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Menace terroriste : pour une République juste mais plus ferme

4 juillet 2018 : Menace terroriste : pour une République juste mais plus ferme ( rapport de commission d'enquête )

D. LA COOPÉRATION EUROPÉENNE ET INTERNATIONALE

La généralisation des attaques terroristes, avec de nombreux attentats sur le territoire européen, mais aussi au-delà, et la « mondialisation » du phénomène, qui se joue des frontières, requiert des actions de coopération au niveau européen et au niveau international.

1. L'Union européenne : un acteur désormais incontournable dans la lutte anti-terroriste

Depuis 2015, les citoyens européens sont angoissés par la menace terroriste, ainsi que par la crise migratoire. En 2017, 38 % des citoyens européens interrogés (37 % en France) considéraient le terrorisme comme le problème le plus important auquel doit faire face l'Union européenne - en tête des préoccupations dans quatorze États membres, dont la France. 75 % d'entre eux souhaitaient une politique de sécurité et de défense commune des États membres de l'Union européenne, derrière la libre circulation (81 %)93(*).

Depuis trois ans, les dirigeants européens ont compris que l'Union européenne devait protéger davantage et qu'à défaut, elle risquait de s'effondrer. C'est dans ce contexte que le Président Juncker a présenté sa priorité politique de l'Union de la sécurité qui illustre l'intervention croissante de l'Union européenne dans la lutte contre le terrorisme.

a) L'action de l'Union européenne, bien que subsidiaire par rapport à celle des États membres en matière de lutte contre le terrorisme, n'a cessé de se développer

Depuis le traité de Maastricht, en 1992, la lutte contre le terrorisme relevait des procédures intergouvernementales dites du 3e pilier, justice et affaires intérieures (JAI). Elle nécessitait donc l'adoption par le Conseil, qui devait se prononcer à l'unanimité, de mesures de coopération appelées décisions-cadres JAI.

Le traité de Lisbonne a remplacé le pilier JAI par l'espace de liberté, de sécurité et de justice qui relève des compétences partagées entre l'Union européenne et les États membres. Néanmoins, l'article 4.2 du traité sur l'Union européenne dispose que « la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre » et l'article 72 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne décline ce principe : « Le présent titre [titre V relatif à l'espace de liberté, de sécurité et de justice] ne porte pas atteinte à l'exercice des responsabilités qui incombent aux États membres pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure ».

La lutte contre le terrorisme est donc d'abord une compétence nationale et l'Union européenne n'intervient qu'en soutien de l'action des États membres.

Néanmoins, l'Union a acquis une importance croissante en la matière depuis plusieurs années du fait de la volonté de nombreux États membres de mieux coordonner leurs actions face au phénomène transfrontières qu'est le terrorisme.

Cette évolution se manifeste essentiellement de trois façons : la nomination d'un coordinateur pour la lutte contre le terrorisme, un rôle normatif croissant et des moyens budgétaires renforcés.

- La nomination d'un coordinateur de l'Union européenne pour la lutte contre le terrorisme

À la suite des attentats terroristes commis à Madrid, le 11 mars 2004, le Conseil européen a prévu diverses mesures, dont la création du poste de coordinateur de l'Union européenne pour la lutte contre le terrorisme.

M. Gilles de Kerchove a été nommé à ce poste le 19 septembre 2007. Il est le deuxième titulaire du poste, après M. Gijs de Vries.

En cette qualité, il est chargé de :

- coordonner les travaux du Conseil en matière de lutte contre le terrorisme ;

- présenter des recommandations et proposer des domaines d'action prioritaires au Conseil, en se fondant sur une analyse de la menace et des rapports élaborés par le centre d'analyse du renseignement de l'Union européenne et Europol ;

- suivre de près la mise en oeuvre de la stratégie européenne visant à lutter contre le terrorisme ;

- avoir une vue d'ensemble de tous les instruments dont dispose l'Union européenne, rendre régulièrement compte au Conseil et assurer un suivi efficace de ses décisions ;

- coordonner son action avec celle que mènent les instances préparatoires compétentes du Conseil, la Commission et le Service européen d'action extérieure (SEAE) ;

- veiller à ce que l'Union européenne joue un rôle actif dans la lutte contre le terrorisme ;

- améliorer la communication entre l'Union européenne et les pays tiers dans ce domaine.

Parmi ses domaines d'activités, il est possible de citer la lutte contre l'extrémisme en ligne, les combattants étrangers et leur retour au pays ou encore la coopération internationale et des échanges de haut niveau, par exemple avec les autorités turques, irakiennes, jordaniennes ou libanaises.

- Le rôle normatif croissant de l'Union européenne

Dès 2005, le Conseil de l'Union européenne avait adopté une stratégie européenne visant à lutter contre le terrorisme, qui s'appuie sur quatre piliers : la prévention, la protection, la poursuite et la réaction. Cette stratégie de sécurité intérieure pour l'Union européenne a été renouvelée le 16 juin 2015 par les ministres de l'intérieur qui ont porté l'accent sur le terrorisme et la grande criminalité organisée.

Le Programme de Stockholm, adopté le 11 décembre 2009 par le Conseil européen, constitue une étape import ante. Il fixe un cadre pluriannuel de travail de l'Union européenne en matière de coopération policière et douanière, de protection civile, de coopération judiciaire en matière pénale et civile, d'asile, de migrations et de politique des visas, ces différents domaines devant être appréhendés comme un ensemble cohérent.

Les attentats terroristes qui ont frappé de nombreux pays européens à partir de 2015 ont conduit à rehausser considérablement la place de la lutte anti-terroriste dans l'agenda européen.

Les responsables politiques des États membres, au niveau du Conseil européen et du Conseil, voire lors de réunions informelles, ont adopté une série de conclusions qui dressent un panorama complet des mesures prises ou envisagées par l'Union européenne pour lutter contre le terrorisme. Il est ainsi possible de citer, de façon non exhaustive, la réunion informelle des chefs d'État ou de gouvernement du 12 février 2015, consécutive aux attentats contre Charlie Hebdo et l'Hyper Casher, les conclusions du Conseil du 20 novembre 2015, après les attentats du 13 novembre, les conclusions du Conseil sur la lutte contre le financement du terrorisme du 12 février 2016, ou encore les conclusions du Conseil sur l'action extérieure de l'Union européenne en matière de lutte contre le terrorisme du 19 juin 2017.

S'appuyant sur ces orientations, la Commission a présenté de nombreuses propositions, souvent à l'initiative de la France, particulièrement éprouvée par les attentats terroristes, pour lutter de façon plus résolue contre ce phénomène.

LES PRINCIPALES MESURES PRISES AU NIVEAU EUROPÉEN
EN MATIÈRE DE LUTTE ANTITERRORISTE DEPUIS LE DÉBUT 2015

Les nombreuses mesures prises au niveau européen, dont certaines font encore l'objet de négociations au Conseil et au Parlement européen, pour lutter contre le terrorisme concernent plus particulièrement les domaines suivants :

- la définition, par la directive 2017/541 adoptée le 14 mars 2017, de nouvelles infractions liées aux activités terroristes telles que voyager à l'étranger pour rejoindre un groupe terroriste ou se former au terrorisme, recruter à des fins de terrorisme, former ou être formé à préparer des explosifs, des armes ou des substances nocives ou dangereuses ;

- le renforcement du mandat des agences européennes compétentes : Europol, Eurojust et Frontex ;

- la lutte contre le financement du terrorisme : directive sur la lutte contre le blanchiment au moyen du droit pénal ; 4directive anti-blanchiment, dont le texte révisé devrait bientôt entrer en vigueur (5e directive) de manière à renforcer la coopération des cellules de renseignement financier européennes et à harmoniser leurs pouvoirs, à mettre en place dans chaque État membre des registres de comptes bancaires centralisés et interconnectés ou encore à renforcer l'encadrement des monnaies virtuelles et électroniques ; règlement sur la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et confiscation des avoirs criminels ;

- la création d'un PNR européen : directive 2016/681 adoptée le 27 avril 2016, après de longues négociations avec le Parlement européen, sur l'utilisation des données des dossiers passagers à des fins de prévention et de détection des infractions terroristes ;

- la réforme du système d'information sur les casiers judiciaires : actualisation du système européen d'information sur les casiers judiciaires (ECRIS) et création d'un système centralisé permettant d'identifier les États membres détenant des informations relatives aux condamnations concernant des ressortissants de pays tiers et des apatrides (ECRIS-TCN) ;

- l'évolution du système d'information Schengen (SIS) : propositions en vue d'instituer un SIS de deuxième génération (SIS II) visant plus spécifiquement trois domaines : l'utilisation du SIS pour le retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, la mise en oeuvre, le fonctionnement et l'utilisation du SIS dans le domaine des contrôles aux frontières et la mise en oeuvre, le fonctionnement et l'utilisation du SIS dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière de criminalité ;

