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Une adolescence entre les murs : l'enfermement dans les limites de l'éducatif, du thérapeutique et du répressif (Rapport)

25 septembre 2018 : Une adolescence entre les murs : l'enfermement dans les limites de l'éducatif, du thérapeutique et du répressif (Rapport) ( rapport d'information )

B. CONFIRMER LA PRIMAUTÉ DONNÉE À L'ÉDUCATIF SUR L'ENFERMEMENT

Votre rapporteur est convaincu que les mineurs sont des êtres en devenir, qu'il est possible de faire évoluer grâce à un travail socio-éducatif approprié. Il lui paraît donc indispensable de confirmer, ou de réaffirmer, ce principe fondateur de l'ordonnance de 1945 et de la justice des mineurs : la primauté de l'éducatif sur le répressif, et en particulier sur les mesures d'enfermement.

Concrètement, il est possible d'agir sur trois leviers. D'abord, donner à la PJJ les moyens humains et matériels de nature à lui permettre d'assumer convenablement ses missions en milieu ouvert comme en milieu fermé. Ensuite, veiller à ce que les magistrats aient à leur disposition une palette diversifiée de structures et de dispositifs de manière à pouvoir apporter à chaque jeune une réponse adaptée à son profil et à son parcours ; cela suppose de ne pas concentrer tous les moyens sur le développement des centres éducatifs fermés et de réorienter certains crédits vers le milieu ouvert. Enfin, refondre l'ordonnance de 1945 afin de redonner toute sa cohérence au droit pénal des mineurs.

1. Conforter la protection judiciaire de la jeunesse dans ses missions

La protection judiciaire de la jeunesse est l'administration du ministère de la justice chargée de l'ensemble des questions relatives à la justice des mineurs et de l'exécution des mesures qui lui sont confiées par les juges des enfants. Elle est donc en première ligne pour conduire le travail de réinsertion des mineurs sous main de justice. Elle ne peut mener à bien cette mission difficile si elle ne dispose pas des moyens adéquats et de la confiance des responsables publics.

Il n'est pas inutile de rappeler les grandes lignes de l'histoire de la PJJ afin de mieux comprendre les enjeux auxquels elle fait face aujourd'hui.

a) De l'investissement dans le champ de l'assistance éducative au retour au pénal

La PJJ est instituée par une ordonnance du 1er septembre 1945 : elle s'appelle alors l'éducation surveillée et est détachée de l'administration pénitentiaire, dont elle formait auparavant une sous-direction. L'ordonnance est complétée par un décret du 16 avril 1946 qui précise dans quelles conditions le secteur privé est associé à cette mission.

La création de l'éducation surveillée s'accompagne de celle d'un corps d'éducateurs spécifique, distinct de celui des éducateurs spécialisés, dont le premier statut est fixé par un décret du 10 avril 1945. Aux côtés des autres professionnels de la PJJ - personnel d'encadrement, professeurs techniques, assistants de service social, psychologues, infirmiers - les éducateurs mènent auprès des jeunes un travail socio-éducatif en vue de leur réinsertion.

· Dans les années d'après-guerre se développe un modèle de justice dit « protectionniste » ou « thérapeutique », par opposition à une justice répressive, auquel l'éducation surveillée prend toute sa part. L'éducation surveillée gère les grands internats, installés à la campagne, qui avaient été ouverts avant-guerre. Elle met en place des centres d'observation destinés à connaître la personnalité des mineurs.

En 1951, le centre de formation et d'études de l'éducation surveillée (CFEES) est créé à Vaucresson ; il deviendra le lieu privilégié de formation des méthodes éducatives de prises en charge des mineurs délinquants, contribuant à la diffusion d'une culture commune aux juges des enfants et aux éducateurs de justice. Il contribue à forger l'identité professionnelle des éducateurs de l'éducation surveillée : comme l'écrit M. Nicolas Sallée, « face aux positions majoritairement anti-intellectualistes défendues par les éducateurs spécialisés254(*), l'éducation surveillée a très tôt fait le choix inverse, misant pour sa profession d'éducateur, à l'image des instituteurs d'État, sur une logique de savoirs et de qualifications »255(*). L'objectif est de doter les éducateurs d'une solide culture générale afin qu'ils puissent ensuite acquérir et utiliser dans leur pratique professionnelle des savoirs issus du droit et de la criminologie, de la psychologie ou encore de la pédagogie.

En 1952, les institutions spéciales de l'éducation surveillée sont créées par décret pour prendre en charge les mineurs les plus difficiles et un arrêté organise la postcure à la sortie des internats, pour préparer le jeune à son retour dans sa famille (foyers de semi-liberté).

Le 23 avril 1956 est publié le nouveau statut des éducateurs de l'éducation surveillée, inspiré de celui des instituteurs de l'éducation nationale. Cette amélioration de leur statut leur confère une reconnaissance supplémentaire, certains auteurs allant jusqu'à parler de l'émergence, au tournant des années 1960, d'une « aristocratie éducative »256(*).

L'ordonnance du 23 décembre 1958 marque une étape importante dans l'histoire de la justice des mineurs et de l'éducation surveillée puisqu'elle élargit la compétence des juges des enfants aux mineurs en danger. L'objectif est d'étendre à ces mineurs, qui n'ont pas commis d'infraction, les capacités d'action éducative et de protection que mobilise l'éducation surveillée dans le champ pénal. Cette réforme a eu un impact profond sur la culture professionnelle de l'éducation surveillée puis de la PJJ : pour reprendre les mots de notre ancien collègue Jean-Pierre Michel, « l'action éducative sous mandat judiciaire prend de ce fait des distances avec la contrainte, la contention, la répression »257(*).

· Dans les années 1970, la conception protectionniste de la justice des mineurs est affirmée avec encore plus de force. Pour l'historienne Véronique Blanchard, auditionnée par la mission, cette période a constitué une « rupture marquante » en ce sens que « la philosophie du préambule de l'ordonnance de 1945 est réellement appliquée au quotidien auprès des jeunes, durant ce mouvement très particulier de la fin des Trente Glorieuses ».

La contestation apparue dans le sillage de 1968 favorise l'émergence au sein de l'éducation surveillée d'une critique de l'ordre pénal et de l'ordre judiciaire, perçus comme les soutiens d'un ordre social inégalitaire.

Dans ce contexte idéologique, la note d'orientation de la directrice de l'éducation surveillée, Mme Simone Rozès, publiée en 1975 insiste sur l'idée que l'acte délinquant est avant tout la conséquence de difficultés personnelles, familiales ou sociales, qu'il convient avant tout de traiter. Cette note encourage le développement des prises en charge en milieu ouvert, dans le cadre d'une évolution plus générale tendant à privilégier le milieu ouvert tant dans le domaine médico-social, hospitalier que dans la politique du handicap, et le remplacement des grands internats par de petits foyers d'action éducative situés en zone urbaine.

