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Vaincre le malaise des forces de sécurité intérieure : une exigence républicaine

27 juin 2018 : Vaincre le malaise des forces de sécurité intérieure : une exigence républicaine ( rapport de commission d'enquête )

B. UNE ORGANISATION ET DES METHODES DE MANAGEMENT LARGEMENT INADAPTEES

Au-delà de la seule problématique du manque de moyens, qui affecte, au quotidien, le travail des policiers et gendarmes, c'est également dans l'organisation et le fonctionnement même des institutions de la police et la gendarmerie nationales qu'il convient de rechercher les difficultés vécues par les forces de sécurité intérieure.

1. La police nationale : une institution fortement divisée

Tandis que la gendarmerie nationale bénéficie d'une structure unifiée de commandement et d'un « esprit de corps » affirmé, la police nationale souffre de sa forte segmentation et d'un manque patent de cohésion qui pèsent, au quotidien, sur les agents comme sur l'efficacité des services.

a) Une organisation « en tuyaux d'orgue »

Ce sentiment de fracture, sur lequel s'accorde une majorité des personnes entendues par votre commission, s'explique en premier lieu par une organisation peu centralisée et éclatée entre plusieurs centres de commandement.

Si la direction générale de la police nationale, comme son homologue de la gendarmerie nationale, est chargée de l'animation des forces de police sur le territoire, les décisions d'emploi relèvent, en son sein, de plusieurs directions centrales - la direction centrale de la sécurité publique, la direction centrale de la police judiciaire, la direction centrale des compagnies républicaines de sécurité, la direction centrale de la police aux frontières -, qui, chacune, bénéficie de leur propre structure hiérarchique, de leur propre stratégie d'emploi ainsi que de leur propre gestion des ressources humaines. Au demeurant, seuls deux tiers des forces de police relèvent actuellement de sa compétence dans la mesure où l'emploi des forces de police dans la région Île-de-France relève de la Préfecture de police.

Un tel cloisonnement se vérifie également au niveau territorial. Contrairement à la gendarmerie nationale, qui bénéficie, par département, d'une autorité hiérarchique unique, représentée par le chef de groupement départemental, la même scission existe, pour la police, entre plusieurs directions départementales spécialisées.

Lors de son audition devant votre commission, le directeur général de la police nationale, Éric Morvan, a lui-même reconnu que l'organisation actuelle de la police nationale présentait un certain nombre de difficultés, regrettant notamment que « la police (soit) trop organisée en tuyaux d'orgue ».

Or, s'il peut s'expliquer par un souci légitime de spécialisation des forces, ce fonctionnement « en silos » nuit indéniablement à l'exercice d'un véritable pilotage ainsi qu'à la définition d'une stratégie globale d'emploi des forces de police sur le territoire. Comme le constatait un représentant du syndicat de police SCSI-CFDT, « la police est, contrairement à la gendarmerie, confrontée à un problème structurel : aujourd'hui, le directeur général de la police nationale n'a pas l'autorité nécessaire pour piloter la police nationale. Le cloisonnement en diverses entités - préfecture de police, direction de l'emploi - et le fonctionnement en silos nuisent à la définition d'une véritable stratégie ».

Une telle organisation se révèle particulièrement inefficiente en matière de gestion des ressources humaines. Dans son rapport d'activité de 2015, le médiateur interne de la police nationale déplorait qu'au sein de la police nationale, « chaque direction active gère ses effectifs, privant la direction des ressources et des compétences de la police nationale (DRCPN) d'une vision synoptique et stratégique de la gestion des ressources humaines et de la gestion des carrières. [...] Cette fragmentation très poussée des fonctions RH complique la gestion des carrières, notamment les mutations et les passerelles nécessaires d'une direction à l'autre, mais aussi la mise en place d'une véritable gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. [...] Pour les agents, la gestion de leur carrière devient illisible ». Il recommandait, en conséquence, de renforcer le rôle transversal de la direction des ressources et compétences de la police nationale, en lui conférant une autorité fonctionnelle sur l'ensemble des services.

Rien, sur le terrain, ne paraît toutefois avoir réellement évolué. Ainsi, un représentant du syndicat SCSI-CFDT confirmait la persistance de ces dysfonctionnements : « la DRCPN est traitée à l'égal de la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ) ou de la direction centrale de la sécurité publique (DCSP), qui sont des directions opérationnelles. La DGPN ne dispose pas d'une véritable structure chargée du management des ressources humaines au sein de la police nationale, comme c'est par exemple le cas dans la gendarmerie nationale. Ceci a un impact direct sur les vacances de postes, la gestion des ressources humaines de l'ensemble des corps et l'équité dans la gestion des avancements et des mutations ».

Si elle entend que cette autonomie des directions centrales répond à un besoin de réactivité opérationnelle des directions d'emploi, votre commission fait toutefois sienne la recommandation faite en son temps par le médiateur de la police nationale appelant à la définition d'un véritable rôle de pilotage de la DRCPN en matière de ressources humaines.

Proposition n° 11 : Réaffirmer le rôle de pilotage de la direction des ressources et des compétences de la police nationale en matière de gestion des ressources humaines, en lui conférant une autorité sur les directions d'emploi dans ce domaine.

b) Un manque patent de cohésion entre les trois corps de la police nationale
(1) Un « esprit de corps » défaillant dans la police nationale ...

Au-delà des difficultés institutionnelles, c'est surtout d'une fracture entre les trois corps de la police nationale dont pâtit aujourd'hui la police nationale.

Les personnels de la police nationale regrettent, pour une grande majorité d'entre eux, qu'un fossé se soit creusé, au fil des années, entre le corps d'encadrement et d'application et les cadres de la police nationale, officiers et commissaires confondus.

Selon les témoignages recueillis par votre commission, le sentiment de fracture s'est nourri, au fil du temps, d'un éloignement progressif du terrain des deux corps d'encadrement, de plus en plus accaparés par des problématiques administratives et comptables. Un tel éloignement de la hiérarchie est vécu, par les policiers de terrain, comme un manque d'accompagnement et un facteur d'isolement et nuit significativement à la cohésion des équipes et des services.

« Il existe », selon Jean-Marie Godard, « une coupure profonde entre l'élite de la police et les policiers de terrain, qui n'est pas tant liée au niveau d'études qu'au sentiment, assez justifié, que l'on ne forme plus, aujourd'hui, des commissaires qui vont être aux côtés de leurs troupes, des hommes de poigne capables de tenir une équipe, de la soutenir, mais des gestionnaires, qui sont là pour gérer des budgets et ne sortent pas souvent de leur bureau ».

Au cours de ses travaux, votre commission d'enquête a pu constater que la police nationale se distinguait fortement, à cet égard, de la gendarmerie nationale qui apparaît, à l'inverse, comme une institution plus soudée et plus unie. Comme le rappelait le Colonel Bruno Arviset, secrétaire général du Conseil de la formation militaire Gendarmerie, la gendarmerie demeure « une institution militaire, unie derrière son chef dans la difficulté ».

(2) ... ce à quoi une réforme des modalités de recrutement et de formation pourrait permettre de remédier 

S'il ne saurait expliquer à lui seul l'émergence d'une telle scission entre cadres, force est toutefois de constater que le dispositif actuel de formation des personnels de la police nationale ne favorise pas le développement d'un « esprit de corps », ni même d'une culture commune au sein de la « maison police ».

Ce constat a été dressé par l'Inspection générale de la police nationale, à l'occasion d'un rapport relatif à la formation dans la police nationale, publié en décembre 2015. Ses auteurs faisaient en effet état d'un « morcellement » du dispositif de formation des personnels de la police nationale et dénonçaient l'éclatement des responsabilités entre plusieurs acteurs et opérateurs. Ils regrettaient notamment que la formation des élèves gardiens de la paix, assurée au sein des écoles nationales de police, et des élèves officiers et commissaires de police, réalisée par l'École nationale supérieure de police, soient gérées par des entités autonomes, considérant qu'il en résultait « une scission entre la formation des cadres de la police et celle des 100 000 agents du corps d'encadrement et d'application ».

