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Une adolescence entre les murs : l'enfermement dans les limites de l'éducatif, du thérapeutique et du répressif (Rapport)

25 septembre 2018 : Une adolescence entre les murs : l'enfermement dans les limites de l'éducatif, du thérapeutique et du répressif (Rapport) ( rapport d'information )

C. LA CONTINUITÉ DES PARCOURS, CLÉ DU SUCCÈS DU TRAVAIL D'INSERTION

Sachant que l'enfermement constitue un court moment dans le parcours de vie du mineur, il est essentiel de garantir une continuité dans le suivi, avant et après l'enfermement, pour obtenir des résultats en termes de réinsertion.

1. Des parcours souvent très chaotiques

Les témoignages recueillis par la mission ont mis en évidence les fréquentes ruptures dans le parcours des mineurs qui font l'objet d'une mesure d'enfermement. Ces ruptures obèrent la qualité du travail éducatif.

a) Des mineurs ballotés de structures en structures

Le sociologue Laurent Solini a bien résumé cette difficulté lors de son audition : « pour des motifs comportementaux, ils sont sans cesse ballotés d'un établissement à l'autre, sans que s'établisse un lien durable avec les éducateurs. Les éducateurs peinent à assurer le suivi de ces jeunes, du fait de leur passage non linéaire dans des établissements, relevant du carcéral ou de l'éducatif »299(*).

Pour illustrer son propos, M. Laurent Solini a cité in extenso le témoignage de Fadela qui a connu toutes les formes de l'enfermement pénal ou psychiatrique : « Ça s'est enchaîné comme ça. Ils me mettaient dans des foyers. Dans des foyers qui sont pas chez moi quoi. Ni à Nîmes ni à Marseille. C'est des foyers, Avignon, de partout. Et après, j'devais rester deux semaines, du temps qu'on vienne me chercher pour aller au CEF (centre éducatif fermé) à Rouen. Et en fait, genre le lendemain, j'devais partir, je partais, je fuguais. Après on m'rattrapait, on m'remettait dans un foyer. Juste avant d'aller au CEF, genre je re-fuguais. Ça en finissait jamais. [...] Du coup, j'suis allée directement en CEF. Et c'est là que voilà, après tac, j'me suis barrée. C'est là que tac, ils m'ont mis en hôpital psychiatrique. Après, attends qu'je m'rappelle. J'sais plus trop. J'étais en CEF. J'suis restée quatre jours ? J'en avais marre, j'suis partie. Après, on m'a rattrapé, on m'a remis au CEF. Après, j'ai eu un incident avec euh, avec un mec du CEF. Après j'suis re-repartie. Et après on m'a dit, j'sais pas quoi, na, ni, na, na. En fait, on m'a ramené euh, en hôpital psychiatrique du temps que, du temps que, que j'aille me faire juger à Nîmes chez moi. Et en fait, à la limite, j'étais, il pouvait pas m'garder. Le psychiatre, il m'disait ouais, na, na, na, on peut pas vous garder. Euh, mais ils veulent absolument qu'on vous garde, j'sais pas pourquoi. Moi, j'sais pas les raisons pour lesquelles j'devrais vous garder, voilà. À la limite, il était pas censé euh, le psychiatre il m'disait, vous avez rien à faire là. Mais j'peux pas vous relâcher comme ça quand même. Du coup, ils ont attendu. Ils m'ont mis en jugement à Nîmes. J'suis allée en prison. Après, dans l'ordre, euh, Perpignan, l'EPM (établissement pénitentiaire pour mineurs), les Baumettes, et encore l'EPM ».

Lors de sa visite à l'Itep des Cadeneaux, la délégation de la mission a échangé avec un jeune de dix-sept ans, Jonathan, au parcours particulièrement difficile, qui a connu le placement en CEF, l'incarcération à l'EPM de La Valentine et qui a longtemps été soumis à un lourd traitement médicamenteux. Si l'Itep lui procure un cadre de vie apaisant et sécurisant pendant la semaine, l'établissement ferme ses portes chaque week-end. La plupart des mineurs accueillis à l'Itep rentrent alors dans leur famille. Jonathan n'ayant que peu de relations avec ses parents, le retour au domicile n'est pour lui pas envisageable. Chaque fin de semaine, son éducatrice de la PJJ consacre donc du temps à lui trouver une place dans un foyer, une famille d'accueil, chaque fois différent : Jonathan ayant de gros problèmes de respect des règles et de l'autorité des adultes, aucune structure ne souhaite l'accueillir de manière régulière. Cet adolescent, qui a souffert de graves carences éducatives et affectives dans son enfance, peine donc à trouver la stabilité qui lui serait pourtant indispensable. Sa violence, ses réactions incontrôlables font obstacle à une solution pérenne. Seule son éducatrice de la PJJ, qui le suit depuis deux ans, semble avoir établi un lien solide avec lui.

b) La PJJ ne remplit qu'imparfaitement son rôle de « fil rouge »

La direction de la PJJ a naturellement conscience de la réalité qui vient d'être décrite. Comme elle l'a indiqué à la mission, c'est en principe l'éducateur de milieu ouvert qui doit assurer la continuité du suivi, par-delà la succession des prises en charge en établissements.

