 personnels affectés au travail de nuit veillent en plus les canaux de coopération Interpol et Europol.

Ces agents sont chargés de traiter l'ensemble des échanges d'information relatifs à l'introduction de signalements dans le SIS et à une découverte d'une personne ou d'un objet signalé, en lien avec leurs homologues des autres États et les services nationaux concernés. Ces échanges s'effectuent en application des dispositions du manuel SIRENE qui contient l'ensemble des instructions destinées aux opérateurs des bureaux SIRENE et qui décrit en détail les règles et les procédures régissant l'échange bilatéral ou multilatéral des informations supplémentaires.

Pour la gestion des mandats d'arrêt européens, le bureau SIRENE est en liaison constante avec le bureau d'entraide pénale internationale (BEPI) du ministère de la justice.

Le bureau SIRENE est également sollicité au moment de la création des signalements dits « article 26 » (introduction du mandat d'arrêt européen) et « article 36-3 » (envoi aux autres bureaux SIRENE d'un formulaire dit « M » d'information, notamment lors de la création de fiches de surveillance relatives à des combattants étrangers).

Source : Direction centrale de la police judiciaire du ministère de l'intérieur.

b) Le système d'information sur les visas (VIS)

Le système d'information sur les visas (VIS) a été créé en 200439(*). Sa mise en oeuvre a été progressive puisqu'il a été étendu à tous les consulats des États membres entre octobre 2011 et février 2016. Il est actuellement utilisé par 26 pays, les 22 États membres de l'espace Schengen et les 4 États associés.

Son utilisation est un facteur important d'harmonisation. Elle permet en effet de renforcer la coopération entre les services consulaires des États membres chargés des visas et de prévenir les demandes multiples de visas - le visa shopping -, de faciliter les contrôles aux points de passage aux frontières extérieures et de contribuer à l'identification de toute personne qui ne remplit pas ou plus les conditions d'entrée ou de séjour applicables dans un État membre.

Le VIS tend également à faciliter la lutte contre la fraude et les vérifications aux points de passage des frontières extérieures et sur le territoire des États membres et à faciliter l'application du règlement de Dublin. Il intègre les données alphanumériques sur le demandeur et les visas demandés, délivrés, refusés, annulés, retirés ou prorogés ; les photographies ; les empreintes digitales ; les liens avec les demandes de visas précédentes et avec les dossiers de demande des personnes qui voyagent ensemble40(*). Ces données sont introduites dans une base de données centrale, permettant une traçabilité de toutes les demandes de visa dans l'Union européenne.

Le VIS est de plus en plus utilisé par les États membres afin de faciliter l'identification et la réadmission de ressortissants de pays tiers en situation irrégulière.

Il poursuit également un objectif de prévention des menaces pesant sur la sécurité intérieure de l'un des États membres et de lutte contre le terrorisme.

Les autorités habilitées à consulter la base de données VIS sont les autorités chargées des visas, des contrôles aux frontières extérieures et des territoires nationaux, mais aussi celles compétentes en matière d'asile. En outre, les autorités nationales de police et Europol peuvent aussi demander l'accès aux données enregistrées aux fins de prévention, de détection et d'investigation d'infractions terroristes et pénales.

Le VIS comporte aujourd'hui 36,8 millions de demandes de visa, ce qui correspond à autant de photographies numérisées et 31 millions d'empreintes digitales. On dénombre 600 000 à 1 million d'opérations par jour.