La réforme de la formation engagée par le ministère de l'intérieur au mois de janvier 2017, a, certes, permis de remédier en partie à l'émiettement des structures de formation ainsi qu'à leur éloignement des directions métier, en créant, auprès du directeur général de la police nationale, une direction dédiée, la direction centrale du recrutement et de la formation de la police nationale33(*), chargée de définir une stratégie globale de formation pour la police nationale et d'animer l'ensemble du réseau de formation initiale et continue.

La réforme de la formation au sein de la police nationale de 2016

Le 3 juin 2016, Bernard Cazeneuve, alors ministre de l'intérieur, a engagé une réforme de la formation initiale et continue au sein de la police nationale, qui s'est notamment traduite par la création, en janvier 2017, d'une direction nouvelle, la direction centrale du recrutement et de la formation de la police nationale, chargée d'assurer un pilotage transversal de la stratégie de formation pour l'ensemble de la police nationale.

Jusqu'alors, la gestion de la formation, initiale comme continue, au sein de la police, se caractérisait par un fort émiettement de ses structures.

Malgré le rôle de pilotage de l'ensemble des structures de formation de la police nationale qui lui était confié par les textes, la sous-direction de la formation et du développement des compétences, rattachée à la direction des ressources et des compétences de la police nationale, n'assurait la gestion, dans les faits, que d'une partie du réseau de formation initiale et continue de la police. Elle assurait notamment la tutelle des écoles nationales de police, chargées de la formation des élèves gardiens de la paix, ainsi que de plusieurs centres nationaux de formation continue.

En parallèle, deux autres structures principales étaient engagées dans le pilotage du dispositif de formation :

- l'école nationale supérieure de police d'une part, établissement public autonome chargé, depuis 2013, de la formation initiale et continue des commissaires et des officiers de police ;

- la préfecture de police de Paris d'autre part qui, depuis 2014, s'était dotée, dans un souci d'autonomisation de la politique de formation des personnels de police de la région Île-de-France, d'une sous-direction de la formation.

Néanmoins, cette réforme ne paraît pas avoir permis de répondre à l'ensemble des critiques soulevées par le rapport d'inspection précité. Les témoignages recueillis par votre commission d'enquête auprès des personnels en témoignent.

Ainsi, la formation des cadres de la police nationale, officiers et commissaires, continue à être gérée par l'École nationale supérieure de police nationale. Or, la séparation des formations initiales, qui continuent d'être pilotées par des entités différentes, « induit des difficultés pour les agents qui ont du mal à identifier clairement leur position, leur rôle et leurs missions au sein du dispositif policier » et « rend difficile la bonne compréhension de la chaîne hiérarchique par les différents corps ».

Dans ce contexte, une réflexion sur un possible rapprochement des formations initiales des trois corps de la police nationale paraît utilement devoir être engagée. Plusieurs voies de réforme seraient envisageables.

A minima, le renforcement de la cohésion et de la compréhension mutuelle entre les corps paraît nécessiter la mise en place d'un tronc commun de formation. Une telle réforme permettrait d'enseigner à l'ensemble des élèves entrant dans la police nationale un socle commun de connaissances et de valeurs.

De manière plus ambitieuse, pourrait également être envisagée la création d'une « académie de police » destinée à former l'ensemble des personnels de la police nationale. Sans qu'il soit question de fusionner les formations, la création d'une école commune aurait au moins deux avantages : elle permettrait, d'une part, de s'assurer d'une cohérence pédagogique dans l'élaboration des formations initiales de l'ensemble des corps ; elle faciliterait, d'autre part, la connaissance mutuelle entre les corps et agents. Selon un représentant du syndicat de police SCSI-CFDT, « une école où cadres, gradés et gardiens se retrouvent dans le même creuset permettrait de connaître les mêmes formations avant de travailler ensemble, durant toute une carrière ».

Outre les élèves gardiens de la paix, les officiers et les commissaires, pourraient également être concernés les personnels de la police technique et scientifique, qui expriment le désir de voir leur appartenance à l'institution police nationale mieux reconnue.

La création d'une « académie de police » a fait l'objet, en 2014, d'une étude par l'Inspection générale de l'administration et l'Inspection générale de la police nationale. Dans leur rapport, dont votre rapporteur a pu avoir communication, l'inspection soulignait fortement les bénéfices que pourrait avoir la création d'une telle école, qui favoriserait notamment « la constitution de l'identité d'un «corps policier» global » et la mise en place d'une « doctrine [...] unifiée afin de garantir une totale homogénéité au sein de la police ». L'inspection identifiait toutefois une difficulté majeure pour la réalisation d'un tel projet, liée à l'ampleur de l'investissement nécessaire à la création d'une telle école, évalué entre 118 et 364 millions d'euros selon les scenarii étudiés.

Force est de constater qu'aucune suite n'a été donnée à cette étude. Lors de son audition par votre commission, le directeur général de la police nationale a toutefois indiqué que la réflexion sur la création d'une école commune avait été relancée, notamment en vue de répondre aux contraintes immobilières et aux difficultés d'accueil que rencontrent actuellement les écoles de formation de la police nationale. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, un projet est actuellement en cours d'étude autour du site de l'école nationale de police de Nîmes.

Votre commission estime qu'eu égard aux difficultés ressenties sur le terrain par les personnels de la police municipale, la poursuite d'un tel projet mérite de faire l'objet d'une étude approfondie de la part du ministère de l'intérieur. Elle insiste toutefois sur la nécessité de construire ce projet non seulement comme une réponse aux difficultés immobilières rencontrées par les écoles de formation, mais également et surtout comme un moyen de favoriser un rapprochement entre les corps.

Proposition n° 12 : Réformer l'organisation de la formation initiale des agents de la police nationale de manière à favoriser un rapprochement entre les trois corps de la police nationale et les agents de la police technique et scientifique, le cas échéant par la création d'une « académie de police ».

2. Un management et une gestion des ressources humaines inadaptées

Parmi les facteurs du mal-être ressenti par les forces de sécurité intérieure figurent des difficultés liées à l'inadéquation du management et de la gestion des ressources humaines, qui affectent le quotidien des agents. Fortement présentes chez les policiers, ces problématiques apparaissent en revanche moins prégnantes dans la gendarmerie nationale, qui a su se doter d'une structure hiérarchique et de mécanismes de remontée plus efficaces des attentes des acteurs du terrain.

a) Une formation initiale et continue qui tarde à être réformée

Les personnels de la police nationale et, dans une moindre mesure, de la gendarmerie, font état d'attentes fortes en matière de formation.

(1) Poursuivre la réforme de la formation initiale afin de mieux préparer les forces de sécurité intérieure à la réalité du terrain

Au-delà du besoin de rapprocher les formations des différents corps de la police et de favoriser une harmonisation des pratiques, les agents de la police nationale, en particulier les personnels issus du corps d'application et d'encadrement, regrettent, pour une partie d'entre eux, l'inadéquation de la formation initiale qui leur est dispensée par rapport à la réalité du terrain.

Nombre d'entre eux revendiquent une évolution du contenu de la formation initiale, jugée trop théorique, au bénéfice d'une formation plus pratique même si les programmes des formations initiales dispensées par les écoles de police incluent d'ores et déjà des stages opérationnels, destinés à permettre aux élèves de mettre en pratique les connaissances théoriques qu'ils ont acquises et à prendre connaissance des réalités du terrain.

Les stages pratiques au cours de la formation initiale
au sein de la police nationale

Les élèves gardiens de la paix bénéficient, sur leurs douze mois de formation initiale, d'un stage obligatoire en alternance d'une durée de sept semaines au sein d'un service de sécurité publique ou de la préfecture de police de Paris.