Dans ses réponses écrites au questionnaire de votre rapporteur, la directrice de la PJJ explique que « la prévention des ruptures dans le suivi des jeunes et la garantie de la continuité des parcours est un enjeu prioritaire pour la PJJ, ce que rappelle la note d'orientation du 30 septembre 2014. En effet les unités de milieu ouvert doivent garantir des pratiques assurant la continuité des projets éducatifs. Ainsi, le milieu ouvert est positionné comme « socle » de l'ensemble des interventions éducatives menées auprès du jeune, dans cette ambition de prévenir au maximum les ruptures et/ou incohérences des suivis ».

Il ressort des travaux de la mission que cette politique demeure perfectible. Pour reprendre les termes mesurés employés par Geneviève Avenard, défenseure des enfants, « dans ce rôle de fil rouge que la protection judiciaire de la jeunesse devrait avoir tant pendant la privation de liberté du jeune qu'à sa sortie, il existe des marges de progrès importantes »300(*).

Les témoignages recueillis par la mission lors de ses déplacements suggèrent en effet que les éducateurs de milieu ouvert tendent à espacer leurs rencontres avec les jeunes une fois qu'ils sont enfermés, considérant qu'ils bénéficient déjà d'un encadrement important.

Si l'on peut comprendre cette attitude, qui permet aux éducateurs de consacrer plus de temps aux jeunes de milieu ouvert, elle ne peut être jugée satisfaisante : les mineurs enfermés ont besoin, plus que les autres, d'un référent sur lequel s'appuyer. Il est donc important que la direction de la PJJ veille à ce que les éducateurs de milieu ouvert restent pleinement investis dans le travail éducatif auprès des mineurs qui font l'objet d'une mesure de placement ou d'une incarcération.

c) Objectif zéro « sorties sèches »

La mission rappelle l'importance d'éviter les « sorties sèches » de prison ou d'un CEF, déjà mentionnée dans la deuxième partie de ce rapport. Un mineur qui sort de ces structures, et qui revient dans son milieu d'origine sans accompagnement adapté, s'expose à un fort risque de récidive.

Le suivi post-enfermement peut être organisé par le juge des enfants dans un cadre post-sentenciel (aménagement de peine, mesure éducative) ou dans le cadre de mesures civiles, lorsque l'intervention de la justice pénale n'est plus justifiée mais qu'un suivi social apparaît nécessaire pour poursuivre le travail de réinsertion.

2. L'intervention de la protection judiciaire de la jeunesse en matière civile

Une question qui est revenue comme un leitmotiv au cours des travaux de la mission est celle du « recentrage » de la PJJ sur la mise en oeuvre des mesures pénales, au détriment des mesures civiles d'assistance éducative. Ce recentrage a pu être qualifié de « décentrage » par ceux qui considèrent que la vocation de la PJJ est de mettre en oeuvre de manière équilibrée ces deux catégories de mesures301(*).

Ce recentrage pénal a été décidé par le ministère de la justice à partir de 2007, sans modification des textes relatifs aux compétences de la PJJ. Il résulte donc d'un choix de politique publique et d'un choix budgétaire : la PJJ s'est désengagée des mesures d'assistance éducative, considérant que leur mise en oeuvre relevait désormais de la compétence exclusive des départements, au titre de l'aide sociale à l'enfance.

Notre ancien collègue Jean-Pierre Michel a critiqué la manière brutale dont ce recentrage pénal a « été imposé sans concertation ni ménagement aux juridictions, aux personnels de la PJJ et à ses partenaires du conseil général comme du secteur associatif »302(*).

Le recentrage a conduit à la quasi-disparition des mesures civiles réalisées par la PJJ, à l'exception des mesures d'investigation judiciaire, l'aide à la décision judiciaire demeurant une prérogative de l'Etat. En 2007, la PJJ avait mis en oeuvre 18 429 mesures civiles en milieu ouvert et 1 885 mesures civiles de placement ; cinq ans plus tard, on ne comptait plus que 443 mesures en milieu ouvert et 37 mesures de placement !

Ce recentrage a conduit à des contestations au sein de la PJJ et chez certains magistrats, dans la mesure où il heurte une conception de l'action éducative qui envisage les régimes de protection civile et pénale comme un ensemble indissociable.