Il en a résulté une autonomisation accrue de l'action éducative par rapport au mandat judiciaire258(*), l'administration de l'éducation surveillée laissant une large place aux initiatives locales des éducateurs et des professeurs techniques. En 2003, la Cour des comptes est allée jusqu'à évoquer une culture de « l'automissionnement »259(*).

En parallèle, les effectifs d'éducateurs augmentent : alors qu'ils n'étaient que 250 en 1947, ils sont 3 000 en 1980 pour gérer 200 services et établissements. Le secteur privé habilité se développe également, passant de 100 à 900 établissements habilités entre 1948 et 1978.

La fin de la période de forte croissance des Trente Glorieuses a rendu plus difficile l'insertion sociale des jeunes, ce qui semble avoir entraîné, concomitamment, un changement de perception de la délinquance juvénile.

En 1976, M. Alain Peyrefitte prend la tête d'un comité d'études sur la violence, la criminalité et la délinquance qui propose de nombreuses recommandations, mais qui fait aussi le constat que certaines personnes peuvent se sentir oppressées par l'insécurité alors qu'elles en sont très éloignées. La même année, M. Jean-Louis Costa, qui fut le premier à occuper le poste de directeur de l'éducation surveillée en 1945, publie un rapport qui constate la disparition progressive des mesures éducatives exercées à partir d'une infraction pénale.

Ce constat est confirmé en 1986 par un rapport d'audit remis au ministre de la justice M. Albin Chalandon, qui constate que l'éducation surveillée prend en charge massivement des enfants en danger au titre de l'assistance éducative, au détriment des mineurs délinquants. En 1984, le rapport de la commission de réforme du droit pénal des mineurs présidée par M. Pierre Martaguet insiste sur la reconnaissance de la responsabilité pénale des mineurs et sur la nécessité de concilier action éducative au long, réaction sociale face à un acte de délinquance et réparation du dommage causé aux victimes.

· Ces travaux ont préparé l'inflexion amorcée dans les années 1990, dans le sens d'une justice des mineurs plus répressive et d'une PJJ recentrée sur la prise en charge des mineurs délinquants.

Le changement de nom de l'éducation surveillée, rebaptisée protection judiciaire de la jeunesse par un décret du 21 février 1990, coïncide avec la définition de nouvelles orientations.

Pour lutter contre le sentiment d'impunité, les circulaires du Garde des Sceaux au début des années 1990 recommandent que chaque acte délictueux reçoive une réponse pénale. Des mesures jusqu'alors réservées aux majeurs, comme le sursis avec mise à l'épreuve ou le travail d'intérêt général, sont étendues aux mineurs. La loi n° 93-2 du 4 janvier 1993 portant réforme de la procédure pénale introduit la mesure de réparation qui poursuit une visée restauratrice attachée au rétablissement du lien social. En 1996, la procédure de convocation par officier de police judiciaire et les convocations à délai rapproché sont instituées pour accélérer la réponse pénale, tandis que sont ouvertes les premières unités à encadrement éducatif renforcé (UEER), perçues par les professionnels de la PJJ comme des structures à visée plus répressive qu'éducative.

Des changements sont introduits, à la même époque, dans la formation initiale des éducateurs de la PJJ. Un arrêté du 11 mars 1992 transforme le centre de formation et d'étude de Vaucresson en Centre national de formation et d'étude de la PJJ (CNFE-PJJ). Les programmes sont refondus, offrant une place croissante aux enseignements théoriques, un partenariat étant d'ailleurs conclu avec l'Université de Versailles-Saint-Quentin en Yvelines, et recentrés sur la spécificité d'une action éducative dans le cadre d'une décision de justice. Un arrêté du 27 mars 1992 rehausse le niveau de diplôme requis pour accéder au corps des éducateurs de la PJJ, qui passe du niveau bac au niveau bac + 2.

La circulaire de la directrice de la PJJ, Mme Sylvie Perdriolle, en date du 24 février 1999, prolonge ces orientations. Elle assigne comme mission principale à la PJJ la prise en charge des mineurs délinquants et invite à mieux distinguer l'action éducative conduite auprès de ces mineurs délinquants de celle menée auprès des mineurs en danger, les premiers devant prendre conscience de leur responsabilité dans l'acte commis. En conséquence, la part des mesures civiles d'assistance éducative, qui représentait les deux tiers de l'activité de la PJJ en 1994, n'en représente plus que 30 % dès 1998.

Un effort important est consenti concernant les moyens alloués à la PJJ qui voit ses crédits de fonctionnement progresser de 38 % dans la seconde moitié des années 1990. Ces crédits permettent d'envisager l'ouverture de nouvelles structures : en janvier 1999 est décidée l'ouverture de 100 centres éducatifs renforcés et de 50 centres de placement immédiat.

·Dans les années 2000, le tournant plus répressif de la politique pénale des mineurs s'accentue, ce qui a naturellement un impact sur les activités de la PJJ.

En 2004, la PJJ devient compétente pour la préparation et la mise en oeuvre de l'ensemble des mesures pénales, y compris les aménagements de peine pour les mineurs incarcérés. La PJJ investit le champ de l'action éducative sous contrainte dans les EPM ou dans les CEF.

À partir de 2007, sous l'effet de nouvelles orientations politiques et dans un contexte de contrainte budgétaire résultant de la révision générale des politiques publiques (RGPP), la PJJ a accéléré son désengagement de l'assistance éducative et de l'aide aux jeunes majeurs, parachevant ainsi son « recentrage » sur le pénal, qui ne va pas sans poser des difficultés pour la continuité du parcours des jeunes sous main de justice comme on le verra dans la suite de ce rapport.

En 2009, le CNFE-PJJ de Vaucresson devient l'école nationale de la PJJ (ENPJJ). L'école est délocalisée à Roubaix, où elle noue un partenariat avec l'Université Lille-III. À partir de 2003, la direction de la PJJ introduit de nouvelles voies d'accès à la profession d'éducateur, dans le but de diversifier les profils des éducateurs ; aux traditionnels concours interne et externe s'ajoutent un concours sur titre, pour les candidats titulaires d'un diplôme dans le travail social, notamment le diplôme d'État d'éducateur spécialisé, et un concours dit « troisième voie » ouvert aux personnes pouvant justifier de cinq années d'expérience dans le travail social.

Entre 2008 et 2012, les crédits de la PJJ diminuent de 6 % ; si les dépenses de personnel évoluent peu, les crédits de fonctionnement reculent de 16 % et les crédits affectés au secteur associatif de 21 %. Cette baisse des crédits a été rendue possible par le désengagement du champ de l'assistance éducative, mais aussi par une rationalisation administrative de grande ampleur.

b) Une organisation administrative rationalisée

Depuis le 1er janvier 2009, les quinze directions régionales et les 100 directions départementales sont regroupées dans neuf directions interrégionales (DIR) et 54 directions territoriales (DT).