- la création de nouveaux systèmes d'information européens : système européen d'information et d'autorisation concernant les voyages (ETIAS), visant à permettre de réaliser des contrôles anticipés et, le cas échéant, de refuser une autorisation de voyage aux ressortissants de pays tiers exemptés de l'obligation de visa qui se rendent dans l'espace Schengen ; système d'entrée/sortie (SES) destiné à optimiser les procédures de vérifications aux frontières de l'espace Schengen ;

- l'interopérabilité des systèmes d'information européens : le groupe d'experts de haut niveau piloté par la Commission a préconisé la mise en place de différents instruments (portail de recherche européen, service partagé de mise en correspondance de données biométriques, répertoire commun de données d'identité) destinés à assurer l'interopérabilité technique des bases de données européennes (SIS, VIS94(*), Eurodac95(*) et les futurs ETIAS et SES) et à faciliter leur accès aux autorités compétentes ; propositions pour améliorer l'accès transfrontalier aux preuves électroniques ;

- le renforcement des contrôles aux frontières extérieures et intérieures : paquet « frontières intelligentes » qui porte plus précisément sur le rôle des systèmes d'information dans le renforcement de la gestion des frontières extérieures et de la sécurité intérieure, impliquant la mise en place du SES ; contrôle systématique aux frontières extérieures de l'Union européenne : modification du code frontières Schengen afin de renforcer le contrôle d'identité à l'entrée et à la sortie de l'espace Schengen (nouvel article 8.2 qui prévoit la possibilité de déroger à la systématicité des contrôles, à condition que celle-ci soit fondée sur une analyse de risque adressée à Frontex, à la Commission et aux autres États membres, et qu'elle soit limitée dans le temps) ; proposition d'une réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures de l'espace Schengen pour une durée plus longue que celle actuellement prévue en cas de menace grave à l'ordre public ou à la sécurité intérieure ;

- la lutte contre le terrorisme en ligne : communication de la Commission sur le retrait des contenus illicites en ligne, avec un traitement spécifique pour le terrorisme prévoyant notamment un retrait en une heure et des mesures préventives prises par les hébergeurs, dont le recours à des moyens automatisés de détection, la Commission se donnant trois mois pour apprécier le besoin d'une initiative législative ;

- la lutte contre la radicalisation : installation par la Commission en septembre 2017, jusque fin 2018, d'un groupe de haut niveau sur la radicalisation, avec l'objectif d'améliorer la coopération et la collaboration entre États membres, de développer les politiques de prévention, d'aboutir à un mécanisme de coopération plus structuré au niveau de l'Union et de lutter contre le phénomène des combattants étrangers.

Source : Secrétariat général des affaires européennes.

De même, la coordination des politiques européennes en matière de lutte contre le terrorisme a été améliorée depuis la création du poste de commissaire pour l'Union de la sécurité, Sir Julian King, par le Président Juncker.

- Des moyens budgétaires renforcés

Les dotations budgétaires européennes allouées à la lutte contre le terrorisme sont multiples et parfois délicates à identifier compte tenu de la contribution éventuellement indirecte des moyens déployés en vue d'atteindre cet objectif.

Les instruments financiers de la DG HOME de la Commission pour la durée du cadre financier pluriannuel 2014-2020 sont au nombre de deux :

- le fonds pour la sécurité intérieure (FSI) qui comprend deux volets : frontières extérieures et visa, et coopération policière, lutte contre la criminalité et le terrorisme et gestion des crises ;

- le fonds asile, migration et intégration (FAMI).

Chacun de ces deux fonds comporte deux lignes budgétaires : une ligne budgétaire gérée de façon centralisée par la Commission et une ligne budgétaire sur laquelle sont imputées des enveloppes dites nationales, dont la gestion est partagée entre les États membres96(*) et la Commission.

Le tableau ci-après présente ces différents crédits sur la période 2014-2020 :

DOTATIONS BUDGÉTAIRES EUROPÉENNES ALLOUÉES
À LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME

(2014-2020)

(en millions d'euros)

 

FSI

FAMI

Gestion centralisée

1 209

(frontières extérieures et visa)

385

342

(police)

Sous-total : 1 551

Gestion partagée

1 551

(frontières extérieures et visa)

2 752

662

(police)

Sous-total : 2 213

Total

3 764 (54,54 %)

3 137 (45,46 %)

Total général

6 901

Source : Secrétariat général des affaires européennes.

Ces crédits européens s'établissent ainsi à 6,9 milliards d'euros sur les années 2014 à 2020, dont 28,05 % sont gérés de façon centralisée et 71,95 % de façon partagée.

À ces dotations, il convient d'ajouter les budgets des agences européennes intervenant dans l'espace de liberté, de sécurité et de justice. Néanmoins, il est ici particulièrement délicat d'indiquer un chiffrage précis car l'ensemble de ces dotations ne concourent pas directement à la lutte antiterroriste. Il convient néanmoins de noter que Frontex (1,2 milliard d'euros sur les années 2017 à 2020) et Europol (652 millions d'euros sur 2014-2020) sont les deux agences participant à la stratégie européenne de lutte contre le terrorisme les mieux dotées.

b) Le rôle croissant des agences européennes

Le paysage institutionnel européen est marqué par la place croissante qu'y occupent les agences européennes. Cela est particulièrement vrai pour l'espace de liberté, de sécurité et de justice.

La crise migratoire a conduit l'Union européenne et ses États membres à renforcer sensiblement le mandat et les moyens de Frontex en matière de contrôle des frontières extérieures de l'Union97(*).

Deux autres agences ont une activité grandissante dans la lutte contre le terrorisme : Europol et Eurojust, dont le siège se trouve à La Haye.

- Europol

Europol a beaucoup évolué. D'abord créée par la convention du 26 juillet 1995, elle est devenue une agence européenne le 1er janvier 2010, sur le fondement d'une décision JAI de 2009. À l'origine, son mandat était limité et centré sur la lutte contre le trafic de drogue. Puis l'agence a progressivement développé son activité et vu son mandat s'élargir. La subvention du budget de l'Union européenne à Europol pour les années 2014 à 2020 a été programmée à 652 millions d'euros.

Après plus deux ans de négociations, Europol a été dotée d'un règlement, applicable depuis le 1er mai 201798(*). Cette nouvelle base juridique, qui répond aux attentes de la France, renforce Europol qui a désormais pour mission d'aider et de soutenir les polices et les services répressifs des États membres dans la lutte contre la criminalité organisée sous toutes ses formes et contre le terrorisme, et ce dès lors que plus d'un pays de l'Union européenne est concerné. Néanmoins, Europol n'est pas un « FBI européen ». Elle est dénuée de compétence propre d'investigation et ne dispose d'aucune compétence dans le domaine du renseignement ou d'enquête administrative liée à la sûreté de l'État, cette dernière relevant, comme il a été dit, d'une compétence exclusive des États membres en vertu des traités européens.

Europol s'est spécialisée dans la gestion de l'information. Elle a la capacité technique, mais aussi juridique, de stocker les données des enquêtes en cours dans les différents pays, dès lors qu'ils contribuent à la collecte d'informations, et de procéder à des liens et recoupements entre ces enquêtes. Europol a développé des bases de données performantes pour stocker ces éléments d'enquête et, ainsi, développer des services d'analyse criminelle et d'aide à l'enquête. Cette prestation est d'une grande utilité pour les services français, comme ce fut le cas lors de la conduite des enquêtes sur les attentats du 13 novembre 2015.

Le raccourcissement des délais a profondément modifié la dynamique d'enquête. Auparavant, les services pouvaient travailler un dossier pendant six mois, prenant le temps d'interroger leurs homologues d'autres pays en bilatéral. Actuellement, entre l'information, la judiciarisation et le besoin de neutralisation des individus, la procédure doit être achevée en quatre ou cinq jours. La collecte de preuves doit donc être très rapide : le partage est crucial, les services transmettent spontanément leurs informations, même quand ils n'ont pas eux-mêmes de questions immédiates à poser aux pays partenaires. Des recoupements peuvent intervenir plusieurs semaines après.

L'agence peut également mettre en relation des pays membres de l'Union européenne et des pays partenaires : l'Europe élargie - Ukraine, Moldavie, Monténégro, Balkans... -, la Géorgie, les États-Unis, le Canada, l'Australie et la Colombie, qui est un partenaire historique. Avec ces partenaires opérationnels, il est possible d'échanger des données personnelles, c'est-à-dire nominatives, même si ces pays n'ont évidemment pas le même accès à l'information que les États membres.