Les élèves officiers, qui suivent une scolarité de 18 mois au total, sont tenus de suivre trois stages dans un service opérationnel : un stage d'application aux missions de police, d'une durée de 7 semaines ; un stage de formation de commandement au maintien de l'ordre, de 2 semaines ; un stage d'application au commandement d'une structure, de 8 semaines.

Enfin, d'une durée totale de 22 mois, la formation des élèves commissaires comprend quant à elle trois périodes de stage pratique obligatoire de durées variables (de 3 à 20 semaines, selon le stade de la formation).

Quel que soit le corps d'appartenance, chacune de ses formations s'achèvent par ailleurs par un stage final destiné à favoriser l'insertion de l'élève dans ses futures fonctions.

Dès lors, plus qu'une remise en cause de l'équilibre entre périodes de formation théorique et stages pratiques, c'est plutôt sur les modalités de dispense des enseignements, jugés insuffisamment opérationnels, que paraissent porter les principales attentes. Jean-Marie Godard indiquait devant votre commission d'enquête que « la formation dans les écoles de police reste [...] très théorique. Il y a bien quelques initiatives, comme à Oissel, ou un appartement a été reconstitué pour travailler sur les différends familiaux. Mais il reste que tous ceux que j'ai rencontrés m'ont dit que la découverte du terrain avait lieu au cours du stage de trois mois dans un commissariat. À l'école de police, il est très rare que des intervenants de terrain viennent leur raconter le métier. Je pense que cela devrait être beaucoup plus systématique ».

Selon les informations communiquées à votre rapporteur, les formateurs recrutés sont tous des agents issus des corps de la police nationale, mais qui ont quitté leurs postes actifs pour devenir formateurs. Comme le recommandait l'Inspection générale de la police nationale dans son rapport sur la formation initiale précitée, la systématisation de l'intervention, au cours de la formation initiale, d'intervenants occasionnels, issus du terrain et donc quotidiennement en phase avec un environnement sécuritaire, social et juridique en perpétuelle évolution, pourrait notamment se révéler une piste intéressante.

À cet égard, il est à souhaiter que la nouvelle direction centrale du recrutement et de la formation de la police nationale ouvre la voie à une meilleure valorisation des problématiques opérationnelles et des besoins des policiers de terrain que ne le permettait l'ancienne sous-direction des ressources et des compétences de la police nationale qui, en raison de son manque de visibilité au sein de la direction générale de la police nationale et de son rattachement à une direction purement administrative, était jugée trop éloignée de la sphère opérationnelle34(*).

Proposition n° 13 : Réorienter les formations initiales des forces de sécurité intérieure en vue d'une meilleure prise en compte des besoins du terrain, notamment en systématisant l'intervention, à titre occasionnel, de personnels opérationnels.

(2) Densifier la formation continue

Davantage que d'une réforme d'ampleur de la formation initiale, c'est plus d'une insuffisance de la formation continue dont paraissent manquer les forces de sécurité intérieure.

Deux domaines différents doivent, à cet égard, être distingués.

La formation continue recouvre, d'une part, les entraînements obligatoires au tir et aux pratiques professionnelles en intervention, que sont tenus de réaliser chaque année, en vertu d'obligations réglementaires, tous les agents afin d'entretenir leur niveau d'aptitude. Les personnels de la police nationale doivent ainsi réaliser a minima trois séances de tir à l'arme de poing en dotation individuelle par an ainsi que douze heures d'entraînement aux techniques et à la sécurité en intervention. Les militaires de la gendarmerie nationale sont, quant à eux, soumis à une obligation de tir exprimée en seuil minimal de cartouches à tirer par an, qui varie pour chaque type d'armes possédé (30 cartouches pour un pistolet semi-automatique ou revolver).

Ces obligations réglementaires ne sont toutefois pas systématiquement respectées dans la pratique. Cela est notamment vrai au sein de la police nationale. Ainsi, en 2017, seuls 80 435 agents de la police nationale sur un total de 124 956 fonctionnaires ont effectué au moins trois séances de tir, soit un taux de 64,4 % des personnels actifs. Bien que ce taux soit en augmentation par rapport à 2016, année au cours de laquelle 58,7 % seulement des personnels actifs avaient atteint le seuil réglementaire de tir, il n'en demeure pas moins qu'une part conséquente des agents de police ne bénéficie pas de l'entraînement indispensable pour leur permettre de conserver une bonne maîtrise des armes.

En ce qui concerne la gendarmerie nationale, le système statistique ne permet pas de connaître le nombre d'agents n'ayant pas respecté leurs obligations de tir. Seul un recensement à un instant « t » peut être réalisé. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, 5 887 des sous-officiers de gendarmerie n'étaient pas à jour, le 4 juin 2018, de leurs obligations d'entretien annuel, soit 8 % du nombre total de militaires appartenant à ce corps.

Selon les représentants des syndicats de police nationale entendus par votre commission d'enquête, l'incapacité rencontrée par certains agents à réaliser leurs séances de tir réglementaires seraient notamment liée à l'insuffisance des équipements immobiliers. En 2017, la police nationale disposait de 137 stands de tir domaniaux et avait établi des conventions en vue de l'utilisation de 159 stands de tir privés et 85 stands de tir militaires. En raison de la forte hétérogénéité de la répartition sur le territoire national
- 19 stands de tir seulement dans la zone de défense du Nord, contre 73 dans le Sud-Ouest -, il est probable que certains agents de police rencontrent des difficultés particulières à procéder à leur entrainement au tir.

En second lieu, la formation continue inclut également l'ensemble des stages et modules de formations qui permettent de développer, en cours de carrière, compétences et savoir-faire professionnels. Ces formations sont, pour la plupart, réalisées sur la base du volontariat. Il peut également être demandé à certains agents, par leur hiérarchie, notamment au moment d'une mutation ou d'une nouvelle prise de postes, de procéder au suivi d'une formation spécifique.

Si l'offre de formation existe, le recours à la formation continue par les personnels de la police comme de la gendarmerie demeure toutefois, dans la pratique, très faible. Selon Christian Mouhanna, chercheur au CESDIP, « la formation continue est inexistante chez les policiers ».

Cet écueil, regretté par la plupart des syndicats entendus par votre commission d'enquête, avait déjà été dressé par l'Inspection générale de la police nationale et de l'Inspection générale de la gendarmerie nationale, dans deux rapports datant respectivement de décembre 2015 et de février 2016, dont votre rapporteur a pris connaissance35(*). Les auteurs de ces rapports constataient que la formation continue constituait généralement une variable d'ajustement pour les services qui, eu égard aux exigences opérationnelles, éprouvent des difficultés à libérer les fonctionnaires, voire la considèrent comme du « temps perdu ». Au demeurant, était également soulevé un manque d'initiative de la part des personnels à solliciter des formations.

Sur le plan purement statistique, les progrès en termes de formation continue au sein de la gendarmerie ont certes été conséquents au cours des dernières années. Alors qu'en 2013 étaient comptabilisés 16 348 stagiaires, pour un total d'heures de formation dispensées d'1,63 million, 22 833 militaires de la gendarmerie ont suivi une formation continue en 2017, pour un total d'heures de 2,28 millions.

En revanche, force est de constater que les efforts engagés depuis la publication de ces rapports, notamment par la police nationale dans le cadre de sa réforme de la formation engagée en 2017, n'ont eu, dans les faits, que peu d'impact. En effet, selon les statistiques communiquées à votre rapporteur, aucune évolution majeure du nombre de formations suivies ne peut être observée au cours des dernières années. Votre commission observe par ailleurs que seuls les deux tiers des personnels actifs de la police nationale suivent en moyenne un stage de formation continue au cours d'une année.

