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Laisser respirer les territoires

29 mars 2017 : Laisser respirer les territoires ( rapport d'information )

GLOSSAIRE

ADM : association départementale des maires

ARS : agence régionale de santé

CDCI : commission départementale de la coopération intercommunale

CODIR : comité de direction (pour les services régionaux de l'État)

CTAP : conférence territoriale de l'action publique

DDCS : direction départementale de la cohésion sociale

DDFiP : direction départementale des finances publiques

DDT : direction départementale des territoires

DREAL : direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement

DRIEE : direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie

DIRECCTE : direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi

DRAAF : direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt

DRAC : direction régionale des affaires culturelles

DRJSCS : direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale

EPCI : établissement public de coopération intercommunale

SDCI : schéma départemental de coopération intercommunale

SRDEII : schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation

SRADDET : schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Tout au long de ces quinze derniers mois, la mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des dernières lois de réforme territoriale, créée par votre commission des lois, a sillonné les sept nouvelles régions résultant des fusions opérées par la loi du 16 janvier 20151(*) pour en étudier la mise en place et en évaluer les conséquences pour leur territoire.

Dans le même temps, les autres volets des dernières lois de réforme territoriale - révision des cartes intercommunales, création de communes nouvelles, réorganisation des compétences entre les trois niveaux de collectivités territoriales - ont été examinés grâce aux entretiens organisés avec des maires, présidents d'intercommunalité, présidents de département ou de région, préfets, responsables des administrations déconcentrées de l'État, elles-mêmes en pleine restructuration.

Au terme de leurs travaux et alors que l'essentiel des réformes est entré en vigueur, vos rapporteurs dressent tout d'abord plusieurs constats :

- une clarification insatisfaisante des compétences entre collectivités, d'autant que, parallèlement, le législateur a créé de nouveaux instruments de coopération ;

- une aspiration des élus locaux à une plus grande différenciation territoriale, déjà marquée par l'institution de statuts spécifiques pour les métropoles de Lyon, du Grand Paris, d'Aix-Marseille Provence, ainsi que les collectivités uniques de Corse et de la capitale ;

- leur souhait d'une pause dans les réformes, leur préférence pour des assouplissements, des ajustements, comme en témoigne d'ailleurs la multiplication des propositions de loi déposées sur le bureau des assemblées. Les évolutions successives des réformes territoriales, parfois contradictoires, les conduisent à s'interroger sur l'existence, le sens et l'aboutissement d'une vision globale, d'une démarche d'ensemble. C'est pourquoi vos rapporteurs estiment indispensable que l'évaluation conduite pendant ces quinze mois se poursuive pour apprécier les effets à plus long terme des dernières lois de réforme territoriale et également recenser les « bonnes pratiques » qui ont été mises en oeuvre localement ;

Préconisation n° 1

Poursuivre le travail d'évaluation de la mise en oeuvre sur le terrain des réformes territoriales, leurs difficultés et les solutions qui ont pu y être apportées localement.

- le renforcement de certaines collectivités au détriment d'autres qui génère des « gagnantes » - mais le sont-elles vraiment ? - et des « perdantes », qui ont le sentiment d'être oubliées de l'État, notamment les petites communes rurales par ailleurs soumises à d'autres contraintes non liées aux lois de réforme territoriale : par exemple, la baisse des dotations de l'État, les réformes, entreprises depuis de longues années, de l'administration territoriale de l'État, le retrait de certaines compétences déconcentrées (cf. la récente loi sur la justice du XXIe siècle en matière d'état civil)... ;

- la démarche des élus qui se sont saisis des réformes pour moins en subir les rigueurs et leur volonté de déterminer les moyens de leur adaptation et de leur applicabilité au terrain.

Cette attitude volontariste des élus locaux doit être saluée. Le législateur ne peut ni ne doit tout régir. La libre administration des collectivités territoriales ne saurait être un vain principe. L'État doit faire confiance aux élus en leur permettant d'expérimenter des dispositifs légaux ou réglementaires, d'adapter le cadre général aux spécificités de leur territoire. Ce sont eux qui sont les plus à même d'identifier les attentes de leurs administrés. Et le moyen le plus efficace pour y parvenir est le recours à l'expérimentation.

