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Laisser respirer les territoires

29 mars 2017 : Laisser respirer les territoires ( rapport d'information )

B. LES PARADOXES DU PAYSAGE INTERCOMMUNAL RÉNOVÉ : UNE RÉFORME À PARFAIRE

Le renforcement des intercommunalités est un fil rouge des réformes territoriales selon leur principe général de regroupement des collectivités. Il s'est effectué à deux niveaux : d'une part, l'élargissement des périmètres par le relèvement du seuil démographique minimum de constitution des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ; d'autre part, l'accroissement de leurs compétences.

Cette réforme a été menée à marche forcée et parfois opérée aux forceps, par la multiplication des fusions d'EPCI.

Les résultats sur le terrain sont donc contrastés, les conditions dans lesquelles les opérations ont été conduites les influençant : écoute et prise en compte des souhaits des élus, des demandes du terrain ou fusions imposées par le préfet sans que les élus réunissent les conditions nécessaires pour les amender.

La nouvelle carte de l'intercommunalité au terme de la révision des schémas départementaux de la coopération intercommunale

Au 1er janvier 2017 :

1. 1 266 EPCI à fiscalité propre (contre 2 062 au 1er janvier 2016, soit - 39 %) dont :


· 14 métropoles (+ 8 % par rapport à 2016) ;


· 15 communautés urbaines (+ 36 %) ;


· 219 communautés d'agglomération (+ 12 %) ;


· 1 018 communautés de communes (- 45 %).

Ces réorganisations résultent de 493 fusions, 76 dissolutions et 4 transformations d'EPCI.

2. Ces intercommunalités regroupent 63 488 984 habitants et 35 411 communes, c'est-à-dire la quasi-totalité d'entre elles puisque seules 5 communes restent isolées : les quatre îles monocommunales qui, à ce titre, bénéficient d'une dérogation à l'obligation de regroupement intercommunal - Yeu, Bréhat, Sein et Ouessant - et, temporairement, la commune nouvelle de Loire-Authion résultant de la fusion de l'ensemble des communes de l'ancienne communauté de communes Vallée Loire Authion : elle doit rejoindre la communauté urbaine Angers Loire Métropole au 1er janvier 2018.


· Les 14 métropoles regroupent 706 communes et 15 644 788 habitants ;


· Les 15 communautés urbaines regroupent 624 communes et 3 755 641 habitants ;


· Les 219 communautés d'agglomération regroupent 7 282 communes et 23 962 577 habitants ;


· Les 1 018 communautés de communes regroupent 26 740 communes et 22 814 474 habitants.

La population moyenne des groupements, auparavant de 31 800 habitants, est aujourd'hui de 52 300 habitants. Leur effectif communal augmente mécaniquement : en particulier, le nombre de communautés comprenant 50 communes et plus s'établit à 157, au lieu de 53 précédemment.

Source : données de la direction générale des collectivités locales

Les nouvelles intercommunalités ont été mises en place le 1er janvier 2017. Leurs bureaux ont été constitués. Restent de consistants chantiers à mener : la reprise des compétences des anciens EPCI et l'exercice des nouvelles compétences décidées par la loi NOTRe, opérations très complexes.

Aujourd'hui donc, il ne s'agit plus de regretter tel ou tel volet de la réforme, nous sommes dans le temps d'après. L'objectif, dans l'immédiat, est de veiller, dans l'application de la réforme, à limiter autant que faire se peut les blocages, à faciliter l'action des élus locaux et à leur offrir les moyens d'assurer le succès des projets locaux, un développement équilibré des territoires en organisant mieux les outils et en encourageant les coopérations.

Au-delà, s'impose une réflexion sur le paysage intercommunal qui apparaît brouillé et inachevé.

1. L'exigence démocratique par-delà les fusions

Les termes du problème sont désormais bien connus : l'élargissement conséquent des périmètres génère des risques pour la réalité d'une gouvernance partagée et pour le maintien de la proximité au sein des nouveaux groupements. Parallèlement, il n'est pas partout le garant de moyens financiers démultipliés, en raison d'importants déséquilibres entre les territoires en termes de ressources, d'infrastructures...

a) Fortifier le lien avec les communes

À Aurillac, le 22 septembre 2016, M. Gilles Combelle, maire de la commune nouvelle Le Rouget-Pers, s'inquiétait de la préservation de la proximité des élus dans les nouvelles intercommunalités, le groupement auquel appartient désormais sa commune - la communauté de communes Châtaigneraie cantalienne - couvrant une vaste superficie dont la traversée en voiture prend une heure trente.

Les élus municipaux, nous le savons, sont les mieux reconnus des administrés. Malgré le fléchage des candidats aux sièges communautaires sur les listes municipales, l'intercommunalité demeure encore trop peu identifiée. Or sa responsabilité dans la gestion locale s'amplifie. Il importe donc de préserver ce lien entre la population et ses élus et, à ce titre, la commune ne doit pas s'effacer derrière l'EPCI, ce qui est ressenti par certains comme sa « vassalisation », mais il lui revient d'en constituer le relais, le point d'appui.