M. Pierre Antoine Molina, au cours de son audition, a présenté la façon dont le VIS est utilisé en France : « S'agissant du VIS, un démembrement national - le NVIS est placé sous le contrôle de la CNIL. On dispose ainsi en France de deux bases de données : le NVIS, utilisé pour la délivrance de visas Schengen de court séjour, et le système VISABIO pour les visas français hors Schengen. Ces deux bases de données sont très importantes pour le contrôle aux frontières et sur le territoire car elles permettent d'identifier une personne à partir de ses empreintes digitales. En cas d'interpellation, il nous est possible de constater, à partir de la base VISABIO, que l'identité déclarée par la personne interpellée, si elle y figure, n'est pas celle sur le fondement de laquelle elle a demandé un visa et que, par exemple, sa date de naissance diffère, ce qui permet notamment de constater que cette personne n'est pas mineure. Cependant, parmi les étrangers en situation irrégulière interpellés sur notre territoire, seule une minorité s'avère porteuse d'une demande de visa. La consultation du VIS est obligatoire lors du contrôle aux frontières, pour les étrangers soumis à l'obligation d'un visa pour entrer sur le territoire. Lorsqu'une interpellation se déroule sur le territoire, le service interpellateur peut, par le biais de l'interface CHEOPS, accéder aux informations contenues dans le VIS ou VISABIO. ».

c) Eurodac

Le système Eurodac41(*), en fonction depuis 2003, contribue à la mise en oeuvre du règlement Dublin de désignation de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile en enregistrant les empreintes digitales des migrants en situation irrégulière et en vérifiant s'ils n'ont pas déjà déposé une demande d'asile dans un autre État membre - ou asylum shopping. Il est utilisé par 32 pays, les 28 États membres de l'Union européenne et les 4 États associés à l'espace Schengen.

Sont enregistrées dans Eurodac les données anonymes des personnes de plus de 14 ans : empreintes digitales, pays de l'Union européenne d'origine, sexe de la personne, date et lieu de la demande d'asile ou de l'interception de la personne.

Les données sont conservées dix ans pour les demandeurs d'asile ou jusqu'à l'obtention de la citoyenneté d'un pays de l'Union européenne. Elles sont conservées deux ans à compter de la date à laquelle les empreintes ont été relevées pour les ressortissants appréhendés à l'occasion du franchissement irrégulier d'une frontière extérieure. Lorsque le ressortissant étranger a obtenu un titre de séjour, quitté le territoire de l'Union ou acquis la nationalité d'un pays de l'Union avant l'expiration des deux ans, ses données sont effacées. Pour les personnes présentes illégalement dans l'Union, les empreintes digitales ne sont pas sauvegardées, mais comparées aux demandes d'asiles présentes dans Eurodac.

Les services répressifs nationaux et Europol peuvent adresser des requêtes afin d'identifier un individu dans le cadre de la prévention, détection ou d'enquêtes portant sur des infractions terroristes ou d'autres infractions pénales graves, mais suivant des conditions très restrictives.

Lors de sa visite, sur le port de Calais, de l'unité judiciaire déconcentrée, où sont conduits les migrants découverts à bord de poids lourds, il a été expliqué à une délégation de votre commission d'enquête que tous les migrants appréhendés voyaient leurs empreintes digitales relevées via la borne Eurodac qui n'autorise que la consultation, non l'enregistrement : les empreintes ne sont donc pas conservées. La PAF ne se voit opposer qu'environ 10 % de refus de prise d'empreintes. La prise d'empreintes dure environ trois minutes. La réponse intervient dans le quart d'heure. Le taux de réponses positives est en augmentation pour atteindre environ 40-45 % désormais. En cas de réponse positive, le pays d'enregistrement apparaît à l'écran. Il appartient à la préfecture de déterminer la suite à donner.

BORNE EURODAC DU PORT DE CALAIS

Source : Commission d'enquête.

Le système Eurodac se compose d'une unité centrale gérée par la Commission, d'une base de données centrale informatisée d'empreintes digitales et de moyens électroniques de transmission entre les pays de l'Union européenne et la base de données centrale.

Eurodac comprend 5 millions d'empreintes digitales. Il a fait l'objet de moins de 400 000 opérations annuelles (mise à jour, saisie, recherche, suppression de données) en 2011, 2012 et 2013, mais près de 600 000 en 2014 et plus d'1,8 million en 2015.

d) L'agence EU-LISA

Schengen et ses développements ont ainsi conduit l'Union européenne à mettre en place des systèmes d'information spécifiques aux politiques de coopération policière, de gestion des frontières, de migration et d'asile.