Vos rapporteurs regrettent que les dernières réformes n'aient pas donné à celle-ci une place suffisamment importante. Or l'expérimentation permettrait d'adapter aux spécificités territoriales les dispositions législatives adoptées par le Parlement. En effet, si la loi est la même pour tous, son impact peut être différent localement. Dans le contexte actuel de recherche d'une différenciation territoriale renforcée, cette dernière est un outil efficace de subsidiarité pour définir l'échelon de collectivité le plus adapté pour l'exercice d'une compétence. Par exemple, en matière d'accompagnement à l'emploi, elle permettrait aux régions de tester des dispositifs d'insertion tenant compte des spécificités de leurs territoires.

C'est pourquoi vos rapporteurs préconisent d'assouplir le recours à ce dispositif pour la définition des modalités d'exercice des compétences.

Préconisation n° 2

Assouplir le recours à l'expérimentation pour définir les modalités d'exercice des compétences.

Vos rapporteurs déplorent également l'absence du troisième volet de la réforme qui aurait dû compléter les lois Maptam et NOTRe : une loi de finances procédant à une refonte des ressources budgétaires et fiscales de chaque strate territoriale.

Ainsi, en raison de l'absence de cette loi, les réformes territoriales des cinq dernières années sont restées au milieu du gué entre, d'une part, une volonté affichée d'un renforcement des compétences des régions et intercommunalités pour en faire des acteurs dynamiques, sans que, d'autre part, ces échelons disposent des ressources dynamiques pour assumer cette ambition. Plusieurs élus se sont ainsi interrogés sur la pertinence de ces réformes en l'absence de ressources en adéquation avec les nouvelles responsabilités des différents niveaux de collectivité. C'est pourquoi vos rapporteurs appellent de leurs voeux l'établissement d'un pacte financier entre l'État et les collectivités territoriales, pluriannuel, destiné à fixer un cadre de financement donnant plus de visibilité aux territoires, et soutenant l'investissement local, objectif indispensable pour maintenir le dynamisme territorial.

Préconisation n° 3

Proposer un pacte financier État/Collectivités territoriales permettant de fixer un cadre de financement pluriannuel des territoires et de soutenir l'investissement local.

Au terme de ses travaux, la mission exprime sa profonde gratitude aux personnes qu'elle a rencontrées, qui lui ont accordé de leur temps. Leurs observations, leurs requêtes, leurs regrets mais aussi leurs projets, leurs actions au service de leur territoire ont puissamment contribué aux conclusions aujourd'hui présentées.

Vos rapporteurs espèrent que les préconisations de la mission participeront utilement au renforcement et à la vitalité du développement territorial et de la démocratie locale. C'est à tout le moins l'esprit dans lequel ils ont travaillé.

I. LE RENFORCEMENT DES RÉGIONS ET DES INTERCOMMUNALITÉS

Les réformes initiées en 2012 visaient à renforcer l'efficacité de l'action publique de notre pays « pour améliorer la compétitivité de ses entreprises, renforcer les solidarités entre ses territoires, ses générations »2(*) et, à cette fin, proposaient « d'(en) identifier clairement les échelons pertinents »1.

Métropoles et régions étaient désignées à travers les deux premiers projets de loi déposés sur le Bureau du Sénat pour constituer les fers de lance de « la réforme de la décentralisation et de l'action publique engagée par le Gouvernement » : le premier « d'affirmation des métropoles », le second « de mobilisation des régions pour la croissance et l'emploi » 3(*).

Le renforcement de l'échelon régional se traduisait aussi par les regroupements opérés par la loi du 16 janvier 20154(*) afin de donner aux régions une « taille critique » en termes géographique, démographique et économique.

Ce mouvement s'est poursuivi avec l'affermissement du niveau intercommunal par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République - dite loi NOTRe.

Qu'en est-il aujourd'hui, quinze mois après la mise en place des nouvelles régions et de la quinzième métropole - alors que la liste n'est pas close - et quelques semaines après celle des nouvelles intercommunalités ? Quels sont les moyens mis en oeuvre pour réussir les réformes ? Quelles sont les ressources mobilisables ?

Les enseignements que vos rapporteurs ont pu retirer de leurs déplacements sur le terrain, leur permettent déjà d'établir un bilan nuancé des changements introduits dans l'organisation décentralisée de la République - des bouleversements pour nombre d'entre eux - qui commandent, à plusieurs titres, une réflexion indispensable pour clarifier certains pans de notre organisation locale et tracer les pistes pour plus de performance et de pertinence.