Réussir cette alchimie entre les cellules de base de la démocratie locale et leur groupement est un facteur essentiel de la réussite du projet communautaire et du maintien du tissu local, en facilitant la compréhension des attentes du terrain comme de l'explication des décisions intercommunales aux administrés et la prise en compte des difficultés ou des besoins communaux.

Les premiers responsables de cet impératif démocratique sont naturellement les conseillers communautaires, ponts entre l'intercommunalité et ses communes membres.

Certains EPCI ont formalisé ces relations par la création de commissions, de conférences des maires pour associer tous les élus au projet intercommunal... M. Gérard Perochon, maire de la commune de Senillé-St Sauveur (Vienne), assesseur de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), évoquait ainsi le 16 juin 2016, lors de sa rencontre à Poitiers avec vos rapporteurs, le projet de mettre en place un collège des maires dans la communauté d'agglomération de Châtellerault qui, au 1er janvier 2017, a accueilli trente-cinq nouvelles communes, quadruplant de ce fait son effectif.

C'est aussi l'association des élus municipaux à la construction de certains projets, à l'instar de la communauté d'agglomération de Blois pour l'élaboration de son plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi).

Ces initiatives sont à favoriser, communautés et communes ne devant pas s'opposer mais s'associer au service du développement du territoire. C'est un défi lancé aux nouvelles intercommunalités.

Dans cet esprit, vos rapporteurs proposent d'étendre aux EPCI à fiscalité propre de plus de trente communes - c'est-à-dire ceux dans lesquels le format du bureau ne permet pas d'associer tous les maires concernés - le dispositif spécifique aux métropoles9(*) en instituant dans toute communauté de communes, d'agglomération et urbaine comptant plus de trente communes une conférence communautaire réunissant sous la présidence du président de l'intercommunalité l'ensemble des maires des communes membres. Cette instance, régulièrement réunie, permettrait de débattre de tous les sujets impliquant les deux niveaux, de coordonner leurs actions, de concevoir des projets concourant à un développement harmonieux du périmètre intercommunal.

Préconisation n° 5 :

Généraliser à l'ensemble des EPCI à fiscalité propre de plus de trente communes le dispositif spécifique aux métropoles d'une conférence des maires réunissant régulièrement sous la présidence du président de l'intercommunalité l'ensemble des maires de ses communes membres.

Parallèlement, relève de l'initiative de l'exécutif communautaire l'organisation de réunions dans les communes membres pour exposer les projets de l'EPCI et recueillir les observations des administrés.

b) Assurer une gouvernance démocratique et inclusive

L'un des enjeux de la réussite de la révision des cartes intercommunales est de permettre à chaque délégué des communes de pouvoir participer effectivement à la conduite des projets intercommunaux.

Si cet impératif démocratique est aisément mis en oeuvre dans les groupements à faible effectif communal, il en va tout autrement dans les EPCI rassemblant plusieurs dizaines de communes membres.

C'est une préoccupation très prégnante chez les élus rencontrés par vos rapporteurs qui s'en sont fait les porte-voix dès leur premier rapport d'étape : la crainte, dans ces grands ensembles, de rester sur le bord du chemin, à l'écart du processus décisionnel et donc l'impuissance à exprimer les besoins, les attentes, les difficultés de leur collectivité dans l'enceinte de l'intercommunalité à qui ont été transférées des compétences déterminantes pour leur développement ou tout simplement nécessaires au quotidien de leur population.

À l'inverse, certaines communes se sentent minorées au sein des grands ensembles, les règles encadrant la répartition des sièges communautaires ne permettant pas toujours de l'équilibrer au regard de leur poids démographique : en effet, si le respect du principe constitutionnel d'égalité devant le suffrage impose une proportionnelle démographique, le fondement de l'intercommunalité - groupement de communes - impose la représentation de la totalité de celles-ci par un siège au moins à l'organe délibérant de l'EPCI qui exerce en leur lieu et place certaines de leurs compétences, et aucune d'entre elles ne peut détenir plus de la moitié des sièges pour se conformer à l'interdiction de valeur constitutionnelle de toute tutelle d'une collectivité sur une autre.

En conséquence, au hasard de la composition des périmètres et en raison d'un nombre forcément limité de sièges, deux communes de quelques dizaines d'habitants pour l'une et de deux mille pour l'autre peuvent détenir chacune un siège, la première le plus souvent par l'attribution d'un siège de droit et la seconde par le jeu de la répartition proportionnelle démographique. Ces disparités de représentation, mentionnées par Mme Bénédicte Thiébaut, présidente de la communauté de communes du Grand Roye (Somme), peuvent perturber le fonctionnement démocratique de l'intercommunalité.

La loi enserrée par la jurisprudence constitutionnelle ne pourrait y remédier qu'au prix d'un accroissement déraisonnable de l'effectif du conseil communautaire, créant ainsi de nouvelles difficultés.

Reste aux élus à trouver les voies pour permettre à chacun de trouver une juste place au sein des organes intercommunaux. Les initiatives sont nombreuses.

La communauté de communes Coeur et Coteaux du Comminges (Haute-Garonne) a fusionné, contre l'opposition de plus de 80 % des 104 communes concernées, cinq communautés de communes aux territoires très différents. Son président, M. Loïc Leroux de Bretagne, a expliqué à vos rapporteurs que, pour tenter de conserver une dynamique territoriale, sa gouvernance reposait sur un maillage construit tant par les onze vice-présidents représentant les anciens territoires que par les vingt membres du bureau géographiquement répartis. Par ailleurs, des réunions continueront à être organisées sur le terrain.

