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Menace terroriste : pour une République juste mais plus ferme

4 juillet 2018 : Menace terroriste : pour une République juste mais plus ferme ( rapport de commission d'enquête )

C. UNE POLITIQUE PÉNALE REPENSÉE POUR UNE RÉPONSE ADAPTÉE

Face à la massification du contentieux terroriste, tous les acteurs de la chaîne pénale ont été mobilisés afin d'adapter la réponse pénale à la gravité de la menace djihadiste.

1. Une collaboration renforcée entre les services de renseignement et les services de police judiciaire

Historiquement, les enquêtes sur le terrorisme international relèvent des services de la police nationale (DGSI ou direction générale de la police nationale), tandis que les terrorismes régionaux font l'objet d'une coordination étroite entre les services de la gendarmerie nationale et de la police nationale.

L'ORGANISATION DE LA DIRECTION CENTRALE DE LA POLICE JUDICIAIRE (DCPJ)
EN MATIÈRE DE LUTTE ANTITERRORISTE

La sous-direction antiterroriste (SDAT) est le service pivot central du dispositif de lutte contre le terrorisme de la DCPJ. La SDAT se compose d'une division de la stratégie et de l'appui opérationnel, d'une division nationale pour la répression du terrorisme international et séparatiste (DNRTIS) et d'une division nationale de recherche et de surveillance (DNRS) surveillant les objectifs sensibles de la DNRTIS. La SDAT articule ses enquêtes avec les 18 groupes de lutte antiterroriste (GLAT) des services territoriaux de la DCPJ en charge des enquêtes terroristes « périphériques » (apologie du terrorisme, disparition inquiétante, contentieux des détenus terroristes, etc.) et les 16 brigades de recherche et d'intervention (BRI) de la DCPJ qui participent aux surveillances humaines.

Deux autres services de la DCPJ interviennent en soutien à la SDAT : la sous-direction de la criminalité (SDLC) qui exploite les supports informatiques, gère la plateforme Pharos, l'office central pour la répression de la grande délinquance financière, qui comprend une section spécialisée dans lutte contre le financement du terrorisme et la division des relations internationales (DRI) qui gère la coopération avec Europol ou Interpol.

Source : Direction centrale de la police judiciaire.

En matière de terrorisme djihadiste, trois services sont principalement mobilisés :

- la sous-direction de la police judiciaire de la DGSI, qui a une compétence nationale ;

- la sous-direction anti-terroriste (SDAT) de la DCPJ, qui a une compétence nationale ;

- et la section anti-terroriste (SAT) de la brigade criminelle de la préfecture de police, relevant de trois directions différentes (DGSI, DGPN et PP).

ACTIVITÉ DE LA SOUS-DIRECTION ANTITERRORISTE (SDAT) DE LA DCPJ

Depuis le 1er janvier 2015, la SDAT été saisie de 249 enquêtes dont 206 concernaient l'islam radical (106 visant des filières djihadistes et 100 relatives à des affaires d'attentats, associations de malfaiteurs terroristes, financement du terrorisme, etc.).

La SDAT a notamment été co-saisie avec la DGSI et, pour les faits commis dans la capitale, avec la DRPJ de la préfecture de police de Paris, des enquêtes relatives aux 22 attaques terroristes en lien avec l'islam radical commises en France depuis cette date et qui ont entraîné le décès de 246 personnes.

Depuis le 1er janvier 2015, la SDAT a procédé au démantèlement de 7 cellules terroristes, qui fomentaient des actions violentes sur le territoire national.

42 % des dossiers liés aux filières syro-irakiennes actuellement ouverts à la section C1 antiterroriste du parquet de Paris sont confiés à la SDAT.

Source : Direction centrale de la police judiciaire.

Service spécialisé du premier cercle du renseignement, la DGSI est également un service judiciaire : systématiquement co-saisie pour les enquêtes terroristes, le service judiciaire de la DGSI est le principal service enquêteur pour l'ensemble des procédures judiciaires concernant le contentieux des filières irako-syriennes.

En cas d'acte terroriste perpétré sur le territoire, sont généralement co-saisies la DGSI et la SDAT :

NOMBRE D'ENQUÊTES TRAITÉES PAR LA SDAT

 

Nombre de nouvelles enquêtes dont la SDAT a été saisie

Nombre de procédures judiciaires établies

Nombre de placement en garde à vue

Nombre de mises en examen

Nombre de placements sous mandat de dépôt

   

Dont filières irako-syriennes

Dont affaires d'islam radical

2015

67

24

35

575

151

52

36

2016

107

43

40

901

192

92

63

2017

75

39

25

718

149

63

43

Total

249

106

100

2194

492

207

142

Source : Direction centrale de la police judiciaire.

En cas d'acte perpétré sur le ressort territorial de la préfecture de police de Paris, la SAT de la brigade criminelle de Paris (DRPJ) est également co-saisie avec la DGSI. La DRPJ est en mesure de traiter jusqu'à huit scènes d'attentats, coordonnées par la brigade criminelle avec le service régional de l'identité judiciaire (SRIJ).

La gestion commune des attentats de 2015, 2016 et 2017 a renforcé la coopération entre les services d'investigations spécialisés dans la lutte contre le terrorisme.

LES TROIS SOURCES D'OUVERTURE D'UNE ENQUÊTE JUDICIAIRE ANTITERRORISTE

1. La judiciarisation d'un renseignement par la DGSI ou la DCPJ (via le SCRT).

2. Le passage à l'acte terroriste sur le territoire national.

3. Le signalement par des parquets locaux qui, au travers du suivi de l'action publique sur son ressort territorial, aura détecté des faits susceptibles de revêtir une qualification terroriste.

Votre commission d'enquête constate également que le continuum entre les services de renseignement comme la DGSI et le SCRT et les services enquêteurs en matière judiciaire (le service de police judiciaire de la DGSI, section judiciaire, SAT de la DRPJ et SDAT de la DCPJ) facilite la judiciarisation du renseignement et la bonne articulation entre la procédure administrative de recueil de renseignement et les procédures d'enquête.

LA JUDICIARISATION DU RENSEIGNEMENT

La « judiciarisation du renseignement » désigne à la fois un objectif et un processus.

Les services de renseignement ont pour mission de collecter et d'analyser du renseignement sur des cibles. Ils se situent ainsi en amont de la constatation d'un comportement justifiant une action répressive. La judiciarisation permettant la « neutralisation » de la cible, par son arrestation et sa détention probable, est alors un objectif, le terme de l'action des services de renseignement. Dès que les services de renseignement constatent un comportement susceptible de revêtir une qualification pénale, ils peuvent en informer le parquet pour « judiciariser » l'individu. Néanmoins, les finalités des services de renseignement peuvent être contradictoires : s'il est souhaitable, en matière de terrorisme, de judiciariser le plus en amont possible pour éviter que les individus ne passent à l'acte, cette judiciarisation ne doit pas être trop précoce. En effet, pour démanteler des réseaux très importants, il peut être pertinent pour les services de renseignement de préférer poursuivre leurs investigations alors même que certaines infractions ont déjà été commises.

La judiciarisation du renseignement désigne également la faculté d'intégrer aux procédures pénales les éléments recueillis par la phase de renseignement. Ce processus est complexe en tant que ne peuvent être inscrits en procédure pénale que des éléments qui seront soumis au contradictoire. Pour avoir une valeur probatoire, le renseignement judiciarisé doit être corroboré et objectivé par d'autres éléments d'enquête.