A. LA RÉGION OU LA RECHERCHE D'UNE COLLECTIVITÉ À « VISAGE HUMAIN »

1. La délicate conciliation entre proximité et efficacité de l'action publique régionale

La loi précitée du 16 janvier 2015 a diminué de vingt-et-une à douze le nombre de régions hexagonales, hors la Corse. Sept sont issues de la fusion d'anciennes régions, certaines recouvrant désormais un périmètre très vaste, ce qui a accentué, comme vos rapporteurs l'avaient relevé dans leurs deux précédents rapports, une hétérogénéité territoriale.

a) La nécessité de renforcer la territorialisation des services régionaux

La mise en oeuvre des nouvelles régions représente, pour les présidents rencontrés par vos rapporteurs, un formidable défi, impliquant la remise à plat de l'ensemble des politiques publiques régionales, et la recherche d'une gouvernance inédite. Il s'agit, en effet, pour les élus régionaux, de construire une organisation ad hoc de leurs services, adaptée aux spécificités et aux défis d'une nouvelle collectivité territoriale, sur un périmètre étendu, qui allie à la fois efficacité et proximité. Cette recherche est d'autant plus indispensable au moment où les régions bénéficient d'un renforcement de leurs compétences dans un contexte de baisse des dotations de l'État.

C'est pourquoi les régions « fusionnées » ont consacré plusieurs mois à la définition d'un nouvel organigramme qui permette une répartition équilibrée des services dans les territoires, par la mise en place d'antennes régionales et une répartition des directions entre les anciens et le nouveau chef-lieu de région. À travers cette nouvelle organisation administrative, il s'agit pour les régions d'apparaître comme des collectivités territoriales à la fois stratégiques et de proximité, permettant aux acteurs locaux de bénéficier d'une porte d'entrée aux services régionaux.

Les élus régionaux rencontrés par vos rapporteurs sont soucieux de présenter un visage « humain » de leurs nouvelles régions, afin d'éviter qu'elles n'apparaissent comme des « monstres technocratiques » éloignés des réalités du terrain. Le législateur a souhaité renforcer la vocation stratégique de la région ce qui nécessite une connaissance précise des territoires, connaissance rendue d'autant plus indispensable que l'hétérogénéité territoriale s'est renforcée, d'où l'importance accordée à une organisation administrative présente sur l'ensemble des territoires d'une région.

L'exemple de la région Grand Est

Le chef-lieu de la région Grand Est se situe à Strasbourg tandis qu'ont été mises en place trois « maisons » de la région à Châlons-en-Champagne, à Metz et à Strasbourg ; sur chacun de ces sites sont présentes toutes les directions du conseil régional. En d'autres termes, chaque direction est répartie sur ces trois sites.

Par ailleurs, si Strasbourg est le chef-lieu de la nouvelle région, Metz, chef-lieu de l'ancienne région de la Lorraine, est le lieu de réunion du conseil régional tandis qu'à Châlons-en-Champagne, chef-lieu de l'ancienne région Champagne-Ardenne, se réunit le conseil économique, social et environnemental régional (Ceser).

La mise en place de ces trois principaux sites s'est accompagnée d'une territorialisation de l'administration régionale avec la création de douze agences réparties sur les dix départements composant la nouvelle région5(*). Elles illustrent la volonté des élus régionaux de maintenir et développer la proximité des services de la région auprès des citoyens, afin de répondre à leurs attentes, avec réactivité et efficacité.

Ces agences sont facilement identifiables et accessibles en transports collectifs. Chacune d'elles compte une équipe pluridisciplinaire d'une trentaine d'agents avec, à leur tête, un directeur, structurée en quatre pôles de compétences :

- le patrimoine immobilier (notamment les lycées) ;

- les ressources humaines, pour la gestion des techniciens, ouvriers et de service (TOS) ;

- les politiques territoriales (formation, développement économique) ;

- les transports scolaires et interurbains.

Chaque agence couvre un territoire d'environ 450 000 habitants et est chargée de la gestion de vingt lycées et de 450 agents en moyenne. Cette organisation multi-sites a permis d'éviter toute mobilité forcée des agents et, ainsi, de détendre le climat social.

À travers ces agences, l'objectif affiché du président de la région Grand Est, notre ancien collègue M. Philippe Richert, est de renforcer la mise en oeuvre opérationnelle des politiques publiques régionales au sein de chaque territoire, dans un souci permanent d'efficacité et de subsidiarité, en favorisant, autant que possible, les circuits courts, c'est-à-dire en apportant à chaque question une réponse locale, sans « remonter » au chef-lieu de la région.