Évolution du nombre d'agents ayant suivi un stage de formation continue dans l'année

Source : Sénat, sur la base des réponses adressées par le ministère de l'intérieur

Dans le contexte sécuritaire actuel, caractérisé par l'émergence de menaces nouvelles, la formation continue apparaît pourtant comme essentielle pour garantir l'adaptabilité des forces de sécurité intérieure et l'efficacité de leur intervention. Il apparaît dès lors nécessaire d'en revaloriser la place dans la carrière des agents, par exemple en l'intégrant comme un élément obligatoire du parcours professionnel, voire comme un élément d'évaluation de la performance des agents. Dans cette optique, le dispositif des « formations continuées » mis en place en 2013 pour les commissaires de police, qui prévoit une formation obligatoire régulière des jeunes commissaires au cours des trois ans suivant leur sortie d'école, pourrait utilement être étendu aux autres corps de la police nationale. De telles pistes d'évolution avaient été évoquées par les missions d'inspection précédemment mentionnées, sans avoir, à ce jour, reçu de traduction dans les faits.

Consciente que ses propositions ne sauraient risquer de mettre en péril l'équilibre opérationnel des équipes, déjà soumises à de fortes tensions en termes d'effectifs, votre commission estime souhaitable de privilégier le développement de dispositifs de formation au plus proche des agents, en particulier des formations sur site et de la formation à distance, de type e-learning.

Proposition n° 14 : Développer la formation continue des forces de sécurité intérieure, en en faisant un élément obligatoire de leur parcours professionnel et en privilégiant les formations au plus près des agents.

b) Un déroulement de carrière perfectible, particulièrement au sein de la police nationale
(1) Une gestion des carrières qui suscite un fort sentiment d'injustice parmi les personnels

Les difficultés relatives au déroulement des carrières individuelles constituent un facteur important de malaise et de démobilisation, notamment parmi les policiers.

Deux points d'abcès ont plus particulièrement été relevés au cours des travaux de votre commission d'enquête : la question des mutations et celle de l'avancement.

Les personnels de la police nationale expriment en effet un fort sentiment d'iniquité et d'injustice dans la gestion des décisions individuelles, alimenté par la persistance d'interventions extérieures, notamment d'origine syndicale, venant interférer dans l'attribution d'une mutation ou d'un avancement en violation des règles liées à l'ancienneté ou au mérite. Ainsi, comme l'indique la direction des ressources et compétences de la police nationale, il n'est pas rare que les syndicats de police, à l'occasion des commissions mixtes paritaires (CAP) pour les décisions de mutations ou d'avancements, soumettent des dossiers qui n'étaient pas dans les propositions de l'administration.

Si, comme l'indiquait Pierre-Edouard Colliex, médiateur interne de la police nationale, ces interventions demeurent minoritaires au regard du nombre de décisions prises par l'administration, elles n'en demeurent pas moins source d'importantes frustrations parmi les agents.

Des évolutions importantes ont récemment été engagées pour répondre à cette problématique. L'administration du ministère de l'intérieur a ainsi initié, depuis 2015, une démarche visant à réduire significativement les interventions extérieures, via une application plus stricte des dispositions réglementaires relatives aux mutations et aux avancements. Cette démarche doit être saluée.

Les mutations et les avancements au sein de la police nationale

Les mutations font l'objet de plusieurs campagnes en cours d'année.

Un mouvement dit « général » est organisé chaque année au mois de juin, au cours duquel les fonctionnaires remplissant les critères de mutation peuvent postuler aux postes vacants ouverts, en formulant plusieurs souhaits d'affectation. Les fonctionnaires sont classés selon plusieurs critères (ancienneté, situation familiale, exercice dans un secteur urbain difficile notamment), mais la décision finale relève de l'administration, qui se prononce après avis de la CAP.

D'autres mouvements de moindre envergure peuvent être organisés en cours d'année. Les mouvements dits « profilés » portent sur des postes exigeant des compétences spécifiques et font l'objet d'une sélection par la direction d'emploi. Des appels à candidatures spécifiques sont par ailleurs organisés en cours d'année, pour répondre à des besoins opérationnels urgents ou à des demandes de mutations ponctuelles. Dans ce cadre, les décisions sont prises après avis de la CAP.

Les campagnes d'avancement de grades sont organisées sur une base annuelle. Soumis à l'examen systématique de la CAP, les avancements reposent sur l'examen approfondi de la valeur professionnelle des fonctionnaires, dans le respect des textes réglementaires qui les régissent. À l'occasion de chaque campagne, les directions d'emploi sont tenues d'établir un classement des personnels proposés à l'avancement, sur la base de plusieurs critères rappelés par circulaire (notations sur les trois dernières années, appréciation portée sur la manière de servir, ancienneté de grade, avis rendus par les chefs de service, capacité d'encadrement, difficultés ou responsabilités particulières des emplois occupés). Les propositions d'avancement sont soumises à l'avis préalable de la CAP.

Il est, par ailleurs, appréciable de constater qu'en parallèle, les syndicats de police eux-mêmes paraissent avoir entamé une réflexion pour mettre fin à ce système dit de « co-gestion » au bénéfice d'une meilleure défense des intérêts collectifs. Un représentant du syndicat SCSI-CFDT indiquait ainsi : « le syndicalisme dans la police a été créé au début du XXe siècle pour défendre les intérêts collectifs des fonctionnaires de police. Progressivement, dans les années 1980 à 1990, il s'est transformé en outil de lobbying individuel, dans le cadre des commissions administratives paritaires et des mutations. (...) Nous sommes perçus comme une antichambre de l'administration, avec laquelle nous avons une certaine complicité en matière d'avancements et de mutations. (...) Nous tous ici sommes demandeurs d'une certaine évolution et souhaitons pouvoir bénéficier de davantage d'objectivité dans la gestion des carrières ».

De tels efforts méritent d'être poursuivis afin d'assainir un système mal vécu par les policiers et entretenant un sentiment de défiance à l'égard de leur hiérarchie et de leur administration.

Votre rapporteur s'étonne, dans ce contexte, du taux encore relativement faible de suites favorables données par l'administration aux avis rendus par le médiateur de la police nationale sur les cas individuels dont il est saisi. Selon les données communiquées par le médiateur, sur les trois dernières années, l'administration a suivi la proposition du médiateur dans 46 % des cas, mais a rejeté 35 % de ses propositions, le reste des dossiers étant à ce jour encore en cours de traitement. Ce taux de refus élevé est d'autant plus surprenant que le médiateur s'appuie, dans ses décisions, sur des bases juridiques et réglementaires solides, sur lesquelles les marges d'appréciation sont étroites. Un effort particulier doit être conduit par l'administration pour augmenter le taux de suites favorables données aux avis du médiateur.

Le médiateur interne de la police nationale

Institué par une circulaire du 31 décembre 2012, le dispositif du médiateur interne de la police nationale vise à apporter une solution concrète et alternative au contentieux juridictionnel au profit des personnels rencontrant une situation de conflit avec leur hiérarchie ou l'administration.

En vertu de l'arrêté du 27 décembre 2017 relatif aux missions et à l'organisation de la direction des ressources et des compétences de la police nationale, qui a consacré son existence, il peut également être saisi sur des sujets d'intérêt collectif ou d'intérêt général.

Placé auprès du directeur des ressources et des compétences de la police nationale, le médiateur s'appuie sur un réseau de 8 délégués zonaux répartis dans le ressort de chaque secrétariat général pour l'administration du ministère de l'intérieur.

Depuis sa création, le médiateur a fait l'objet d'environ 2 300 saisines, soit 400 à 500 saisines par an, émanant de tous les corps de la police nationale, quel que soit leur grade. S'agissant de la répartition par motif de saisine, 28 % sont liées à des difficultés de mutation, 15 % à l'avancement, le reste à des questions indemnitaires.