La communauté d'agglomération du Pays Basque (Pyrénées-Atlantiques) illustre une autre problématique en raison de ses spécificités propres. Issu de la fusion des dix intercommunalités basques - deux communautés d'agglomération et huit communautés de communes -, le nouvel ensemble rassemble 158 communes et 295 970 habitants depuis le littoral atlantique à l'ouest jusqu'aux vallées pyrénéennes à l'est sur une superficie de 2 968 km2 présentant une densité démographique moyenne de 227,2 hab./km2 mais des écarts de 27 hab./km2 à 1 524 hab./km2 selon les territoires - urbains en bordure de l'Océan, ruraux et montagneux dans l'intérieur des terres.

Pour compenser les déséquilibres entre la population des communes et leur représentation au conseil communautaire - les communes des deux anciennes communautés d'agglomération (Côte Basque Adour et Sud Pays Basque) y détiennent 36 % environ des 233 sièges alors qu'elles constituent 64 % de la population totale de la nouvelle entité -, M. Jean-René Etchagaray, alors président du conseil des élus du Pays Basque, maire de Bayonne, aujourd'hui président de la communauté d'agglomération du Pays Basque, avait présenté à vos rapporteurs la réflexion en cours dans le cadre des travaux préparatoires à la mise en place de la nouvelle intercommunalité, conduits par le conseil des élus pour un pacte de gouvernance qui amenderait ces écarts. Adopté, celui-ci prévoit un double niveau d'exécutif : un conseil permanent de 69 membres et un conseil exécutif de 25 membres (le président de la communauté d'agglomération, 15 vice-présidents, 9 conseillers délégués) pour « équilibrer » la représentation démographique des communes côtières au sein de la gouvernance de l'EPCI.

Cet exemple démontre l'importance pour les élus de s'entendre pour conduire l'intercommunalité. Il y a, d'un côté, la loi et ses rigueurs sous la contrainte du respect des exigences constitutionnelles protectrices du processus démocratique et, de l'autre, la volonté des élus, soucieux de préserver les équilibres entre tous les membres du groupement, de créer les ressorts d'un fonctionnement harmonieux et inclusif de la communauté.

En tout état de cause, vos rapporteurs tiennent à rappeler que, quel que soit leur degré d'intégration, les EPCI à fiscalité propre sont des groupements de communes dans lesquels seule doit prévaloir la légitimité attachée à la catégorie constitutionnelle des collectivités territoriales. En conséquence, les communes constituent le cadre d'élection de leurs délégués à l'organe délibérant de l'intercommunalité.

Préconisation n° 6 :

Conforter la commune comme circonscription de base pour l'élection des conseillers communautaires et métropolitains.

c) Préserver une gestion de proximité

Les nouveaux EPCI résultant des multiples fusions prescrites par la révision des SDCI doivent régler la question de la proximité dans leur périmètre. Ne sont pas seulement concernées les intercommunalités à fort effectif communal mais également celles s'étendant sur de vastes superficies dans les territoires faiblement peuplés qui résultent du respect du seuil légal de constitution des communautés de communes. Parfois, les caractéristiques géographiques du territoire accentuent les difficultés. C'est pourquoi la fusion de la communauté d'agglomération de Chambéry avec la communauté de communes Coeur des Bauges (Savoie) qui en est séparée par des sommets montagneux et est à cheval sur trois bassins de vie, s'est réalisée contre l'avis de la très grande majorité des communes concernées qui réclamaient un délai de trois ans pour réfléchir à un projet de territoire commun.

Comment assurer au quotidien une gestion au plus près du terrain ? Cette préoccupation n'est certes pas nouvelle, de grandes intercommunalités préexistaient à la loi NOTRe. Mais celle-ci l'a amplifiée par le relèvement du seuil et sa mise en oeuvre, encore plus, par les ambitions relevées ici et là dans les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) révisés. Vos rapporteurs ont constaté, lors de leurs déplacements, que les élus avaient anticipé ces difficultés et travaillé aux moyens de les résoudre.

Les expériences anciennes sont précieuses et pourront trouver à s'appliquer dans de nouveaux territoires. La libre administration des collectivités territoriales n'est pas un vain principe en la matière ! Les initiatives locales se sont multipliées dans les espaces « de liberté » laissés par le législateur ou en recourant aux outils que celui-ci a développés ces dernières années.

De nombreux exemples illustrent les solutions arrêtées pour déconcentrer l'organisation de l'EPCI : commissions géographiques, délégations de fonction aux membres de l'exécutif communautaire, structuration du périmètre communautaire en pôles territoriaux - le périmètre de Bordeaux Métropole a ainsi été divisé en quatre et celui de la Métropole européenne de Lille en huit -, territorialisation des services pour mieux connaître les spécificités du terrain et résoudre plus rapidement les difficultés du quotidien... Vos rapporteurs ont constaté lors de leurs déplacements que ce problème avait été anticipé par les élus qui échafaudaient les moyens d'y répondre des mois avant la mise en place des nouvelles cartes intercommunales.