Europol met par ailleurs en relation l'ensemble de ces services nationaux. Elle dispose de bureaux de liaison, ce qui n'est pas le cas d'Interpol par exemple. Il s'agit là d'une structure originale qui permet de représenter les intérêts à la fois opérationnels et stratégiques du bureau au sein de l'agence. Ainsi, le bureau français compte douze fonctionnaires de la gendarmerie, des douanes et de la police nationale.

Parmi les États membres, la France est le premier contributeur aux fichiers d'Europol pour les faits de terrorisme. Les attentats du 13 novembre 2015 ont véritablement changé les pratiques. Auparavant, les services n'apportaient pas leurs données d'enquête en matière antiterroriste, seulement des données en matière de criminalité organisée. En 2017, 105 enquêtes ont été ouvertes à Europol par la sous-direction antiterroriste de la direction centrale de la police judiciaire, c'est-à-dire que les éléments ont été apportés pour être partagés avec d'autres pays, et 70 enquêtes ont été ouvertes par la DGSI. Il a été indiqué à votre commission d'enquête que, si la coopération des services français avec Europol était d'excellente qualité, il convenait d'améliorer encore leur appropriation des outils Europol, qui reste insuffisante, par exemple la reconnaissance faciale ou les enquêtes sur les environnements sociaux, qui ne sont pas encore systématiquement utilisées par les services français.

À la suite des attentats du 13 novembre 2015, Europol a renforcé son dispositif de lutte contre le terrorisme. Elle a notamment institué en son sein, en janvier 2016, le Centre européen de lutte contre le terrorisme, conçu comme étant à la fois un centre opérationnel et d'expertise.

LE CENTRE EUROPÉEN DE LUTTE CONTRE LE TERRORISME D'EUROPOL

Le Centre européen de lutte contre le terrorisme regroupe l'ensemble des outils d'Europol dédiés à la lutte anti-terroriste, qui étaient auparavant dispersés entre ses différents services.

Ce centre a pour mission de centraliser davantage les outils et fichiers existants dans le domaine de la lutte contre le terrorisme et vise à devenir une plateforme d'information centrale, plus particulièrement pour ce qui concerne les risques de radicalisation. À cette fin, et au sein de ce centre, les États membres et organisations affiliées ont commencé à utiliser le Système d'information Europol, créé en 2005, comme répertoire central des données en matière répressive, ce système d'information contenant notamment la liste de tous les combattants terroristes étrangers connus ou présumés.

La création de ce centre a de surcroît amené Europol à se doter de moyens supplémentaires :

- des outils informatiques de haut niveau ont été acquis en matière de gestion intelligente de bases de données de très grande envergure ou de reconnaissance faciale ;

- des analystes criminels ont été recrutés après que la task force de 22 personnes constituée par Europol dans le cadre de l'équipe commune d'enquête sur les attentats du 13 novembre 2015 eut démontré qu'elle apportait une réelle plus-value à l'enquête.

Le Centre européen met également à disposition des services nationaux de lutte anti-terroriste des instruments de partage d'informations, des programmes, des bases de données et des outils d'enquête thématiques. Parmi ceux-ci, il est possible de citer :

- l'Internet Referral Unit  (IRU), unité de référencement des contenus en ligne de propagande radicale et extrémiste et des contenus visant à faciliter l'immigration illégale ;

- la CBNR-E Unit, qui propose une expertise stratégique et technique dans le domaine NRBC99(*) ;

- la Travellers Unit, base de données sur les combattants terroristes étrangers ;

- le Terrorist Finance Tracking Program, base de données en matière de lutte contre le financement du terrorisme.

Les analystes d'Europol peuvent aussi se déplacer sur le terrain grâce au système du Mobile Office qui leur permet d'assister les enquêteurs nationaux au plus près de l'enquête, en se connectant à distance aux bases de données Europol et en effectuant sans délai des recoupements parfois très pertinents au niveau européen.

Europol a par ailleurs mis sur pied un réseau de première intervention (First Response Network) et une équipe de première intervention (First Response Team). Susceptible d'être déclenché en cas d'attentat majeur sur le territoire européen, ce dispositif permet de dépêcher au sein du Mobile Office d'Europol des experts des États membres pour assister les enquêteurs du pays visé. Ce réseau compte 52 experts, dont deux sont issus de la sous-direction anti-terroriste de la direction centrale de la police judiciaire.

Source : Secrétariat général des affaires européennes et ministère de l'intérieur (direction centrale de la police judiciaire).

- Eurojust

Créée en 2002100(*), après les attentats du 11 septembre 2001, Eurojust a pour mission de renforcer l'efficacité des autorités nationales chargées des enquêtes et des poursuites dans les dossiers de criminalité transfrontalière grave et de criminalité organisée et de traduire les criminels en justice de façon rapide et efficace. À ce titre, elle est saisie de dossiers en matière de terrorisme.

Eurojust n'a aucun pouvoir judiciaire propre. Elle est encore une agence intergouvernementale, un collège de vingt-huit bureaux nationaux, chaque bureau national représentant son pays et ses autorités. Ainsi, si le procureur de Paris veut faire exécuter une demande d'entraide en Allemagne, il ne s'adresse pas directement au bureau national allemand : il passe par le bureau français qui transmet cette demande au bureau allemand, lequel va la transmettre à son tour aux autorités d'exécution en Allemagne.

Eurojust bénéficie d'une subvention de 167,5 millions d'euros sur les années 2015 à 2018 et s'appuie sur environ 260 collaborateurs.

L'activité d'Eurojust connaît en effet une croissance permanente. Jusqu'en 2015, Eurojust est très peu saisie d'affaires de terrorisme, la plupart des dossiers étant bilatéraux, à l'exemple de la lutte contre l'ETA qui passe par une coopération judiciaire bilatérale très forte entre la France et l'Espagne.

L'année 2015 représente un tournant lié naturellement aux attentats, ceux du 13 novembre 2015 requérant une coopération multilatérale. Un dossier est ouvert par les juges d'instruction antiterroristes. Le 26 novembre 2015, soit treize jours après les attentats, Eurojust ouvre, sur leur demande, un dossier à l'égard de quatorze États membres et des États-Unis. Le rôle d'Eurojust a également été essentiel dans l'enquête sur l'attaque terroriste dans le Thalys, le 21 août 2015. L'urgence opérationnelle a conduit les autorités judiciaires françaises à faire appel à Eurojust.

L'appui de l'agence est de plus en plus sollicité en matière de terrorisme. En 2016, le nombre de dossiers de terrorisme soumis à Eurojust a été multiplié par cinq par rapport à 2014. En 2016, Eurojust a apporté son assistance dans 67 dossiers de terrorisme, dont celui des attentats de Bruxelles, contre 14 en 2014, et organisé 18 réunions de coordination avec les autorités judiciaires et les autorités chargées des enquêtes et des poursuites des États membres et des États tiers, le cas échéant.

Par ailleurs, l'agence facilite la mise en oeuvre d'instruments judiciaires internationaux tels que le mandat d'arrêt européen, institué en juin 2002 et qui constitue l'autre grand pilier de la coopération judiciaire pénale en Europe, et octroie des fonds aux équipes communes d'enquête (ECE), très utiles pour les affaires de terrorisme, afin de financer leur mise en place et répondre à leurs besoins opérationnels. En 2016, Eurojust a soutenu quatre ECE.

À des fins d'échanges de bonnes pratiques, Eurojust publie le Terrorism Convictions Monitor et des analyses ad hoc portant sur des condamnations marquantes liées au terrorisme. Elle surveille également les condamnations pour terrorisme, en vue d'établir si les tribunaux imposent des programmes de réhabilitation et des alternatives à l'emprisonnement.

Comme pour Europol, le partage d'informations avec Eurojust sur les procédures judiciaires et les condamnations prononcées en matière de terrorisme est une question fondamentale. Des progrès importants ont été réalisés en la matière, ce qui traduit une confiance grandissante des autorités judiciaires à son égard. Eurojust s'est ainsi vu transmettre des informations sur des poursuites liées à des affaires de terrorisme à 133 reprises en 2016, contre 30 en 2014, et sur des dossiers jugés 275 fois, contre 180 en 2014. En 2017, la majorité des informations concerne désormais des procédures judiciaires en cours, c'est-à-dire les informations les plus actuelles et les plus utiles. La section antiterroriste du parquet de Paris est la plus active, avec 201 notifications au bureau français d'Eurojust.

Les relations d'Eurojust avec la section antiterroriste du parquet de Paris et les juges d'instruction antiterroristes ont été qualifiées d' « excellentes » devant votre commission d'enquête. Ces services contribuent de manière très active à alimenter l'unité centrale d'informations d'Eurojust et le bureau français a ainsi reçu le fichier Irak-Syrie couvrant toutes les procédures en cours aujourd'hui en France, ce qui est très révélateur de l'étroitesse de ces liens.