Cette organisation intégrée se retrouve à la préfecture de police de Paris, où une délégation de votre commission d'enquête s'est rendue : toute information récoltée par la DRPP quant à l'identification des filières facilitant les départs de candidat au djihad est transmise à la section-antiterroriste qui peut ainsi, au cours de ses investigations, judiciariser du renseignement.

L'ensemble des services de renseignement et des magistrats entendus par votre commission d'enquête ont souligné le dialogue régulier entre les services et le procureur de la République de Paris. L'excellente coopération qui existe désormais entre les services de renseignement et de la justice permet de « judiciariser » au bon moment les individus dangereux, sans pour autant que la judiciarisation de tous les éléments obtenus par des techniques de renseignement ne soit possible.

Il convient néanmoins d'être attentif à ce que la judiciarisation précoce des terroristes ne prive pas les services de renseignement de continuer leur surveillance, quand cela apparaît nécessaire. Dans cette démarche et afin de permettre également des échanges d'informations vers les services de renseignement, par dérogation au secret de l'instruction, la loi du 28 février 2017 relative à la sécurité publique a autorisé l'autorité judicaire à communiquer certains éléments issus des procédures judiciaires portant sur des actes de terrorisme aux services de renseignement65(*).

LA COLLECTE DES PREUVES DANS LES ENQUÊTES

La lutte contre le terrorisme autorise à mettre en oeuvre des procédures dérogatoires au droit commun, telles que des perquisitions et des saisies de nuit réalisées sans l'assentiment de la personne, mais également des techniques d'enquête similaires à celles qu'utilisent les services de renseignement, telles que la sonorisation de lieux privés ou la captation de données informatiques à distance.

Les preuves recueillies par les services enquêteurs peuvent prendre plusieurs formes :

- témoignages ou aveux lors d'interrogatoires conduits par des policiers au cours d'une mesure de garde à vue ou par un magistrat ;

- surveillances techniques (interceptions téléphoniques, interceptions de flux Internet ou usage de keylogger) ;

- éléments recueillis sur Internet (réseaux sociaux, par exemple) puis authentifiés ;

- échanges en ligne menés par des personnels habilités dans le cadre d'enquêtes sous pseudonyme (cyber-infiltration) ;

- éléments recueillis au cours de perquisitions ou de télé-perquisitions, notamment d'éléments révélés par l'extraction de données contenues dans des supports numériques, préalablement saisis (ordinateurs, téléphones, tablettes numériques) ;

- remise de preuves par un service de police partenaire ou Europol.

2. Une organisation judiciaire efficiente pour traiter les affaires de terrorisme

Si le contentieux terroriste était, il y a quelques années encore, un contentieux exceptionnel avec une quinzaine d'affaires par an, le contentieux terroriste est désormais un contentieux de masse, pour lequel notre organisation judiciaire a dû s'adapter.

ÉLÉMENTS CHIFFRÉS CONCERNANT LE CONTENTIEUX ISLAMISTE

1 604 individus font ou ont fait l'objet d'enquêtes judiciaires, dont :

- 871 sont des objectifs visés par des enquêtes ou informations judiciaires en cours ;

- 443 sont mis en examen (278 placés en détention provisoire, 164 placés sous contrôle judiciaire, 1 personne mise en examen sans mesure de sûreté) ;

- 290 ont été jugés ou visés dans des enquêtes ou des informations judiciaires clôturées (31 en attente d'un jugement et 259 jugés ou ayant fait l'objet d'une procédure classée sans suite).

Par ailleurs, 792 individus « judiciarisés » sont toujours sur zone, dont 586 hommes et 206 femmes : certains sont présumés morts. 36 d'entre eux ont été condamnés.

Source : Section antiterroriste du parquet de Paris.

a) Une centralisation et une spécialisation de l'ensemble des acteurs judiciaires

Hérité de la loi du 9 septembre 198666(*), le dispositif judiciaire antiterroriste français se caractérise par une centralisation parisienne et une spécialisation des magistrats au stade de l'enquête, des poursuites, du jugement, mais également en matière d'application des peines, pour les majeurs comme pour les mineurs.

· La spécialisation et la compétence de la section antiterroriste du parquet de Paris et du pôle d'instruction près du tribunal de grande instance de Paris

Le parquet de Paris dispose d'une section spécialisée en matière de terrorisme : la section C167(*), composée de 14 magistrats. Actuellement, la section C1 du parquet de Paris suit plus de 500 enquêtes et plus de 1 000 personnes.

Au sein du tribunal de grande instance de Paris, un pôle d'instruction est également spécialisé en matière de lutte contre le terrorisme : il se compose de 11 magistrats depuis 2017.

En matière de terrorisme, l'article 706-17 du code de procédure pénale organise ainsi une compétence concurrente68(*) au profit des juridictions parisiennes, qui permet la poursuite, l'instruction et le jugement par le procureur de la République, le pôle de l'instruction, le tribunal correctionnel et la cour d'assises de Paris de l'ensemble des infractions terroristes commises sur le territoire national ou à l'étranger.

MODALITÉS D'APPLICATION DU PRINCIPE DE CONCURRENCE

Les modalités concrètes d'articulation des compétences concurrentes sont définies par la circulaire du 18 décembre 2015 relative à la lutte contre le terrorisme.

Lorsqu'un procureur de la République localement compétent constate que les investigations, dont il a la direction, sont susceptibles de concerner des infractions terroristes, il en informe sans délai la section antiterroriste (C1) du parquet de Paris. Le procureur du tribunal de grande instance de Paris peut faire diligenter par les services spécialisés de Paris une évaluation des faits, en liaison avec les officiers de police judiciaire territorialement compétents, afin d'apprécier l'opportunité d'un dessaisissement de la juridiction locale à son profit. À l'issue de cette évaluation, le parquet de Paris indique au parquet local par soit-transmis s'il revendique sa compétence, et donc l'ouverture d'une enquête sous qualification terroriste, ou non.

En pratique, le parquet de Paris se saisit de l'ensemble des enquêtes ouvertes sur une qualification terroriste, en dehors des infractions de provocation directe à des actes de terrorisme, d'apologie publique de tels actes et de consultations habituelles de sites Internet faisant l'apologie de tels actes. La compétence parisienne apparaît ainsi comme une compétence exclusive de fait pour les faits les plus graves.

La compétence des juridictions locales est privilégiée pour les délits de provocation aux actes de terrorisme et d'apologie de ces actes (article 421-2-5 du code pénal) qui s'inscrivent majoritairement dans « une glorification isolée et ponctuelle du terrorisme », la section C1 ayant vocation à poursuivre ces faits quand ils s'inscrivent dans « une démarche organisée et structurée de la propagande ».

Les articles 706-18 à 706-22 du code de procédure pénale organisent les conditions d'un dessaisissement consensuel. Son initiative appartient au seul procureur de la République localement compétent, qui peut requérir le juge d'instruction localement compétent de se dessaisir. Après les observations des parties, le juge d'instruction rend son ordonnance entre huit jours et un mois plus tard. Celle-ci ne prend effet que cinq jours après, sans conséquence sur les titres de détentions et les mandats décernés. Le ministère public, la partie civile et la défense disposent de cinq jours pour former un recours devant la chambre criminelle de la Cour de cassation qui dispose de huit jours pour statuer.

L'article 706-21 du code de procédure pénale permet à l'ensemble des actes de procédure (mandat de dépôt ou d'arrêt, actes de poursuite ou d'instruction) antérieurs à la décision de dessaisissement ou d'incompétence de conserver leur force exécutoire ou leur validité et ils n'ont donc pas à être renouvelés.