Afin d'assurer la gestion opérationnelle de ces trois systèmes d'information, SIS, VIS et Eurodac, l'Union européenne a institué une agence spécialisée, l'Agence européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d'information à grande échelle, dite EU-LISA, créée en décembre 2012 sur la base d'un règlement de 201142(*). Son siège administratif se trouve à Tallin, en Estonie, mais Strasbourg en accueille le site technique principal, tandis qu'un site de secours se situe à Sankt-Johann-im-Pongau, en Autriche.

Son objectif est de garantir le bon fonctionnement technique 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7 de ces systèmes. L'agence pourrait se voir confier des missions de développement et de gestion opérationnelle d'autres systèmes d'information en discussion au sein de l'espace de liberté, de sécurité et de justice.

Une délégation de votre commission d'enquête a rencontré le chef du centre opérationnel de l'EU-LISA, lors de son déplacement à Strasbourg. La mission de l'agence EU-LISA consiste en un soutien technique à la mise en oeuvre des politiques publiques Justice et affaires intérieures. La DG Home de la Commission en assure la tutelle et l'agence est en lien avec les autres agences relevant des politiques du domaine de la JAI. Des groupes de travail consultatifs pour chaque système géré par l'agence (SIS, VIS et Eurodac) se réunissent quatre fois par an.

4. La coopération policière

La coopération policière repose pour l'essentiel :

- d'une part, on l'a vu ci-dessus, sur le développement à l'échelle européenne de systèmes d'information qui permettent l'échange rapide et sécurisé d'un grand nombre de données utiles aux forces de police ;

- d'autre part, sur un approfondissement de la coopération opérationnelle dans les zones frontalières.

Il convient également de souligner l'importance de la formation des agents qui permet de diffuser des bonnes pratiques et de mieux connaître les instruments européens.

S'agissant des zones frontalières, l'approfondissement de la coopération policière est rendue possible notamment par les centres de coopération policière et douanière (CCPD), institués sur le fondement de l'article 39, paragraphes 4 et 5, de la convention d'application de l'accord de Schengen de 1990, qui ouvre la possibilité de régler par des arrangements ou des accords bilatéraux les modalités d'une coopération transfrontalière opérationnelle directe entre deux ou plusieurs parties à la convention dès lors qu'elles partagent une frontière commune.

À la suite de l'entrée en vigueur effective de cette convention, en mars 1995, la France a élaboré un modèle d'accord-type de coopération transfrontalière en matière policière et douanière afin de décliner les dispositions de la convention sur une base bilatérale et de fonder une coopération plus avancée avec ses principaux États partenaires que celle permise par le socle multilatéral.

Six accords de ce type ont été signés avec tous les États frontaliers de la France membres de l'Union européenne, entre 1997 et 2001 :

- l'accord franco-italien de Chambéry du 3 octobre 1997 ;

- l'accord franco-allemand de Mondorf du 9 octobre 1997 ;

- le traité franco-espagnol de Blois du 7 juillet 1998 ;

- l'accord franco-belge de Tournai du 5 mars 2001, remplacé par l'accord dit « Tournai II » du 18 mars 2013 ;

- l'accord franco-luxembourgeois de Luxembourg du 15 octobre 2001.

Un CCPD quadripartite a en outre été créé avec l'Allemagne, la Belgique et le Luxembourg, par l'accord de Luxembourg du 24 octobre 2008.

Chacun de ces accords repose sur deux piliers : la création de CCPD, en charge de la facilitation de l'échange transfrontalier d'informations policières, et le développement de la coopération directe entre services opérationnels dans les zones frontalières, notamment en matière de lutte contre l'immigration irrégulière.