Cette nouvelle organisation a permis de clarifier la répartition des compétences entre les différents échelons, en confiant les fonctions support aux DIR (gestion des moyens humains et financiers), ainsi que la fonction de contrôle des établissements et services et le pilotage des relations avec tous les acteurs impliqués dans la protection de la jeunesse (autorités judiciaires, services de l'État, collectivités territoriales).

Elle a également donné à chaque direction une masse critique qui augmente les possibilités de mutualisation, de redéploiements et d'arbitrages budgétaires.

Cette rationalisation a permis de réduire les effectifs de la PJJ sans ponctionner excessivement les effectifs d'éducateurs : selon la Cour des comptes260(*), la réorganisation territoriale a permis d'absorber les deux tiers des allègements d'effectifs demandés dans le cadre de la RGPP.

Sans méconnaître les économies réalisées, plusieurs membres de la mission ont cependant témoigné du sentiment d'éloignement et d'abandon des territoires ruraux qui a résulté de cette restructuration. Et les personnels de la PJJ se plaignent parfois des temps de transport accrus pour se rendre à la DT ou la DIR. On ne peut que regretter enfin que la carte administrative de la PJJ ne coïncide finalement ni avec la carte judiciaire, ni avec celle de l'implantation des services de l'Etat ni avec le découpage de la France métropolitaine en treize grandes régions, ce qui ne facilite pas le dialogue interinstitutionnel.

c) Un renforcement des moyens dans le cadre de la prévention de la radicalisation

À partir de 2012, les moyens affectés à la PJJ sont repartis à la hausse. Ses effectifs ont notamment augmenté à la suite des décisions prises dans le cadre des différents plans de prévention de la radicalisation et de lutte contre le terrorisme.

En 2012 et en 2013, la hausse des effectifs est restée modeste : 38 équivalents temps plein (ETP) la première année et 17 la seconde. L'accent a été mis sur la réduction des délais de prise en charge dans le milieu ouvert et l'accompagnement pédopsychiatrique dans les CEF.

L'effort a été de plus grande ampleur au cours des quatre exercices budgétaires 2014 à 2017 : une centaine d'emplois ont été créés la première année pour le renforcement des CEF et l'amélioration de la santé des mineurs ; 223 postes ont été créés la deuxième année, dont 163 au titre du premier plan de lutte contre le terrorisme (PLAT 1) ; les recrutements ont surtout concerné les postes de psychologue (76 créations de poste) et d'éducateurs (18 postes), mais on observe aussi l'embauche de 59 référents « citoyenneté et laïcité » ; la troisième année, 138 emplois ont été créés, dont 75 au titre du deuxième plan de lutte antiterroriste, PLAT 2 (principalement des éducateurs) ; enfin, en 2017, ce sont 165 emplois qui ont été créés, dont 145 au titre du plan d'action contre la radicalisation et le terrorisme (PART), pour renforcer les équipes d'éducateurs (115 postes) et de psychologues (trente postes).

Comme l'écrivait en 2016 notre collègue Cécile Cukierman, « la direction de la protection judiciaire de la jeunesse a choisi de s'appuyer sur les moyens supplémentaires accordés par les PLAT 2 et PART pour renforcer les dispositifs de droit commun. Cette stratégie a été confirmée par le garde des Sceaux qui (...) a fait état de la nécessité d'abonder en moyens et personnels les services habituels de prise en charge afin de leur permettre, le moment venu, d'« avaler l'extraordinaire ». Aucun crédit n'est donc spécifiquement fléché sur des actions de prévention de la radicalisation. Aucun établissement n'a de même vocation à n'accueillir que des mineurs radicalisés »261(*).

Au total, les crédits de la PJJ ont augmenté de 9% entre 2011 et 2017, malgré un environnement budgétaire très contraint, ce qui a permis de les ramener à leur niveau d'il y a dix ans.

Le budget 2018, en cours d'exécution, marque une stabilisation puisque seule la création de seize ETP est prévue, pour recruter des éducateurs. La loi de finances pour 2018 a alloué 857 millions à la PJJ en crédits de paiement.

En dépit de cette remise à niveau, les besoins restent importants, y compris en milieu ouvert où l'objectif fixé par la direction de la PJJ est que chaque éducateur suive 25 mineurs. Par comparaison, un délégué à la jeunesse à Montréal suit quatorze jeunes, ce qui permet un suivi plus intensif262(*). Plusieurs interlocuteurs de la mission ont souligné les délais importants constatés dans certains départements pour qu'un éducateur intervienne auprès du jeune. M. Marc Lifchitz, secrétaire général adjoint du syndicat Unité Magistrats, a ainsi déclaré qu' « en Seine-Saint-Denis, une mesure décidée par le juge des enfants va être mise en oeuvre dans un délai d'environ dix-huit mois. Dix-huit mois, c'est très long à l'échelle de la vie d'un adolescent ! ».

La mission a également constaté que, sans relever de la psychiatrie, beaucoup de mineurs sous main de justice sont en souffrance psychique, ce qui plaide pour un accompagnement par des psychologues en nombre suffisant. Cette dimension est prise en compte depuis longtemps part la PJJ comme l'atteste l'existence d'un corps des psychologues de la PJJ. Ce corps a vocation à devenir un corps commun ministériel géré par le secrétariat général du ministère de la justice.

C'est dans ce contexte que le Gouvernement a décidé, conformément à une promesse de campagne du président de la République, la création de vingt nouveaux CEF entre 2019 et 2022. Compte tenu du coût élevé de ces structures, on peut supposer que les moyens affectés à la PJJ vont continuer à progresser dans les années à venir. La mission d'information souhaite cependant insister sur la question de la répartition des moyens entre les différents types de prises en charge du mineur délinquant.

2. Réorienter une partie des moyens vers les places d'hébergement en milieu ouvert
a) Le déploiement des CEF s'est accompagné d'une réduction de l'offre alternative de la PJJ
(1) La pertinence de la réponse judiciaire procède de la diversité des solutions offertes par la PJJ

Afin de permettre une réponse adaptée à la situation de chaque jeune, la PJJ entretient une large palette de mesures et de structures, qui relèvent du secteur public, constitué de 216 établissements et services relevant directement du ministère de la justice, et du secteur associatif habilité, qui compte 1 023 établissements et services (dont 244 financés exclusivement par l'État) habilités et contrôlés par le ministère263(*).

Les structures relevant du milieu ouvert, qui peuvent relever du secteur public comme du SAH, mettent en oeuvre les mesures d'investigation et de protection, les mesures et sanctions éducatives pénales (mesures de réparation, stages, travaux d'intérêt général), les activités de jour ainsi que l'intervention éducative auprès des mineurs incarcérés.

Les UEAJ

Les unités éducatives d'activités de jour (UEAJ) organisent des activités scolaires, professionnelles, culturelles et sportives adaptées aux mineurs qui font l'objet d'une décision judiciaire mise en oeuvre par un établissement ou un service du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse. Elles participent à la prise en charge des jeunes en vue de les préparer à l'accès aux dispositifs de socialisation et de formation de droit commun. Elles organisent, par ailleurs, l'exercice des mesures d'activité de jour ordonnées par l'autorité judiciaire.