Mais la transmission d'informations à Eurojust doit être systématisée et élargie à tous les États membres, de manière à disposer d'un registre central d'informations en matière judiciaire. Elle permet de procéder à des recoupements et des rapprochements de dossiers. Comme il a été indiqué à votre commission d'enquête, si ce système avait fonctionné lors des attentats du 13 novembre 2015, certaines informations obtenues après six mois d'enquête l'auraient été immédiatement.

Néanmoins, et votre commission d'enquête a été alertée sur ce point, il convient de veiller à ce que l'application du règlement 45/2001 sur la protection des données personnelles101(*) ne constitue pas un obstacle à la transmission de données opérationnelles, par exemple les informations et renseignements communiqués par la section antiterroriste du parquet de Paris.

Par ailleurs, Eurojust joue un rôle déterminant pour encourager la coopération judiciaire entre les États membres et les États tiers, en particulier les pays des Balkans occidentaux. Elle a établi des points de contact en Algérie, en Égypte, en Irak, en Israël, en Jordanie, au Liban, en Arabie saoudite, en Tunisie et auprès de l'Autorité palestinienne. Elle a aussi participé au dialogue Union européenne-Turquie sur la lutte contre le terrorisme. Au total, 41 États tiers ont aujourd'hui des points de contact Eurojust.

Enfin, Eurojust travaille en partenariat avec Europol et la réforme d'Eurojust, encore en cours, devrait renforcer cette coopération : le projet de règlement prévoit un alignement sur le règlement Europol de la liste des infractions pour lesquelles Eurojust est compétente et une coordination entre Eurojust et Europol dans le traitement des demandes de financement d'ECE. Eurojust dispose d'un groupe de travail interne consacré au contre-terrorisme qui, en coopération très étroite avec Europol, participe à la définition des orientations stratégiques sur le terrorisme. Les deux agences ont signé des accords d'association pour les deux grands fichiers d'analyse criminelle d'Europol en matière de terrorisme, Hydra sur le terrorisme islamiste en général, et Travellers sur les combattants terroristes étrangers.

c) La lutte contre la radicalisation au niveau européen

La Commission s'est intéressée à la question de la radicalisation avant même que le sujet des returnees ne devienne une priorité.

Lors de son déplacement à Bruxelles, les représentants de la DG Home ont rappelé à la délégation de votre commission d'enquête que les pays scandinaves avaient été les premiers à identifier ce problème, en lien également avec l'intégration des migrants et des réfugiés. Mme Cécilia Malmström, alors commissaire aux affaires intérieures, avait demandé à la Commission de réfléchir à une approche ascendante afin de travailler avec les communautés locales et d'identifier les bonnes pratiques susceptibles d'être partagées avec l'ensemble des États membres. L'idée a alors été de créer un réseau pour sensibiliser les collectivités locales à ces sujets, en s'intéressant aux acteurs de première ligne : les personnels éducatifs, les acteurs sociaux, les prisons, etc.

C'est dans ce cadre qu'a été institué le RAN (Radicalisation Awareness Network) qui est devenu un partenaire central pour soutenir ces acteurs. Ce réseau comporte désormais plus de 3 000 partenaires et organise de nombreuses réunions. En outre, un centre d'excellence vient d'être créé en son sein, qui dispose désormais d'un secrétariat stable installé à Amsterdam.

LE RÉSEAU DE SENSIBILISATION À LA RADICALISATION (RAN)

Le Réseau de sensibilisation à la radicalisation (RAN de son acronyme anglais, pour Radicalisation Awareness Network) a été lancé en septembre 2011 par la Commission. La philosophie générale du RAN est que le phénomène terroriste, s'il doit évidemment être abordé d'un point de vue sécuritaire, exige également un engagement de la société civile tout entière, avec une approche d'agents de terrain travaillant au plus près des populations vulnérables.

Le RAN comprend trois composantes :

- une composante réseau : le RAN facilite et renforce l'échange d'expériences et la coopération ;

- une composante soutien : il soutient les États membres dans leurs actions de prévention ;

- une composante connaissances : il consolide et diffuse les expériences, expertises et bonnes pratiques.

Il s'agit de donner, d'une part, les moyens aux populations/communautés elles-mêmes de se prémunir contre la radicalisation et, d'autre part, de fournir aux praticiens des outils pour mieux détecter, anticiper ou lutter contre la radicalisation.

Le RAN est composé de neuf groupes de travail :

1) groupe de travail Communication et discours : ce groupe s'intéresse à Internet et aux médias sociaux en termes de contre-message en ligne ; il réunit des professionnels de la communication et des représentants d'Internet ;

2) groupe de travail Éducation : rôle de conciliation de la mission de prévention du terrorisme et de l'extrémisme violent avec les exigences des gouvernements en matière d'éducation nationale (sensibilisation des professeurs) ;

3) groupe de travail Jeunes, familles et communautés : ce groupe vise à favoriser les relations entre les communautés et les autorités locales ;

4) groupe de travail Santé et aide sociale : ce groupe cherche à explorer les liens entre les problèmes de santé (fragilités psychologiques par exemple) d'une personne et son orientation vers la radicalisation ou l'extrémisme violent ;

5) groupe de travail Autorités locales : ce groupe s'attache à réfléchir aux moyens d'améliorer les capacités locales de gestion de la problématique de radicalisation par le biais de structures « multi-agences » ;

6) groupe de travail Prison et probation : ses travaux visent à mieux évaluer les risques face aux signes de radicalisation, à réfléchir aux stratégies de « déradicalisation » et de désengagement au sein des prisons, mais également à la gestion des personnes radicalisées ;

7) groupe de travail Police et application de la loi : ce groupe réunit des représentants de polices locales ; les échanges visent notamment à trouver les moyens qui favoriseraient la coopération parfois difficile entre les forces de l'ordre et les autres partenaires tels que l'éducation nationale dans le cadre d'actions préventives ;

8) groupe de travail Exit consacré à la problématique de la « déradicalisation » et du désengagement ;

9) groupe de travail Mémoire des victimes du terrorisme : ce groupe implique des victimes du terrorisme.

Après les attentats de 2015, la Commission a décidé de renforcer le RAN en le dotant d'un centre d'excellence disposant d'un secrétariat et d'un budget de 25 millions d'euros sur les années 2015-2020 pour mieux soutenir le réseau de praticiens, mais également lui donner des prérogatives plus opérationnelles. Le centre d'excellence joue un rôle dans le pilotage de recherches et d'études afin de répondre aux besoins de ces praticiens ou d'alimenter les débats politiques par le biais d'idées nouvelles et de recommandations, ainsi que sur le développement en formation. Il aide les États membres à concevoir et à mettre en oeuvre les actions de prévention efficaces, fournit des lignes directrices sur la mise en place de structures, met sur pied une plateforme d'échanges d'expériences et de bonnes pratiques.

Le RAN a élaboré en 2017 un manuel présentant des lignes directrices spécifiques pour prévenir la polarisation et combattre la radicalisation. Le centre d'excellence du RAN a produit deux séries d'outils, l'une pour dispenser aux acteurs de terrain des formations de sensibilisation à la radicalisation, et l'autre sur les stratégies et approches locales.

Il est prévu que le mandat du RAN s'achève fin 2018.

Source : Secrétariat général des affaires européennes.

À partir de 2015 et la montée en puissance du phénomène des combattants terroristes étrangers, une demande forte des États membres est apparue. La politique européenne de prévention de la radicalisation oscille entre deux approches : une approche ascendante, souhaitée notamment par les pays scandinaves, et une approche descendante, caractérisée par un pouvoir fort des autorités déconcentrées, voulue par les pays de l'Europe du Sud, dont la France.

En septembre 2017, en réponse à une lettre franco-allemande, la Commission a mis en place un groupe d'experts de haut niveau sur la radicalisation, dont le mandat doit s'achever fin 2018, qui comprend des représentants des États membres, de la Commission et des agences et institutions compétentes telles que le RAN et le coordinateur européen de la lutte contre le terrorisme.

Il est chargé de fournir des conseils sur : l'amélioration de la coopération et de la collaboration entre les différentes parties prenantes, les États membres en particulier ; la poursuite du développement des politiques de prévention européennes, notamment en élaborant un ensemble de principes et de recommandations pour la mise en oeuvre de mesures visant à prévenir et à combattre la radicalisation aux niveaux européen et national ; un futur mécanisme de coopération plus structuré au niveau de l'Union.

Le groupe d'experts de haut niveau a présenté un pré-rapport au Conseil JAI du 7 décembre 2017 - son rapport final est attendu pour juin 2018. Ses recommandations visent la lutte contre la radicalisation en milieu carcéral et probatoire et, plus généralement, le soutien des efforts de réinsertion, le soutien des praticiens de première ligne et l'échange de connaissances. Le groupe d'experts s'est également intéressé aux questions idéologiques et aux défis posés par des groupes spécifiques de personnes potentiellement vulnérables à la radicalisation, ainsi qu'au contexte plus large des politiques d'éducation et d'inclusion sociale.