LES CENTRES DE COOPÉRATION POLICIÈRE ET DOUANIÈRE

Il existe actuellement dix centres de coopération policière et douanière (CCPD), dont quatre sont situés sur le territoire national, Le Perthus (Pyrénées-Orientales), Melles-Pont-du-Roy (Haute-Garonne), Canfranc et Hendaye (Pyrénées-Atlantiques), et six à l'étranger : Tournai, Luxembourg (avec la Belgique, l'Allemagne et le Luxembourg), Kehl, Genève, Modane et Vintimille.

Leur domaine d'action est essentiellement centré sur la petite et moyenne délinquance.

Si ces dix CCPD ont été institués sur des bases juridiques distinctes, ils disposent néanmoins de missions globalement similaires, qui sont principalement de trois ordres :

- le recueil, l'analyse et la diffusion des informations pertinentes pour le bon fonctionnement de la coopération policière et douanière dans la zone frontalière et le traitement des demandes d'informations formulées par les services et unités de police et de douane de leur partie d'envoi ;

- l'appui à la coopération transfrontalière : dédiés à l'échange de renseignements, les CCPD ne disposent pas de pouvoirs opérationnels, mais facilitent la coopération transfrontalière directe des services territoriaux dans les domaines de la lutte contre l'immigration irrégulière, contre la délinquance transfrontalière, les trafics illicites, les faux documents, ou en matière de prévention des menaces à l'ordre public ;

- la contribution à la coordination de mesures opérationnelles ou d'intervention au profit des services nationaux et locaux de leurs parties, sur la base de plans communs préalablement définis ou sur une base ad hoc ;

- des missions subsidiaires de soutien à l'action des autorités centrales de leurs États, d'une part en matière d'observations transfrontalières et de poursuites transfrontalières, d'autre part, en matière d'éloignement et de réadmission de personnes.

Lors de son déplacement à Strasbourg, il a été expliqué à une délégation de la commission d'enquête que le CCPD de Kehl participait à la lutte contre la fraude documentaire, importante en Allemagne. Dans ce cadre, il a un partenariat avec Frontex par le déploiement d'agents pour le contrôle des titres d'identité délivrés par la France. Sa cellule « immigration/fraude documentaire » reçoit ainsi 1 000 à 1 500 documents d'identité adressés par les Allemands pour contrôle de leur validité. En outre, le CCPD coordonne les programmes de contrôles des frontières. À la suite des attentats du Bataclan, le CCPD a transmis la demande de la France de soutien qui a accompagné le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures et coordonné la mise en place à la frontière franco-allemande de forces de police allemandes en soutien de la PAF. Il a ensuite continué de jouer son rôle d'interface durant la tenue de la COP 21 puis de l'Euro.

Pour la coopération avec l'Italie, le CCPD permet essentiellement de suivre l'évolution de la situation à Vintimille et d'obtenir des informations sur les passeurs interpellés côté italien, le tout en lien avec l'officier de liaison présent à Rome. Toutefois, l'existence de l'accord de Chambéry, qui prévoit déjà une coopération institutionnelle directe, tend à réduire l'importance du CCPD.

Source : Direction générale des étrangers en France du ministère de l'intérieur.

Les échanges d'informations au titre de la coopération policière sont toutefois désormais fondés sur d'autres textes, en particulier depuis une décision-cadre de 2006, dite « initiative suédoise »43(*), qui s'est substituée à l'article 39 de la convention de 1990.

Par ailleurs, la coopération policière en Europe est facilitée par l'action d'Europol.

Europol, d'abord créée sur la base d'un accord en 1995 et opérationnelle depuis juillet 1999, est devenue une agence européenne financée sur le budget de l'Union européenne, le 1er janvier 201044(*).

Cette agence a pour mission de faciliter les échanges d'informations, via les unités nationales Europol (UNE) et leurs bureaux de liaison à La Haye, où se trouve son siège. L'ensemble des États membres disposent d'une UNE qui constitue le seul organe de liaison entre Europol et les autorités nationales compétentes et qui est responsable de la gestion des échanges de renseignements avec Europol et les bureaux de liaison des autres États membres et États tiers. Chaque UNE détache des officiers de liaison au siège d'Europol.