Source : ministère de la justice

La PJJ dispose également d'une offre diversifiée en matière d'hébergement. Elle prend la forme :

- des foyers d'hébergement collectifs dits « traditionnels » : les unités éducatives d'hébergement collectif (UEHC), qui accueillent 10 à 12 mineurs âgés de 13 à 18 ans ;

- des CER et des CEF (cf. supra) ;

- de l'hébergement dit « diversifié », qui regroupe un éventail de prises en charge tels que l'hébergement individuel en structure collective (foyer de jeunes travailleurs, résidence sociale, réseau des fermes d'accueil à dimension sociale) et l'hébergement en familles d'accueil, proposé par des bénévoles indemnisés264(*).

La répartition des mineurs pris en charge par la PJJ au 31 mars 2018

Au 31 mars 2018, 61 391 jeunes étaient présents dans les établissements et services des secteurs public et associatif habilité de la PJJ, répartis comme suit :

- 23 212 en investigation : recueil de renseignements socio-éducatifs (RRSE) et mesure judiciaire d'investigation éducative (MJIE) ;

- 39 439 en milieu ouvert ;

- 2 435 en placement, répartis comme suit :

· 1 052 sont hébergés en foyers traditionnels, soit 43 % ;

· 627 accueillis en hébergement diversifié, soit 26 %

· 277 en CER, soit 11 % ;

· 479 en CEF, soit 20 %.

N.B. Un même jeune peut faire l'objet de plusieurs prises en charge concomitantes, par exemple en placement et en milieu ouvert.

Source : ministère de la justice

Les établissements de placement éducatif (EPE) sont des établissements de la PJJ regroupant au moins une unité éducative d'hébergement collectif (UEHC) et plusieurs des structures présentées ci-dessus : unité d'hébergement diversifié (UEHD), centre éducatif renforcé (CER), voire une ou plusieurs unités éducatives d'activités de jour (UEAJ).

Une compréhension philosophique du milieu ouvert comme expression de la société de contrôle

Votre rapporteur s'est intéressé à l'analyse stimulante que le philosophe Olivier Razac propose du milieu ouvert, dans le prolongement des réflexions de Michel Foucault.

Pour Foucault, gouverner une population revient à agir sur toutes les variables qui guident son comportement général. Tout pouvoir est assimilable à un dispositif, c'est à dire à un système global associant une diversité de structures et d'acteurs (théories scientifiques, articles de loi, techniciens, collaborateurs, instruments technologiques, bâtiments et murs).

Le pouvoir est ainsi producteur de ce que Foucault désigne comme des « régimes d'énoncés », c'est à dire un ordre du discours qui impose un sens univoque à tout comportement et toute pensée, rejetant ainsi toute forme de déviance.

Si, comme l'écrit Olivier Razac « la prison est une machine répressive qui possède sa propre logique qui consiste à disposer une multiplicité d'individus de telle manière que l'on puisse dominer leurs actions »265(*), l'évolution de la société tend à privilégier, notamment pour la petite et moyenne délinquance, des peines alternatives à cette privation de liberté. Ce changement de discours intervient, en France, durant les années 1970 : la délinquance est alors considérée comme une déviance ; les petits délinquants devenant des « coupables-victimes », ou encore des « individus déficients qu'il ne faut plus tant punir que traiter ou retraiter »266(*).

Dès lors, le milieu ouvert, entendu comme « l'ensemble des peines de substitution à l'enfermement »267(*), est privilégié comme mode de régulation de ce phénomène social. Loin de concourir à l'affirmation des libertés publiques, cette extension du milieu ouvert correspondrait à une « extension de la prison dans le corps social » du fait de ses caractéristiques.

En effet, le milieu ouvert, présenté comme une alternative offerte aux délinquants, repose sur un modèle contractuel ; chaque condamné est libre de la refuser et d'opter pour l'enfermement. Cependant, l'autonomie de la volonté et le consentement vicié de celui-ci, mis de fait sous tutelle en raison de la menace constante de l'incarcération pénale, posent problème ; « l'État étant toujours gagnant dans ce contrat, puisque que l'autre partie ne peut qu'accepter l'offre qu'il propose ou subir la peine qu'il impose »268(*).

Davantage, le caractère méritoire, voire salvateur, du milieu ouvert renvoie également à l'affect du délinquant dont l'intériorisation des règles imparties à sa peine est exigée pour sa réinsertion : il s'agit de faire « amende honorable » et de pleinement acquiescer à une peine qualifiée de méritoire aux yeux de la société.

Ainsi, l'extension du milieu ouvert, pour certains observateurs s'inscrivant dans la continuité de Michel Foucault, reviendrait à « insérer le pouvoir de punir plus profondément encore dans le corps social »269(*) et participerait au renforcement du contrôle où la violence des rapports sociaux demeure présente et où le contrôle des individus dépasse l'enceinte de la prison - « le dedans » - pour caractériser « le dehors », c'est à dire la société dans sa totalité.

(2) Des structures fragilisées par le développement des CEF
(a) Le développement des CEF s'est largement fait au détriment des autres structures

L'ensemble des personnes interrogées a estimé que le développement des CEF, qui s'est effectué au détriment des autres structures de la PJJ, a fragilisé ces dernières. En 2013, la mission d'évaluation des CEF avait critiqué la création de CEF, non pas ex nihilo, mais par la conversion de structures existantes, notamment les UEHC, pointant deux risques : celui « d'appauvrir et de déséquilibrer la diversité de l'offre globale de placement proposée aux magistrats » et que, faute de structure à même de les prendre en charge en amont ou en aval du placement en CEF, « les efforts accomplis par un mineur et l'investissement de l'ensemble des intervenants soient compromis »270(*). À partir d'une enquête menée auprès des magistrats, la mission rappelait leur souhait « de disposer d'un panel diversifié et individualisé, notamment dans le cadre de prises en charge alternatives aux structures collectives » : davantage que sur les CEF, étaient cités comme structures « manquantes » les lieux de vie relevant de l'hébergement diversifié, les familles d'accueil, les CER et les EPE271(*).

Ce constat rejoignait la mise en garde émise en 2011 par MM. Jean-Claude Peyronnet et François Pillet : « l'attention particulière portée par les pouvoirs publics aux centres éducatifs fermés ne doit pas conduire à délaisser le dispositif des foyers classiques - aujourd'hui désignés sous le nom d'établissements de placement éducatif (EPE). Ceux-ci offrent en effet un mode de prise en charge adapté à certains mineurs délinquants qu'il importe d'extraire de leur environnement habituel sans que, pour autant, ils présentent des difficultés telles qu'un placement en centre fermé soit nécessaire »272(*).