Cependant, malgré les efforts consentis pour faire vivre ces nouveaux EPCI, ils jugent nécessaire d'organiser un dispositif à même de régler les difficultés résultant de fusions multiples, d'un périmètre trop vaste ou hétérogène, d'un effectif communal « démesuré »... Le plus expédient, selon eux, consisterait à confier à la CDCI la compétence de modifier le périmètre de l'intercommunalité XXL à l'initiative d'une majorité simple des communes concernées ou des communes représentant la moitié de la population totale. La légitimité de la CDCI réside dans le rôle que le législateur lui a confié dans la procédure d'élaboration du SDCI.

Préconisation n° 7 :

Prévoir la faculté, pour les intercommunalités « XXL », à la demande de la majorité des communes membres ou des communes représentant au moins la moitié de la population, de saisir la commission départementale de coopération intercommunale pour modifier leur périmètre.

2. Les dérives du fait métropolitain : un atout à terme pour le développement des territoires ?

Au 1er janvier 2017, la France comptait 15 métropoles10(*) ; 7 autres devraient être créées au 1er janvier 201811(*).

Dont acte. Une responsabilité supplémentaire pèse sur ces établissements, celle de conduire leur avenir avec leur environnement.

a) La prolifération des métropoles

Votre commission des lois puis le Sénat se sont vainement opposés à l'assouplissement des critères d'accès au statut métropolitain lors de l'examen du projet de loi relatif au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain (devenu la loi n° 2017-257 du 28 février 2017).

La modification initiale de l'article L. 5217-1 du code général des collectivités territoriales permettait de créer quatre nouvelles métropoles
- Dijon, Orléans, Saint-Étienne et Toulon. Finalement, trois autres demandes ont été satisfaites - celles de Clermont-Ferrand, Metz et Tours - et les aménagements nécessaires ont été apportés aux assouplissements déjà prévus.

Votre commission des lois et son rapporteur craignaient, non sans raison, un effet de domino. D'autres demandes, déjà, se profilent...

Il convient désormais de marquer un coup d'arrêt en réservant pour l'avenir le statut de métropole aux seuls espaces offrant un tissu urbanisé homogène et continu.

Préconisation n° 8 :

Limiter la création des métropoles aux seuls territoires très urbanisés en continu.

Il ne s'agit pas de contester les aspirations légitimes des postulants mais de les inscrire dans une réflexion globale sur l'aménagement du territoire et les conséquences de la métropolisation sur les espaces environnants.

La création de ces EPCI à fiscalité propre les plus intégrés a été conçue par la loi Maptam du 27 janvier 2014 pour « développer les potentialités des grandes agglomérations françaises »12(*). À cette fin, elles ont été dotées des compétences jugées nécessaires, d'abord par transfert obligatoire des communes, puis par délégation du département, de la région et de l'État, pour disposer des leviers indispensables en matière d'aménagement, de mobilité, de logement, d'équipements et d'infrastructures...

Au-delà des atouts attendus et des bénéfices attachés à la labellisation, force est de constater que le consentement accordé aux demandes de passage en métropole n'a pas été précédé d'une analyse des conséquences en résultant. L'étude d'impact de la loi précitée du 28 février 2017 n'était à cet égard pas satisfaisante13(*).

Or, au 1er janvier 2018, puisque telle est la date retenue pour la création des 7 nouveaux établissements, 22 métropoles constelleront l'hexagone. Leur densité sera particulièrement forte dans certains territoires :

- 55 kms séparent Metz et Nancy, 163 kms Metz et Strasbourg ;

- les distances sont de 63 kms entre Saint-Étienne et Lyon, de 144 kms entre Clermont-Ferrand et Saint-Étienne et de 167 kms entre Clermont-Ferrand et Lyon ;

- 116 kms séparent Orléans et Tours ;

- Toulon est éloignée de Marseille par 64 kms et de Nice par 150 kms.

Rapportée aux aires urbaines, la superficie des espaces dits « interstitiels » sera parfois réduite à néant ou très modeste.

Comment alors organiser la coexistence de ces agglomérations sans qu'elles se concurrencent de manière désordonnée et stérilement ?

Le réseau souhaité par l'État peut être un lieu de coordination.

b) La contractualisation État/métropoles et ses nécessaires prolongements

L'État a formalisé son appui à ces grandes agglomérations qu'il souhaite mettre en réseau, en organisant une conférence des métropoles
- le C15 - et la signature d'un pacte entre les deux parties.

Le Pacte État-métropoles

Signé le 6 juillet 2016 avec les quinze métropoles existantes, ce pacte « définit une stratégie nationale de développement (...), fondée sur l'innovation » pour :

- leur permettre d'affronter la concurrence avec les métropoles mondiales ;

- « favoriser leur rôle de locomotive de l'économie nationale » ;

- leur donner « les moyens de répondre aux besoins de leur population »14(*).

À cette fin, l'État a abondé le fonds de soutien à l'investissement public local (FSIL) par un financement de 150 millions d'euros. Cette enveloppe sera portée à 221 millions d'euros en conséquence de la création des sept prochaines métropoles, selon l'annonce, le 1er mars dernier, du Premier ministre, M. Bernard Cazeneuve.