À l'occasion de ces travaux, la France s'est montrée soucieuse que la nécessité de la lutte contre l'extrémisme islamiste ne soit pas sous-estimée et que les différents extrémismes ne soient pas tous placés au même niveau en termes de menace et donc de prévention.

Compte tenu des difficultés de fonctionnement du RAN, qui viennent d'être mises en évidence par un rapport de la Cour des comptes européenne102(*), votre commission d'enquête considère que la question d'une nouvelle structure européenne compétente en matière de lutte contre la radicalisation est posée. Il est indispensable que cette nouvelle structure, dont le fonctionnement est déjà débattu au niveau technique à Bruxelles, soit pleinement opérationnelle.

LES LIMITES DU DISPOSITIF EUROPÉEN DE LUTTE CONTRE LA RADICALISATION

Les États membres de l'Union européenne sont chargés de concevoir et de mettre en oeuvre au niveau national des mesures qui visent à s'attaquer à la radicalisation, à savoir le phénomène par lequel des personnes adhèrent à des idéologies et comportements extrémistes pouvant conduire à commettre des actes terroristes. Étant donné que la radicalisation peut être due à plusieurs facteurs, une large gamme de mesures préventives sont généralement mises en oeuvre pour traiter ce problème. Le rôle de la Commission consiste à soutenir les efforts des États membres et à assurer l'échange de bonnes pratiques. Pour ce faire, la Commission s'appuie sur un éventail de plus en plus large de fonds de l'UE.

Lors de notre audit, nous avons examiné si la Commission gère bien ce soutien transversal. Nous avons notamment évalué si : la Commission fournit une aide pertinente aux États membres ; les actions bénéficiant des différents financements de l'UE sont coordonnées afin de tirer le meilleur parti de toutes les synergies possibles ; la Commission a mis en place un cadre pour apprécier l'efficacité de l'aide qu'elle apporte et pour vérifier si les fonds sont utilisés de façon optimale.

Dans l'ensemble, nous avons constaté que la Commission a répondu aux besoins des États membres, mais aussi que la coordination et l'évaluation présentaient certaines lacunes.

La Commission a encouragé la coopération entre États membres au moyen d'initiatives pertinentes, dont le réseau de sensibilisation à la radicalisation (le RAN).

La Commission a coordonné son soutien transversal, notamment grâce à la concertation entre ses directions générales lors de l'approbation des programmes de travail, ce qui a permis de créer des synergies entre ses actions. Malgré des améliorations apportées récemment, la coordination des actions de la Commission peut toutefois encore être améliorée. À titre d'exemple, la Commission dispose d'une vue d'ensemble des actions financées par l'UE dans ce domaine, mais pas de celles gérées par les États membres, ce qui serait utile pour tirer le meilleur parti des synergies potentielles. Nous avons également constaté que le RAN, l'une des principales initiatives de la Commission, n'a pas été pleinement mis à profit pour diffuser les résultats de projets réussis financés par l'UE.

La Commission n'a pas suffisamment développé le cadre permettant d'évaluer si l'aide est efficace et si l'utilisation des fonds est optimale. Elle n'a par exemple pas décliné les objectifs stratégiques généraux en des objectifs plus spécifiques et mesurables, et les fonds qu'elle utilise ne sont assortis d'aucun indicateur ou objectif chiffré permettant de mesurer la réussite en matière de lutte contre la radicalisation.

En outre, les réalisations obtenues grâce à des actions spécifiques sont souvent mesurées en volume d'activité plutôt que sous l'angle de l'efficacité. Dès lors, le risque existe que les enseignements utiles ne soient pas diffusés ou qu'ils ne soient pas pris en considération lorsque la Commission concevra des actions ou développera ultérieurement sa stratégie.

Sur la base de ses constatations, la Cour recommande à la Commission : d'améliorer le cadre pour la coordination globale des actions de lutte contre la radicalisation ; d'augmenter le soutien pratique apporté aux acteurs de terrain et aux responsables politiques dans les États membres ; d'améliorer le cadre d'évaluation des résultats.

Source : Cour des comptes européenne. Synthèse du rapport (extraits).

Enfin, votre commission d'enquête estime que, compte tenu de la nature transfrontières du phénomène, la lutte contre la radicalisation constitue une politique horizontale prioritaire de l'Union européenne dans le futur cadre financier pluriannuel 2021-2027.

d) La lutte contre la radicalisation en ligne, autre priorité de l'Union européenne

Depuis 2015, la Commission considère la lutte contre la radicalisation en ligne comme une priorité absolue car la menace sur Internet et en ligne en général n'a jamais été aussi élevée.

En décembre de cette année-là, elle a pris l'initiative de lancer le Forum de l'Internet afin de lutter, plus largement, contre les contenus illicites en ligne. Ce Forum, financé au titre du volet « police » du FSI, associe les entreprises du secteur, en particulier les plus grandes d'entre elles telles que Facebook, Twitter, Google et Microsoft, les États membres, leurs services répressifs et les partenaires de la société civile. Il vise deux principaux objectifs : réduire l'accessibilité des contenus à caractère terroriste en ligne ; donner aux partenaires de la société civile les moyens d'accroître le volume de discours alternatifs efficaces en ligne.

Votre commission d'enquête se félicite de la volonté politique affirmée dans ce domaine. Ainsi le Conseil européen des 22 et 23 juin 2017 a-t-il demandé aux entreprises du secteur de mettre au point de nouvelles technologies et de nouveaux outils en vue d'améliorer la détection automatique et la suppression des contenus qui incitent à la commission d'actes terroristes. Si la voie de l'autorégulation a été privilégiée, elle devra être complétée par les mesures législatives appropriées au niveau européen, « si nécessaire ». Les ministres européens ont d'ailleurs souhaité renforcer les indicateurs disponibles pour apprécier l'évolution de la coopération des acteurs de l'Internet, qui s'organise à ce stade sur une base volontaire, en matière de détection, retrait et délai de traitement, prévention de la réapparition. La Commission a indiqué que le bilan tiré de cette approche coopérative devrait permettre de juger, au printemps 2018, de la nécessité d'une initiative législative pour imposer des obligations aux opérateurs. Il apparaît néanmoins que la collecte d'informations sur le bilan des actions engagées par les opérateurs est relativement fastidieuse, et les chiffres encore disparates. Les sociétés consacrent manifestement des moyens différents et inégaux à l'identification et au retrait des contenus prohibés, ainsi qu'au traçage et à la quantification des résultats de ces opérations.

Par ailleurs, la Commission a également publié une recommandation sur les mesures destinées à lutter, de manière efficace, contre les contenus illicites en ligne, le 1er mars 2018103(*), et lancé une consultation publique sur le sujet. Il s'agit d'une étape intermédiaire entre l'encouragement d'une action volontaire et la législation. Cette recommandation permet également de préciser les attendus en termes juridiques et demande aux plateformes numériques de fournir un certain nombre d'éléments permettant de mener à bien l'évaluation des progrès réalisés.

Par ailleurs, une unité chargée du signalement des contenus illicites sur Internet (EU IRU) a été créée au sein d'Europol le 1er juillet 2015 et fait désormais partie du centre européen de lutte contre le terrorisme. Cette unité, dirigée par un Français issu de la police nationale, produit des résultats reconnus. Elle vise à lutter contre la radicalisation et le recrutement de terroristes sur Internet en signalant les contenus terroristes en ligne et en alertant les fournisseurs de services qui les hébergent, au moyen d'une évaluation leur permettant de décider s'il convient de retirer ces contenus. En accord avec les États membres, l'EU IRU porte son attention sur la propagande terroriste islamiste qui recouvre une dimension transfrontalière. Elle apporte également une expertise en matière de communications par Internet afin d'appuyer les enquêtes des États membres et fournit une analyse stratégique pour déceler les menaces terroristes.

Votre commission d'enquête considère que, sur un sujet aussi important, il ne faut plus attendre, mais passer à l'action sans plus tarder : c'est pourquoi elle est favorable à ce que la Commission présente une proposition législative ambitieuse permettant de fixer un cadre dans lequel les grandes entreprises numériques se voient assigner des objectifs en matière de retrait de contenus illicites, dont font partie les discours terroristes ou d'apologie du terrorisme. Elle est également favorable à la mise en place d'une « liste noire » permettant de rendre public le nom des entreprises du numérique qui ne coopèrent pas, à leur niveau, à la lutte anti-terroriste, la réputation étant un facteur essentiel.