Dans un contexte de maîtrise, voire de réduction, des budgets alloués à la PJJ, la création des CEF, compte tenu de leur coût, n'a pu se faire - au moins en partie - qu'au détriment des autres structures, dont le coût est sensiblement plus faible : ainsi, le coût pour la puissance publique d'une journée en famille d'accueil ou en UEHD est bien inférieur (il s'élevait en 2014 en moyenne à 155 euros par journée par mineur accueilli)273(*).

Coût des mesures judiciaires par journée (en euros)

 

2015

2016

2017

Mesure de milieu ouvert ou d'investigation

12,6

12,9

12,9

EPE-UEHC

533

557

560

CER

542

519

563

CEF

649

659

661

N.B. Les chiffres concernent les secteurs public et associatif habilité, à l'exception des mesures de milieu ouvert ou d'investigation, qui ne relèvent que du secteur public

Source : RAP 2017

Entendus par la mission, les représentants syndicaux de la PJJ ont corroboré ce constat, à l'instar de M. Thierry Tame, secrétaire général adjoint de l'UNS-CGT-PJJ, qui déplorait « la diminution du nombre de places d'hébergement en milieu ouvert, tant dans le secteur public que dans le secteur associatif habilité. Certains établissements dans le secteur public ont été transformés en CEF et la loi de finances pour 2018 a programmé la suppression de 58 places dans le secteur associatif. Les centres éducatifs renforcés (CER) sont également de moins en moins nombreux. Dans ces conditions, les possibilités qui s'offrent à nous de trouver une solution adaptée pour chaque jeune se raréfient »274(*).

Mme Sophie Diehl, conseillère technique à la Fédération des associations socio-judiciaires Citoyens et Justice, constatait que « le dispositif global diversifié est sacrifié sur l'autel des CEF (...). Le placement éducatif diversifié au pénal a diminué de 39 % entre 2010 et 2018, au profit notamment de l'augmentation du nombre de placements en CEF. En comparaison, nous sommes passés de 2010 à 2018 de 300 000 journées financées à seulement 180 000 journées, soit une baisse de 120 000 journées et de 16,8 millions d'euros pour le placement éducatif diversifié. Sur la même période, les CEF sont passés de 97 000 journées financées à 130 000 journées, soit une augmentation de 33 000 journées et 12,7 millions d'euros supplémentaires. Résultat : moins de jeunes accompagnés, dans des structures moins diversifiées, moins adaptées et plus stigmatisantes : un jeune qui sort de CEF garde une étiquette dont il lui est difficile de se débarrasser, et pour un coût beaucoup plus important »275(*).

(b) Des structures sous tension

Outre qu'il est nettement moins onéreux que le placement, le suivi en milieu ouvert, comme le rappelait le directeur interrégional de la PJJ d'Île-de-France et de l'outre-mer, peut s'avérer plus adapté pour certains jeunes, pour lesquels le placement est parfois « un traumatisme » et un « arrachement au foyer »276(*).

Les professionnels pointent cependant des conditions de travail difficiles en milieu ouvert, liées à un manque d'effectifs. Le taux d'activité constaté en 2016 dans les unités éducatives de milieu ouvert relevant de la PJJ s'établissait à 27 jeunes suivis par emploi équivalent temps plein travaillé (ETPT) d'éducateur, soit un chiffre supérieur au taux de référence, fixée à 25 jeunes.

Les UEHC connaissent également des difficultés importantes, quoique d'une autre nature. Leur coût également élevé (560 euros par journée par mineur accueilli) s'explique en partie par un taux d'occupation faible (69 % en 2017) et très en-deçà du taux de prescription (87 %, soit 18 points d'écarts)277(*). Cette différence s'explique principalement par les problèmes liés au comportement des mineurs placés dans ces structures ouvertes, moins contenantes que les CEF ; Mme Sophie Diehl, rappelait que ces structures « ont beaucoup de mal à fonctionner. Le fait d'être passé au tout pénal en 2007 a eu de graves répercussions sur la façon dont on travaille dans ces unités »278(*).

Les inspections générales se faisaient en 2013 l'écho de certains magistrats qui estimaient que « la situation actuelle des EPE leur semblait problématique, beaucoup stigmatisant leur caractère insuffisamment contraignant »279(*) ; Mme Sophie du Mesnil-Adelée, inspectrice de la PJJ observait que « les mineurs y circulent librement et parfois s'en vont, si bien que certains les appellent les « foyers passoires » »280(*).

S'agissant des familles d'accueil, dont la qualité du travail a été établie par un rapport de l'inspection générale des services judiciaires d'octobre 2012281(*) et saluée par de nombreux intervenants, les services de la PJJ connaissent des difficultés importantes pour entretenir et étendre le vivier de familles bénévoles. Comme l'observait notre collègue Josiane Costes, « la recherche de familles d'accueil s'avère difficile, en partie en raison des inquiétudes et réticences que peut susciter, pour une famille, l'accueil d'un mineur délinquant, mais aussi en raison d'un statut et d'un niveau d'indemnisation peu incitatifs »282(*).

(c) Le secteur associatif habilité : une complémentarité à préserver

Comme le rappelaient la Cour des comptes et notre collègue Josiane Costes, le secteur associatif habilité a vu son activité réduite par le recentrage de la PJJ sur ses missions pénales et les crédits qui lui sont alloués - hors CEF - diminuer de manière régulière et continue.

Évolution des crédits « autres hébergements » du secteur associatif habilité*

2013

2014

2015

2016

2017

2018(p)

48

46,7

41,5

38,6

38,2

38,6

Source : commission des lois du Sénat sur la base des réponses au questionnaire budgétaire

*somme de « l'hébergement 45 exclusif de l'État » et de « l'hébergement 45 conjoint »

Cette évolution a été regrettée par un grand nombre de professionnels interrogés, alors même que, comme le rappelait Mme Sophie Diehl, la souplesse qui leur est propre en fait des terreaux d'innovation, dont la complémentarité avec le secteur public est utile et bénéfique. Mme Sophie Bouttier-Veron, vice-présidente du tribunal pour enfants de Marseille en charge du milieu fermé et vice-présidente de l'Association française des magistrats de la jeunesse et de la famille (AFMJF), déplorait « la possibilité de plus en plus réduite de recourir aux foyers privés habilités. Ce sont des lieux où l'on s'occupe des jeunes sans la contrainte de l'enfermement à un âge où ils peuvent encore évoluer »283(*).

b) Pour une autre répartition des moyens
(a) Le CEF doit s'inscrire dans une offre globale, cohérente et progressive

Votre rapporteur estime que le CEF, s'il peut être une solution pertinente pour les jeunes les plus difficiles, ne constitue pas une « solution miracle ». Du fait du caractère ponctuel de la prise en charge qu'ils proposent, le maintien d'une large palette de solutions de suivi et de placement est nécessaire à leur succès.