La juridiction parisienne a l'obligation de se déclarer incompétente quand les faits ne constituent pas des actes de terrorisme, comme l'a rappelé la chambre criminelle de la Cour de cassation dans son arrêt du 15 novembre 2006. Selon la même procédure applicable au dessaisissement, le ministère public peut se pourvoir auprès de la chambre criminelle de la Cour de cassation.

Afin de renforcer le partage et la circulation de l'information entre le niveau local et le niveau parisien spécialisé, la circulaire du 5 décembre 2014 a permis la désignation dans chaque parquet d'un magistrat référent pour le suivi des affaires de terrorisme, contact privilégié pour la section C1 du parquet de Paris.

Ainsi, s`il est possible pour les magistrats de s'occuper de tout le contentieux terroriste, pour des questions d'efficacité, le parquet de Paris ne retient cependant pas sa compétence pour toutes les infractions terroristes.

Selon M. François Molins, cette organisation centralisée « permet d'assurer la fluidité dans le traitement de l'information et dans les relations avec les services de police spécialisés ».

ÉLÉMENTS CHIFFRÉS CONCERNANT LA SITUATION JUDICIAIRE
DES RESSORTISSANTS FRANÇAIS QUI SE SONT RENDUS EN IRAK OU EN SYRIE

92 personnes sont actuellement mises en examen (ou en attente de jugement) dans le cadre des informations judiciaires instruites au pôle de l'instruction anti-terroriste, dont 65 hommes et 27 femmes.

S'agissant des mesures de contrainte qui leur sont appliquées, 64 de ces personnes mises en examen (dont 48 hommes et 16 femmes) sont écrouées dans le cadre d'une meure de détention provisoire.

Les 28 personnes restantes font l'objet d'un contrôle judiciaire ou d'une mesure d'assignation à résidence sous surveillance électronique (17 hommes et 11 femmes).

Source : Direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la justice.

· Les formations de jugement : une spécialisation imparfaite

En matière de terrorisme, en principe, tous les délits sont jugés par la 16e chambre correctionnelle de Paris, dont les magistrats se sont spécialisés dans ce contentieux. Néanmoins, il n'existe pas de chambre spécialisée à la cour d'appel.

Contrairement aux crimes de droit commun jugés par une cour d'assises composée d'un président, de deux assesseurs et de six jurés en premier ressort ou de neuf jurés en appel, les crimes terroristes commis par des majeurs ou des mineurs de plus de 16 ans sont jugés par une cour d'assises sans jurés, spécialement composée69(*) afin d'éviter « toute prise aux pressions d'une organisation sur les personnes chargées du jugement du terroriste70(*) ».

En raison de l'accroissement constant du contentieux terroriste et de la politique pénale de criminalisation du djihad syro-irakien71(*), la charge de travail de la cour d'assises de Paris a considérablement augmenté :

ÉVOLUTION DE LA CHARGE DES COURS D'ASSISES DE PARIS
EN JOURS D'AUDIENCE ET EN MAGISTRATS

 

Année 2015

Année 2016

Année 2017

Évolution

Jours d'audience

1343

1249

2163

2015/2017 : + 61 %
2016/2017 : + 73 %

Dont jours d'audience
en matière
de terrorisme

342

132

1244

2015/2017 : + 264 %
2016/2017 : + 842 %

Équivalents temps plein (ETP)
de magistrats

6,25

5,81

10,3

2015/2017 : + 64,8 %
2016/2017 : + 77 %

Dont ETP magistrats assesseurs
en matière
de terrorisme

1,59

0,61

6,4

2015/2017 : + 303 %
2016/2017 : + 950 %

Source : Parquet général de la cour d'appel de Paris.

Afin de permettre une plus grande efficacité de la justice antiterroriste, d'audiencer notamment un plus grand nombre d'affaires, et d'améliorer l'activité des juridictions parisiennes, qui seraient proportionnellement moins sollicitées pour composer la cour, le nombre d'assesseurs de la cour d'assises spécialement composée a été réduit, à l'initiative du Sénat, de six à quatre, et de huit à six en appel par la loi du 28 février 2017 relative à la sécurité publique.

Selon le parquet général de Paris, la réduction du nombre d'assesseurs siégeant à la cour d'assises spécialement composée n'a pas eu d'effet sur les délais d'audiencement, le nombre de présidents d'audience, d'avocats généraux et de moyens du greffe n'ayant pas augmenté en parallèle. Par ailleurs, l'audiencement se heurte à un problème de disponibilité des salles d'audience.

Sont en attente d'audiencement au titre de l'année 2018, 7 procédures relatives à des individus partis en zone irako-syrienne : 2 dossiers concernent des individus (au nombre de 4 au total) rentrés en France après un séjour sur zone, tandis que les 5 autres concernent des individus (au nombre de 16) toujours présents en zone irako-syrienne et faisant l'objet d'un mandat d'arrêt.

En l'état, les délais d'audiencement devant la cour d'assises spécialement composée sont améliorés uniquement par le nombre de sessions plus important accepté par les magistrats et les greffiers et par l'évaluation au plus juste des temps d'audience.

Le parquet général de Paris souligne toutefois que le nombre plus restreint d'assesseurs siégeant à la cour d'assises spécialement composée a permis d'offrir un véritable allégement des charges pour le tribunal de grande instance de Paris.

· Les juridictions de l'application des peines

Parmi les juges de l'application des peines, deux magistrats sont spécialisés afin de suivre l'exécution des peines des terroristes condamnés.

Depuis la loi du 3 juin 2016, les juridictions de l'application des peines du tribunal de grande instance et de la cour d'appel de Paris ont :

- une compétence exclusive pour le suivi des personnes condamnées par des juridictions de jugement spécialisées en matière de terrorisme en application de l'article 706-17 du code de procédure pénale (ce qui est toujours le cas s'agissant de faits d'assassinats en lien avec une entreprise terroriste, d'association de malfaiteurs terroriste, d'entreprise individuelle terroriste, de financement du terrorisme, etc.) ;

- une compétence concurrente avec les juridictions de l'application des peines de droit commun pour le suivi des personnes condamnées par des juridictions de droit commun pour une infraction terroriste entrant dans le champ d'application de l'article 706-16 du code de procédure pénale (le plus souvent pour délit d'apologie du terrorisme).

b) L'adaptation de l'institution judiciaire au phénomène djihadiste

Depuis 2014, l'institution judiciaire s'est organisée afin de répondre au phénomène de la radicalisation islamiste violente et à la massification du contentieux terroriste islamiste.

Afin d'améliorer le dispositif de détection et de traitement judiciaire des infractions de droit commun commises dans un contexte de radicalisation, un magistrat référent « terrorisme » a été désigné dans tous les parquets72(*).

Point de contact identifié au niveau de la juridiction, le référent « terrorisme » doit être informé par les magistrats du parquet et du siège de tous les dossiers susceptibles d'entrer dans le champ de compétence de la section antiterroriste du parquet de Paris et plus largement, de toute situation en lien avec la problématique de la radicalisation violente. Assurant la liaison avec la section antiterroriste (C1) du parquet de Paris, le magistrat référent a pour mission de partager l'information en temps réel. Il a désormais pour mission de déceler et de suivre tous les dossiers en lien avec la problématique de la radicalisation violente73(*). Pour les situations individuelles qui révèlent une radicalisation violente, mais qui ne sont pas traitées par C1, il en informe le préfet et le service de renseignement territorial localement compétent.

