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Circuler en sécurité en Europe : renforcer Schengen

29 mars 2017 : Circuler en sécurité en Europe : renforcer Schengen ( rapport de commission d'enquête )

IV. LES FAILLES DE L'ESPACE SCHENGEN, RÉVÉLÉES PAR DEUX CRISES RÉCENTES

Au cours des trois dernières années, l'espace Schengen a été confronté à deux défis majeurs qui ont sinon révélé, du moins fait éclater au grand jour des faiblesses préexistantes.

Plus vivement encore que par le passé, ces deux crises ont mis en évidence que, jusqu'à présent, la libre circulation avait été privilégiée au détriment de la sécurité, entraînant défiance et déficit de solidarité entre les différents États parties à l'espace Schengen.

Comme l'a expliqué M. Yves Bertoncini, au cours de son audition, ces deux crises ont entraîné des réactions différentes : alors que les attentats terroristes ont provoqué un élan de solidarité entre les États membres et les citoyens européens, les ratés du traitement de la crise migratoire ont suscité une défiance qui persiste.

A. UN AFFLUX MIGRATOIRE SANS PRÉCÉDENT

La « crise des réfugiés » de 2014-2015 est le troisième épisode de forte tension migratoire qu'a connu l'espace Schengen après la « crise des cayucos » de 2004-200547(*) et les « printemps arabes » de 2011.

LA CRISE DE L'ESPACE SCHENGEN LORS DES « PRINTEMPS ARABES » DE 2011

Les événements consécutifs aux « printemps arabes », en 2011, ont conduit à une crise de l'espace Schengen.

Entre janvier et juin 2011, de 30 à 35 000 ressortissants tunisiens ont afflué vers l'île italienne de Lampedusa. Les autorités italiennes, débordées, émirent des permis de séjour temporaire de six mois pour des raisons humanitaires, conférant ainsi à leurs bénéficiaires le droit de circuler librement dans l'espace Schengen. De fait, beaucoup de ces ressortissants tunisiens désiraient se rendre en France.

La décision italienne entraîna des tensions bilatérales.

La France réagit en introduisant des contrôles à la frontière italienne pour les migrants tunisiens et en bloquant un train à la frontière. L'Autriche, la Belgique et l'Allemagne exprimèrent leurs préoccupations quant à l'attitude de l'Italie, tandis que les Pays-Bas menacèrent de renvoyer les Tunisiens venant d'Italie. Selon la France, l'ensemble des conditions d'entrée dans l'espace Schengen des ressortissants de pays tiers, énumérées à l'article 5.1 du code frontières Schengen, en particulier l'existence de moyens de subsistance suffisants, n'étaient pas respectées, d'où sa décision de rétablissement de contrôles aux frontières intérieures.

La Commission conclut que l'Italie et la France n'avaient formellement pas enfreint le droit de l'Union européenne mais que seul « l'esprit de Schengen » n'avait pas été respecté.

Ces tensions franco-italiennes, une fois apaisées, se sont néanmoins déplacées vers les institutions européennes. La France et l'Italie ont en effet saisi la Commission pour examiner la possibilité de rétablir temporairement le contrôle aux frontières intérieures en cas de difficultés exceptionnelles dans la gestion des frontières extérieures communes. La question de la défaillance d'un État membre chargé du contrôle à la frontière extérieure de l'Union européenne était ainsi posée. En effet, ni l'Italie ni la France n'avaient violé la lettre du code frontières Schengen, mais cette crise avait mis en évidence les insuffisances de certaines de ses dispositions.

C'est dans ce contexte que la Commission a présenté, en septembre 2011, sa proposition qui a conduit, notamment, à une première révision du code frontières Schengen.

L'épisode de 2014-2015 est cependant, et de loin, le plus important en nombre de franchissements irréguliers des frontières extérieures enregistrés48(*).

NOMBRE DE FRANCHISSEMENTS IRRÉGULIERS ENREGISTRÉS PAR FRONTEX

Source : Commission d'enquête à partir des données de Frontex.

La vague migratoire actuelle, sans précédent depuis la Seconde Guerre mondiale, est principalement liée à la recrudescence des conflits et à des situations de grave instabilité au Moyen-Orient, en particulier en Syrie et en Irak, ainsi qu'en Afrique, notamment en Libye depuis la chute du régime du colonel Kadhafi. Elle s'est accompagnée d'un drame humanitaire, symbolisé par des images fortes qui ont choqué - on pense au petit Aylan, un jeune garçon syrien de trois ans échoué sur une plage turque. Des milliers de personnes ont en effet trouvé la mort lors de leur traversée de la Méditerranée, 5 000 en 2016 selon plusieurs estimations reprises par le contre-amiral Bernard-Antoine Morio de l'Isle, sous-chef d'État-major Opérations navales à l'État-major de la Marine, lors de son audition.