Surtout, ce recentrage a supprimé la possibilité pour les mineurs qui font d'abord l'objet d'une mesure pénale puis d'une mesure civile de continuer à être suivis par le service qui les a initialement pris en charge au titre de la mesure pénale. Il introduit donc un facteur supplémentaire de discontinuité dans le parcours de ces jeunes qui sont pourtant, on l'a vu, souvent ballottés de structures en structures.

Ce recentrage a eu aussi pour effet de procéder à un discret transfert de charges de l'Etat vers les départements, qui n'a donné lieu à aucune compensation, malgré la demande formulée en ce sens par les départements.

Dans son rapport d'octobre 2014, la Cour des comptes voit dans ce recentrage sur le pénal une vertueuse « spécialisation ». Elle balaie les critiques relatives à la continuité des parcours au motif que « la PJJ n'est pas en mesure de quantifier le risque de rupture de continuité dans l'enchaînement entre un dispositif pénal et une mesure d'assistance éducative qui permettrait de calibrer le niveau souhaitable de réouverture des prises en charge civiles ». Elle préconise de parachever le recentrage sur le pénal en supprimant les dispositions juridiques qui fondent l'intervention de la PJJ en matière civile.

Votre rapporteur est surpris que la Cour ne saisisse pas d'emblée l'élément de rupture qu'implique un changement de service pour le mineur et quelle réclame une « quantification » là où il est question de trajectoires individuelles, à appréhender dans leur singularité et leur fragilité.

Pour sa part, la mission considère que doit primer la construction de parcours de prise en charge cohérents, élaborés à partir des besoins du jeune, et non en fonction de frontières de compétences institutionnelles. Dès lors que les publics de la PJJ et de l'ASE se recoupent largement, il lui paraît inévitable que les champs d'intervention de ces deux institutions se chevauchent pour partie.

Cette conclusion est celle à laquelle était déjà arrivé notre ancien collègue Jean-Pierre Michel dans son rapport de 2013. Elle est cohérente avec les orientations prises depuis quelques années par la PJJ qui, mesurant les inconvénients d'une spécialisation trop exclusive sur le pénal, a légèrement infléchi sa politique.

Dans sa note du 20 mai 2015 relative à la mise en oeuvre des mesures éducatives en matière civile par les établissements et services de la PJJ, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse privilégie trois axes d'intervention : l'anticipation de la fin de la prise en charge ; l'accès à l'autonomie ; et le passage à la majorité. Elle indique que la poursuite, au civil, de l'action des services et établissements a pour but d'éviter une nouvelle rupture forte dans le parcours, qui compromettrait les effets positifs de la prise en charge au pénal et de consolider le relais avec les intervenants ultérieurs.

Cette poursuite n'est cependant possible que dans des conditions restrictives, plusieurs critères cumulatifs devant être réunis, soit l'existence de signes de danger, de détresse grave pendant l'exercice d'une mesure pénale qui arrive à échéance et en l'absence de relais immédiat pouvant être assuré par les services de l'aide sociale à l'enfance ou par le droit commun de la protection sociale.

La mission d'information se réjouit que la PJJ ait commencé à infléchir sa politique en matière de prise en charge civile. Elle estime qu'il serait pertinent d'aller plus loin sur cette voie. L'absence de relais immédiat par les services de l'ASE devrait suffire à autoriser une prise en charge civile par la PJJ. De même, une situation de détresse grave d'un mineur pourrait justifier que le travail avec la PJJ se poursuive pour un temps, même si une prise en charge par l'ASE est envisageable immédiatement, compte tenu des liens personnels très forts qui peuvent se nouer entre un jeune et son éducateur.

Proposition : élargir les possibilités d'intervention de la PJJ en matière civile afin d'éviter des ruptures dans les parcours préjudiciables au travail d'insertion.

3. Le suivi des jeunes majeurs

Votre rapporteur est convaincu de la nécessité d'éviter que le passage à l'âge de la majorité fonctionne comme un « couperet » pour les jeunes suivis par la PJJ. Sociologiquement, le passage à l'âge adulte, marqué par l'accession à l'autonomie, la décohabitation avec les parents, l'entrée dans l'emploi, l'arrivée d'un premier enfant, intervient de plus en plus tardivement. Ceci plaide pour la définition de solutions de continuité entre la prise en charge des mineurs et celle des jeunes majeurs.

a) La protection jeune majeur : un dispositif utile

Le recentrage de l'activité de la PJJ sur le pénal a eu des conséquences fâcheuses sur la continuité du parcours au moment où le jeune atteint l'âge de la majorité, du fait de la quasi-disparition des mesures de protection jeune majeur.