130 millions d'euros ont été répartis entre les quinze métropoles existantes : Brest, 5,5 millions d'euros ; Nancy, 5,8 millions d'euros ; Rennes, Montpellier et Grenoble, 7,1 millions d'euros chacune ; Strasbourg, 7,3 millions d'euros ; Rouen, 7,4 millions d'euros ; Nice, 7,7 millions d'euros ; Nantes, 8 millions d'euros ; Toulouse, 8,7 millions d'euros ; Bordeaux, 8,8 millions d'euros ; Lille et Lyon, 10,6 millions d'euros chacune ; Aix-Marseille-Provence, 12,1 millions d'euros ; Paris, 16 millions d'euros.

Les déclinaisons locales du dispositif national font l'objet de pactes signés entre l'État et chaque métropole, le premier le 25 novembre 2016 l'a été avec Rouen Normandie, le dernier (Nice Côte d'Azur) devant l'être avant la fin de ce mois de mars 2017.

Par leur volet innovation, nombre de ces pactes visent à favoriser les synergies entre structures de recherche, acteurs publics, opérateurs privés et industriels. C'est notamment le cas pour Lyon avec des projets d'équipements de recherche, le Grand Nancy avec son engagement pour un « Écosystème d'innovation » par l'ingénierie systémique impliquant grandes écoles et laboratoires de recherche, Montpellier et son projet « Capital Santé », Brest et sa technopôle du campus mondial de la mer.

Les transports et la mobilité sont naturellement très présents dans les projets comme à Aix-Marseille Provence où le développement du réseau de transports en commun est jugé prioritaire, Paris, Rennes, Toulouse et son projet Mobilités 2020-2025-2030.

L'environnement n'est pas oublié : le pacte de Strasbourg intègre la reconversion d'une friche industrielle.

L'aménagement de l'ensemble du territoire métropolitain est inscrit dans plusieurs pactes : le soutien à l'agriculture urbaine et péri urbaine de Nantes par l'intermédiaire de son « projet alimentaire territorial et (du) marché d'intérêt national de demain (MIN) ».

D'autres projets s'attachent à inscrire le rayonnement métropolitain au-delà de ses frontières via des coopérations avec les territoires environnants ruraux et péri urbains, y compris transfrontaliers : en matière de mobilité, d'emploi, de tourisme notamment pour Strasbourg ; l'extension de son dispositif éco-bonus mobilité aux territoires limitrophes pour Lille ; le partage d'ingénierie et la réalisation de projets concrets avec ses territoires voisins pour Rouen.

c) La responsabilité des métropoles de rayonner au-delà de leurs frontières

La métropolisation doit éviter d'« assécher » les territoires qui lui sont extérieurs, pour ne pas conduire à un appauvrissement et à une dévitalisation des espaces interstitiels. Personne n'y a d'ailleurs intérêt.

Quelle dynamique insuffler dans les espaces périphériques alors que les métropoles concentrent une grande partie des atouts économiques ? Une récente étude de France Stratégie15(*) indique ainsi que « la métropolisation du développement économique est tirée par une tendance à la concentration géographique des emplois de cadres (...). Sur la période 2006-2013, les créations d'emploi se concentrent sur les aires urbaines de plus de 500 000 habitants ». L'étude ajoute que « les territoires dans la périphérie des métropoles apparaissent nettement moins dynamiques, en matière d'emplois, que les couronnes périurbaines ».

Les moyens accordés aux métropoles joints à leurs atouts naturels doivent donc conduire celles-ci à contribuer au développement de leurs territoires environnants. Non pas bien sûr par prescription de la loi mais en recourant aux nombreux outils qu'elle a progressivement déployés au service des collectivités, par la coordination des actions, le conventionnement, la mise en commun de projets...

L'État a - semble-t-il - pris la mesure du risque latent si les métropoles se repliaient à l'intérieur de leurs limites territoriales.

Le pacte initié le 6 juillet 2016 encourage en conséquence les coopérations entre les métropoles et leur environnement - espaces périurbains de leurs couronnes périphériques, petites et moyennes villes -, espaces ruraux proches, qui sont inscrites parmi les actions prévues pour ses déclinaisons par territoire (cf. supra).

L'enjeu est de sortir de la dualité rural/urbain, et de permettre l'émergence « d'archipels de développement » qui irriguent les territoires, comme le propose M. Jacques Levy, professeur et chercheur en géographie et urbanisme. Ainsi, il incombe aux responsables politiques de promouvoir une approche novatrice des relations entre les structures métropolitaines et les espaces ruraux : renforcer la dynamique des territoires ruraux et accentuer les synergies entre zones rurales et zones urbaines. Cela passe par une logique de coopération entre les territoires plutôt qu'une compétition clivante.

Des métropoles se sont saisies de ce sujet au moyen de la constitution de pôles métropolitains créés par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales et modifiés par la loi Maptam du 27 janvier 2014. Il s'agit, rappelons-le, d'établissements publics regroupant sur une base volontaire des EPCI à fiscalité propre dont un comptant plus de 100 000 habitants16(*), « en vue d'actions d'intérêt métropolitain, afin de promouvoir un modèle d'aménagement, de développement durable et de solidarité territoriale »17(*). Ils sont à ce jour au nombre de dix-sept.