Cette organisation vise aussi à apporter aux élus locaux et aux partenaires de la région une ingénierie de projet, aujourd'hui rendue indispensable par le désengagement de l'État. D'où l'importance d'une logique de mise en réseau des acteurs que le périmètre élargi des régions permet de stimuler et de renforcer. Selon notre ancien collègue M. Philippe Richert, la région peut apporter une ingénierie de projet au service d'une stratégie régionale.

b) Les prémices d'un dialogue ouvert avec les acteurs locaux

La recherche d'une proximité avec les territoires passe également par un dialogue permanent entre la région et les acteurs locaux. La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles - dite loi Maptam - a institutionnalisé les conférences territoriales de l'action publique (CTAP).

Cette conférence peut débattre et rendre des avis sur tous les sujets relatifs à l'exercice de compétences et à la conduite de politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences entre les collectivités territoriales et leurs groupements. Elle peut être saisie de la coordination des relations transfrontalières avec les collectivités territoriales étrangères situées dans le voisinage de la région. Présidée par le président du conseil régional, elle comprend des membres de droit et des membres élus6(*).

Régions de France a établi un premier bilan de ces conférences organisées en 2016. Seules les collectivités uniques de Guyane et de Martinique ne les ont pas réunies tandis que les autres régions les ont convoquées entre une et trois fois. Les sujets abordés concernent prioritairement la mise en oeuvre de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République - dite loi NOTRe -, en particulier les transferts de compétences entre départements et régions, l'avenir des agences départementales de développement économique et la définition des orientations des deux nouveaux schémas régionaux (schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires - SRADDET - et schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation - SRDEII).

Plusieurs élus locaux ont émis de vives réserves quant à l'utilité de la CTAP : le nombre de ses membres la transformerait en une « grand-messe », certains y voyant une tribune de l'exécutif régional pour présenter les orientations de ses politiques et non un outil de dialogue efficace entre les élus locaux. Dans certaines régions, la CTAP a néanmoins permis aux élus locaux de définir des accords, en particulier en matière de transports scolaires entre départements et régions, ou pour la préparation du SRDEII.

Cet outil étant jugé peu opérationnel, les présidents de conseil régional organisent en parallèle des structures de dialogue informelles plus réduites, en particulier avec les présidents de conseil départemental, des métropoles et les maires des principales communes situées sur leur territoire, pour échanger sur des sujets précis, et au sein desquelles peuvent être prises des décisions de nature politique, ce que ne permettent pas les CTAP.

À travers les conférences ou des structures de dialogue plus informelles, les régions veulent démontrer leur capacité à coordonner les acteurs de leur territoire et les politiques publiques stratégiques dont elles ont la charge, notamment en matière d'aménagement du territoire et de développement économique. C'est le défi lancé aux nouvelles régions : être les chefs d'orchestre de leur territoire.

2. Un renforcement inabouti des compétences
a) La volonté des régions d'assumer pleinement leurs nouvelles compétences

Avec la promulgation de la loi NOTRe, les régions ont vu leurs compétences stratégiques en matière d'aménagement du territoire, d'économie et de mobilité se renforcer fortement.

Elles sont désormais compétentes en matière de transports non urbains, y compris scolaires, ce qui leur permet d'exercer une véritable compétence stratégique en maîtrisant toute la chaîne de transports hors agglomérations (gares routières, transports interurbains par cars, transports scolaires, transports à la demande, transports ferroviaires) et en assurant la complémentarité entre les différents modes de transport.

Elles sont également responsables sur leur territoire des orientations stratégiques en matière de développement économique et seules compétentes pour définir les régimes d'aides ainsi que pour décider de l'attribution des aides aux entreprises dans la région.

À l'initiative du Sénat, elles sont également compétentes en matière d'accompagnement vers l'emploi, même si l'ambition décentralisatrice initiale de notre assemblée n'a pas été finalement retenue par le Gouvernement et l'Assemblée nationale.

Les régions sont également chargées de l'élaboration de deux nouveaux schémas directeurs, prescriptifs, tendant à renforcer la cohérence des politiques publiques en matière d'aménagement du territoire et de développement économique sur le territoire régional.

Le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), issu d'une préconisation de votre commission des lois7(*), a commencé à faire l'objet de réunions de concertation entre les régions et les collectivités concernées. S'agissant du schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII), l'élaboration était bien avancée lors des derniers déplacements de vos rapporteurs. Du succès de ces deux nouveaux schémas, tant au niveau de leur élaboration que de leur mise en oeuvre, dépendra la capacité des régions à coordonner et à impulser les forces vives régionales autour de projets régionaux sur leur territoire. L'un des facteurs du succès potentiel de l'application de ces deux schémas au niveau intercommunal réside dans la contractualisation entre la région et les EPCI, pour permettre une application de proximité des politiques publiques régionales adaptée aux réalités des territoires.