Il convient en effet de rappeler que, lors de l'audition publique consacrée à la radicalisation en ligne de la commission spéciale du Parlement européen sur le terrorisme, présidée par Mme Nathalie Griesbeck, à laquelle la délégation de la commission d'enquête a assisté lors de son déplacement à Bruxelles, les personnes auditionnées ont indiqué que, de 2000 à 2016, les entreprises de l'Internet avaient été dans le déni - à titre d'exemple, il a fallu attendre cinq ans, en dépit d'une explosion de la pédopornographie en ligne en 2003, avant de développer une application supprimant les images pédopornographiques. Depuis 2016, certaines avancées ont toutefois pu être constatées et, au moins, la plupart des plateformes reconnaissent-elles le problème. Une évolution similaire pourrait être constatée sur les contenus illicites de nature terroriste.

Il semble malheureusement que, sur ce sujet, seuls la France, l'Allemagne et le Royaume-Uni soient vraiment mobilisés, non seulement au niveau européen, mais également national...

e) Des marges de progression existent au niveau européen

La montée en puissance de l'Union européenne dans la lutte contre le terrorisme a été réelle et progressive, avec une accélération des mesures prises depuis la vague d'attentats à laquelle plusieurs États membres ont été confrontés.

Toutefois, de son déplacement à Bruxelles, votre commission d'enquête a acquis la conviction qu'il existe encore des marges de progression en la matière.

Elle a identifié au moins quatre domaines d'action au niveau européen.

Le premier porte sur la nécessité de réintroduire de façon temporaire le contrôle aux frontières intérieures de l'espace Schengen. La Commission a présenté, le 27 septembre dernier, une proposition de révision du code frontières Schengen en vue de permettre un rétablissement des contrôles aux frontières intérieures pour une durée plus longue que celle actuellement prévue en cas de menace grave à l'ordre public ou à la sécurité intérieure.

Votre commission d'enquête est très attachée à l'adoption rapide de ce texte qui permettrait d'adapter le code frontières Schengen aux nouvelles formes de menaces se caractérisant par leur gravité et durabilité. Force est néanmoins de constater une résistance parmi les États membres du Sud et de l'Est qui réclament un renforcement des critères et des procédures applicables pour que les pratiques des deux dernières années ne se reproduisent pas.

Le deuxième domaine d'action concerne la mise en oeuvre de la directive relative au PNR, adoptée le 27 avril 2016, et dont la date limite de transposition était fixée au 25 mai 2018. Ce texte, adopté après des années de négociations difficiles avec le Parlement européen, et sous la pression des événements du fait des attaques terroristes, reste politiquement sensible.

Sa transposition reste une priorité, mais n'est pas suffisamment avancée.

Plusieurs défis restent à relever : assurer rapidement les échanges entre les UIP nationales104(*) et avec Europol ; garantir la qualité, souvent peu fiable pour l'instant, des données PNR transmises par les transporteurs ; conclure des accords solides entre l'Union européenne et les pays tiers, alors que la Cour de justice de l'Union européenne a rendu un avis fin juillet 2017 sur l'accord PNR Union européenne/Canada105(*) ayant pour conséquence la renégociation de l'accord avec ce pays.

Par ailleurs, au-delà même des questions politiques, la mise en oeuvre de la directive PNR doit aussi constituer une priorité opérationnelle. Or, un retard est à craindre car la directive n'a même pas été transposée dans plusieurs États membres. Selon un décompte récent présenté par le commissaire pour l'Union de la sécurité, quinze États membres, dont la France106(*), seraient « bien avancés » dans la préparation de l'application du PNR, mais douze autres - le Danemark n'y participe pas - auraient pris un retard important, en dépit de l'aide apportée par la Commission. Le commissaire a d'ailleurs qualifié la situation de « préoccupante » pour l'ensemble du dispositif et pour la stabilité juridique des dispositifs prévus par les différentes compagnies aériennes.

Le troisième domaine d'action est relatif aux systèmes d'information européens.

On l'a vu, des progrès considérables ont été réalisés en matière de systèmes d'information européens. Le SIS a été réformé et complété, tandis que de nouveaux systèmes d'information seront institués au niveau européen, ETIAS et le SES. En outre, la Commission a présenté d'ambitieuses propositions visant à rendre interopérables ces différents systèmes d'information. Comme l'a justement rappelé M. Gilles de Kerchove à une délégation de votre commission d'enquête à Bruxelles, cette interopérabilité est un très gros chantier tant technique que législatif pour les années à venir.

Mais il convient de relever d'autres défis : travailler à la qualité des données partagées, passer à la biométrie, alimenter les bases de données à partir des informations obtenues sur le terrain (par exemple, les nombreuses photographies contenues dans les smartphones des djihadistes) de manière à ce que ces informations parviennent le plus rapidement possible aux frontières extérieures de l'Union européenne.

Le quatrième domaine dans lequel des progrès peuvent être enregistrés au niveau européen porte sur le parquet européen.

Le parquet européen, après une négociation de quatre années, a été institué, sous forme de coopération renforcée comptant aujourd'hui 20 États membres, dont la France, par un règlement adopté le 12 octobre 2017107(*) et devra devenir effectif à compter de 2020.

Ce texte fixe la compétence du parquet européen à la lutte contre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne, conformément à l'article 86.1 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

Toutefois, le paragraphe 4 de ce même article offre la possibilité d'étendre ses attributions à la lutte contre la criminalité grave ayant une dimension transfrontière, ce qui inclut donc le terrorisme.

Votre commission d'enquête souhaite que la compétence du parquet européen soit effectivement étendue à la poursuite des auteurs d'infractions terroristes transfrontalières afin de mieux combattre ce phénomène à l'échelle des États membres participant à cette coopération renforcée.

Le Président de la République avait fait cette demande dans son « discours de la Sorbonne », le 26 septembre dernier. Le Président Juncker avait d'ailleurs lui aussi exprimé ce souhait dans son discours sur l'état de l'Union, devant le Parlement européen, le 13 septembre 2017.

Votre commission d'enquête souhaite que la Commission présente effectivement, comme elle l'a annoncé, une communication sur ce sujet à l'automne 2018, une révision du règlement en coopération renforcée, qui requerra une décision du Conseil européen, étant alors nécessaire.

2. Les autres activités de coopération internationale

La lutte contre le terrorisme s'inscrit aussi dans un cadre international. Aussi, les services de renseignement français travaillent avec nombre de leurs homologues internationaux : CIA et NSA aux États-Unis, mais aussi le MI6 et le GCHQ au Royaume-Uni.

a) Un renforcement de la coopération internationale en matière de renseignement, mais restant confrontée des problèmes

· Des progrès encore perfectibles entre les pays membres de l'Union européenne

Le renseignement et la sécurité nationale relevant de la compétence propre des États, les échanges, y compris entre les États membres de l'Union européenne, se font au niveau intergouvernemental.

Aussi faut-il espérer que le Brexit n'ait pas de conséquences majeures sur les coopérations existantes en matière de renseignement.

Lors du sommet franco-britannique de Sandhurst en janvier 2018, les deux pays ont déclaré « leur engagement continu à travailler ensemble, au moyen de mécanismes bilatéraux comme multilatéraux, pour approfondir et améliorer leur coopération en matière de police, de sécurité et de justice pénale, améliorer la sécurité des citoyens de l'Europe et renforcer leurs capacités internes de sécurité, grâce à de nouveaux accords évolutifs aux niveaux européen et bilatéral, qui permettraient de lutter contre des menaces communes complexes »108(*). Ils se sont accordés sur des coopérations opérationnelles dans le domaine de la défense et en matière de renseignement. À cette occasion, une réunion avec les cinq agences du renseignement britanniques et français - MI5, MI6, GCHQ109(*), DGSI et DSGSE - s'est tenue. « Cette rencontre a été la toute première à réunir en même temps les directeurs des cinq agences de renseignement »110(*). De même, un nouvel accord maritime bilatéral de lutte contre le terrorisme doit prochainement voir le jour, afin de renforcer le contrôle et la sécurité des ports trans-Manche.

Les services de renseignement français entretiennent de très bonnes relations avec ceux d'autres pays de l'Union européenne. Ainsi, lors de son déplacement à Bruxelles, plusieurs intervenants nationaux belges ont indiqué à la délégation de votre commission d'enquête que les services de renseignement entretenaient une coopération qualifiée d' « exceptionnelle » avec les services et acteurs du renseignement français.

Par ailleurs, de nombreux progrès ont été réalisés dans le partage d'informations entre pays européens, comme l'a indiqué M. Gilles de Kerchove à une délégation de votre commission d'enquête. Les services de sécurité intérieure, réunis depuis 1971 dans le club de Berne, structure informelle d'échange d'informations, ont décidé de créer le groupe antiterroriste (GAT). Ce dernier regroupe les responsables des unités de lutte antiterroriste, à l'exception de la Bulgarie, de Chypre et de Malte. Cette structure avait un fonctionnement officieux, « artisanal » a-t-il été indiqué à votre commission d'enquête. Afin de renforcer les échanges d'informations entre les services de renseignement participants, les Pays-Bas ont pris l'initiative de créer une plateforme destinée à mettre en réseau des agents détachés des services de renseignement intérieur.