Lors de son audition par la mission d'information, Mme Sophie du Mesnil-Adelée rappelait à juste titre que « le CEF n'est en effet qu'un mode d'accueil parmi d'autres, non un modèle unique à imposer. La PJJ a besoin d'une palette variée de solutions de placement, à l'instar des familles d'accueil ou des établissements de placement éducatif. Au sein de cette offre, le CEF est pertinent et adapté pour ce pour quoi il fut conçu - l'accueil des multirécidivistes - mais il ne doit pas la vampiriser de par son coût »284(*).

La part croissante des CEF dans l'offre d'hébergement de la PJJ entraîne le risque que ces derniers deviennent une solution de placement banalisée ou utilisée par manque de places dans un autre type, plus adapté, d'établissement, ce qui ne constituerait pas le gage d'une utilisation efficiente de ces ressources ; les CEF doivent demeurer une solution parmi d'autres. Faute d'autres modes de placement disponibles, le travail réalisé en CEF pourrait également être perdu, faute d'accompagnement adapté à l'issue du séjour.

(b) Ouvrir un nombre de CEF plus réduit

Le Gouvernement a annoncé la création de vingt CEF d'ici à 2022, pour un coût estimé à 40 millions d'euros, dont l'étude d'impact du projet de loi de programmation pour la justice ne justifie pas de la nécessité, au-delà de la seule « forte demande sociale de contrôle et de sécurité » à laquelle répondent ces établissements285(*). Une telle extension du dispositif ne semble toutefois pas correspondre aux besoins réels de la PJJ.

En 2013, au terme d'une analyse menée tant à la lumière des places « manquantes » en CEF et des besoins exprimés par les directeurs interrégionaux de la PJJ, les inspections générales concluaient que, dans le cadre du développement du dispositif, l'ouverture de treize CEF supplémentaires pouvait être envisagée286(*) ; les CEF en activité étaient au nombre de 45 à l'époque, soit une cible de 58 CEF. Ces nouveaux centres devaient être concentrés au plus près des besoins, particulièrement en Île-de-France et dans le Sud-Est, et l'un d'entre eux, au Sud de la Loire, devait être dédié à l'accueil des jeunes filles.

Cinq ans plus tard, sept CEF ont été créés, portant le total des CEF en activité à 52. Le CEF supplémentaire dédié à l'accueil des jeunes filles n'a pas été ouvert, la PJJ ayant « estimé inopportun de spécialiser un deuxième établissement au nom du principe de mixité qui est réaffirmé dans le projet de circulaire d'application des arrêtés portant cahier des charges des CEF »287(*).

Comme le rappelait la Cour des comptes, « ni les besoins en nombre de places de CEF, ni les conséquences de leur substitution aux places d'hébergement traditionnel n'ont fait l'objet d'une évaluation approfondie lors de leur création en 2002 »288(*) ; la mission d'évaluation de 2013 rappelait que, sans aucun fondement statistique, l'étude d'impact de la loi du 10 août 2011 annonçait déjà la création de vingt CEF supplémentaires par rapport aux 45 déjà existant289(*).

Votre rapporteur note qu'il n'existe pas d'indice permettant de conclure à une saturation du dispositif dans sa configuration existante : le taux de prescription des CEF ne dépasse pas 85 %, pour un taux effectif d'occupation de 78 %290(*). Sans méconnaître les difficultés structurelles propres aux CEF, leur taux d'occupation peut encore être optimisé, de même que les durées de séjour, en moyenne de 3,9 mois.

Au vu des éléments présentés ci-dessus, la création de vingt CEF supplémentaires - soit une cible de 72 CEF en activité - peut donc paraître excessive.

Votre rapporteur estime qu'une cible de 60 CEF en activité, soit huit CEF supplémentaires et deux de plus que la cible fixée en 2013 par les inspections générales, pourrait être suffisante pour répondre aux besoins.

Parmi ces huit CEF, cinq seraient créés en Île-de-France et dans le Sud-Est, régions qui demeurent déficitaires, ainsi qu'un centre en Martinique et un autre en Guyane, ces collectivités n'en comptant pas à ce jour291(*). Enfin, un CEF dédié à l'accueil des jeunes filles serait créé dans le Sud de la France, conformément aux recommandations des inspections générales.

Sans remettre en cause le principe de mixité des hébergements, votre rapporteur considère qu'une approche pragmatique doit prévaloir en la matière ; comme l'expliquait Mme Christine Lazerges, présidente de la CNCDH, « la situation des jeunes adolescentes y est souvent très compliquée, ce qui plaide pour l'ouverture d'un deuxième CEF, ouvert sur l'extérieur, réservé aux jeunes filles »292(*).

(c) Investir dans d'autres solutions de prise en charge

Votre rapporteur rejoint pleinement notre collègue Josiane Costes, qui considérait que « le renforcement des moyens des structures de milieu ouvert et des hébergements traditionnels doit constituer un objectif à conduire en parallèl» de l'extension des CEF293(*).

Il estime que l'extension du dispositif des CEF doit s'accompagner d'un investissement important dans les autres modalités de prise en charge, en particulier le suivi en milieu ouvert et l'hébergement diversifié.

La réduction de la cible de création des CEF (cf. supra) dégagerait une marge estimée à 24 millions d'euros environ, qui pourrait ainsi être consacrée à ces dispositifs ainsi qu'aux mesures visant à renforcer l'attractivité de l'exercice en CEF et d'y améliorer la qualité de l'encadrement.

Il conviendrait également d'inventer de nouvelles modalités de prise en charge, en favorisant l'ouverture des structures d'hébergement sur leur environnement et la mise en oeuvre de pédagogies diversifiées.

À ce titre, votre rapporteur salue la nouvelle mesure d'accueil de jour prévue à titre expérimental à l'article 52 du projet de loi de programmation pour la justice ; visant à faciliter la transition entre le cadre strict du CEF et un éventuel retour sur des dispositifs de droit commun, elle permettra aux mineurs de bénéficier d'un accompagnement intensif, pluridisciplinaire, garantissant une prise en charge continue en journée à partir d'un emploi du temps individuel, adapté à leurs besoins spécifiques.

Proposition : veiller à ce que les CEF ne deviennent pas la solution unique en matière de placement en développant une palette diversifiée de solutions de prise en charge.

3. Refondre l'ordonnance de 1945

Il convient à présent de s'interroger sur le cadre juridique de l'enfermement des mineurs en droit pénal. Faut-il faire évoluer l'ordonnance de 1945 pour la faire renouer avec son esprit d'origine qui se serait perdu au fil de ses nombreuses modifications ? Sans prétendre à l'exhaustivité, la mission d'information souhaite partager à ce sujet quelques réflexions qui ressortent de ses travaux.

a) L'intérêt d'une réécriture

La mission a constaté que les praticiens du droit pénal des mineurs expriment un fort attachement à l'ordonnance de 1945, certains notant qu'elle renvoie dans son titre à « l'enfance délinquante » et que « le choix du mot « enfant » est important. Cette notion fait penser à ses propres enfants, à la nécessité de mesures éducatives, alors que le droit pénal inspire la répression », pour reprendre les mots de Me Sylvie Garde-Lebreton294(*). Ses principes fondateurs sont perçus comme étant toujours d'actualité. En revanche, plusieurs interlocuteurs de la mission ont insisté sur l'intérêt pratique que présenterait un travail de réécriture, de refonte, de l'ordonnance.