La vague migratoire actuelle s'inscrit cependant dans un mouvement global d'intensification des migrations, comme l'a montré le rapport d'information de nos collègues Jacques Legendre et Gaëtan Gorce49(*). C'est ce qui a fait dire à M. Jean-Dominique Giuliani, président du conseil d'administration de la Fondation Robert Schuman, au cours de son audition : « La question de l'immigration est devenue l'un des défis majeurs de l'Union européenne [...]. [La crise de l'espace Schengen] a été engendrée par une crise d'une exceptionnelle ampleur qui n'a pas été prévue. Elle était pourtant prévisible, parce que l'Europe est et restera encore pour longtemps le continent le plus exposé à la pression migratoire ».

De ce point de vue, l'enjeu dépasse Schengen et son fonctionnement. C'est ce qui a fait dire à Mme Sara Abbas, directrice du Bureau de l'Organisation internationale pour les migrations (OIM) en France, lors de son audition : « Que se passera-t-il si Schengen disparaît ? Cela ne changera rien à l'ampleur, inédite depuis la Seconde Guerre mondiale, des flux migratoires que nous constatons aujourd'hui ».

Si l'Europe connaît une augmentation importante du nombre de migrants tentant d'entrer dans l'espace Schengen depuis 2011, les flux se sont intensifiés à la fin de l'année 2014 et surtout à l'été 2015. Ainsi, plus d'1,8 million de franchissements irréguliers ont été comptabilisés par Frontex pour l'année 2015, dont un million d'arrivées par la voie maritime. En 2016, ces chiffres étaient respectivement de l'ordre de 500 000 et 360 000, soit environ trois fois moins que l'année précédente. Ils montrent toutefois la persistance d'une importante pression aux frontières extérieures.

Cette baisse drastique en 2016 masque, par ailleurs, des disparités importantes selon la route empruntée par les migrants : si l'on observe une chute de 80 % des arrivées par la Méditerranée orientale depuis la déclaration conjointe Union européenne-Turquie du 18 mars 2016 et de 85 % par la route des Balkans depuis la fermeture de cette dernière, les arrivées par la route de la Méditerranée centrale, de la Libye vers l'Italie, sont, elles, relativement constantes depuis 2014. « Environ un million de migrants sont aujourd'hui en Libye », a rappelé Mme Sara Abbas, même si cela ne signifie pas qu'ils veulent tous venir en Europe.

Lors de son déplacement dans le département des Alpes-Maritimes, une délégation de la commission d'enquête a pu constater que la pression migratoire à la frontière Sud-Est demeurait vive depuis le printemps 2014 - et sans commune mesure avec ce que le département avait pu connaître en 2011. Les migrants qui pénètrent sur le territoire français par les Alpes-Maritimes proviennent, pour l'essentiel, d'un flux méditerranéen. Dans ce département, l'année 2016 a été celle de tous les records, avec près de 36 700 étrangers en situation irrégulière interpellés (soit une hausse de 36 % par rapport à 2015, étant précisé que certains migrants ont pu être comptabilisés plusieurs fois). Le début de l'année 2017 est du jamais vu, avec près de 5 000 non-admissions en deux mois, soit des flux jamais atteints dans les Alpes-Maritimes depuis le début de l'enregistrement. Le préfet estime donc à environ 50 000 le nombre de non-admissions qui pourraient être enregistrées sur l'année. Cette pression migratoire n'est pas près de baisser car 181 000 migrant se trouvent de l'autre côté de la frontière, en territoire italien.

NOMBRE DE FRANCHISSEMENTS IRRÉGULIERS SUR LES QUATRE PRINCIPALES ROUTES AU COURS DES TROIS DERNIÈRES ANNÉES

Source : Commission d'enquête à partir des données de Frontex.

LA DÉCLARATION CONJOINTE UNION EUROPÉENNE-TURQUIE

Face à l'afflux massif de migrants sur les îles grecques en provenance des côtes turques (856 723 personnes pour l'année 2015 selon le Haut-Commissariat aux réfugiés), l'Union européenne était convenue avec la Turquie, le 29 novembre 2015, d'un plan d'action pour l'inciter à mieux contrôler les départs depuis son territoire. Devant les maigres résultats de cette première démarche, l'Union européenne a proposé à la Turquie un nouvel accord poursuivant le double objectif de réduire les flux irréguliers en évitant les pertes de vies humaines et de démanteler le modèle économique des trafiquants de migrants.