Le pôle du Pays de Brest, créé en 2012, regroupe la métropole et six communautés de communes du Finistère. Il a développé une activité d'ingénierie et travaille sur le développement économique, l'aménagement de l'espace (SCoT, politiques foncières), la promotion de la culture, les infrastructures et les services de transport.

Si cet instrument peut se révéler fécond, ses promoteurs doivent cependant veiller à l'inscrire dans le paysage local pour qu'il complète les actions conduites par les autres niveaux de collectivités. En particulier, il ne doit pas entraver la compétence de la région en matière d'aménagement au risque de déséquilibrer le développement du territoire régional.

Des élus encouragent les autres communautés à s'organiser pour « peser » face à la métropole, tel M. Philippe Plisson, député, rapporteur général de la CDCI, maire de Saint-Caprais-de-Blaye et président de la communauté de communes de l'Estuaire (Gironde), rencontré à Bordeaux le 17 juin 2016, qui évoquait en ce sens des projets de son territoire en matière de déplacement et de tourisme.

Le défi, pour les collectivités, est donc de s'organiser sans empiéter, par l'intermédiaire de ces outils de coopération, sur la responsabilité de la région.

d) Le tandem département/métropole : un dispositif au milieu du gué

L'articulation entre le département et la métropole a été renforcée par la loi NOTRe du 7 août 2015 : désormais, la métropole doit exercer sur son périmètre trois groupes de compétences du département, en ses lieu et place ou par délégation, parmi les neuf offerts au conventionnement :

- attribution des aides au titre du fonds de solidarité pour le logement ;

- missions confiées au service public départemental d'action sociale ;

- adoption, adaptation et mise en oeuvre du programme départemental d'insertion ;

- aide aux jeunes en difficulté ;

- actions de prévention spécialisée auprès des jeunes et des familles en difficulté ou en rupture avec leur milieu ;

- personnes âgées et action sociale ;

- tourisme, culture, construction, exploitation et entretien des équipements et infrastructures sportifs ;

- construction, reconstruction, aménagement, entretien et fonctionnement des collèges ;

- gestion des routes du domaine public routier départemental.

La conséquence d'un défaut de conventionnement dans les deux années suivant la création de la métropole est sévère : la totalité de ces compétences, à l'exception de celle portant sur les collèges, est transférée de plein droit à la métropole.

Le bilan des conventions signées entre les métropoles et leur département18(*) permet d'identifier plusieurs constantes.

En premier lieu, dans tous les cas, un accord est intervenu entre métropole et département, même si parfois les négociations ont été difficiles.

Le plus souvent, la convention a porté sur trois ou quatre compétences, le plus fréquemment l'aide aux jeunes en difficulté, l'attribution des aides du fonds de solidarité pour le logement, les actions de prévention spécialisées auprès des jeunes et des familles en difficulté et la gestion des routes. Bordeaux Métropole et le département de la Gironde ont ainsi retenu la voirie, le tourisme et l'aide aux jeunes en difficulté.

L'exemple du Nord

La métropole européenne de Lille (MEL) et le département du Nord se sont accordés sur le transfert des compétences suivantes : le fonds de solidarité pour le logement, l'aide aux jeunes en difficulté, le tourisme et la gestion des routes du domaine public routier départemental.

M. Alain Bernard, vice-président de la MEL, a indiqué à vos rapporteurs que le choix de celle-ci s'était porté sur des compétences qui s'inscrivaient dans ses responsabilités préexistantes comme le logement ou le tourisme. Pour cette dernière compétence, la création d'un office métropolitain, permet à la métropole de disposer des moyens d'action nécessaires.

Pour l'exercice de ces compétences, la MEL s'inscrit dans les modalités de fonctionnement précédemment déterminées par le département. En conséquence, la caisse d'allocations familiales (CAF) du Nord continuera à gérer le fonds de solidarité pour le logement sur le territoire de la métropole à compter du 1er juillet 2017.

Le transfert de compétences a entraîné celui de 138 agents départementaux à la MEL.

L'organisation de ce binôme souffre d'inachèvement : la métropole aspire une partie des compétences du département dont le périmètre se réduit finalement à la partie non urbaine de son territoire. Le poids de la métropole peut être localement très lourd. La MEL en est un exemple puisqu'elle « héberge » 1,2 million des 2,5 millions d'habitants du département du Nord. Quelle cohérence de l'action publique, quels moyens, quelle articulation avec le territoire métropolitain ? Quel avenir pour les espaces interstitiels ?

Le reproche qui peut être adressé à la multiplication des métropoles est de ne pas s'être insérée dans une réflexion générale et préalable sur les conséquences de la réorganisation administrative locale pour les territoires non métropolitains. Or, cette réflexion est nécessaire pour préserver la solidarité et contribuer à la dynamique territoriale globale.

Que deviendra la collectivité départementale lorsqu'une partie de ses compétences aura été aspirée par la métropole ?