Ils pointent tout d'abord un problème de lisibilité de l'ordonnance, devenue très complexe en raison de la sédimentation des réformes, une quarantaine depuis 1945. Ainsi, le directeur des affaires criminelles et des grâces, M. Rémi Heitz, a estimé que « tous les professionnels souhaitent une réécriture de cette ordonnance devenue illisible au fil des nombreuses modifications qu'elle a subies depuis 70 ans. Une recodification clarifierait ce texte devenu désordonné»295(*).

La complexité de l'ordonnance découle parfois d'une insuffisante prise en compte des spécificités de la justice des mineurs à l'occasion de l'examen de textes réformant le droit pénal des majeurs ou à une insuffisante coordination entre l'ordonnance et le code pénal. Sur ce point, le directeur des affaires criminelles et des grâces a notamment déclaré que « les différents modes de poursuite devraient être redéfinis, afin de leur redonner de la lisibilité et de faciliter leur compréhension par les professionnels. On s'est parfois inspiré des procédures appliquées aux majeurs, sans aller jusqu'au bout de la démarche, comme avec la présentation immédiate ou la convocation par officier de police judiciaire (COPJ). Parfois, compte tenu de la difficulté pour certains parquets de mettre en oeuvre des dispositifs qu'ils connaissent mal, c'est le juge d'instruction, compétent à la fois pour les majeurs et les mineurs, qui est sollicité, et non le juge des enfants ».

Mme Camille Rouet, juge des enfants, a donné la mesure concrète des difficultés quotidiennes qui résultent pour les professionnels du manque de lisibilité du texte : pour elle, « la multiplication des réformes a rendu ce texte illisible, notamment sur la révocation du contrôle judiciaire ou la détention provisoire, car il renvoie implicitement à des textes relatifs aux majeurs. Du coup, pour éviter la détention arbitraire, nous nous référons à des tables de correspondance réalisées par l'école nationale de la magistrature (ENM) »296(*).

De manière plus anecdotique, la réécriture de l'ordonnance permettrait d'en moderniser l'expression et de l'expurger de quelques formules vieillies, qui peuvent être peu claires pour les mineurs auxquelles elles s'adressent ou pour leurs parents. M. Rémi Heitz a relevé que « certains termes, comme « la remise à parents » ou « l'admonestation », qui peuvent figurer sur le casier judiciaire, apparaissent désuets » ; ce point de vue est partagé par Mme Sophie Bouttier-Véron, vice-présidente du tribunal pour enfants de Marseille en charge du milieu fermé, vice-présidente de l'Association française des magistrats de la jeunesse et de la famille, qui notait « la présence d'expressions peu adaptées, telles « liberté surveillée » ou « admonestation » »297(*).

À vrai dire, il y a déjà eu plusieurs tentatives de recodifier l'ordonnance de 1945. En 2008, le rapport Varinard298(*) préconisait l'élaboration d'un code dédié à la justice pénale des mineurs permettant une réécriture formelle des dispositions applicables afin de renforcer leur cohérence et de leur donner une meilleure lisibilité. Un projet de code pénal a été mis en chantier dans le courant de l'année 2009 mais sans aboutir. La plus récente tentative de réécriture remonte à 2015, mais ces travaux n'ont de nouveau pas abouti en raison des attentats terroristes, qui ont conduit la Chancellerie à retenir d'autres priorités. Ce code de la justice pénale des mineurs en préparation conservait les grands principes de l'ordonnance de 1945.

Le Gouvernement actuel a décidé de remettre l'ouvrage sur le métier. Un groupe de travail a été constitué au ministère de la justice, auquel la présidente de la mission et son rapporteur son associés. Huit réunions sont prévues d'ici à la fin de l'année pour piloter la réécriture de l'ordonnance de 1945. Il restera à avoir la volonté politique d'inscrire cette réforme à l'ordre du jour du Parlement pour un examen rapide une fois que le travail technique sera achevé. Cela suppose que ce travail de fond ne soit pas relégué derrière d'autres projets répondant à une actualité médiatique plus immédiate.

Proposition : recodifier l'ordonnance de 1945 pour la rendre plus lisible pour les professionnels et les justiciables.

b) Conserver les actuelles bornes d'âge concernant la responsabilité pénale des mineurs

Le débat sur la réforme de l'ordonnance de 1945 se focalise souvent sur la question d'un éventuel abaissement de l'âge de la majorité pénale : faudrait-il aligner les règles applicables aux jeunes de seize à dix-huit ans sur celles applicables aux adultes afin de les sanctionner plus sévèrement ?

Ce débat avait traversé les travaux de la commission Varinard précitée. La commission avait conclu au maintien de l'âge de la majorité pénale à dix-huit ans.

La mission d'information aboutit à la même conclusion. Aucun de ses interlocuteurs n'a d'ailleurs plaidé pour un abaissement de l'âge de la majorité pénale. Il serait paradoxal de distinguer majorités civile et pénale alors que les mineurs délinquants se caractérisent, souvent, par une grande immaturité qui ne plaide pas pour un traitement aligné sur celui des adultes. De plus, l'arsenal législatif en vigueur permet de punir avec la sévérité qui convient les mineurs qui ont commis les crimes et délits les plus graves.

Certains intervenants ont en revanche rappelé qu'il n'existe pas en droit français d'âge minimal pour la responsabilité pénale. C'est ce qui explique qu'un enfant de dix ans ait pu récemment être mis en examen, soupçonné d'avoir provoqué un incendie à Aubervilliers ayant entraîné la mort de plusieurs occupants d'un immeuble. Le code pénal retient, dans son article 122-8, un critère de discernement : « les mineurs capables de discernement sont pénalement responsables des crimes, délits ou contraventions dont ils ont été reconnus coupables ». En revanche, comme cela été expliqué dans la première partie de ce rapport, ce mineur âgé de dix ans ne pourra faire l'objet d'une peine, mais seulement d'une mesure éducative ou d'une sanction éducative.

La mission n'est pas convaincue qu'il soit nécessaire d'introduire un âge minimal, le régime aujourd'hui en vigueur ne semblant pas poser de véritable problème au fonctionnement de la justice des mineurs. La mise en examen décidée à la suite du drame d'Aubervilliers ne doit pas masquer le fait qu'il est assez exceptionnel que de si jeunes enfants soient inquiétés par la justice.

c) Accepter la temporalité particulière de la justice des mineurs

La mission souhaite d'abord insister sur la temporalité particulière de la justice des mineurs, qui demande plus de temps que celle des adultes.

