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Union européenne-Russie : une confiance à reconstruire

6 juin 2017 : Union européenne-Russie : une confiance à reconstruire ( rapport d'information )

N° 572

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 6 juin 2017

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires européennes (1) sur les relations entre l'Union européenne et la Russie,

Par MM. Yves POZZO di BORGO et Simon SUTOUR,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Michel Billout, Michel Delebarre, Jean-Paul Émorine, André Gattolin, Mme Fabienne Keller, MM Yves Pozzo di Borgo, André Reichardt, Jean-Claude Requier, Simon Sutour, Richard Yung, vice-présidents ; Mme Colette Mélot, M Louis Nègre, Mme Patricia Schillinger, secrétaires, MM. Pascal Allizard, Éric Bocquet, Philippe Bonnecarrère, Gérard César, René Danesi, Mme Nicole Duranton, M. Christophe-André Frassa, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Pascale Gruny, M. Claude Haut, Mmes Sophie Joissains, Gisèle Jourda, MM. Claude Kern, Jean-Yves Leconte, François Marc, Didier Marie, Robert Navarro, Georges Patient, Michel Raison, Daniel Raoul, Alain Richard et Alain Vasselle.

AVANT-PROPOS

Du 19 au 23 mars dernier, vos deux rapporteurs, au nom de la commission des affaires européennes, se sont rendus à Moscou pour une série d'entretiens avec notamment des responsables russes, les représentants de l'Union européenne et des États-Unis dans la Fédération de Russie1(*).

Ce déplacement avait pour objectif d'évaluer l'impact de la crise ukrainienne et des sanctions et contre-sanctions, mises en oeuvre de part et d'autre depuis 2014, sur les relations politiques et économiques entre l'Union européenne et la Fédération.

La relation de l'Union européenne avec la Russie a longtemps été placée sous le signe du partenariat stratégique après l'accord conclu en 1997 entre les deux parties. Un mécanisme sophistiqué de dialogue et de coopération, couvrant de très nombreux sujets d'intérêt commun, avait alors été mis en oeuvre ; il est aujourd'hui, pour l'essentiel, suspendu.

Indépendamment de la nature des liens bilatéraux que chaque État membre entretient avec la Russie, l'Union européenne est devenue un interlocuteur spécifique de son important voisin, avec lequel elle partage de nombreux intérêts et dont l'interdépendance économique et commerciale est bien ancrée.

Vos deux rapporteurs ont en plusieurs occasions depuis 2007 travaillé sur la relation UE-Russie, au nom de la commission des affaires européennes ou de celle de la commission des affaires étrangères2(*).

Aujourd'hui, les décisions unilatérales de la Russie, qui constituent autant de manquements graves au droit international - comme l'annexion de la Crimée ou l'implication, plus ou moins directe, de la Russie dans les combats à l'Est de l'Ukraine ont entraîné, de la part de la communauté internationale, des réactions fortes.

Vos rapporteurs ont souhaité évaluer l'impact économique réciproque des sanctions et contre-sanctions décidées au cours de l'année 2014 et prorogées régulièrement depuis lors, la dernière reconduction européenne valant jusqu'en juillet ou décembre 2017.

Sans méconnaître l'influence déstabilisatrice des récentes décisions russes dans une zone géographique sensible, tant pour la Fédération que pour l'Union, ils ont aussi tenté d'analyser les causes d'une tension chronique, mais longtemps contenue, entre la Russie et l'Union européenne, et dont les origines remontent avant le déclenchement de la crise ukrainienne.

Le 8 juin 2016, sur proposition de vos deux rapporteurs, le Sénat a largement adopté3(*) une proposition de résolution européenne « relative au régime de sanctions de l'Union européenne à l'encontre de la Fédération de Russie »4(*). Elle recommandait une levée graduée des sanctions, en échange de l'application progressive des dispositifs des accords de Minsk. Par ailleurs, elle préconisait une levée des sanctions individuelles visant les parlementaires.

Enfin plus généralement et, dans un contexte de paralysie de la mise en oeuvre des accords de Minsk, ils s'interrogent sur les possibilités d'une reprise d'un dialogue de confiance entre l'Union et la Russie. Un tel dialogue, sur la base de propositions réciproques, permettrait de débloquer progressivement une situation de guerre, certes localisée, mais dont le bilan de quelque 10 000 morts doit conduire à mobiliser avec audace toutes les initiatives possibles.