Le département pourrait être cantonné aux espaces moins dynamiques de son périmètre alors qu'il est doté de moyens généralement inférieurs à ceux des métropoles. Comment dès lors organiser le territoire départemental pour éviter de le fracturer ? Rencontré le 23 septembre 2016, M. Jean-Yves Gouttebel, président du conseil départemental du Puy-de-Dôme, partageait cette inquiétude alors que se profilait l'aspiration de Clermont-Ferrand à devenir métropole. Il redoutait déjà une opposition en résultant entre les espaces urbains et ruraux de son département et le risque supplémentaire que les compétences les plus lourdes pèsent sur celui-ci au choix de la métropole, ce que réfutait le maire de Clermont-Ferrand, M. Olivier Bianchi, par ailleurs président de la communauté d'agglomération Clermont-Communauté. Pour lui, le projet métropolitain est un projet vital pour le département du Puy-de-Dôme.

Les collectivités et EPCI doivent donc s'organiser pour coordonner leurs actions, mettre en place une complémentarité entre les interventions du département et celles de la métropole qui a tout intérêt, pour son dynamisme propre, à la dynamisation des espaces qui l'environnent.

Cette exigence dépasse le cadre des métropoles. Aujourd'hui, les contraintes enserrant la gestion locale comme le but ultime de celle-ci
- assurer le développement et l'aménagement du territoire en favorisant son attractivité et sa vitalité tout comme la préservation des services publics - doivent inciter les collectivités à coopérer. Ce constat rejoint l'observation de Mme Marie-Christine Dokhélar, préfète de la Vienne, le 16 juin 2016 lors du déplacement de vos rapporteurs à Poitiers. Le rural et de l'urbain ont un destin lié ; leur développement doit être mené de pair.

Dans ce cadre, au regard des atouts du périmètre métropolisé et des conséquences en résultant pour les territoires périphériques, vos rapporteurs proposent de créer un mécanisme de compensation financière à même d'assurer aux départements d'implantation de la métropole les moyens nécessaires à l'exercice de sa compétence de solidarité territoriale.

Préconisation n° 9 :

Lorsqu'une métropole est incluse dans le territoire d'un département prévoir un mécanisme de compensation financière permettant à celui-ci de continuer à assumer la solidarité territoriale sur l'ensemble de son territoire.

3. Un paysage institutionnel brouillé à refonder

Les nouvelles cartes intercommunales révèlent un « affadissement » des différentes catégories d'EPCI à fiscalité propre entre communautés urbaines rurales - 111 des 144 communes du Grand Reims ont une population de moins de 1 000 habitants -, communautés de communes parfois plus peuplées que certaines communautés d'agglomération, affaiblissement de ce dernier concept... Les métropoles elles-mêmes peuvent être partiellement rurales : pour moitié du périmètre à Bordeaux comme à Lille.

L'honnêteté oblige à reconnaître que cet état de fait ne résulte pas uniquement des dernières réformes. Il est aussi le résultat des dérogations ponctuelles, successivement votées depuis longtemps par le législateur, aux dispositifs qu'il avait initialement fixés, ce sans vision d'ensemble et, le plus souvent, pour des motifs financiers - le montant de la dotation d'intercommunalité par habitant dépendant de la catégorie de l'EPCI : 30 euros pour les communautés de communes, 45 euros pour les communautés d'agglomération et 60 euros pour les communautés urbaines et métropoles.

L'exemple des critères de constitution des communautés d'agglomération est particulièrement expressif : le droit commun exige un ensemble de plus de 50 000 habitants autour d'une ville-centre de 15 000 habitants. Cependant, ces seuils sont assortis de cinq exceptions pérennes tenant, selon les cas, au chef-lieu du département, à la commune la plus peuplée, à la population de l'ensemble et complétés, dans un passé proche mais aujourd'hui révolu, de deux dérogations temporaires, la seconde prenant en compte la présence de communes littorales... De son côté, le statut de communauté urbaine, après avoir profité aux districts urbains qui, lors de la suppression de ce dispositif, ont pu y accéder grâce à une loi du 30 décembre 199519(*), a été récemment ouvert aux chefs-lieux des anciennes régions fusionnées et qui ont perdu cette qualité dans la nouvelle carte régionale.

Un rapide survol de la liste des EPCI à fiscalité propre au 1er janvier 2017 permet de constater le brouillage des notions et les dérives résultant des regroupements.

Des communautés de communes comptent 55 874 habitants (Pays de Valois), 59 181 habitants (Haut Bugey), 66 832 habitants (Caudrésis et Catésis), 103 621 habitants (Flandre intérieure) et leurs villes-centre respectivement 15 221 habitants (Crépy-en-Valois), 23 085 habitants (Oyonnax), 15 270 habitants (Caudry), 22 256 habitants (Hazebrouck).

Les sept communautés d'agglomération les moins peuplées comprennent une population de 37 311 habitants (Bar-le-Duc-Sud Meuse), 35 975 habitants (Espace communautaire Lons Agglomération), 34 310 habitants (Vesoul), 33 174 habitants (Foix-Varilhes), 32 325 habitants (Val d'Europe Agglomération), 30 461 habitants (Grand Verdun) et 29 912 habitants (Grand Guéret). Si quatre de leurs villes-centre remplissent le critère démographique exigé initialement par la loi (Vesoul, 16 369 habitants ; Bar-le-Duc, 16 491 habitants ; Lons-le-Saunier, 18 151 habitants ; Verdun, 19 605 habitants), les trois autres ne satisfont à aucun des deux seuils démographiques de droit commun. En revanche, certaines communautés d'agglomération sont plus peuplées que des communautés urbaines ou des métropoles, telles Roissy Pays de France et ses 349 490 habitants ou Béthune-Bruay, Artois-Lys Romane (281 951 habitants).