Comme l'a également montré l'un de vos rapporteurs lors du débat au Sénat sur la proposition de loi n° 587 (2015-2016) tendant à clarifier les conditions des délégations de compétences en matière de transports scolaires de notre collègue M. Bruno Sido8(*), la plupart des régions a souhaité exercer les compétences départementales de transports non urbains, incluant les transports scolaires, et ne pas les déléguer aux départements. Ce choix peut témoigner de la volonté des régions d'assumer pleinement leurs nouvelles compétences, et démontrer ainsi leur capacité à exercer des missions aussi bien stratégiques que de proximité.

b) La vocation des régions à être l'échelon stratégique en matière de développement économique et d'emploi

Le Sénat a souhaité renforcer la vocation naturelle des régions en matière d'emploi, à travers une régionalisation des politiques de l'emploi et l'attribution aux régions d'une compétence de coordination des acteurs du service public de l'emploi. L'objectif ainsi recherché était d'assurer une meilleure territorialisation des politiques de l'emploi, sans méconnaître les apports dans ce domaine de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale, qui a achevé le processus de régionalisation de la formation professionnelle engagé en 1983, sur certains champs relevant encore de l'État. Les régions sont désormais responsables de tous les champs de la formation professionnelle depuis le 1er janvier 2015.

Si les dispositions finalement adoptées n'ont pas été aussi ambitieuses, elles n'en démontrent pas moins la nécessité de renforcer la région en matière d'emploi et de développement économique, ces deux compétences étant intrinsèquement liées et complémentaires.

Ces deux compétences régionales devraient, aux yeux de vos rapporteurs, être élargies. Pour y parvenir, la coordination par les régions de l'ensemble du service public de l'emploi pourrait être expérimentée afin de répondre au mieux aux besoins des entreprises et des branches professionnelles. La région est en effet l'échelon le plus pertinent pour rapprocher les demandeurs d'emploi et les chefs d'entreprise par le décloisonnement des politiques de développement économique, de formation et d'emploi. C'est par ce biais que les régions pourront répondre aux besoins de chaque bassin d'emplois et lutter contre les inégalités infrarégionales.

Si la loi NOTRe prévoit une délégation de compétences, en faveur des régions, pour piloter et coordonner l'action de l'ensemble des acteurs du service public de l'emploi, il conviendrait, par le biais de l'expérimentation, de permettre aux régions volontaires de se saisir de cette compétence.

Ce renforcement indispensable de la compétence régionale en matière de développement économique et d'emploi inclut également la formation professionnelle, avec le transfert, à terme, de l'ensemble de la commande de formations des demandeurs d'emploi, afin de mieux répondre aux besoins des entreprises sur les territoires. Elle devrait également inclure la question des transports, les difficultés de mobilité étant un des freins à l'insertion sur le marché de l'emploi. Cette compétence intégrée permettra aux régions de définir des plans d'action cohérents avec leurs compétences de développement économique et de formation professionnelle.

Préconisation n° 4 :

Faire de la région l'échelon stratégique en matière de développement économique et d'emploi, ce qui inclut la coordination des acteurs concernés, la formation professionnelle et les transports.

c) Une nécessaire politique péréquatrice entre des territoires de plus en plus hétérogènes

Comme vos rapporteurs l'ont rappelé précédemment, les fusions de certaines régions ont accentué l'hétérogénéité territoriale de ces dernières.

Or, si le département est le garant de la solidarité territoriale, la région doit devenir celui de la péréquation, en apportant aux territoires concernés, outre une ingénierie territoriale évoquée précédemment, les moyens - humains, budgétaires et organisationnels - de contribuer à la dynamique régionale.

Vos rapporteurs estiment que la péréquation régionale et la péréquation départementale, incarnée notamment par la compétence de solidarité territoriale qui sera abordée plus loin, sont complémentaires et participent toutes les deux d'une politique de soutien de l'ensemble des territoires régionaux.

Cette péréquation nécessitera un rôle plus important des régions en matière d'ingénierie publique locale, à travers notamment leurs agences régionales.