Point d'entrée dans le dispositif territorial de lutte contre la radicalisation, il participe aux cellules de suivi pour la prévention de la radicalisation et l'accompagnement des familles (CEPRAF) et aux groupes d'évaluations départementaux (GED)74(*) au sein desquels il peut évoquer les situations susceptibles d'une prise en compte judiciaire.

Aujourd'hui, l'ensemble des services et magistrats interrogés soulignent des progrès : les informations sont désormais systématiquement remontées à la section C1 et les transmissions d'informations aux services de renseignement sont fréquentes.

c) Les efforts d'adaptation doivent être poursuivis

Votre commission d'enquête estime cependant que des évolutions sont encore nécessaires, notamment dans la phase de jugement et dans la phase d'exécution des peines.

Lors du déplacement d'une délégation de la commission d'enquête à la section C1 du parquet de Paris, M. François Molins avait regretté l'absence de spécialisation des magistrats siégeant dans les cours d'assises spécialement composées ou au niveau des cours d'appel. En effet, les peines prononcées apparaissent décevantes et pas à la hauteur des enjeux.

En conséquence, votre rapporteure recommande de former spécifiquement et de spécialiser les magistrats amenés à siéger dans les cours d'assises spécialement composées pour les crimes terroristes. Une chambre spécialisée devrait également être créée à la cour d'appel de Paris afin de prévoir la spécialisation de toute la chaîne pénale.

De plus, les moyens de l'exécution et de l'application des peines sont encore insuffisants, pour prendre en charge une population qui croît de jour en jour. Votre rapporteure incite à un renforcement significatif des effectifs (magistrats et greffiers) en charge de l'application des peines.

Au regard de l'inflation des procédures terroristes et afin de permettre au procureur de la République de se consacrer exclusivement à ce contentieux sensible, le gouvernement a envisagé la création d'un parquet national antiterroriste autonome au parquet de Paris, sur le modèle du parquet national financier. Néanmoins, le Gouvernement a pour l'heure renoncé à ce projet après analyse approfondie des conséquences d'une telle création75(*). Selon le Conseil d'État76(*), cette création aurait présenter plusieurs inconvénients : un risque d'isolement pour les magistrats affectés au parquet avec « l'inconvénient de perdre la perception des liens entre la petite délinquance et le terrorisme » et surtout une rigidité « inutile » au niveau des effectifs de magistrats.

Lors du déplacement d'une délégation de la commission d'enquête à la section C1 du parquet de Paris, M. François Molins avait exprimé ses doutes sur la pertinence d'un parquet national antiterroriste, estimant que sa plus-value serait réduite s'il ne s'agissait que de prélever les effectifs actuels de C1 pour les affecter à un parquet national. En effet, les règles de compétence actuelles (compétence nationale de la section C1) permettent déjà le fonctionnement d'un parquet national de fait. Il proposait plutôt un nouveau modèle de parquet national, inédit jusqu'à présent, non pas rattaché au tribunal de grande instance de Paris, mais directement au garde des Sceaux et doté de nouvelles compétences nationales (par exemple, en matière de droit international humanitaire et pénal (crimes de guerre, crimes contre l'humanité et génocide), de droit des opérations extérieures (OPEX) et en matière de cybercriminalité).

Une telle création supposerait au préalable un renforcement significatif des effectifs de la section C1, mais également une réforme des règles de coopération, voire hiérarchiques entre parquets. Il serait également pertinent que ce nouveau parquet national soit compétent en matière de criminalité organisée. Votre rapporteure appelle à la prudence sur tout bouleversement de l'organisation judiciaire qui, au lieu de la renforcer, risquerait de la fragiliser. En l'état, elle recommande que, pour les crimes terroristes jugés par la cour d'assises spécialement composée, les magistrats de la section C1 du parquet de Paris soient autorisés à requérir en lieu et place des avocats généraux près la cour d'appel de Paris.

3. Un arsenal pénal quasi-complet

L'ensemble des acteurs administratifs et judiciaires soulignent régulièrement le caractère complet et efficient de l'arsenal pénal législatif, permettant aux pouvoirs publics de prévenir, le plus en amont possible, les actes de terrorisme.

STRUCTURE DES INFRACTIONS PÉNALES TERRORISTES

Notre code pénal distingue deux catégories d'infractions terroristes :

- les infractions de droit commun qui sont qualifiées de terroristes dès lors qu'elles sont « intentionnellement en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur » ;

L'article 421-1 du code pénal recense ces infractions : les atteintes volontaires à la vie, les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, l'enlèvement et la séquestration, le détournement d'aéronef, de navire ou de tout autre moyen de transport, les vols, les extorsions, les destructions, dégradations et détériorations, les infractions en matière de groupes de combat et de mouvements dissous, les infractions en matière d'armes, de produits explosifs ou de matières nucléaires, le recel, les infractions de blanchiment ou encore les délits d'initié ;

- les infractions terroristes autonomes qui répriment des comportements spécifiques, comme l'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste (AMT) ou l'apologie du terrorisme.

a) L'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste, socle de la répression antiterroriste

La répression des faits en lien avec le djihadisme relève essentiellement de la qualification pénale de participation à une association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste (AMT).

Infraction pivot de la répression du terrorisme depuis 1996, cette incrimination, au champ matériel très large, s'applique à tous les actes djihadistes et plus largement à leurs comportements périphériques : plus de 90 % des poursuites en matière de faits djihadistes l'ont été sur ce fondement.

L'AMT permet de punir la simple appartenance à une organisation terroriste, sans qu'il soit nécessaire de démontrer la fonction occupée ou le rôle joué par l'affilié, ni même les crimes ou délits auxquels tend l'association, ceux-ci pouvant rester indéterminés. La participation à l'entente litigieuse est punissable, dès lors que l'affilié a eu connaissance du dessein du groupe et qu'il y a adhéré volontairement.

Comme l'ont souligné les services de renseignement, le simple départ vers un théâtre d'opérations en pleine conscience de ce qui s'y déroule relève de l'association de malfaiteurs en vue d'une entreprise terroriste.

L'ASSOCIATION DE MALFAITEURS EN RELATION AVEC UNE ENTREPRISE TERRORISTE

Depuis la loi du 22 juillet 199677(*), l'article 421-2-1 du code pénal réprime « le fait de participer à un groupement formé ou à une entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d'un des actes de terrorisme ».

Cette infraction-obstacle78(*) permet de sanctionner la préparation d'actes de terrorisme avant même que ces derniers soient commis ou même tentés : elle est susceptible de s'appliquer à une très grande diversité de comportements et notamment aux tentatives de rejoindre un théâtre d'opérations de groupements terroristes. Elle est punie de dix ans d'emprisonnement et de 225 000 euros d'amende. Elle peut être aggravée et revêtir un caractère criminel dans deux hypothèses :

- la direction ou l'organisation d'un groupement ou d'une entente tels que définis à l'article 421-2-1 du code pénal est punie de trente ans de réclusion criminelle et de 500 000 euros d'amende ;

- lorsque ledit groupement ou ladite entente a pour objet la préparation d'un crime terroriste d'atteintes aux personnes, la destruction par substances explosives dans des circonstances susceptibles d'entraîner la mort d'une ou plusieurs personnes ou la préparation d'un acte de terrorisme écologique susceptible d'entraîner la mort d'une ou plusieurs personnes, les peines sont portées à trente ans de réclusion criminelle et à 450 000 euros d'amende. La direction d'un tel groupement est punie de la réclusion criminelle à perpétuité et de 500 000 euros d'amende.