L'agence apporte également un soutien opérationnel et technique aux services enquêteurs des États membres de l'Union européenne, dans le domaine de la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée et grave, lorsqu'elle touche deux États membres au moins. Europol a vocation à devenir le canal privilégié d'échanges d'informations en Europe, en particulier quand les investigations nécessitent le recours à une analyse criminelle poussée.

Outre l'échange d'informations, Europol fournit des analyses criminelles opérationnelles, réalise des rapports stratégiques ou des expertises et assistances techniques aux enquêtes et opérations menées au sein de l'Union européenne. À cette fin, elle dispose notamment de plusieurs systèmes de transmission et de traitement informatisé des données personnelles, à savoir un système de messagerie opérationnelle sécurisé (SIENA), un système d'information (SIE) qui est un fichier d'échange de données permettant de procéder à des recoupements, un système d'analyse criminelle (EAS) regroupant des fichiers de travail et d'analyse dédiés à certains phénomènes criminels, ainsi qu'une fonction d'indexation des données.

En France, ces différents canaux de coopération policière sont gérés par la section centrale de coopération opérationnelle de police (SCCOPOL) au sein de la direction centrale de la police judiciaire.

LA SECTION CENTRALE DE COOPÉRATION OPÉRATIONNELLE DE POLICE

La direction centrale de la police judiciaire comporte une division des relations internationales qui, elle-même, comprend une section centrale de coopération opérationnelle de police (SCCOPOL).

La SCCOPOL est chargée d'administrer les organes de coopération internationale policière suivants : le bureau central national France d'Interpol, l'unité nationale Europol (UNE) et le bureau SIRENE France.

À ces trois unités principales s'ajoute l'unité de coordination et d'assistance Prüm, chargée de traiter les échanges post-hit en matière d'ADN ou d'empreintes dactyloscopiques. La SCCOPOL est aussi désignée point de contact de l'« initiative suédoise » et autorité nationale de vérification des demandes d'accès des services répressifs français (hors DGSI) à Eurodac.

La SCCOPOL est une plate-forme fonctionnant 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7 qui gère l'ensemble des échanges d'informations transitant par les trois canaux mentionnés ci-dessus, Interpol, Europol et SIRENE, au bénéfice de l'ensemble des services répressifs français et du ministère de la justice. Cette situation explique sa composition interministérielle.

La SCCOPOL est aussi le point de contact des services français et étrangers pour les échanges relatifs aux procédures prévues par l'article 40 de la convention de 1990 qui permet aux services de police d'un État partie de poursuivre une filature sur le territoire d'un autre État partie. Il s'agit d'une procédure d'entraide judiciaire simplifiée nécessitant, en France et dans la plupart des pays partenaires, l'autorisation d'une autorité judiciaire. Cette autorisation peut être obtenue avant le franchissement de la frontière, pour une durée d'un mois renouvelable (observation transfrontalière ordinaire), ou après que le franchissement a eu lieu (observation transfrontalière urgente). Les CCPD concernés sont alors systématiquement informés.

Enfin, la SCCOPOL assure une mission de formation afin d'expliquer et de promouvoir l'utilisation de ces canaux d'information.

Source : Direction centrale de la police judiciaire du ministère de l'intérieur.

5. La dimension extérieure

La dimension extérieure est essentielle au bon fonctionnement de l'espace Schengen. Aussi l'Union européenne a-t-elle cherché à établir des partenariats avec des pays tiers, axés en particulier sur la problématique du retour et de la réadmission.

Comme l'a relevé M. Pierre-Antoine Molina, « l'acquis de Schengen s'est développé sur la problématique du retour. En effet, la directive retour est de loin postérieure à l'espace Schengen, mais une fois publiée, le lien entre ces deux problématiques a été clairement établi, notamment dans ses considérants où le chevauchement de ces deux espaces de droit est indiqué ».