La mesure de protection jeune majeur est possible sur le fondement du décret n°75-96 du 18 février 1975, fixant les modalités de mise en oeuvre d'une action judiciaire en faveur des jeunes majeurs. À l'origine, ce décret visait à pallier les effets de l'abaissement de l'âge de la majorité à dix-huit ans, décidé en 1974, à l'égard de jeunes majeurs souffrant de graves difficultés d'insertion sociale. La mesure de protection est décidée par le juge à la demande de l'intéressé.

La PJJ dispose d'une compétence concurrente avec celle des conseils départementaux qui peuvent eux aussi, sur la base de l'article L. 222-5 du code de l'action sociale et des familles, prendre en charge, dans le cadre de l'ASE, des majeurs de moins de vingt-et-un ans éprouvant des difficultés d'insertion sociale faute de ressource ou d'un soutien familial suffisant.

Les conseils départementaux font dépendre la mise en oeuvre de cette protection administrative de la signature d'un « contrat jeune majeur », dont la conclusion est laissée à la discrétion du département.

Le contrat jeune majeur

Le contrat jeune majeur est un dispositif d'accompagnement qui vise à aider le jeune à trouver du travail ou une formation tout en ayant la possibilité de se loger et de subvenir à ses besoins, lorsque sa famille n'est pas en capacité de le faire.

L'accompagnement peut consister en une aide financière, via une allocation dont le montant varie en fonction des ressources du jeune adulte, et un suivi assuré par un éducateur ou un psychologue.

Le contrat précise la durée de la mesure, la date de mise en oeuvre et les objectifs poursuivis. Le bénéficiaire s'engage à élaborer un projet d'insertion sociale et professionnelle. Il rend compte au professionnel chargé de son suivi de ses démarches en matière de formation ou de recherche d'emploi.

La mesure est organisée pour une durée d'un an au maximum, avec la possibilité d'être renouvelée dans les mêmes conditions. Le contrat peut être interrompu à l'initiative du jeune ou du service de l'ASE si ce dernier estime que le bénéficiaire ne remplit pas ses obligations.

Des dérives ont été constatées dans les années 1990 s'agissant de la mise en oeuvre de la protection jeune majeur par la PJJ : de nombreux jeunes placés sous protection judiciaire n'avaient jamais eu affaire à la PJJ avant leur majorité et les dépenses en faveur de l'hébergement des jeunes majeurs ont représenté, dans certains départements, jusqu'à la moitié des dépenses financées par l'Etat dans le secteur associatif habilité !

Une remise en ordre a été opérée à partir de 2005303(*), consistant à orienter vers la PJJ les jeunes majeurs qui étaient déjà suivis par ce service avant leur majorité et à orienter les autres vers la protection administrative départementale.

À partir de 2008, dans le cadre de la RGPP et du recentrage de la PJJ sur le pénal, une mesure plus radicale a été prise, tendant à supprimer progressivement la prise en charge de l'ensemble des mesures de protection judiciaire des jeunes majeurs par le secteur public et le secteur associatif de la PJJ. En 2011, plus aucune ligne de crédit n'était prévue pour la protection des jeunes majeurs. Toutefois, le décret de 1975 n'a jamais été abrogé, un projet en ce sens ayant été abandonné à la suite d'un avis négatif de la commission consultative sur l'évaluation des charges du comité des finances locales.

Les jeunes majeurs suivis par la PJJ durant leur minorité sont donc censés se tourner vers le département pour bénéficier d'un contrat jeune majeur. Plusieurs interlocuteurs de la mission ont cependant souligné qu'il est de plus en plus difficile d'obtenir un tel contrat : dans un contexte de très forte contrainte financière, les départements tendent à réduire cette dépense facultative.

Ce n'est pas tant le nombre de contrats qui a diminué - il demeure proche de 20 000 par an - que leur durée. Dans un récent avis, le Conseil économique, social et environnemental (Cese) note que la durée des contrats est souvent de six mois, renouvelable une fois, de sorte que « seule une faible proportion de ces jeunes bénéficie de prestations jusqu'à vingt-et-un ans »304(*).

Dans son rapport précité de 2014, la Cour des comptes écrivait, curieusement, que l'arrêt de la protection jeune majeur ne s'était accompagné d'aucun transfert de charge vers les départements, le nombre de contrats jeunes majeurs n'ayant que peu augmenté après 2008. En réalité, si la protection jeune majeur a été stoppée, et que le nombre de contrats jeunes majeurs n'a pas augmenté de manière significative en parallèle, cela signifie que des jeunes majeurs qui, autrefois, auraient été aidés restent aujourd'hui sans soutien de la collectivité.