Source : Extrait du rapport (n° 69 ; 2016-2017) de M. Michel Mercier, au nom de la commission des lois, sur le projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme.

Plutôt que de recourir à la tentative de créer de nouvelles infractions très spécifiques et par définition non exhaustives qui risqueraient, de manière paradoxale, d'affaiblir les poursuites, le législateur français a fait le choix d'une incrimination versatile capable de s'adapter perpétuellement aux évolutions des comportements des groupes terroristes, et notamment djihadistes.

b) Un arsenal pénal reposant sur des « infractions-obstacles »

Plusieurs qualifications pénales ont été créées ces dernières années afin de neutraliser les individus le plus tôt possible.

LES INFRACTIONS TERRORISTES AUTONOMES

· L'infraction de terrorisme écologique (article 421-2 du code pénal) ;

· l'infraction d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste (AMT) (article 421-2-1 du code pénal) ;

· l'infraction de financement d'une entreprise terroriste (article 421-2-2 du code pénal) ;

· l'infraction de non-justification de ressources en lien avec une personne terroriste (article 421-2-3 du code pénal) ;

· l'infraction de recrutement terroriste (article 421-2-4 du code pénal) ;

· l'infraction de participation d'un mineur à une AMT (article 421-2-4-1 du code pénal) ;

· l'infraction de provocation à des actes de terrorisme ou d'apologie du terrorisme (article 421-2-5 du code pénal) ;

· l'infraction d'entrave aux mesures de blocage des sites faisant l'apologie du terrorisme (article 421-2-5-1 du code pénal) ;

· l'infraction d'entreprise individuelle terroriste (article 421-2-6 du code pénal) ;

· l'infraction de direction ou d'organisation d'une AMT (article 421-5 du code pénal) ;

· l'infraction criminelle d'AMT (article 421-6 du code pénal).

Afin d'intervenir le plus tôt possible, le code pénal réprime très largement le financement du terrorisme. Ainsi peuvent être sanctionnés la gestion de fonds ou de valeurs en sachant qu'ils sont destinés à la commission d'un acte de terrorisme, indépendamment de la survenance de l'acte (article 421-2-32 du code pénal), mais également le fait de ne pas pouvoir justifier de ressources correspondant à son train de vie tout en étant en relations habituelles avec une ou plusieurs personnes préparant ou ayant commis des actes terroristes (article 421-2-3 du code pénal).

Fréquemment poursuivie depuis 2014, l'infraction de provocation à commettre des actes de terrorisme ou d'apologie de ceux-ci confère à la législation pénale antiterroriste une dimension préventive. Définie à l'article 421-2-5 du code pénal par « le fait de provoquer directement à des actes de terrorisme ou de faire publiquement l'apologie de ces actes », le délit d'apologie est constitué dès lors que des actes de terrorisme sont présentés ou commentés « en portant sur eux un jugement moral favorable »79(*). Ce délit est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende et, lorsque les faits ont été commis en utilisant un service de communication au public en ligne, de sept ans d'emprisonnement et de 100 000 euros d'amende.

CONDAMNATIONS EN INFRACTION PRINCIPALE POUR APOLOGIE DU TERRORISME
ET PEINES PRONONCÉES

Année

Condamnations

Emp.

dont emp. ferme (tout ou partie)

Quantum emp. ferme (année)

Amende

Mesures  et sanctions éducatives

2012

5

3 (1)

0,3

2

 

2013

4

3 (3)

0,9

 

1

2014

3

3 (2)

0,3

   

2015

230

192 (139)

0,5

11

7

2016*

306

232 (162)

0,6

8

19

*2016 : Données provisoires.

Source : Casier judiciaire national - Traitement DACG-PEPP.

CONDAMNATIONS EN INFRACTION PRINCIPALE POUR PROVOCATION AU TERRORISME
ET PEINES PRONONCÉES

Année

Condamnations

Emp.

dont emp. ferme (tout ou partie)

Quantum emp. ferme (année)

Amende

Mesures  et sanctions éducatives

2012

1

1

 

 

 

 

2014

2

1

1

1

 

1

2015

16

12

9

0,6

1

1

2016*

22

19

16

0,8

 

1

*2016 : données provisoires.

Source : Casier judiciaire national - Traitement DACG-PEPP.

Créé en 2014, le délit d'entreprise individuelle terroriste, prévu à l'article 421-2-6 du code pénal, permet de réprimer les comportements isolés (ou le « djihadisme inspiré ») quand les personnes n'ont pas encore de liens avérés (par exemple, une allégeance) avec Daech ou une autre organisation terroriste.

Il réprime « le fait de détenir, de se procurer ou de fabriquer des objets ou des substances de nature à créer un danger pour autrui » et d'effectuer l'un de ces faits « a) Recueillir des renseignements sur des lieux ou des personnes permettant de mener une action dans ces lieux ou de porter atteinte à ces personnes ou exercer une surveillance sur ces lieux ou ces personnes ; b) S'entraîner ou se former au maniement des armes ou à toute forme de combat, à la fabrication ou à l'utilisation de substances explosives, incendiaires, nucléaires, radiologiques, biologiques ou chimiques ou au pilotage d'aéronefs ou à la conduite de navires ; c) Consulter habituellement un ou plusieurs services de communication au public en ligne ou détenir des documents provoquant directement à la commission d'actes de terrorisme ou en faisant l'apologie ; d  Avoir séjourné à l'étranger sur un théâtre d'opérations de groupements terroristes. »

Depuis 2012, il existe également un délit de recrutement terroriste (article 421-2-4 du code pénal), mais qui reste peu usité : pour des raisons d'efficacité, l'infraction d'association de malfaiteurs en lien avec une entreprise terroriste lui est préférée.

Depuis la loi 30 octobre 2017, a été créé un nouveau crime de participation d'un mineur à une association de malfaiteurs en lien avec une entreprise terroriste, qui permet de retirer l'autorité parentale à la personne concernée.

c) Les adaptations nécessaires de cet arsenal pénal

Bien que cet arsenal répressif ait été considérablement renforcé ces dernières années, en particulier à l'initiative du Sénat, il apparaît encore souhaitable de l'améliorer à la marge.

UNE LÉGISLATION PÉNALE ANTITERRORISTE
RÉCEMMENT RENFORCÉE À L'INITIATIVE DU SÉNAT

Dès le 2 février 2016, lors de l'examen de la proposition de loi de MM. Philippe Bas, Bruno Retailleau, François Zocchetto et Michel Mercier tendant à renforcer l'efficacité de la lutte antiterroriste, le Sénat a adopté plusieurs dispositions visant à renforcer la lutte antiterroriste. La quasi-totalité de ces dispositions ont été reprises dans plusieurs lois et adoptées définitivement en 2016.

Ainsi, reprenant les dispositions sénatoriales, la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale a permis notamment :

- un élargissement des possibilités de recours aux perquisitions nocturnes dans les enquêtes du parquet en matière de lutte contre le terrorisme (article 1er) ;

- la création d'un régime autonome de saisie des correspondances électroniques à l'insu de la personne (article 2) ;

- la possibilité d'utiliser un IMSI catcher dans le cadre des enquêtes et des informations judiciaires en matière de criminalité organisée (article 3) ;

- d'autoriser le parquet à utiliser la technique dite de la sonorisation des lieux privés (article 4) ;

- d'améliorer l'efficacité du dispositif de captation à distance des données informatiques (article 5) ;

- d'assurer la continuité des actes d'investigation entre la phase d'enquête conduite sous l'autorité du parquet et l'information judiciaire placée sous l'autorité des magistrats instructeurs (article 6) ;

- une meilleure organisation des juridictions parisiennes d'application des peines (article 9) ;

- une augmentation de la période de sûreté incompressible pour les personnes condamnées à la perpétuité pour terrorisme (article 11) ;

- la création de deux nouveaux délits terroristes (entrave au blocage des sites Internet terroristes et consultation habituelle des sites Internet terroristes) (article 18) ;

- la mise en oeuvre d'un régime d'accès plus rigoureux à la libération conditionnelle pour les personnes condamnées à raisons d'infractions à caractère terroriste (article 20).