Proposition n° 15 : Renforcer la transparence sur les procédures de mutation et d'avancement au sein de la police nationale en suivant davantage les avis du médiateur.

Au-delà de cette problématique relative aux interventions, plusieurs autres difficultés dans la gestion des décisions d'avancement et de mutations paraissent devoir faire l'objet d'une attention particulière de la part de l'administration.

Le médiateur de la police nationale déplorait ainsi devant votre commission d'enquête le manque de transparence de l'administration dans la gestion des carrières qui, bien qu'involontaire, contribue à nourrir le sentiment d'injustice ressentie par certains personnels. Il regrettait notamment, à cet égard, la modification récente des règles relatives à la mutation par l'administration, qui, en toute opacité, y a ajouté un nouveau critère, l'ordre des choix faits par le fonctionnaire, sans en informer les agents : « l'administration ne l'ayant précisé à aucun moment, nombreux sont les fonctionnaires qui, ne comprenant pas pourquoi un plus jeune leur est passé devant, imaginent une intervention extérieure, ce qui n'est pas le cas. Il s'agit seulement d'une gestion non transparente et non explicite de l'administration ».

Par ailleurs, votre commission d'enquête a été informée des difficultés régulièrement rencontrées par certains personnels à l'occasion de promotions ou d'avancements. Certains évoquent, à cet égard, des délais particulièrement longs entre l'obtention d'une promotion ou d'un avancement et sa traduction salariale, pouvant atteindre plusieurs mois. Interrogé par votre rapporteur sur cette problématique, dont l'impact peut se révéler conséquent, surtout pour de jeunes fonctionnaires, le ministère de l'intérieur a indiqué que cette difficulté résultait principalement de lenteurs de gestion, liées à la masse des dossiers à gérer. De l'avis de votre commission, une telle situation ne saurait perdurer dans le temps et mérite une attention particulière de la part du ministère de l'intérieur.

De manière plus inquiétante, le corps d'encadrement et d'application connaît, depuis plusieurs années, un phénomène d'engorgement dans les avancements au grade de brigadier. Près de 10 000 gardiens de la paix ayant réussi l'examen professionnel de qualification pour le grade de brigadier connaissent actuellement un retard important à l'avancement. Selon les données officielles communiquées à votre rapporteur, les durées d'attente d'une nomination au grade supérieur peuvent atteindre douze ans dans certains cas.

Dans le cadre de la négociation du protocole pour la valorisation des carrières, des compétences et des rémunérations, signé le 11 avril 2016, le ministère de l'intérieur s'est engagé sur un plan de résorption de ce vivier, à l'horizon 2021. Votre commission insiste sur la nécessité pour l'administration de maintenir cette mesure, comme elle s'y est engagée, malgré le report du protocole.

Proposition n° 16 : Maintenir, malgré le report du protocole pour la valorisation des carrières, des compétences et des rémunérations, l'engagement de l'administration de résorber le vivier de gardiens de la paix en attente d'une nomination au grade de brigadier.

(2) La problématique du stock d'heures supplémentaires

Conséquence directe de l'augmentation importante de l'activité opérationnelle des services, le stock d'heures supplémentaires non récupérées par les personnels de la police nationale et non indemnisées s'élevait, à la fin 2017, à 21,82 millions d'heures, niveau jamais atteint à ce jour.

La non-indemnisation de ces heures travaillées mais non récupérées génère une forte incompréhension parmi les personnels de la police nationale, qu'illustrait un représentant du syndicat UNSA-Police : « aujourd'hui, on demande au policier de plus en plus d'engagement, il accumule des heures supplémentaires qui au final ne lui sont pas payées. À un moment donné, il est difficile d'expliquer qu'il faut être disponible tout le temps, que les personnels font un métier particulier avec des risques particuliers, mais qu'au final le gouvernement n'a pas les moyens de les payer ».

Bien que la direction générale de la police nationale ait entamé des négociations avec les organisations syndicales en vue d'un apurement progressif de ce stock, il a été indiqué à votre commission qu'aucun rachat complet des heures théoriques n'était à ce jour envisageable au regard, d'une part, du montant financier que cela impliquerait, évalué à 272,10 millions d'euros, et, d'autre part, de l'interdiction réglementaire d'une double compensation des heures supplémentaires effectuées36(*).

Plusieurs pistes sont toutefois en cours d'étude par le ministère.

À court terme, des négociations ont été engagées en vue de l'indemnisation non de l'ensemble du stock d'heures, mais des flux de l'année. La direction des ressources et des compétences de la police nationale a toutefois indiqué à votre commission d'enquête qu'à ce jour les projections budgétaires pour l'exercice 2019 n'intégraient pas le paiement de ces heures supplémentaires.

En parallèle, le ministère travaille à la mise en place de dispositifs d'autorégulation au sein des services. Il est notamment envisagé d'obliger chaque agent, au-delà d'un certain seuil, à récupérer ses heures supplémentaires, en conférant la possibilité aux chefs de service d'imposer la prise des repos compensateurs pour services supplémentaires. Par ailleurs, une enveloppe d'heures supplémentaires maximale à ne pas dépasser pourrait, chaque année, être donnée aux directions métier.

Si elle se félicite de cette approche visant à réduire, sur le long terme, l'accumulation incontrôlée du nombre d'heures supplémentaires, votre commission d'enquête considère à ce jour nécessaire qu'un remboursement des flux annuels d'heures supplémentaires soit prévu dans le cadre de la loi de finances pour 2019. Votre rapporteur estime par ailleurs essentiel qu'un apurement du stock des heures supplémentaires non récupérées et non rémunérées soit engagé, le cas échéant par la mise en place d'un système exceptionnel de compensation financière. Il recommande qu'un plan de financement précis et réaliste soit établi à cet effet dans la prochaine loi de finances.

Proposition n° 17 : Intégrer à la loi de finances pour 2019 une enveloppe destinée à l'indemnisation du flux annuel d'heures supplémentaires réalisées par les personnels de la police nationale.

Apurer le stock d'heures supplémentaires, par la mise en place d'un système de compensation des heures non récupérées et non rémunérées, et établir à cet effet, dans la prochaine loi de finances, un plan de financement précis et réaliste.

c) Une politique managériale très largement décriée, notamment au sein de la police nationale
(1) Un management jugé trop éloigné du terrain

S'il ne fait l'objet que de peu de commentaires au sein de la gendarmerie nationale, le management est très souvent identifié par les personnels de la police nationale comme l'une des principales causes du mal-être ressenti au travail.

Il est reproché aux structures de commandement, jugées trop éloignées du terrain, de privilégier un management « descendant », peu à l'écoute des réalités et des difficultés remontées par les agents, à l'origine d'une perte de sens au travail et d'une profonde démotivation des agents.

Selon un représentant du syndicat Alternative police : « il y aurait beaucoup à réformer en matière de management participatif des agents. Quand ils ont des objectifs, les agents doivent les atteindre. Encore faut-il tenir compte de la réalité du terrain. Or, ce sont les gradés et les gardiens qui peuvent le faire valoir et non les directeurs ou le ministre. Aujourd'hui, on est encore dans le vieux credo français : «J'ordonne, tu exécutes». Cette situation est révolue. Il faut trouver un nouveau type de gestion de l'administration policière, et adopter le management participatif ».

Unanimement partagé par les représentants syndicaux, ce constat est également fait par plusieurs représentants de la haute hiérarchie policière, qui reconnaissent le retard pris par la police en matière de management.

Marie-France Moneger-Guyomarc'h, directrice de l'Inspection générale de la police nationale, soulignait ainsi, lors de son audition, cet enracinement du management « top-down » au sein de la police nationale.

Le directeur central de la sécurité publique, Pascal Lalle, indiquait également : « Nous devons également revoir notre façon de manager nos équipes. L'affaire de Viry-Châtillon a été un déclencheur : il faut davantage écouter les policiers de terrain, qui sont des «baïonnettes intelligentes», pour en tirer les leçons et mieux nous adapter aux risques et aux missions actuelles ».