En effet, comme M. Gilles de Kerchove l'a rappelé lors de son entretien avec la délégation de votre commission d'enquête, en matière de lutte contre le terrorisme, toutes les décisions étaient prises par l'ensemble des ministres nationaux. Certes, selon lui le traité de Lisbonne a permis certaines avancées, notamment en prévoyant que la sécurité intérieure est une compétence partagée entre l'Union européenne et les États membres, et non plus une seule coopération intergouvernementale. Toutefois, il a aussi fait observer que le traité réserve aux seuls États membres la compétence en matière de sécurité nationale, la différence visant les services de renseignement. Les États membres n'ont en effet pas voulu que ces derniers relèvent d'une compétence partagée. Faire de l'anti-terrorisme sans le renseignement peut relever de la gageure.

En outre, la coopération internationale en matière de renseignement est freinée par trop obstacles, qu'ont soulignés plusieurs personnes auditionnées par votre commission d'enquête.

En ce qui concerne la collecte tout d'abord, elle doit aujourd'hui faire face à une protection des données que plusieurs intervenants ont qualifiée d'excessive. Ainsi, la récente décision de la Cour de justice de l'Union européenne dite Tele2111(*) risque d'avoir de graves conséquences en matière de renseignement et de police. Ainsi, ils pourraient ne plus avoir accès à tout un ensemble de données dont l'analyse est pourtant fondamentale, telles que les données de télécommunication, de géolocalisation ou d'Internet.

Pour le partage, si un certain nombre de progrès ont été faits - ou vont être faits, à l'image des récentes propositions de la Commission européenne sur l'interopérabilité des systèmes d'informations, - les États sont encore réticents à partager leurs informations, notamment avec Europol. La coopération transfrontière, en matière de renseignement, est encore limitée par les informations que les services acceptent de se transmettre. En effet, encore aujourd'hui, y compris au sein de l'Union européenne, bien souvent, il ne s'agit pas de porter une information à la connaissance de l'ensemble des autres pays, mais à certains d'entre eux uniquement, de manière bilatérale. Le conseil « Justice et affaires intérieures » du 8 et 9 mars 2018 a ainsi demandé au GAT de mieux coopérer avec cet organe de l'Union européenne.

Votre commission d'enquête souhaite que cela aboutisse rapidement pour lutter contre toute déperdition d'informations, d'autant plus qu'Europol a montré sa plus-value dans la lutte contre le terrorisme. Elle salue la mise en place d'un réseau d'agents détachés des services de renseignement intérieur à l'initiative des Pays-Bas au 1er juillet 2016, mentionné par plusieurs des interlocuteurs à Bruxelles.

INTCEN : CENTRE D'ANALYSE DES RENSEIGNEMENTS DE L'UNION EUROPÉENNE

Actuellement, au sein des institutions européennes, l'INTCEN est la seule courroie de transmission du renseignement de sécurité qui émane du GAT. La structure, rattachée au Service européen pour l'action extérieure (SEAE) fournit aux autorités européennes des évaluations politiques et sécuritaires, géographiques et thématiques. Ses analyses irriguent les acteurs de l'Union européenne dotés d'une compétence en matière d'antiterrorisme.

Seul l'INTCENT est, au sein des institutions européennes, habilité à élaborer des rapports d'analyse reposant sur du renseignement classifié en provenance des services de renseignement des États membres.

Source : Services de renseignement.

Enfin, l'analyse des données doit être améliorée. La création d'une académie européenne du renseignement, afin d' « assurer le rapprochement de nos capacités de renseignement », proposée par le Président de le République lors de son discours à la Sorbonne, le 26 septembre dernier, est une idée que votre commission d'enquête soutient. Cette académie permettra notamment aux différents services de renseignements de mieux se comprendre, et de renforcer la confiance les uns dans les autres, base essentielle en matière de renseignement. Aussi, votre commission d'enquête se félicite d'ailleurs qu'une « équipe projet » ait été constituée afin de jeter les bases juridiques et physiques de cette structure. Toutefois, comme l'a souligné des personnes rencontrées à Bruxelles, des financements européens, y compris pour la recherche en matière de sécurité, sont essentiels, par exemple via le programme européen Horizon 2020 qui finance la recherche.

· Des liens renforcés avec les autres grandes puissances occidentales

Un renforcement des coopérations en matière de renseignement se constate également avec des pays hors Union européenne. À la suite des attentats de novembre 2015, les services français et américains ont collaboré au sein de la cellule Lafayette. Celle-ci fait suite à la déclaration du Président Obama, le 16 novembre 2015, annonçant un nouvel accord. Il indiquait vouloir «renforcer les pratiques par lesquelles nous partageons les renseignements et les informations militaires opérationnelles avec la France ». Devant l'Assemblée nationale112(*), M. Jean-Yves Le Drian, alors ministre de la défense, avait déclaré que la France était avec les Américains « à livre ouvert, en matière de renseignement militaire ». Ce comité doit se réunir deux fois par an.

En outre, en matière militaire, la France pourra désormais bénéficier des informations transmises au sein de la communauté Five Eyes, composée des États-Unis, du Canada, du Royaume-Uni et de la Nouvelle-Zélande, sans toutefois en faire partie.

Cette coopération internationale se développe également sur les théâtres d'opérations militaires au Levant, mais aussi dans le Sahel par des échanges de renseignement, des aides à l'organisation.

Enfin, la coopération internationale se développe au sein d'Interpol, qui regroupe 192 pays membres. Interpol entretient en outre des partenariats avec d'autres organisations régionales et internationales. En matière de lutte contre le terrorisme, plusieurs résolutions du Conseil de sécurité des Nations-Unies113(*) ont identifié Interpol comme la plateforme globale de partage d'informations sur les combattants terroristes étrangers. Selon les informations transmises à votre commission d'enquête par la direction centrale de la police judiciaire, l'action d'Interpol est très importante à trois niveaux :

- elle met à disposition des services anti-terroristes français un canal d'échanges d'informations dépassant le cadre européen ;

elle réalise un travail d'étude et d'analyse sur la criminalité organisée et le terrorisme qui vient élargir et enrichir la connaissance qu'ont les services de la direction centrale de la police judiciaire de ces phénomènes mondialisés ;

- elle est un vecteur de collaboration institutionnelle entre les pays membres, notamment par le biais de groupes de travail, de conférences ou de retours d'expérience. Ces événements permettent notamment d'identifier les homologues dans les pays partenaires et ainsi de favoriser les liens bilatéraux.

En matière de lutte contre le terrorisme, la stratégie d'Interpol est fondée sur cinq axes :

l'identification : repérer les membres de groupes terroristes transnationaux connus et leurs soutiens et procéder à leur identification formelle. Ainsi, en juillet 2017, Interpol a transmis à plusieurs services de renseignement de pays européens une liste de 173 noms de djihadistes, susceptibles de vouloir commettre des actes en Europe. Cette liste contient pour chaque personne le nom, la photo, l'adresse et la date de recrutement de la personne par Daech ;

- les déplacements et la mobilité : renforcer la sécurité aux frontières nationales et régionales, réduire les mouvements transfrontaliers des terroristes et des membres des groupes affiliés et identifier et démanteler les réseaux qui facilitent leurs déplacements ;

la présence sur Internet : prévenir et lutter contre l'utilisation du cyberespace à des fins terroristes, en améliorant le travail d'identification et de détection ;

les armes et les matériaux : identifier, suivre et intercepter le trafic illicite d'armes conventionnelles - comme les armes à feu et les explosifs - et de substances non conventionnelles - chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires - nécessaires aux activités terroristes ;

le financement : traquer et juguler les flux financiers qui financent les activités terroristes et les facilitent.

Chaque pays décide des informations qu'il souhaite partager et à qui il souhaite les fournir. Si des efforts importants ont été faits, l'échange d'informations reste parfois difficile. Des fichiers ponctuels, par exemple la base des données biométriques ou la base des données concernant les engins explosifs improvisés (EEI ou « IED »), pourraient être plus régulièrement abondés.

Du point de vue de la sous-direction anti-terroriste de la direction centrale de la police judiciaire, les apports de cette organisation internationale sont multiples. La France peut ainsi émettre des « notices » visant des individus recherchés pour faits de terrorisme, qui peuvent être diffusées à tous les pays membres ou seulement aux États de certaines zones géographiques.