À l'initiative du Sénat, la loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste a :

- allongé la durée maximale de la détention provisoire pour les mineurs mis en examen pour association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste ;

- rendu systématique la peine complémentaire d'interdiction du territoire français pour les étrangers condamnés pour terrorisme ;

- augmenté les peines encourues pour les infractions criminelles d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste ;

- renforcé le régime d'application des peines pour les personnes condamnées pour terrorisme en les excluant du bénéfice des crédits de réduction de peine, de la suspension et du fractionnement des peines, du placement à l'extérieur et de la semi-liberté.

Source : Extrait du rapport (n° 69 ; 2016-2017) de M. Michel Mercier, au nom de la commission des lois, sur le projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme.

Si tous les faits en lien avec la zone irako-syrienne sont aujourd'hui susceptibles d'une qualification pénale, tel n'est plus le cas pour certains comportements qui révèlent d'une radicalisation violente en France.

Ainsi, la censure, à deux reprises80(*), par le Conseil constitutionnel du délit de consultation habituelle des sites terroristes a restreint certaines judiciarisations. Il convient de noter que 8 condamnations ont eu lieu en 2016 sur ce fondement. Ces 8 condamnations ont toutes été assorties d'une peine d'emprisonnement, dont 6 à de l'emprisonnement ferme pour tout ou partie, avec un quantum moyen d'emprisonnement ferme de 1,2 an.

De même, la censure partielle81(*) d'un des éléments constitutifs de l'entreprise individuelle terroriste restreint l'appréhension des profils très isolés qui en sont encore aux prémices de leur projet (par exemple, fréquentation de personnes « radicales » et détention d'un couteau de cuisine). Afin de tenir compte de la transformation de la menace, qui est désormais le fait d'individus agissant seuls avec des moyens basiques, votre rapporteure recommande d'étendre la liste des éléments matériels possibles pour constituer l'infraction d'entreprise individuelle terroriste, notamment aux actes de provocation et d'apologie d'actes de terrorisme.

De plus, afin de lutter contre les discours de haine des imams salafistes, votre rapporteure propose de créer une nouvelle circonstance aggravante au délit d'apologie ou de provocation à des actes de terrorisme lorsque les propos ont lieu dans le cadre de l'exercice du culte.

4. La judiciarisation systématique des départs vers la zone syro-irakienne et des returnees

Tous les départs vers les zones de djihad, et particulièrement la zone irako-syrienne, sont désormais systématiquement judiciarisés82(*), dès la connaissance par le parquet d'un départ sur zone.

Jusqu'en 2013, une trentaine d'individus sont revenus de ces théâtres d'opérations sans que des poursuites pénales ne soient engagées sur la base des entretiens administratifs réalisés, eux de manière systématique, par les services de renseignement. En effet, l'emprise territoriale des groupes islamistes en Irak ou en Syrie était différente et laissait place au doute quant aux motivations avancées par ces individus (combat contre le régime syrien, raisons humanitaires, voyage dans la zone du Kurdistan, etc.). Depuis 2014, au regard de l'ampleur de l'organisation de Daech sur la zone, la judiciarisation de ces comportements, y compris des femmes, ne fait plus débat.

Concrètement, dès que la section antiterroriste du parquet de Paris est informée du départ sur zone d'un ressortissant français, une procédure judiciaire est systématiquement ouverte sur le fondement de l'infraction d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste (AMT). Dans ce cadre, il peut être délivré un mandat de recherche et un mandat d'arrêt afin de procéder à leur interpellation dès leur retour en France. Grâce au mandat d'arrêt européen, ces personnes pourront également être interpellées dès leur arrivée sur le territoire européen.

Les enquêtes sont ouvertes, même en cas de renseignement indiquant que la personne est décédée sur zone. En l'absence de preuves formelles, ces individus sont jugés par défaut. Dans l'hypothèse où elles réapparaîtraient, le jugement prononcé à leur encontre permettrait leur incarcération immédiate.

Quant aux autres djihadistes, depuis 2015, avec le « protocole Cazeneuve » établi avec les autorités turques, celles-ci interpellent systématiquement tous les ressortissants français revenant de Syrie : après une période de rétention administrative en Turquie, ces Français sont expulsés vers la France. D'autres djihadistes se font arrêter par les combattants kurdes de l'YPG en Syrie ; certains sont expulsés vers la France.

Dès leur arrivée en France, les ressortissants français partis en zone irako-syrienne, majeurs ou mineurs de plus de 13 ans, sont placés en garde à vue.

LE PROTOCOLE FRANCO-TURC (DIT « PROTOCOLE CAZENEUVE »)

Les retours ressortissants français font l'objet désormais d'une concertation étroite entre autorités françaises et turcs.

Cette concertation est née d'un incident en septembre 2014. Le 14 septembre 2014, trois djihadistes français ont placés, à l'initiative des services turcs de la police aux frontières, dans un vol Istanbul-Marseille, et non dans le vol prévu Istanbul-Paris Orly. Cette initiative turque n'avait pas été communiquée aux services Français et a retardé au lendemain l'interpellation de ces trois individus.

Afin de prévenir tout risque de réitération de cette situation, un accord bilatéral a été élaboré entre le ministère de l'intérieur français et le ministère de l'intérieur turc afin de coordonner et de sécuriser étroitement tous les retours de ressortissants ou de résidents français retenus en Syrie et impliqués dans les filières syro-irakiennes.

Dans le cadre de cette procédure administrative, distincte de la procédure judiciaire de l'extradition, 193 personnes ont été rapatriées de Turquie (dont 53 en 2016 et 22 en 2017). Au 1er mars 2018, 7 ressortissants français étaient retenus dans l'équivalent d'un centre de rétention administrative (CRA) turcs.

Le respect de ce protocole (information préalable des autorités françaises, concertation sur la date et les modalités du vol à choisir, sécurisation, etc.) par les turcs reste néanmoins erratique.

Au 6 mars 2018, on dénombrait 74 femmes returnees. Depuis 2015, les femmes sont également systématiquement interpellées à leur retour : en effet, le rôle grandissant que leur confie Daech et le niveau d'endoctrinement de la plupart des djihadistes françaises a conduit le parquet de Paris à les soumettre à la même politique pénale que celle appliquée aux hommes. Cela correspond à la recommandation du rapport de la commission d'enquête sénatoriale sur les moyens de la lutte contre les réseaux djihadistes83(*), qui jugeait « préférable de ne pas faire perdurer ce signal d'impunité à l'égard des adolescentes et des jeunes femmes, qui alimente les filières djihadistes », en judiciarisant également les femmes. En effet, de plus en plus de preuves de leur participation aux combats ont été recueillies. Pour autant, les situations de certaines femmes ne sont pas judiciarisées lorsqu'il est démontré un élément de contrainte de leur entourage à leur égard.