Comme pour les mesures civiles, la direction de la PJJ a fini par desserrer légèrement l'étau qui s'était refermé sur les mesures de protection des jeunes majeurs. Depuis 2014, le nombre de mesures augmente un peu chaque année, même s'il demeure très faible : 85 mesures en 2014, 125 en 2015 et 174 en 2016305(*). Le bénéfice de la protection est accordé si certaines conditions cumulatives sont réunies : nécessité de poursuivre un accompagnement éducatif auprès du jeune majeur isolé socialement et absence de relais immédiat pouvant être assuré par les services de l'ASE ou par le droit commun de la protection sociale. La prise en charge ne dure pas plus d'un an, sauf circonstances exceptionnelles dûment motivées.

La PJJ avait décidé que seul le service public pourrait intervenir auprès des jeunes majeurs. Sur ce point également, elle semble prête à évoluer : dans un courrier adressé le 9 mars 2018 aux fédérations associatives, la direction de la PJJ se montre favorable à l'examen de la possibilité pour le secteur associatif habilité de mettre en oeuvre de telles mesures. La mission soutient cette orientation qui va dans le sens d'une plus grande continuité des parcours, certains mineurs étant suivis dans le secteur associatif.

Sans retomber dans les excès constatés dans les années 1990, la mission se prononce en faveur d'une relance de la protection jeune majeur, qui pourrait concerner, chaque année, quelques milliers de jeunes qui étaient déjà suivis par la PJJ (secteur public ou habilité) avant leur majorité.

Proposition : redonner à la protection jeune majeur toute sa place dans la palette d'outils à la disposition de la PJJ.

b) En matière pénale

Alors que la PJJ a réduit à peu de choses ses interventions auprès des jeunes majeurs au civil, cette population constitue une part importante, et en augmentation, des jeunes suivis par la PJJ dans le cadre pénal. Il n'est pas impossible qu'un « transfert de charges » se soit produit ces dernières années, du civil vers le pénal.

En ce qui concerne tout d'abord les mesures éducatives (articles 15 et 16 de l'ordonnance de 1945), l'article 17 de l'ordonnance prévoit que leur durée ne pourra excéder l'époque où le mineur aura atteint sa majorité.

Une exception est cependant prévue à l'article 16 bis, relatif à la mise sous protection judiciaire (MSPJ), qui a connu un réel essor ces dernières années. La durée de la MSPJ ne peut excéder cinq années. Elle consiste en des mesures de protection, d'assistance, de surveillance et d'éducation, y compris une mesure de placement qui peut se prolonger après la majorité si le jeune en est d'accord. Le nombre de MSPJ a été multiplié par 2,5 entre 2007 et 2015 (de 4 274 mesures à 11 396 mesures).

Il est vraisemblable que cet essor spectaculaire résulte en partie d'une stratégie d'adaptation de la justice et de la PJJ pour compenser la quasi-disparition de la protection jeune majeur. Le sociologue Nicolas Sallée, spécialiste de la protection judiciaire de la jeunesse, a indiqué devant la mission que « les éducateurs en viennent parfois à rechercher des délits commis par le jeune, afin de pouvoir obtenir, sur le fondement de l'article 16 bis de l'ordonnance de 1945 une mesure pénale permettant de prolonger le suivi du jeune. Une telle démarche illustre l'absurdité de la dissociation (...) entre civil et pénal »306(*).

Si l'on y ajoute les peines de sursis avec mise à l'épreuve et les travaux d'intérêt général, qui peuvent se poursuivre après la majorité, on constate que les jeunes majeurs représentent 25 % des jeunes suivis dans l'année par la PJJ, secteur public et secteur associatif habilité confondus.

Cette proportion pourrait encore augmenter avec la mise en oeuvre de la mesure éducative d'accueil de jour, prévue à titre expérimental par le projet de loi de programmation pour la justice ; elle pourrait être prononcée pour une durée de six mois, renouvelable deux fois, et pourrait se poursuivre après la majorité si le jeune en est d'accord.

En ce qui concerne l'emprisonnement, les jeunes incarcérés rejoignent en principe les quartiers pour adultes lorsqu'ils atteignent l'âge de la majorité. La PJJ passe alors le relais au service pénitentiaire d'insertion et de probation (Spip).

Toutefois, par exception, les mineurs devenus majeurs peuvent être, avec leur accord, maintenus en établissement pénitentiaire pour mineurs ou en quartier pour mineurs pour une durée de six mois après leur majorité, lorsque leur personnalité et leur comportement en détention le justifient. Leur suivi éducatif demeure assuré par la PJJ, sauf décision contraire du magistrat.

c) Un sas vers les dispositifs de droit commun

Si elle est convaincue de l'intérêt de pouvoir prolonger après la majorité certaines mesures éducatives, la mission ne considère pas le suivi par la PJJ comme une fin en soi. L'objectif est bien de faire accéder les jeunes à l'autonomie, le cas échéant via un dispositif de droit commun.