I. LA LENTE ÉROSION DU PARTENARIAT STRATÉGIQUE

A. LA SUSPENSION DES CANAUX INSTITUTIONNELS DE DIALOGUE

La crise ouverte par l'annexion de la Crimée et le conflit dans l'Est de l'Ukraine a conduit à la suspension de la plupart des canaux de dialogue entre l'Union européenne et la Russie. Or, ces structures étaient les plus fournies au regard des instruments dont dispose l'Union européenne avec d'autres acteurs internationaux.

En 1997, la Commission avait conclu avec la Russie l'Accord de partenariat et de coopération (APC) qui, entre autres dispositions, instituait un dialogue bisannuel UE-Russie. D'autres instruments institutionnels
- Conseil permanent de partenariat au niveau des ministres, rencontres de hauts fonctionnaires, commission parlementaire mixte Douma-Parlement européen - déclinaient ce dialogue en fonction des thèmes et des besoins.

L'accord recouvrait les domaines politique, culturel et économique mais c'est ce dernier qui fut jugé le plus stratégique et qui a permis le plus d'avancées.

L'APC est arrivé à échéance en 2007. La négociation d'un nouvel accord pour tenir compte de l'évolution de la relation russo-européenne, n'a jamais réellement progressé en raison d'une divergence d'approche entre l'UE et la Russie. L'Union souhaitait un accord juridiquement contraignant et précis, couvrant l'ensemble de la relation ; la partie russe privilégiait un accord-cadre succinct, centré sur les principes et complété ultérieurement par des accords sectoriels. Un partenariat pour la modernisation a toutefois été mis en place en 2010, portant sur les aspects économiques, techniques, l'état de droit et le fonctionnement de la justice. Après cette date, les sommets UE-Russie n'ont pas permis d'avancées significatives en raison de la situation des droits de l'Homme en Russie

Pour autant, parallèlement à sa mise en oeuvre - limitée - un autre instrument est venu compléter l'accord de partenariat, attestant du souhait des deux parties de développer des relations concrètes et diversifiées. En 2003 ont été créés quatre « espaces communs » de coopération (économie, liberté sécurité justice, sécurité intérieure et recherche, éducation culture). Chaque thème comprenait autant de « feuilles de route », non contraignantes, orientées vers des réalisations concrètes.

Cette abondance de filières et de structures de coopération est apparue inversement proportionnelle aux résultats obtenus, à l'exception de certains secteurs essentiels et sensibles comme le commerce ou l'énergie.

Dans un précèdent rapport5(*), l'un de vos rapporteurs portait l'évaluation suivante sur l'accord de partenariat et de coopération:

« Le Sommet Union européenne-Russie s'est tenu avec régularité deux fois par an, mais il n'a pas réussi véritablement à donner les impulsions nécessaires pour renforcer les relations entre les deux partenaires. Au contraire, la volonté des présidences successives de l'Union européenne d'afficher des résultats à tout prix a souvent provoqué des tensions inutiles. Tous les pays membres s'accordent à considérer qu'un sommet annuel serait suffisant mais aucune des présidences successives n'a souhaité renoncer au Sommet prévu sous son mandat. Pour sa part, le Conseil de partenariat permanent ne s'est réuni que dans trois formations (Affaires étrangères, Justice et Affaires intérieures et Énergie) et il n'a pas permis d'entrer dans des discussions plus approfondies. »


* 1 Voir en annexe le programme des entretiens.

* 2  « Union européenne/Russie : les sanctions et après ? » - Rapport d'information n° 486 (2014-2015) - 4 juin 2015 - de MM. Yves Pozzo di Borgo et Simon Sutour, fait au nom de la commission des affaires européennes.

« L'Union européenne et la Russie après Vilnius » - Rapport d'information n° 237 (2013-2014) - 17 décembre 2013 - de MM. Simon Sutour et Jean Bizet, fait au nom de la commission des affaires européennes.

« Pour un partenariat stratégique spécifique entre l'Union européenne et la Russie » - Rapport d'information n° 664 (2010-2011) - 22 juin 2011 - de M. Yves Pozzo di Borgo, fait au nom de la commission des affaires européennes et de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.

« Union européenne - Russie : quelles relations ? » - Rapport d'information n° 307 (2006-2007) - 10 mai 2007 - de M. Yves Pozzo di Borgo, fait au nom de la délégation pour l'Union européenne.

* 3 Par 301 voix contre 16.

* 4 Voir en annexe le texte de la résolution du Sénat.

* 5  « Union européenne - Russie : quelles relations ? » - Rapport d'information n° 307 (2006-2007) - 10 mai 2007 - de M. Yves Pozzo di Borgo, fait au nom de la délégation pour l'Union européenne.