Des initiatives ont, récemment, été engagées par le ministère de l'intérieur de manière à réformer les pratiques managériales.

Comme le précisait la directrice de l'Inspection générale de la police nationale, plusieurs expérimentations ont récemment été lancées, avec l'appui de l'IGPN, pour développer de nouvelles techniques de management et garantir une meilleure remontée des informations du terrain. Au cours de l'année 2017 a, par exemple, été expérimentée, au sein de deux départements, la méthode du dialogue opérationnel qui consiste à organiser, une fois par an, une réunion au sein de chaque service afin d'assurer une remontée des besoins de la base.

Ces nouvelles mesures, qui vont dans le bon sens, méritent d'être immédiatement généralisées. Il apparaît regrettable que de telles pratiques, pourtant quotidiennement mises en oeuvre depuis longtemps au sein d'autres institutions publiques et privées et qui ont prouvé leur efficacité, n'en soient encore, au sein du ministère de l'intérieur, qu'au stade expérimental, alors qu'il y a urgence.

Parmi les avancées annoncées figure également le souhait de conférer, dans le cadre de la nouvelle police de sécurité du quotidien, plus de latitude aux responsables de terrain. Il s'agira tout d'abord de renforcer la déconcentration des décisions au sein de l'institution policière, en matière de définition des stratégies de lutte contre la délinquance, afin d'assurer une meilleure adéquation au terrain. Une déconcentration partielle de la gestion des moyens, qui consistera à accorder une enveloppe de 45 millions d'euros au niveau local réservée à l'entretien et à la rénovation des commissariats et l'achat des véhicules, devrait par ailleurs être mise en oeuvre. Enfin, une plus grande autonomie dans l'organisation interne des services devrait être concédée au niveau local, par exemple en matière de mutualisation des services ou d'adaptation des plages horaires. Selon Pascal Lalle : « La mise en place de la police de sécurité du quotidien nous permettra de modifier l'organisation de nos équipes et de faire en sorte que chaque responsable prenne toute sa part dans l'action collective ».

Ces mesures, qui n'en sont encore qu'au stade des annonces, devront être mises en oeuvre rapidement pour faire l'objet d'une évaluation approfondie.

Comme le relevait par ailleurs Marie-France Moneger-Guyomarc'h, aucune réforme en la matière ne pourra efficacement être engagée au sein de la police nationale sans disposer de managers formés et en nombre suffisant. Or, les corps d'encadrement ont fortement pâti de la baisse des effectifs au sein de la police nationale. Si les effectifs du corps de conception et de direction a été maintenu depuis 2012, le corps de commandement a, quant à lui, connu une réduction drastique de ses effectifs, passés de 9 838 ETPT en 2008 à 7 788 en 2018, soit une réduction de plus de 20 %. Les prévisions d'évolution des effectifs à horizon 2022 sont préoccupantes : le corps de commandement devrait atteindre 6 300 ETPT, soit une nouvelle baisse d'environ 20 % sur la durée du quinquennat.

(2) Le sentiment toujours pesant d'un management dicté par la « politique du chiffre »

Bien qu'elle ait été officiellement abandonnée par le ministère de l'intérieur en 2013, après que l'IGPN en ait dénoncé les dérives, la « politique du chiffre » continue d'être décriée, parmi les personnels de la police nationale, comme l'un des principaux facteurs de malaise et de pression pour les agents.

Nombre des personnes entendues par votre commission d'enquête ont ainsi fustigé la persistance d'un management orienté par la poursuite d'objectifs purement quantitatifs et la seule volonté de « faire du chiffre », au détriment d'une approche plus qualitative de la lutte contre la délinquance. De telles orientations managériales seraient, selon certains, entretenues par une indexation de l'indemnité de responsabilité et de performance (IRP), versée aux personnels encadrants de la police nationale, sur les statistiques opérationnelles des services dont ils ont la direction.

Au cours de ses travaux, votre commission d'enquête a pu vérifier que si, comme le rappelait Pascal Lalle, directeur central de la sécurité publique, « la question de la politique du chiffre hante les écrits syndicaux et journalistiques », la pratique qui consistait à définir, au préalable, des objectifs chiffrés et à les utiliser comme unique critère d'évaluation de la performance, n'avait plus officiellement cours depuis 2013. Bernard Cazeneuve, alors ministre de l'intérieur, indiquait à cet égard : « les critères à partir desquels les policiers ont été évalués ont fait l'objet d'instructions de la part de Manuel Valls et de moi-même, ministre de l'intérieur, puis Premier ministre. Nous ne voulions pas faire de la statistique sur la délinquance le critère de promotion des policiers ».

Au demeurant, votre rapporteur, qui a obtenu communication des critères d'attribution de l'IRP, a pu constater qu'il existait parfois parmi les personnels une certaine confusion sur les modalités de rémunération des responsables de service : si l'IRP comprend effectivement une part variable, liée à la performance de l'agent, cette dernière n'est pas calculée sur la base du volume d'activité du service, mais est fonction de la manière de servir de l'agent, établie sur son évaluation professionnelle individuelle37(*). S'il est évident que la qualité du management exercé ainsi que la qualité du fonctionnement du service entrent en ligne de compte dans l'évaluation individuelle du responsable hiérarchique, l'attribution de l'IRP n'est pas, du moins officiellement, indexée sur des résultats chiffrés. Versée à environ 30 % des agents éligibles, la part « performance » ne représente, en tout état de cause, que 25 % en moyenne du montant total de l'IRP.

Il n'en demeure pas moins que, si « la politique du chiffre » ne se traduit plus dans les circulaires officielles du ministère de l'intérieur, certaines pratiques consistant à faire du chiffre un objectif en soi paraissent encore ancrées dans certains services. Guillaume Lebeau, lors de son audition devant votre commission d'enquête, indiquait : « au quotidien, nos collègues doivent encore «ramener» un quota de contraventions ou d'interpellations. Rien n'est écrit, mais nos collègues subissent des pressions quotidiennes de la part de la hiérarchie. Dans une compagnie de circulation, par exemple, le chef de service dira : l'activité contraventionnelle d'hier n'était pas extraordinaire... Nos collègues sont ainsi contraints de faire du chiffre pour le chiffre. Cette politique, pourrait-on penser, est abandonnée depuis quelques années. En réalité, elle continue de jouer un grand rôle dans la police nationale ».

Nombre des policiers entendus par votre commission d'enquête lors de son déplacement dans l'établissement de santé Le Courbat ont témoigné de la pression incessante de la hiérarchie pour améliorer les statistiques. Comme le rappelait un policier : « avant la hiérarchie était proche, maintenant c'est la course au galon, aux primes, aux statistiques. Ce n'est que de la statistique, des camemberts, il faut que le camembert soit beau ».

Qu'elle soit ou non amplifiée dans les témoignages, la pression encore ressentie par une partie des personnels à l'égard d'une hiérarchie qu'ils considèrent parfois animée non par la poursuite de l'intérêt général mais par des objectifs strictement personnels constitue en soi une difficulté qui mérite une attention particulière de la part de l'institution, dans la mesure où elle démotive les agents et entretient un sentiment de perte de sens au travail.

Dans ce contexte, votre commission estime essentiel que l'administration s'attache à rappeler, sur une base régulière, les critères d'évaluation de la performance des agents de manière à mettre un terme à certaines pratiques qui se révèlent plus que délétères aussi bien pour les agents que pour l'efficacité de l'activité policière. L'Inspection générale de la police nationale paraît également pouvoir jouer un rôle majeur en diligentant, sur une base régulière, des missions d'inspection sur les critères d'évaluation de la performance des agents et sur les pratiques managériales adoptées au sein des services.