Une prise en charge assurée par la PJJ peut avoir une dimension stigmatisante que ne revêt pas une prise en charge par une mission locale ou un département. L'enjeu est alors d'anticiper et de préparer le passage de relais entre professionnels pour une transition efficace. Comme l'indiquait Mme Madeleine Mathieu, directrice de la PJJ, « nous sommes sortis de l'idée qu'il fallait garder les jeunes le plus longtemps possible dans les dispositifs de la PJJ ; au contraire, pour faciliter leur réinsertion, il s'agit de les ramener le plus vite possible dans la société »307(*).

Cependant, la mission est sensible à l'argument de M. Vito Fortunato, secrétaire national du SNPES-PJJ, qui soulignait « que les jeunes dont s'occupe la PJJ sont des jeunes en rupture, qui ont besoin d'un sas, d'une transition, avant de pouvoir rejoindre les dispositifs de droit commun »308(*). Ils ont souvent besoin d'une remise à niveau scolaire avant de pouvoir intégrer une formation, mais aussi d'acquérir des savoir-être et des savoir-faire dans une optique pré-professionnelle. C'est dans cette perspective que la prolongation du suivi par la PJJ après la majorité peut trouver sa pertinence.

L'inscription des jeunes dans les dispositifs de droit commun est bien sûr facilitée si la PJJ noue des partenariats solides avec les acteurs de la formation et de l'insertion professionnelle.

4. Des partenariats à renforcer avec les acteurs du monde de la formation et l'insertion professionnelle

Si la PJJ a conscience de l'importance de nouer de tels partenariats, la mission dresse un bilan mitigé de leur mise en oeuvre sur le terrain. Les initiatives demeurent trop éparses, et dépendantes des bonnes volontés locales, alors qu'elles devraient être systématisées et devenir un axe d'action majeur.

a) Concernant la formation professionnelle

Alors que la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale a donné compétence aux conseils régionaux en matière de formation professionnelle des détenus, la direction de la PJJ a attendu le 24 février 2016 pour inviter, par une note d'instruction, ses directions interrégionales à développer et entretenir, notamment dans le cadre de conventions, des coopérations avec les conseils régionaux.

Dans ses réponses écrites aux questions de votre rapporteur, la directrice de la PJJ indique que « depuis, l'ensemble des directions interrégionales se sont rapprochées des conseils régionaux en ce sens et sur certains territoires, des conventions ont pu être signées ».

Cette réponse rassurante, mais un peu vague, n'est pas corroborée par les déclarations plus alarmistes de Mme Anne Bérard, adjointe au directeur de l'administration pénitentiaire. Evoquant la formation professionnelle de l'ensemble des détenus, mineurs comme majeurs, elle a indiqué à la mission que « les régions doivent être davantage mobilisées pour soutenir la formation professionnelle des détenus qui a régressé au cours des quatre dernières années. Nous souhaitons que les collectivités s'impliquent dans la prise en charge et la réinsertion de l'ensemble des personnes détenues ».

La mission regrette de n'avoir pu approfondir cette question de la formation professionnelle des détenus dans le temps limité imparti à ses travaux. Il lui paraît néanmoins peu douteux que les résultats sont en-deçà des attentes et que cette question mériterait d'être retravaillée dans les meilleurs délais par les ministères concernés et par l'association des régions de France (ARF).

Les témoignages recueillis sur le terrain montrent que les mineurs sous main de justice rencontrent de vraies difficultés pour intégrer les dispositifs de droit commun de la formation professionnelle, notamment en raison de leur faible niveau scolaire, même lorsqu'ils présentent des aptitudes et une appétence pour certains métiers manuels. Un rapprochement de la PJJ et des acteurs de la formation professionnelle paraît donc indispensable pour définir les stratégies de nature à surmonter ces obstacles.

Proposition : relancer la coopération entre l'administration pénitentiaire, les PJJ et les conseils régionaux pour un meilleur accès des jeunes sous main de justice à la formation professionnelle.

b) Le partenariat avec les missions locales

Le travail en commun entre la PJJ et les missions locales est ancien ; dès 1994, une convention-cadre avait été signée entre le ministère du travail et le ministère de la justice pour organiser leur partenariat. Pour actualiser cette convention, un nouvel accord-cadre a été signé le 7 mars 2017.

Les missions locales

Depuis 1982, les missions locales ont développé un mode de prise en charge globale au service des jeunes qui rencontrent des difficultés d'insertion. Leur accompagnement mobilise l'ensemble des leviers qui favorisent l'insertion : emploi, formation, orientation, mobilité, logement, santé, accès à la culture et aux loisirs.

Les 436 missions locales sont présentes sur l'ensemble du territoire national. Chaque année, elles sont en contact avec 1,3 million de jeunes et assurent un suivi pour 600 000 d'entre eux.