3. La grande inconnue des réformes territoriales : les ressources des régions

Les transferts de compétences dont ont bénéficié les régions dans le cadre de la loi NOTRe ont été partiellement compensés par des ressources fiscales. La réforme de la taxe professionnelle en 2009-2010 puis la baisse des dotations de l'État depuis 2012 ont fragilisé l'ensemble des strates territoriales, les régions disposant de surcroît de recettes de fonctionnement moins dynamiques que celles des autres échelons locaux.

En matière de fiscalité, les régions ne disposent d'un pouvoir de taux que sur la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TCIPE) et sur la taxe sur les certificats d'immatriculation, qui ne représentent qu'une part très modeste du total de leurs ressources. Elles sont ainsi davantage exposées aux conséquences de la baisse des dotations de l'État. C'est pourquoi l'attribution d'une part plus importante de recettes fiscales dynamiques, correspondant au renforcement de leur rôle, en particulier en matière de développement économique, est une de leurs revendications fortes, dans le contexte de leur contribution au redressement des finances publiques.

Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi initial à l'article 133 de la loi NOTRe, les charges afférentes au transfert des départements aux régions de la responsabilité des transports non urbains routiers (hors Île-de-France), y compris les transports scolaires, étaient évaluées à 3,6 milliards d'euros répartis comme suit :

- 1,8 milliard d'euros au titre de la compétence d'organisation des transports scolaires (à 99 % des dépenses de fonctionnement) ;

- 1,8 milliard d'euros au titre de l'organisation des autres transports non urbains (dont 15 % de charges d'investissement).

L'ordre de grandeur de ces montants correspond au quart du produit de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) transféré des départements aux régions, qui s'élève à 3,9 milliards d'euros en 2014 et 4,1 milliards d'euros en 2015.

C'est pourquoi, afin d'accompagner ces transferts de compétences en faveur des régions, l'article 89 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 a porté la part de CVAE revenant aux régions de 25 % à 50 %. Corrélativement, la part revenant aux départements a été ramenée de 48,5 % à 23,5 %, à compter du 1er janvier 2017.

Or, malgré ce correctif et comme l'ont indiqué à vos rapporteurs l'ensemble des élus régionaux rencontrés, l'absence de dynamisme des ressources des régions pénalise ces dernières. Vos rapporteurs regrettent à cet égard l'absence du « troisième volet de la réforme » qui aurait dû compléter les lois Maptam et NOTRe : une loi de finances procédant à une refonte des ressources budgétaires et fiscales de chaque strate territoriale.

Ainsi, faute d'une telle loi, les réformes territoriales des cinq dernières années sont restées au milieu du gué entre, d'une part, une volonté affichée d'un renforcement des compétences régionales pour en faire des acteurs dynamiques au niveau européen et national, sans que, d'autre part, elles disposent des ressources pour assumer cette ambition. Plusieurs élus se sont en effet interrogés sur la pertinence de régions de taille européenne si ces dernières ne disposent pas de ressources dynamiques, en adéquation avec leurs nouvelles responsabilités : pour certains, elles apparaissent comme des « colosses institutionnels aux pieds budgétaires d'argile ».


* 1 Loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

* 2 Cf. exposé des motifs du projet de loi n° 495 (2012-2013) de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

* 3 Cf. projets de loi nos 495 (2012-2013) précité et 496 (2012-2013) de mobilisation des régions pour la croissance et l'emploi et de promotion de l'égalité des territoires. Ces deux textes étaient complétés par un troisième projet de loi n° 497 (2012-2013) de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale. Le premier projet de loi est devenu la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles. Les deux autres, jamais inscrits à l'ordre du jour du Sénat, ont été repris dans la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* 4 Cf. loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

* 5 Les douze agences territoriales sont situées à Charleville-Mézières/Verdun ; Châlons-en-Champagne ; Troyes/Chaumont ; Saint-Dizier/Bar-le-Duc ; Thionville/Longwy ; Metz ; Nancy ; Épinal ; Saverne/Haguenau ; Strasbourg ; Sélestat et Mulhouse.

* 6 Cf. article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales.

* 7 « Les outils fonciers des collectivités locales : comment renforcer des dispositifs encore trop méconnus ? », Rapport d'information n° 1 (2013-2014) de MM. François Pillet, René Vandierendonck, Yvon Collin et Philippe Dallier, fait au nom de la commission des finances et de la commission des lois. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/notice-rapport/2013/r13-001-notice.html.

* 8 Rapport n° 157 (2016-2017) de M. René Vandierendonck, fait au nom de la commission des lois, déposé le 30 novembre 2016. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/rap/l16-157/l16-157.html.