La politique de retour de l'Union européenne repose principalement sur une directive de 2008, dite directive « retour »45(*). Ce texte organise aussi bien la fin du séjour irrégulier (décision d'éloignement, éloignement, départ volontaire) que le régime de rétention administrative et les garanties procédurales qui s'y attachent.

Quant à la question de la réadmission, elle est devenue une partie essentielle de la dimension extérieure des questions migratoires. L'Union européenne a entamé la négociation d'accords de réadmission avec les pays tiers depuis le début des années 2000, permettant la conclusion de dix-sept accords de réadmission46(*), afin de fixer les règles et faciliter le retour vers ces pays des personnes en situation irrégulière. L'amélioration de la coopération consulaire en matière de réadmission est conçue comme le pendant des accords de facilitation ou d'exemption de visas. Elle constitue l'un des critères retenus dans les processus de libéralisation des visas.

La coopération s'organise également avec les pays tiers afin de lutter contre les réseaux directement le long des routes migratoires. Plusieurs grands processus de dialogue ont été engagés par l'Union européenne ces deux dernières années, par exemple lors du Sommet des chefs d'État et de gouvernement Union européenne/Afrique qui s'est tenu à La Valette, à Malte, en novembre 2015.

Chacun de ces cinq principaux types de mesures compensatoires a fait l'objet de réformes plus ou moins importantes dans le cadre des dispositions prises récemment pour améliorer le fonctionnement de l'espace Schengen rendu nécessaire par la mise en évidence de failles dans le système initialement prévu.


* 31 Règlement (CE) n° 1683/95 du Conseil du 29 mai 1995 établissant un modèle type de visa, plusieurs fois modifié depuis lors.

* 32 Il convient de rappeler que l'article 79 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne précise que celle-ci a pour objectif de développer une politique migratoire commune et peut à cette fin adopter des mesures portant sur les conditions d'entrée et de séjour, ainsi que les normes concernant la délivrance par les États membres de visas et de titres de séjour de longue durée, y compris aux fins du regroupement familial.

* 33 Règlement (CE) n° 539/2001 du Conseil du 15 mars 2001 fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation.

* 34 Règlement (CE) n° 810/2009 du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 établissant un code communautaire des visas (code des visas).

* 35 Règlement (CE) n° 2007/2004 du Conseil du 26 octobre 2004 portant création d'une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union européenne.

* 36 Règlement (UE) n° 1052/2013 du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2013 portant création du système européen de surveillance des frontières (Eurosur).

* 37 Cf. 2e partie, II, B, 1.

* 38 Supplementary Information REquest at the National Entries.

* 39 Décision 2004/512/CE du Conseil du 8 juin 2004 portant création du système d'information sur les visas (VIS) puis règlement (CE) n° 767/2008 du Parlement européen et du Conseil du 9 juillet 2008 concernant le système d'information sur les visas (VIS) et l'échange de données entre les États membres sur les visas de court séjour (règlement VIS).

* 40 Les données saisies dans le VIS sont soumises à des règles strictes de protection des données, notamment la directive 95/46/CE et le règlement CE n° 45/2001. Les données sont conservées pour une période maximale de 5 ans.

* 41 Règlement (CE) n° 2725/2000 du Conseil du 11 décembre 2000 concernant la création du système « Eurodac » pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l'application efficace de la convention de Dublin.

* 42 Règlement (UE) n° 1077/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 portant création d'une agence européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d'information à grande échelle au sein de l'espace de liberté, de sécurité et de justice.

* 43 Décision-cadre 2006/960/JAI du Conseil du 18 décembre 2006 relative à la simplification de l'échange d'informations et de renseignements entre les services répressifs des États membres de l'Union européenne.

* 44 Décision 2009/371/JAI du Conseil du 6 avril 2009 portant création de l'Office européen de police (Europol).

* 45 Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier.

* 46 Cf. 2e partie, IV, B, 2.