Les missions locales ont un statut associatif. Leur conseil d'administration, présidé par un élu local, rassemble des représentants des collectivités territoriales, des services de l'Etat, de Pôle emploi, des partenaires économiques et sociaux et du monde associatif. Les missions locales sont financées par l'État, les communes et établissements publics de coopération intercommunale, les conseils régionaux et départementaux.

Les missions locales jouent un rôle central pour l'élaboration et le pilotage des projets territoriaux d'insertion des jeunes. Elles mettent en oeuvre des dispositifs nationaux, notamment le parcours contractualisé vers l'emploi et l'autonomie (Pacea) et la Garantie jeunes. De nature contractuelle, le Pacea permet au jeune de bénéficier d'un accompagnement et éventuellement d'une allocation. La Garantie jeunes est une modalité renforcée du Pacea, pouvant comporter des périodes de formation et de mise en situation en milieu professionnel.

L'accord de 2017 vise à renforcer la collaboration et à préciser les modalités de coopération, au niveau national, régional et local, entre les missions locales, la PJJ et les Spip pour les jeunes majeurs, étant rappelé que les missions locales assurent le suivi des jeunes de seize à vingt-cinq ans.

Retraçant les différents parcours possibles des jeunes sous main de justice (en milieu ouvert, en milieu fermé, après la libération et la fin du suivi judiciaire), l'accord-cadre entend accroître la cohérence des actions menées dans les territoires. Il s'appuie notamment sur la co-construction d'un parcours d'insertion, dans le cadre des dispositifs de droit commun, à partir d'une évaluation de la situation du jeune réalisée par les services de la PJJ ou du Spip et complétée par celle du conseiller référent justice de la mission locale.

En ce qui concerne les jeunes détenus, l'accord-cadre prévoit que le conseiller référent justice travaille aux conditions d'une sortie réussie et qu'il contribue à la constitution des dossiers d'aménagement de peine. L'accord-cadre précise que le conseiller « assure à la sortie le relais avec l'ensemble des acteurs concernés par la réinsertion des jeunes en s'appuyant notamment sur le réseau des partenaires qui disposent des ressources pour l'accompagnement social afin de lever les freins à l'insertion professionnelle (santé, logement...) et l'aboutissement du projet de réinsertion ».

Si l'accord-cadre est intéressant sur le papier, il n'est pas certain que sa mise en oeuvre sur le terrain soit toujours à la hauteur des enjeux.

Les auditions auxquelles a procédé la mission montrent que les professionnels de la PJJ ne connaissent pas toujours très bien les contours de ce partenariat et que les relations de travail positives nouées localement s'effilochent parfois au fil du temps. Lors de la table ronde organisée avec les représentants des organisations syndicales, M. Addelrezeg Labed, secrétaire général de FO-PJJ, a ainsi déclaré : « dans l'établissement de placement éducatif (EPE) où j'exerçais, nous avions mis en place une collaboration fructueuse avec la mission locale de notre secteur, qui avait désigné un référent « justice ». Quand nous nous rendions à la mission locale avec un jeune, nous savions que nous aurions affaire à un interlocuteur connaissant les difficultés particulières des mineurs placés sous-main de justice. Nos jeunes avaient accès à des stages de découverte des métiers, ils définissaient leur projet professionnel puis pouvaient accéder à des stages rémunérés. Ce travail a permis de resocialiser et de réinsérer de nombreux jeunes, mais il faut constater que les référents « justice » ont disparu dans beaucoup de missions locales, ce qui ne permet plus de mener un travail en commun avec la même efficacité ». M. Vito Fortunato, secrétaire national du SNPES-PJJ, a confirmé que l'accord-cadre « n'est pas appliqué partout, sans doute en raison de problèmes de budget »309(*).

Ces problèmes de moyens ont été éclairés par l'audition de MM. Jean-Patrick Gille et Serge Kroichvili, respectivement président et délégué général de l'Union nationale des missions locales (UNML)310(*). La subvention versée par le ministère du travail au titre de l'accord-cadre ne permet de financer que 50 postes de conseiller référents justice pour toute la France, ce qui permet de couvrir à peine une mission locale sur huit. Et l'UNML déplore que la signature de l'accord-cadre n'ait pas apporté une plus grande visibilité concernant les financements alloués aux missions locales ; les incertitudes relatives aux financements incitent les directeurs de missions locales à une grande prudence s'agissant des embauches.

Consciente des actuelles contraintes budgétaires, la mission ne demande pas tant un renforcement des moyens affectés aux missions locales qu'une plus grande stabilité de leur financement qui paraît indispensable pour leur permettre de s'engager dans des partenariats et des projets de long terme.