Proposition n° 18 : Améliorer la pédagogie sur les critères d'évaluation de la performance au sein de la police nationale et diligenter des missions d'inspection afin d'évaluer les pratiques conduites en la matière au sein des services. Privilégier les approches qualitatives plutôt que quantitatives en matière d'évaluation.

Au-delà, une partie du ressenti des personnels paraît également trouver son origine dans un manque de transparence et de communication au sein de la police nationale. Comme le mettait en avant un rapport récent de l'IGPN publié38(*), il demeure, parmi les agents, une forte confusion, entre politique du chiffre et reporting : « la suppression de la politique du chiffre a pu faire accroire que ceci signifiait l'abandon de toute évaluation de la performance. (...) L'abandon de la politique du chiffre signifie simplement l'arrêt de la définition préalable d'objectifs chiffrés, elle ne signifie pas l'arrêt de l'évaluation de la performance ».

Le foisonnement des demandes statistiques adressées, quasi quotidiennement, aux services, « souvent aveugles, parfois redondantes, rarement contrôlées, peu fiables et jamais explicitées », entretient en effet une confusion sur les critères d'évaluation de la performance tout en exerçant une forte pression sur les agents : « elles sont ressenties par les personnels de tous corps comme quasiment inutiles voire contre-productives car particulièrement chronophages et éloignées des préoccupations opérationnelles ou du management. Certains personnels affirment que ces missions liées au reporting sont si dévalorisantes qu'elles peuvent entraîner une perte de sens du métier de policier de sécurité publique voire générer des risques psychosociaux ».

Dans ce contexte, et au-delà d'un effort particulier de transparence et de pédagogie, il apparaît urgent que la direction générale de la police nationale engage un chantier afin de reconstruire un outil statistique cohérent, qui soit utile au pilotage de l'activité et à l'évaluation de la performance sans toutefois engorger les services.

Proposition n° 19 : Engager une refonte du système de reporting afin de rationaliser les demandes de statistiques adressées aux services.

d) Une protection insuffisante des agents de la police nationale

Les forces de sécurité intérieure sont, en raison de la nature même de leurs missions, particulièrement exposées à des risques d'agression et plus souvent mises en cause que d'autres corps de la fonction publique dans le cadre de procédures pénales.

Bien qu'ils bénéficient, au même titre que tout fonctionnaire, d'une protection fonctionnelle, les personnels de la police nationale regrettent le manque d'assistance de l'administration dans la conduite des procédures judiciaires dont ils font l'objet ou qu'ils peuvent souhaiter mettre en oeuvre.

Selon le baromètre « Santé et prévention » réalisé par la mutuelle Intériale, seuls 35 % des policiers adhérents ayant répondu au sondage, soit environ 3 200 policiers actifs, estiment avoir été suffisamment soutenus par leur hiérarchie dans des situations difficiles. Par comparaison, ce taux s'élève à 51 % dans le reste de la population.

Entendue par votre commission d'enquête, Maggy Biskupski constatait à ce sujet : « la hiérarchie ne fait rien de particulier, et déposer plainte est plus une source d'embarras : il faut déclarer les faits de trois façons différentes, après quoi l'on est auditionné... Même en cas de violences, on se débrouille seul. À la suite d'une rébellion violente, un collègue de mon commissariat a été victime d'une fracture de la main : remplir les documents a été une catastrophe, car notre protection fonctionnelle se traduit par quinze à vingt papiers qu'on vous donne sans accompagnement. À l'heure actuelle, rien n'est mis en place pour une protection réelle et immédiate des policiers agressés ». Confirmant le discours tenu par de nombreux policiers, Jean-Marie Godard indiquait quant à lui qu'« il est vrai que la protection fonctionnelle mérite d'être renforcée, et que les policiers ont le sentiment de n'être pas assez soutenus ».

La protection fonctionnelle des forces de sécurité intérieure

Les agents des forces de sécurité intérieure bénéficient, en application de l'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, ainsi que de l'article L. 113-1 du code de la sécurité intérieure et L. 4123-10 du code de la défense, d'une protection fonctionnelle, qui peut leur être accordée :

- soit lorsqu'ils sont victimes, à raison de leurs fonctions, de menaces, de violences, de voies de fait, d'injures, de diffamations ou d'outrages ;

- soit lorsqu'ils font l'objet, à raison de leurs fonctions, de poursuites pénales, sous réserve qu'ils n'aient commis aucune faute personnelle.

Le dispositif de protection fonctionnelle prévoit que les fonctionnaires concernés puissent bénéficier de l'assistance de l'administration dans le cadre des procédures judiciaires, de l'indemnisation de leurs préjudices et de la prise en charge des frais de procédure et des honoraires d'avocats, lorsque le recours à un avocat se révèle nécessaire.

Pendant longtemps, les agents de la police nationale comme les militaires de la gendarmerie nationale bénéficiaient d'une protection fonctionnelle renforcée, dans la mesure où cette dernière pouvait également bénéficier aux membres de leur famille. Cette possibilité a été étendue à l'ensemble des fonctionnaires par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

Certes, cette insuffisance de la protection fonctionnelle ne paraît pas se vérifier sur le plan statistique. Ainsi, en 2016, 24 584 demandes ont été adressées à l'administration policière, parmi lesquelles 214 ont fait l'objet d'un rejet, soit moins de 1 % de la demande totale. L'essentiel de ces demandes (24 500) ont été formulées par des personnels victimes d'agression, le reliquat, soit 84 demandes, ayant concerné des personnels mis en cause.

Il ressort toutefois des témoignages recueillis que les difficultés rencontrées résultent non pas tant d'un rejet des demandes de protection fonctionnelle, mais plus de la complexité des procédures à suivre pour obtenir la protection fonctionnelle et du manque d'accompagnement de l'administration dans ce cadre, qui conduiraient nombre des personnels à s'autocensurer et à ne pas porter plainte.

Il serait erroné d'affirmer que l'administration est restée inactive face aux difficultés signalées par les policiers.

Conformément aux conclusions de la mission indépendante de réflexion sur la protection fonctionnelle des policiers et gendarmes, conduite en 2012, le ministère de l'intérieur a en effet engagé, dès 2013, une réorganisation administrative visant à améliorer l'accès à la protection fonctionnelle. Celle-ci a notamment conduit à la mise en place d'un réseau de personnels référents, affectés au sein des secrétariats généraux pour l'administration, chargés d'accompagner concrètement les fonctionnaires de police blessés en service dans leurs demandes de protection fonctionnelle et d'assurer l'interface avec les services chargés des autres dispositifs de soutien ou de réparation.

Face à l'insatisfaction persistante des personnels sur ce sujet, qui s'est notamment manifestée à l'occasion de la concertation lancée par le ministre de l'intérieur avec les policiers à la fin de l'année 2016, une nouvelle instruction du directeur général de la police nationale et du préfet de police de Paris a été diffusée au début de l'année 2017 en vue d' « améliorer l'accès des policiers à la protection fonctionnelle, d'une part, en améliorant la gestion des demandes, en particulier en réduisant les délais de mise en oeuvre, d'autre part, en améliorant l'accompagnement des policiers dans ces démarches administratives ».

Elle prévoit la mise en oeuvre de mesures nouvelles, parmi lesquelles la création d'une page dédiée à la protection fonctionnelle, afin de renforcer la communication interne, ainsi que la nomination de référents supplémentaires à la protection fonctionnelle au sein de chaque service. Si ces mesures paraissent aller dans le bon sens, leur efficacité dépendra toutefois, en pratique, de la capacité de l'institution à communiquer sur leur existence auprès des personnels et à assurer le suivi, par les services, des recommandations formulées.