Quant aux enfants, la garde à vue permet d'évaluer leur niveau de radicalisation et d'embrigadement. Le temps de la garde à vue permet ainsi de corroborer les éléments transmis par les services de renseignement.

a) La sévérité accrue de la politique pénale

Il convient de souligner le changement de politique pénale opéré par le parquet de Paris en avril 2016.

Jusqu'à cette date, les départs sur zone djihadiste étaient poursuivis par le parquet de Paris sur le fondement d'une association de malfaiteurs délictuelle en vue de commettre des actes de terrorisme, sauf pour les profils les plus dangereux84(*).

Au regard de l'insuffisance de la peine délictuelle (le maximum encouru était une peine de 10 ans d'emprisonnement), le procureur de la République de Paris a décidé de recourir, pour les sympathisants de Daech ou d'une autre organisation djihadiste, à la qualification criminelle de l'association de malfaiteurs terroriste dans le cadre du djihad syro-irakien.

Au regard de l'évolution de la menace terroriste, du contexte sur zone, du développement d'une propagande incitant clairement au meurtre de Français dès décembre 2014 et en raison des attentats commis en France en 2015 et 2016 au nom de Daech, sont désormais poursuivis sous la qualification criminelle d'association de malfaiteurs en vue de commettre des crimes d'atteintes aux personnes l'ensemble des djihadistes ayant rejoint Daech ou étaient présents sur zone postérieurement au mois de janvier 201585(*) ou qui, au sein d'autres organisations terroristes, participent à des combats, à des ribats86(*) ou intègrent la police islamique. Pour les dossiers déjà ouverts, le parquet a requis la requalification de ces procédures délictuelles en procédures criminelles.

Cette position a été validée par la chambre criminelle de la Cour de cassation, en juillet 201687(*), qui a confirmé que le fait d'appartenir à un groupement ou à une entente ayant pour objet la préparation de crimes, suffit pour caractériser cette infraction, sans qu'il soit besoin de démontrer une quelconque participation effective aux crimes ou à leur préparation de la part des membres du groupe.

ÉLÉMENTS CHIFFRÉS CONCERNANT LA SITUATION JUDICIAIRE DES RESSORTISSANTS FRANÇAIS QUI SE SONT RENDUS EN IRAK OU EN SYRIE

90 personnes ont été condamnées par les juridictions répressives dont 85 hommes et 5 femmes.

Parmi elles, 87 personnes ont été condamnées du chef délictuel d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste (AMT) : les peines prononcées oscillent entre 6 et 10 ans d'emprisonnement pour les majeurs et entre 1 an avec sursis et 4 ans pour les mineurs. Ces condamnations correspondent toutes à des faits antérieurs à 2015 et au changement de politique pénale du parquet de Paris.

Seulement 3 individus ont fait l'objet d'une qualification criminelle d'AMT : il s'agit des condamnés dans l'affaire « Cannes-Torcy » : les peines sont respectivement de 14, 18 et 20 ans d'emprisonnement pour ces projets d'attentats.

Sur ce total, 78 sont toujours écroués en exécution de peine (dont 75 hommes et 3 femmes), les autres étant pris en charge dans le cadre d'une mesure probatoire en milieu ouvert (suivi assuré par le service pénitentiaire d'insertion et de probation dans le cadre de sursis avec mise à l'épreuve pour la grande majorité).

Source : Direction des affaires criminelles et des grâces.

CONDAMNATIONS ET PEINES PRIVATIVES DE LIBERTÉ PRONONCÉES EN INFRACTION PRINCIPALE POUR TERRORISME88(*)
(hors apologie, provocation et consultation de site)

 

2011

2012

2013

2014

2015

201689(*)

Condamnations

64

67

90

57

81

69

dont condamnations de mineurs

0

0

1

1

3

dont condamnations d'hommes

58

59

77

53

76

66

dont condamnations de femmes

6

8

13

4

5

3

Peine de réclusion criminelle

8

9

12

7

6

1

Quantum moyen réclusion (années)

8,5

19,9

16,4

16,3

14,7

16

Emprisonnement

54

57

75

50

75

66

dont emprisonnement ferme (tout ou partie)

50

55

54

48

56

59

Quantum emprisonnement ferme (année)

4,2

3,8

4,6

5

3,7

5,4

Source : Casier judiciaire national.

b) L'incarcération des djihadistes

Au 1er février 2018, sur 611 détenus pour terrorisme, 505 personnes étaient incarcérées pour des faits de terrorisme en lien avec l'islam radical (TIS), soit 82,7 % de l'ensemble des détenus pour terrorisme. La moitié d'entre elles sont en détention provisoire, dans l'attente de leur jugement. La durée moyenne de détention provisoire est de 20 mois.

En sus, à la même date, 163 personnes condamnées pour des faits de terrorisme en lien avec l'islam radical (TIS) étaient suivies en milieu ouvert par les services pénitentiaires de l'insertion et de la probation (SPIP).

RÉPARTITION DES DÉTENUS TERRORISTES (TIS) PAR NATIONALITÉ

Nature du terrorisme

Condamnés

À la fois condamnés et prévenus

Prévenus

Total

Français (FR)

Binationaux (B)

Étrangers (E)

FR

B

E

FR

B

E

Basque

6

 

41

   

3

   

6

56

Corse

9

         

4

     

Islamiste

100

6

17

17

3

4

254

35

69

505

PKK

   

2

         

2

4

Ultra droite

14

         

13

 

1

28

Ultra gauche

3

         

2

   

5

Total

132

6

60

17

3

7

273

35

78

611

Source : Direction de l'administration pénitentiaire.

97,5 % des détenus incarcérés pour des faits en lien avec le terrorisme sont des hommes90(*). La très grande majorité d'entre eux sont français (86 %), soit une proportion plus élevée que pour les détenus en général (77,65 %).

Parmi ces 505 détenus, 140 reviennent d'un théâtre d'opérations terroristes à l'étranger, soit 27 % d'entre eux. Parmi ces 140 returnees, 83 sont prévenus ou appelants (89 % des effectifs) et 57 sont condamnés.

Source : Direction de l'administration pénitentiaire.

ÉLÉMENTS CHIFFRÉS SUR LES DÉTENUS DJIHADISTES

31691(*) djihadistes sont détenus provisoirement dans l'attente de leur procès :

- dont 297 en raison d'un acte terroriste en lien avec l'islam radical ;

- dont 278 dans le cadre des filières irako-syriennes.

291 détenus TIS relèvent de la direction interrégionale des services pénitentiaires de Paris. 128 d'entre eux sont concentrés dans l'établissement pénitentiaire de Fleury-Mérogis. Une cinquantaine d'entre eux sont à la maison d'arrêt de Fresnes.

Leur détention provisoire dure, en moyenne, entre 2 et 3 ans.

Les détenus TIS sont majoritairement âgés de 18 à 30 ans, résidents en zone urbaine sensible, peu diplômés et issus de familles dysfonctionnelles ou monoparentales. 20 % d'entre eux sont des convertis à la religion musulmane.

Source : Section antiterroriste du parquet de Paris et direction de l'administration pénitentiaire.

Si les détenus TIS ne représentent que 0,73 % de la population carcérale, cette population spécifique a obligé l'administration pénitentiaire à évoluer dans ses structures et ses pratiques.