Signée le 18 mars 2016, la déclaration conjointe Union européenne-Turquie prévoit notamment :

- le renvoi vers la Turquie de tous les migrants arrivés dans les îles grecques à compter du 20 mars 2016, après l'examen éventuel de leur demande d'asile selon une procédure dite de recevabilité visant à apprécier si la Turquie constitue pour le demandeur un « pays tiers sûr » ;

- un mécanisme dit du « 1 pour 1 » selon lequel, pour chaque Syrien renvoyé en Turquie, un autre Syrien est réinstallé de la Turquie vers l'Union européenne, selon les critères de vulnérabilité des Nations unies ;

- le versement d'une aide financière de 3 milliards d'euros, destinée à améliorer les conditions de vie des 3 millions de réfugiés installés en Turquie, un financement supplémentaire de 3 milliards d'euros étant prévu d'ici 2018 ;

- à titre de « contreparties politiques », la relance du processus d'adhésion de la Turquie à l'Union européenne et la libéralisation du régime des visas pour les ressortissants turcs d'ici la fin du mois de juin 2016, sous réserve du respect des 72 critères ;

- une coopération en matière de lutte contre l'immigration irrégulière50(*).

Début janvier 2017, la mise en oeuvre de cette déclaration conjointe et de l'accord bilatéral gréco-turc le secondant a permis de réadmettre 1 216 étrangers en situation irrégulière, dont 95 Syriens (étant noté que la Grèce ne reconnaît pas la Turquie comme « pays tiers sûr » depuis notamment la tentative de coup d'État du 15 juillet 2016), et de réinstaller dans l'Union européenne 2 636 Syriens, dont 438 vers la France.

En outre, tous les pays de l'espace Schengen ne sont pas affectés de la même manière par la crise migratoire. À titre d'illustration, la Suède a accueilli en 2015 l'équivalent de 1,6 % de sa population tandis que la France n'en accueillait que 0,15 %, soit environ 80 000 demandes d'asile.

Cette situation s'explique en partie par la grande disparité des pays d'origine observée, qui évolue en fonction des routes migratoires et des réseaux de passeurs. M. Jean-Christophe Dumont, chef de la division des migrations internationales à l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), indiquait ainsi, lors de son audition, qu'« une personne passant par la Turquie et la Grèce et remontant par l'Autriche et l'Allemagne a de fortes chances de s'arrêter dans ces deux derniers pays ; une personne arrivant de Libye en passant par l'Italie poursuivra sa route vers la France et d'autres pays ». De fait, en 2016, 173 000 arrivées ont été enregistrées en Grèce - soit six fois moins qu'en 2015 -, selon la répartition suivante : 47 % de Syriens, 24 % d'Afghans, 15 % d'Irakiens, des Pakistanais et des Iraniens. En Italie, les arrivées, au nombre de 180 000 en 2016, contre 150 000 en 2015, provenaient à 21 % du Nigéria, 12 % d'Érythrée, 7 % de Guinée, 7 % de Côte d'Ivoire, 7 % de Gambie, du Sénégal, du Mali, du Soudan, du Bangladesh, de Somalie, et quasiment pas de Syrie. On note, en outre, une augmentation du nombre de mineurs non accompagnés enregistrés en Italie, représentant près de 15 % des arrivées désormais. Et M. Jean-Christophe Dumont de conclure que les deux flux illustrent deux dynamiques migratoires très différentes, ne relevant pas des mêmes causes. Ainsi, si une partie de ces migrants peut prétendre à une protection au titre de l'asile, tous n'y sont toutefois pas éligibles.


* 47 Les « cayucos » désignent les grandes pirogues de pêche utilisées au Sénégal, avec lesquelles les migrants ont débarqué sur les côtes des Canaries.

* 48 Les données fournies par Frontex sur son site Internet correspondent aux franchissements irréguliers des frontières extérieures de l'espace Schengen détectés, non au nombre de personnes ayant effectivement franchi ces frontières.

* 49 Pour une analyse plus approfondie des flux migratoires, cf. L'Europe au défi des migrants : agir vraiment !, rapport d'information de MM. Jacques Legendre et Gaëtan Gorce, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (n° 795 ; 2015-2016).

* 50 Pour de plus amples développements sur la déclaration conjointe, cf. Accord UE-Turquie du 18 mars 2016 : une réponse fragile, ambiguë et partielle à la question migratoire, rapport d'information de M. Michel Billout, fait au nom de la mission d'information sur la position de la France à l'égard de l'accord de mars 2016 entre l'Union européenne et la Turquie relatif à la crise des réfugiés et sur les conditions de mise en oeuvre de cet accord (n° 38 ; 2016-2017).