L'UNML devrait être en mesure de présenter à la fin de l'année 2018 une première évaluation de l'efficacité des conseillers référents justice en suivant le parcours des jeunes ayant bénéficié du dispositif.

Proposition : stabiliser le financement apporté par l'Etat aux missions locales au titre des référents justice en l'inscrivant dans une perspective pluriannuelle.

c) Rapprocher les jeunes de la PJJ du monde de l'entreprise

La mission ne saurait trop encourager la PJJ à multiplier les partenariats avec des entreprises - du secteur marchand ou du secteur de l'insertion par l'économique - et avec les chambres de commerce ou les chambres des métiers et de l'artisanat.

Alors que les jeunes suivis par la PJJ souffrent globalement d'une image dégradée auprès des employeurs, ces partenariats offrent un moyen de changer le regard sur ces jeunes, de mettre en valeur leurs compétences et leur motivation.

Lors de ses déplacements, la mission a pu constater les efforts déployés, et les résultats obtenus, par les éducateurs de la PJJ et les professeurs techniques pour familiariser les jeunes avec des métiers, principalement dans les secteurs de la restauration, du bâtiment ou de l'entretien des espaces verts. La délégation qui s'est rendue au CEF de Savigny a déjeuné dans le restaurant d'application géré par la PJJ, qui se trouve à proximité immédiate du centre éducatif, et elle a pu apprécier, à cette occasion, le professionnalisme des jeunes qui y travaillent, en cuisine ou en salle.

Diverses initiatives locales qui mettent en valeur ces compétences, gagneraient à être reproduites en d'autres points du territoire.

Ainsi, la direction interrégionale de la PJJ compétente pour l'Ile-de-France et l'outre-mer a-t-elle signé une convention avec la chambre régionale des métiers et de l'artisanat pour la mise en oeuvre d'une expérimentation « accès à l'apprentissage » dans trois centres de formation des apprentis (CFA) en Ile-de-France. Les jeunes suivis par la PJJ rencontrent des difficultés pour trouver une place en apprentissage chez un employeur. Ce partenariat leur permet de s'appuyer sur un réseau d'entreprises dans le cadre d'un parcours d'orientation et d'insertion construit en lien avec la chambre régionale et les chambres départementales des métiers et de l'artisanat. Il sera intéressant d'évaluer les résultats de cette expérimentation et de l'étendre, le cas échéant, à d'autres territoires.

La direction interrégionale Sud organise avec le service de milieu ouvert de Montauban des mises en situation professionnelle en partenariat avec l'entreprise d'insertion IDDEES311(*). Un atelier est installé au sein de l'entreprise d'insertion avec un encadrement assuré par la PJJ pour une découverte progressive des métiers.

Lors de son audition312(*), la directrice de la PJJ a également évoqué les grandes manifestations nationales auxquelles participe la PJJ pour favoriser les rencontres entre jeunes et employeurs. Par exemple, les « parcours du goût», concours culinaire national de la PJJ, dont la dernière édition s'est déroulée à Toulouse en avril 2018, à la suite de laquelle un des participants s'est vu proposer un emploi chez Lenôtre. Ou encore l'opération « Rêves de gosse », réalisée en partenariat avec l'association « les chevaliers du ciel », qui organise, au cours de ses neuf étapes, des baptêmes de l'air pour des enfants handicapés, accompagnés par les jeunes de la PJJ qui sont chargés de réaliser les repas, ce qui représente un total de 250 repas par jour. Des entreprises comme Carrefour ou Pomona participent à l'opération, ce qui permet de multiplier les contacts et contribue à changer l'image des jeunes de la PJJ.


* 299 Audition du 14 mai 2018.

* 300 Audition du 30 mai 2018.

* 301 Cf. l'audition de Mme Anaïs Vrain, secrétaire nationale du Syndicat de la magistrature, le 27 mai 2018.

* 302 Cf. son rapport « La PJJ au service de la justice des mineurs », p.28.

* 303 Circulaire du 21 mars 2005 du garde des sceaux adressée aux chefs de cour d'appel et aux directeurs régionaux de la PJJ.

* 304 Cf. l'Avis du Cese « Prévenir les ruptures dans les parcours en protection de l'enfance » fait par Antoine Dulin au nom de la section des affaires sociales et de la santé (juin 2018).

* 305 À titre de comparaison, on rappelle que 9 044 protections jeunes majeurs avaient été accordées en 2007.

* 306 Audition du 7 juin 2018.

* 307 Audition du 15 mai 2018.

* 308 Audition du 20 juin 2018.

* 309 Audition du 20 juin 2018.

* 310 Audition du 18 juillet 2018.

* 311 Insertion par le développement durable, l'environnement et l'économie solidaire.

* 312 Audition du 15 mai 2018.