La communauté urbaine d'Alençon, créée en 1996, rassemble 58 919 habitants. Pour mémoire, le critère exigé par l'article L. 5215-5 du code général des collectivités territoriales pour la population totale d'une communauté urbaine s'est aujourd'hui arrêté à plus de 250 000 habitants (loi Maptam précitée du 27 janvier 2014) après s'être progressivement abaissé depuis la loi « Chevènement » du 12 juillet 199920(*) qui l'avait fixé à plus de 500 000 habitants jusqu'à la loi précitée du 16 décembre 2010 qui avait retenu 450 000 habitants. Les deux dernières modifications résultaient de la création des métropoles afin d'établir une gradation de l'agglomération entre l'une et l'autre de ces catégories.

Les métropoles de Brest et du Grand Nancy comptent respectivement 212 998 et 260 665 habitants mais elles remplissent d'autres critères fixés par le législateur tenant aux zones d'emplois et aux fonctions de commandement stratégique de l'État ainsi qu'aux compétences exercées.

Il importe aujourd'hui de tout remettre à plat pour réintroduire de la cohérence dans un domaine construit sur une logique intégratrice croissante.

Finalement, au regard des efforts qui ont été déployés par certaines agglomérations pour atteindre les seuils démographiques légaux, lesquelles se caractérisent aujourd'hui par la ruralité d'une partie de leur territoire, cette condition de population apparaît moins pertinente que des critères tenant aux spécificités caractérisant la catégorie d'EPCI pour permettre à l'intercommunalité de mettre en oeuvre son projet sur un périmètre cohérent. Dans le contexte nouveau de notre organisation décentralisée marquée par l'apparition de plus grandes régions et intercommunalités, celles-ci ne sont plus seulement des territoires de mutualisation mais aussi le lieu de construction stratégique de leur développement et de déploiement de services publics à destination des habitants. Il y aurait certainement matière à compléter les conditions démographiques de constitution de chacun de ces EPCI par des critères fondés sur leur vocation en matière d'aménagement de leur périmètre.

Par ailleurs, vos rapporteurs proposent de refondre le dispositif de la dotation d'intercommunalité en supprimant la correspondance de son montant avec les catégories d'EPCI à fiscalité propre, d'une certaine manière à l'image de la dotation de compensation, calculée sur la base de la population et du coefficient d'intégration fiscale.

Un dispositif commun à toutes les intercommunalités permettrait plus justement de calculer le montant de la dotation en tenant compte des compétences exercées, des charges de centralité et de ruralité, de la population, du nombre des communes regroupées, voire de la superficie totale du périmètre.

Préconisation n° 10 :

Réformer la dotation d'intercommunalité en substituant au montant uniforme par catégories d'EPCI à fiscalité propre des critères fondés sur les caractères propres de l'intercommunalité, indépendamment de la catégorie à laquelle elle appartient : population ; charges de centralité et de ruralité ; degré d'intégration.


* 9 Cf. la conférence métropolitaine instituée par l'article L. 5217-8 du code général des collectivités territoriales.

* 10 Pour mémoire, 14 EPCI à fiscalité propre : Brest, Bordeaux, Grenoble, Lille, Montpellier, Nancy, Nantes, Nice-Côte d'Azur, Rennes, Rouen, Strasbourg, Toulouse, Grand Paris et Aix-Marseille Provence, ces deux dernières régies par plusieurs dispositions dérogatoires au droit commun ; la quinzième - Lyon - est une collectivité territoriale à statut particulier.

* 11 Clermont-Ferrand, Dijon, Metz, Orléans, Saint-Étienne, Toulon et Tours par l'effet de l'article 70 de la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain qui a assoupli les critères d'accès au statut de métropole.

* 12 Cf. exposé des motifs du projet de loi n° 495 (2012-2013) préc.

* 13 Cf. projet de loi n° 815 (2015-2016).

* 14 Cf. compte rendu du conseil des ministres du 6 juillet 2016.

* 15 Cf. note d'analyse « Dynamique de l'emploi et des métiers : quelle fracture territoriale ? » de M. Frédéric Lainé (février 2017).

* 16 Ou plus de 50 000 habitants si l'EPCI est limitrophe d'un État étranger.

* 17 Cf. articles L. 5731-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.

* 18 Les métropoles du Grand Paris et de Lyon ne sont pas concernées par ce dispositif : la première à raison de son statut spécifique, la seconde, qui a fusionné sur son périmètre la communauté urbaine du Grand Lyon et le département du Rhône, exerce toutes les compétences attribuées par la loi à la collectivité départementale.

* 19 Cf. loi n° 95-1350 du 30 décembre 1995 tendant à faciliter la transformation des districts en communautés urbaines.

* 20Cf. loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.