Force est par ailleurs de constater que cette dernière instruction ne modifie pas en profondeur l'accès à la protection fonctionnelle au sein de la police nationale. Elle se contente en effet, pour l'essentiel, de rappeler les dispositifs existants et les bonnes pratiques. Le ministère de l'intérieur la considère lui-même comme une première étape, « dans l'attente d'une réorganisation fonctionnelle plus large destinée à assurer un meilleur accompagnement des policiers victimes ».

Dès lors, près de cinq ans après la première mission indépendante de réflexion sur la protection fonctionnelle, votre commission d'enquête estime qu'il est nécessaire d'opérer immédiatement une réorganisation des dispositifs d'accompagnement des policiers afin que chacun d'entre eux soit pleinement informé des dispositifs mis en place et incité à y recourir aussi souvent que nécessaire, dans l'optique d'une mise en oeuvre effective et satisfaisante pour les agents concernés.

Au-delà de l'accès à la protection fonctionnelle, les personnels de la police nationale paraissent souffrir du manque de soutien de leur institution lorsqu'ils sont mis en cause pour des faits qu'ils ont commis dans le cadre de leurs fonctions. Ils regrettent que la « présomption d'innocence », qui constitue pourtant un principe fondamental de notre droit pénal, ne soit que rarement respectée par leur hiérarchie, qu'ils accusent de condamner publiquement leurs subordonnés avant même que les faits ne soient établis. Ce sentiment, évoqué par nombre des personnes entendues, est ainsi résumé par Jean-Marie Godard : « les policiers ont l'impression [...] qu'il suffit, à l'heure de l'information en continu, que la machine s'emballe pour que la hiérarchie et les politiques, avant même qu'une enquête soit éventuellement lancée, ne les soutiennent plus et se mettent à couvert ».

Un tel constat contraste fortement avec les témoignages recueillis au sein de la gendarmerie nationale qui soulignent généralement le fort soutien de la hiérarchie, entretenu par un esprit de corps affirmé. Laurent-Franck Liénard relevait à cet égard : « Lorsqu'un gendarme comparaît en correctionnelle, il est assisté d'un officier supérieur en tenue qui représente son arme, tandis que le policier demeure seul, à l'exception peut-être d'un officier de l'Inspection générale de la police nationale qui veille à ce qu'il soit condamné ». Selon les informations communiquées à votre rapporteur, l'accompagnement institutionnel prévu par la direction générale de la gendarmerie nationale au titre de la protection fonctionnelle inclut en effet l'accompagnement à l'audience par un supérieur hiérarchique. L'instruction de 2017 relative à la protection fonctionnelle des policiers incite, de la même manière, la hiérarchie à accompagner les personnels mis en cause lors des audiences. S'il est trop tôt pour évaluer l'impact de ces nouvelles instructions, votre commission d'enquête invite la direction générale de la police nationale à être particulièrement attentive à ce que cette recommandation soit suivie d'effets.

Proposition n° 20 : Lancer une réorganisation de l'accompagnement des policiers victimes afin de rendre la protection fonctionnelle enfin effective ; mettre systématiquement en oeuvre l'accompagnement des policiers à l'audience par un supérieur.

e) La chaîne de concertation de la gendarmerie nationale : des mécanismes de remontée d'information efficaces

S'ils expriment, tout comme les policiers, l'existence d'un malaise au sein de leur institution, les militaires de la gendarmerie nationale insistent principalement sur l'insuffisance des effectifs et les difficultés matérielles auxquelles ils sont confrontés.

Peu d'entre eux font en revanche état de difficultés particulières relatives au management.

Bien que d'autres facteurs soient en jeu, notamment liés au statut militaire des gendarmes ainsi qu'aux conditions particulières d'exercice de leur métier, la mise en place, à la fin des années 1980, de dispositifs de dialogue interne au sein de l'institution paraît, en partie, expliquer cet état de fait.

Plus récemment, en 201639(*), les instances de représentation et de participation ont été remplacées par la chaîne de concertation, qui vise à permettre « à chaque militaire de participer à la prise des décisions relatives à la vie courante de son unité ». Composées de conseillers et de vice-conseillers concertation élus à tous les échelons de commandement, elle a pour principal rôle d'informer, de recueillir et de relayer auprès des autorités, les préoccupations d'ordre professionnel, social ou moral qui intéressent les personnels, de conseiller les militaires qui les sollicitent sur des questions particulières et de participer à la circulation de l'information au sein des unités.

La chaîne de concertation de la gendarmerie nationale

Créée par l'arrêté du 23 juin 2016 du ministre de l'intérieur relatif à la chaîne de concertation au sein de la gendarmerie nationale, la chaîne de concertation est composée de conseillers et vice-conseillers concertation élus à trois niveaux de commandement :

- les conseillers concertation de premier niveau, élus au sein de chaque compagnie et escadron de gendarmerie, état-major et section de recherches, ainsi qu'au sein d'une liste définie de formations ;

- les conseillers concertation de deuxième niveau, élus au sein de chaque groupement de gendarmerie ou formation assimilée ;

- les conseillers concertation de troisième niveau, élus au sein de chaque formation administrative.

Les conseillers et vice-conseillers concertation sont élus par leurs pairs, pour un mandat de quatre ans.

Instituées au niveau de chaque groupement ou de chaque formation administrative, les commissions de concertation réunissent, sur une base régulière et a minima quatre fois par an au niveau des groupements et deux fois par an au niveau des formations administratives, les conseillers concertation. Elles sont chargées d'examiner les questions de caractère général relatives aux conditions de vie et de travail au niveau de la formation considérée.

L'efficacité de ce dispositif de dialogue interne et sa capacité à favoriser les remontées d'information depuis le terrain sont très largement reconnues, au niveau hiérarchique comme parmi les militaires eux-mêmes. Le Colonel Bruno Arviset, secrétaire général du Conseil de la fonction militaire de la gendarmerie (CFMG), indiquait : « une chaîne de concertation a été mise en place : chaque service ou groupement de gendarmerie dispose de concertants, élus par leurs pairs pour détecter, voire régler, les problèmes rencontrés par leurs camarades. Ce sont des «détecteurs de soucis», lesquels peuvent être relatés soit au service de santé de la gendarmerie, soit à la hiérarchie. Nous mettons l'humain en avant, et nous le protégeons ». Un représentant du CFMG précisait : « la chaîne de concertation est bien ancrée au sein de l'institution : à tous les niveaux, les concertants peuvent être amenés à détecter les agents qui souffrent, à intervenir et à les orienter ».

De tels dispositifs, qui constituent à la fois un vecteur de cohésion et de dialogue, méritent d'être pleinement exploités et pourraient, de l'avis de votre rapporteur, utilement inspirer la réforme du dialogue interne au sein de la police nationale.


* 33 Arrêté du 27 janvier 2017 relatif aux missions et à l'organisation de la direction centrale du recrutement et de la formation de la police nationale.

* 34 Rapport de l'Inspection générale de la police nationale relatif à la formation dans la police nationale, décembre 2015.

* 35 Rapport de l'Inspection générale de la gendarmerie nationale relatif à la formation continue en gendarmerie nationale, n° 991, 26 février 2016.

* 36 Certaines heures supplémentaires en stock ont en effet déjà fait l'objet d'une compensation en temps, et ne peuvent donc faire l'objet d'une indemnisation financière. Or, il est actuellement impossible à la DGPN de distinguer parmi le stock le nombre d'heures ayant fait l'objet d'une telle compensation.

* 37 Décret n° 2010-1102 du 21 septembre 2010 portant création d'une indemnité de responsabilité et de performance allouée aux fonctionnaires du corps de conception et de direction de la police nationale et à certains emplois des services actifs de la police nationale et de la préfecture de police.

* 38 Étude sur le reporting au sein de la direction centrale de la sécurité publique, 27 juillet 2017. 

* 39 Arrêté du 23 juin 2016 du ministre de l'intérieur relatif à la chaîne de concertation au sein de la gendarmerie nationale.