Certaines bases de données d'Interpol sont particulièrement utiles dans le cadre des enquêtes relatives à des faits de terrorisme. Enfin, des coopérations opérationnelles ont vu le jour. C'est notamment le cas du groupe de travail consacré à l'identification des victimes114(*), qui a permis la mise en place d'un protocole et de standards d'identification de victimes partagés par tous les membres (mise en place notamment de deux formulaires d'identification dit formulaire Interpol ante mortem et formulaire Interpol post mortem). Ce protocole d'indentification d'Interpol a été repris par l'instruction ministérielle de novembre 2017 concernant le traitement des victimes d'acte de terrorisme en France.

Afin de renforcer la lutte contre le terrorisme, Interpol recommande en outre de rendre accessibles, après déclassification, les informations collectées par les armées sur les théâtres d'opération, à la fois à la justice nationale, mais aussi aux autres États membres. Votre commission d'enquête partage cette recommandation, dans la mesure où l'enjeu est considérable comme l'ont souligné plusieurs personnes auditionnées : il s'agit de rassembler dans le cadre des dossiers judiciaires hexagonaux des éléments de preuve sur l'implication des ressortissants français dans des actes qualifiés de terrorisme commis au nom de Daech ou d'identifier les combattants décédés.

Il a été indiqué à votre commission d'enquête que des progrès avaient été faits dans ce domaine, et que les relations avec les magistrats s'étaient renforcées.

La collecte et le partage des données biométriques des terroristes, y compris ceux actuellement en prison auprès d'Interpol seraient également de nature à renforcer l'action des États-membres. À ce sujet, votre commission d'enquête rappelle qu'un nombre important de détenus « TIS » seront dans les mois et années prochains libérés.

b) Des coopérations policières et juridiques afin de faciliter la judiciarisation de Français partis sur le théâtre d'opérations irako-syrien

La coopération en matière de lutte contre le terrorisme dépasse le spectre du renseignement. La lutte contre le terrorisme ne doit pas se réduire, comme c'est encore trop souvent le cas, au renseignement. Le champ d'application de cette coopération est plus vaste, puisqu'il inclut un panel d'autres thématiques et se décline sur plusieurs niveaux : intérieur, extérieur, spécialisé, interministériel, civil et militaire. Afin d'assurer d'une judiciarisation des personnes soupçonnées d'être parties faire le djihad, la France a mis en place un certain nombre de relations ad hoc avec les pays les plus concernés, qu'il s'agisse de la Turquie, - pays de transit vers la zone irako-syrienne, ou de l'Irak.

Cette coopération ne se limite toutefois pas à ces pays. L'administration a ainsi indiqué à votre commission d'enquête que la France développe la présence de magistrats de liaison dans des pays ayant un lien puissant avec le terrorisme. En particulier, un magistrat de liaison est affecté aux pays du G5 Sahel. Ce réseau, pour l'instant limité à une trentaine de magistrats est en cours de développement.

· Une coopération fonctionnelle avec la Turquie

Depuis septembre 2014, la France et la Turquie ont signé un accord permettant la prise en charge des Français ou résidents en France et leurs familles partis sur le théâtre d'opérations irako-syrien. Dans le cadre de ce protocole dit Cazeneuve115(*), la Turquie informe la France de l'arrestation de tout Français souhaitant se rendre sur ce théâtre d'opérations, ou en revenant. Pour se faire, « la France communique désormais aux autorités turques l'identité de tous ceux dont elle sait qu'ils sont partis pour la Syrie et qu'ils peuvent transiter par la Turquie, de manière à faciliter leur refoulement avant même qu'ils ne rejoignent le théâtre des opérations terroristes ou les interpeller au moment de leur retour »116(*). Selon les informations transmises par la direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la justice, en janvier 2018, sur les 253 combattants revenus en France depuis le début du conflit, 207 seraient rentrés à travers ce protocole.

ï Une entraide aux fins d'enquête avec l'Irak

Depuis 2014, la justice française a transmis trois demandes d'entraide en matière terroriste aux autorités irakiennes. En outre, un magistrat français s'est rendu sur place en novembre 2017 et janvier 2018. Par ailleurs, un travail de coopération policière se développe grâce à l'attaché de sécurité intérieure en poste à l'ambassade de France à Bagdad. Toutefois, il est confronté à de nombreuses difficultés : instabilité sécuritaire persistante, facteurs juridiques, etc.

La France a également accueilli une délégation de hauts magistrats irakiens en avril 2018, travaillant sur la lutte contre le terrorisme. Dans ce cadre, les magistrats ont rencontré plusieurs fonctionnaires des ministères de l'intérieur et de la justice. Le procureur de la République de Paris, M. François Molins, a pour sa part indiqué à votre commission d'enquête avoir des contacts réguliers avec ses collègues irakiens.

Toutefois, il n'existe pas de convention de transfèrement entre la France et l'Irak. Aussi, si des interventions relatives à des Français détenus en Irak devaient se faire, ces dernières interviendraient-elles dans le cadre d'un processus ad hoc entre les autorités françaises et irakiennes.

La situation est très différente avec la Syrie, la France n'entretenant aucune relation officielle avec ce pays. De même, avec la Libye, la coopération policière demeure quasiment inexistante malgré le risque potentiel que représente le déplacement de certains combattants de Daech vers ce pays.


* 93 Source : Eurobaromètre standard (automne 2017).

* 94 Système d'information sur les visas.

* 95 Eurodac est un système d'information permettant de comparer les empreintes digitales au titre de l'application de la convention de Dublin sur l'asile.

* 96 En France, la direction générale des étrangers en France du ministère de l'intérieur est l'autorité responsable de la gestion de l'enveloppe nationale du FSI et du FAMI. La DGEF a délégué la gestion du volet police du FSI à la direction de la coopération internationale de la direction générale de la police nationale.

* 97 Sur ce point, voir le rapport (n° 484 ; 2016-2017) du 29 mars 2017, établi par M. François-Noël Buffet, M. Jean-Claude Requier étant président, au nom de la commission d'enquête sur les frontières européennes, le contrôle des flux des personnes et des marchandises en Europe et l'avenir de l'espace Schengen.

* 98 Règlement (UE) 2016/794 du 11 mai 2016 relatif à l'Agence de l'Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol) et remplaçant et abrogeant les décisions du Conseil 2009/371/JAI, 2009/934/JAI, 2009/935/JAI, 2009/936/JAI et 2009/968/JAI.

* 99 Nucléaire, radiologique, biologique et chimique.

* 100 Décision 2002/187/JAI du Conseil du 28 février 2002 instituant Eurojust afin de renforcer la lutte contre les formes graves de criminalité.

* 101 Règlement (CE) n° 45/2001 du 18 décembre 2000 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données.

* 102 Rapport spécial n°13/2018 : Lutte contre la radicalisation conduisant au terrorisme.

* 103 Texte C (2018) 1177 final.

* 104 L'Unité Information Passagers (UIP) est le dispositif prévu par la directive PNR, au sein de chaque État membre, pour assurer l'interface entre les données relatives aux passagers aériens et les services opérationnels. En France, l'UIP, située à l'aéroport Roissy-Charles-de-Gaulle, est un service interministériel à compétence nationale créé par un décret du 22 décembre 2014 : elle contrôle la qualité et la fiabilité des données envoyées par les compagnies aériennes, la légalité et la validité des requêtes adressées au système par les utilisateurs finaux, comme les résultats de ces requêtes.

* 105 Avis 1/15 du 26 juillet 2017.

* 106 La France a transposé la directive PNR dans la loi de sécurité intérieure du 30 octobre 2017.

* 107 Règlement (UE) 2017/1939 du 12 octobre 2017 mettant en oeuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen.

* 108 Communiqué de presse, sommet franco-britannique 2018, Académie Royale de Sandhurt, 18 janvier 2018.

* 109 Le MI-5 - ou le service de la sûreté - est le service de renseignement responsable de la sécurité intérieure ; le MI-6 - ou Secret Intelligence Service - est chargé du renseignement extérieur ; le GCHQ (Governement Communications Headquarters) est chargé du renseignement d'origine électromagnétique et de la sécurité des communications et des systèmes d'information, ainsi que de l'interception des communications.

* 110 Communiqué de presse précité du 18 janvier 2018.

* 111 Arrêt de la CJUE du 21 décembre 2016.

* 112 Audition du 18 novembre 2015 de M. Jean-Yves le Drian devant la commission des affaires étrangères et la commission de la défense nationale et des forces armées de l'Assemblée nationale.

* 113 Résolutions du Conseil de sécurité des Nations-Unies n° 2178 du 24 septembre 2014 et n° 2199 du 12 février 2015.

* 114 Plus d'un quart des victimes de l'attentat de Nice étaient de nationalité étrangère.

* 115 Cfsupra.

* 116 Réponse de M. Bernard Cazeneuve, questions au gouvernement préalables au Conseil européen relatif à la lutte contre le terrorisme - 11 février 2015, Assemblée nationale.