Alors même qu'elle disposait d'une certaine expérience dans la gestion des détenus terroristes politiques (corses, basques), l'administration pénitentiaire a été confrontée progressivement au risque prosélyte sans précédent présenté par les TIS, mais également à un risque de passage à l'acte violent en détention (contre un personnel92(*), un intervenant extérieur ou un codétenu). Selon la directrice de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis, qu'une délégation de votre commission d'enquête a rencontrée, la problématique du prosélytisme en prison a commencé dès les années 2000 avec l'incarcération des membres du Groupe islamique armé (GIA) algérien.

Pour autant, les 505 TIS ne constituent pas un groupe homogène de personnes. Présentant des profils très hétérogènes, certains sont des idéologues prosélytes, d'autres sont très influençables, vulnérables, ou tout simplement suiveurs, voire indifférents.

Ainsi, en général, la population des « revenants » n'est pas la plus dangereuse selon la direction de l'administration pénitentiaire. Seulement 11 sur 140 sont inscrits au répertoire des détenus particulièrement signalés. La très grande majorité se fait relativement discrète en détention.

En raison de la compétence parisienne en matière de terrorisme, la quasi-totalité des prévenus TIS sont concentrés dans les établissements pénitentiaires de la région francilienne. 50 % des 140 returnees incarcérés le sont dans 8 établissements pénitentiaires de la région francilienne.

Or les maisons d'arrêt en région parisienne sont structurellement confrontées à de fortes difficultés : elles subissent à la fois une très forte surpopulation carcérale, les établissements sont anciens et inadaptés (pas de douche dans les cellules, insalubrité, etc.) et elles connaissent une situation de sous-effectifs en raison de leur manque d'attractivité. De surcroît, la plupart des personnels qui y travaillent sont stagiaires ou en début de carrière et donc peu expérimentés.

LE RÉGIME D'AFFECTATION DES DÉTENUS

Contrairement aux condamnés dont l'affectation dans un établissement pour peines dépend de la direction de l'administration pénitentiaire, l'affectation dans une maison d'arrêt relève d'une décision judiciaire.

En application de l'article D. 53 du code de procédure pénale, elle a lieu dans une maison d'arrêt situé dans le ressort de la juridiction. En effet, les prévenus placés en détention provisoire pendant la durée de l'instruction doivent être tenus à disposition du juge d'instruction et des enquêteurs.

70 des returnees incarcérés le sont au sein de 8 directions interrégionales, répartis dans 38 établissements.

NOMBRE D'ÉTABLISSEMENTS PRENANT EN CHARGE LES RETURNEES

Type d'établissements prenant en charge les returnees

 

CD (centre de détention)

5

CP (centre pénitentiaire)

27

MA (maison d'arrêt)

14

MC (maison centrale)

2

Total

48

Source : Direction de l'administration pénitentiaire.


* 65 Article 706-25-2 du code de procédure pénale.

* 66 Loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté de l'État.

* 67 La section C1 est compétente en matière de terrorisme, de crimes et délits contre la Nation, l'État et la paix publique commis sur le ressort de la cour d'appel de Paris et des infractions en lien avec la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive.

* 68 La compétence concurrente est un dispositif souple qui n'emporte ni compétence exclusive ni saisine systématique de la juridiction parisienne tout en permettant une centralisation des informations : en pratique, la section antiterroriste du parquet de Paris retient sa compétence pour l'essentiel des infractions terroristes. À la différence d'une compétence exclusive, cette compétence facultative permet aux parquets territoriaux de diligenter les premiers actes d'enquête.

* 69 Prévue à l'article 698-6 du code de procédure pénale, elle est composée d'un président et, lorsqu'elle statue en premier ressort, de quatre assesseurs ou, lorsqu'elle statue en appel, de six assesseurs. Les assesseurs sont désignés soit parmi les conseillers de la cour d'appel, soit parmi les présidents, vice-présidents ou juges du tribunal de grande instance du lieu de tenue des assises. Lorsqu'elle juge des mineurs âgés de seize ans au moins, deux des assesseurs sont désignés parmi les juges des enfants du ressort de la cour d'appel.

* 70 Rapport (n° 457 ; 1985-1986) de M. Paul Masson, au nom de la commission des lois, sur le projet de loi relatif à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté de l'État, page 11.

* 71 Voir infra.

* 72 Circulaire du 5 décembre 2014.

* 73 Circulaire DACG du 13 octobre 2016 CRIM/2016-22/G1.

* 74 Voir supra.

* 75 Voir le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, déposé le 20 avril 2018 au Sénat.

* 76 Conseil d'État, avis sur un projet de loi de programmation pour la justice 2018-2022, 12 avril 2018.

* 77 Loi n° 96-647 du 22 juillet 1996 tendant à renforcer la répression du terrorisme et des atteintes aux personnes dépositaires de l'autorité publique ou chargées d'une mission de service public et comportant des dispositions relatives à la police judiciaire.

* 78 « Comme les infractions formelles, les infractions-obstacles s'analysent en un comportement dangereux susceptible de produire un résultat dommageable ou d'être suivi d'autres comportements susceptibles de produire un tel résultat et incriminé à titre principal, indépendamment de la réalisation de ce résultat. Elles diffèrent cependant des infractions formelles (exemple : l'empoisonnement) par le fait que le résultat, s'il se produit, caractérise une autre infraction. En réprimant le comportement initial, le législateur entend en effet faire obstacle à la commission de cette seconde infraction » dans Droit pénal général, Frédéric Desportes et Francis Le Gunehec, Economica, 2008, page 415.

* 79 Circulaire du garde des Sceaux du 12 janvier 2015 relative aux infractions commises à la suite des attentats terroristes commis les 7, 8 et 9 janvier 2015.

* 80 Décisions n° 2016-611 QPC du 10 février 2017, M. David P., et n° 2017-682 QPC du 15 décembre 2017, M. David P.

* 81 Décision n° 2017-625 QPC du 7 avril 2017, M. Amadou S.

* 82 Il convient toutefois de noter que les Français ayant rejoint les « unités de protection du peuple » (YPG, soit les forces kurdes) ne sont pas systématiquement poursuivis, au regard de la coopération qu'offrent les YPG aux forces armées françaises.

* 83 Rapport (n° 388 ; 2014-2015) de M. Jean-Pierre SUEUR, fait au nom de la commission d'enquête sur les moyens de la lutte contre les réseaux djihadistes, du 1er  avril 2015 ; Filières « djihadistes » : pour une réponse globale et sans faiblesse.

* 84 Les chefs de katibat (soit une cellule de combat ou un camp d'entraînement) sont par exemple poursuivis sous la qualification criminelle de direction de groupement d'association de malfaiteurs terroriste (article 421-5 du code pénal) et les suspicions d'exactions, sous la qualification d'association de malfaiteurs en vue de commettre des crimes d'atteintes aux personnes (article 421-6 du code pénal).

* 85 Le parquet considère ainsi qu'à partir des attentats de janvier 2015, rejoindre sur zone les groupes djihadistes signifie adhérer au mot d'ordre de l'organisation qui est de commettre des actes criminels.

* 86 Littéralement, des forteresses de combat.

* 87 Cour de cassation, chambre criminelle, 12 juillet 2016, n° 16-82.692.

* 88 Tous contentieux confondus (djihadiste, basque, corse, etc.).

* 89 Données provisoires.

* 90 Chiffres fournis par l'administration pénitentiaire en avril 2018.

* 91 Les qualifications pénales peuvent s'ajouter : une même personne peut être mise en cause pour s'être rendue en Syrie, mais également en raison de son comportement en France.

* 92 Le 4 septembre 2016, un détenu à la maison d'arrêt d'Osny (Val d'Oise) a ainsi gravement agressé un surveillant pénitentiaire.