Les réformes de procédure adoptées depuis une vingtaine d'années (COPJ, présentation immédiate) ont eu tendance à rechercher l'accélération des procédures, en partant du principe qu'une sanction plus rapide serait mieux comprise par le jeune délinquant. La mission est peu convaincue de la pertinence de ce raisonnement. Les procédures rapides peuvent certes avoir leur utilité face à des délinquants récidivistes ou réitérants, lorsqu'une enquête a déjà été réalisée et que le juge dispose de tous les éléments pour apprécier l'affaire qui lui est soumise.

Mais elles ne devraient pas devenir le mode ordinaire de fonctionnement de la justice des mineurs. Il est essentiel en effet que la décision du juge soit éclairée par une enquête de personnalité, qui lui permettra de mieux comprendre la situation et le profil du jeune et de prendre ainsi une décision plus appropriée.

De plus, ce délai peut être mis à profit pour mettre en oeuvre des mesures éducatives provisoires qui permettent de commencer un travail auprès du jeune afin de l'aider à prendre conscience de la faute qu'il a commise. Il abordera ainsi son procès dans une disposition d'esprit différente de ce qu'elle aurait été si le jugement avait eu lieu juste après la commission de l'infraction. Juste après l'infraction, le mineur est souvent dans le déni, il ne reconnait pas les faits, mais cette attitude peut évoluer grâce un travail éducatif approprié.

d) Concentrer la réflexion sur les mesures de nature à réduire le recours à l'enfermement

Dans la première partie de ce rapport, la mission a insisté sur le recours plus fréquent à l'incarcération des mineurs. Elle a ensuite indiqué que le milieu carcéral était peu propice à un travail efficace de réinsertion, même si certains établissements offrent de meilleures conditions de détention que d'autres. En conséquence, il lui paraît que si des modifications de fond doivent être introduites dans l'ordonnance de 1945, celles-ci doivent d'abord viser à redonner à l'incarcération son caractère exceptionnel.

Les pistes de réforme qui ressortent des auditions doivent être mises en débat et expertisées.

· La question du placement sous contrôle judiciaire est souvent revenue dans les débats. Dans son avis, la CNCDH propose de le réserver, comme ce fut le cas jusqu'à la loi du 9 septembre 2002, aux mineurs de plus de seize ans, considérant que les mineurs de moins de seize ans n'ont pas la maturité, le contrôle de soi suffisants pour en respecter les termes, ce qui les conduit fréquemment en détention provisoire. Mme Laetitia Dhervilly, vice procureur, chef de la section des mineurs au Parquet de Paris, a observé que le contrôle judiciaire peut parfois durer deux ans et que la PJJ manque de moyens pour suivre réellement tous les mineurs concernés ; aussi a-t-elle proposé de fixer à six mois la durée maximale de contrôle judiciaire.

· Le placement en détention provisoire est fortement encadré par l'ordonnance de 1945 (article 11).

Il peut s'appliquer aux jeunes de treize à dix-huit ans, à condition que la mesure soit indispensable et qu'il soit impossible de prendre toute autre disposition et à la condition que les obligations du contrôle judiciaire ou de l'assignation à résidence avec surveillance électronique soient insuffisantes. Il est également subordonné à certaines conditions tenant à la durée de la peine encourue par le mineur : pour les mineurs de plus de seize ans, peine criminelle ou peine correctionnelle d'au moins trois ans ; pour les mineurs de moins de seize ans, peine criminelle uniquement.

La durée de la détention provisoire est également règlementée, de façon quelque peu complexe :

- en matière criminelle, et en matière correctionnelle si la peine encourue est supérieure à sept ans d'emprisonnement, pour les mineurs de plus de seize ans, c'est la législation de droit commun qui s'applique : la détention provisoire ne peut dépasser quatre mois, sauf si elle est prolongée ; pour les mineurs, la prolongation ne peut excéder un an alors qu'elle peut atteindre deux ans pour les majeurs ;

- en matière criminelle, pour les mineurs de treize à seize ans, la durée de la détention provisoire ne peut excéder six mois ; à titre exceptionnel, elle peut être prolongée pour une nouvelle période ne pouvant dépasser six mois ;

- en matière correctionnelle, lorsque la peine encourue ne dépasse pas sept ans d'emprisonnement, les mineurs de plus de seize ans peuvent être placés en détention provisoire pour une durée d'un mois, qui ne peut être prolongée que pour un mois au maximum.

Des ajustements à cette règlementation permettraient sans doute de restreindre le recours à la détention provisoire. En complément de modifications textuelles, c'est aussi une plus grande sensibilisation des juges de la liberté et de la détention (JLD) aux spécificités de la justice des mineurs qui devrait être recherchée. Plusieurs interlocuteurs de la mission ont souligné que le JLD, seul compétent pour décider le placement en détention provisoire, n'est pas un juge spécialisé, à la différence des autres intervenants de la chaîne pénale des mineurs. En 2008, la commission Varinard avait déjà préconisé une meilleure formation initiale et continue des JLD aux spécificités de la justice des mineurs. Cette recommandation demeure pleinement d'actualité. Elle pourrait conduire les JLD à recourir avec plus de parcimonie à la détention provisoire pour privilégier les mesures éducatives.

· Une autre piste pour réduire le nombre de mineurs incarcérés serait de développer le placement sous surveillance électronique. Il est possible avant la condamnation, à la place d'une détention provisoire, ou après la condamnation, dans le cadre d'un aménagement de peine, mais il demeure peu utilisé chez les mineurs.

Le placement sous surveillance électronique n'est pas toujours bien supporté, même chez les adultes, lorsqu'il est appliqué pendant une longue période. Il peut cependant être une alternative à la prison pour éviter une incarcération de courte durée, présentant l'avantage de ne pas couper le mineur délinquant de son environnement. Il est compatible par exemple avec la poursuite d'une scolarité ou d'une formation. Il ne peut être mis en oeuvre qu'après s'être assuré que le contexte familial, les conditions de logement du mineur, rendent possible sa réalisation.

Le Gouvernement souhaite favoriser le recours au placement sous surveillance électronique en en faisant, dans le projet de loi de programmation et de réforme pour la justice (article 43), une peine autonome, qui sera applicable aux mineurs. Si cette mesure est approuvée par le Parlement, cela constituera un signal politique encourageant les juridictions à avoir davantage recours à la surveillance électronique.

Proposition : dans le cadre de la refonte de l'ordonnance de 1945, étudier tout spécialement les modifications de nature à donner un caractère réellement exceptionnel à l'incarcération et sensibiliser les JLD aux spécificités de la justice des mineurs.


* 254 Les éducateurs spécialisés travaillent dans le champ social et médico-social. Ils concourent à l'éducation d'enfants et d'adolescents ou au soutien d'adultes présentant un handicap, des troubles du comportement ou qui ont des difficultés d'insertion.

* 255 Cf. l'article de Nicolas Sallée « Des éducateurs dans l'Etat. Logiques syndicales et identité professionnelle à la Protection judiciaire de la jeunesse », Terrains & travaux 2014/2 (n° 25), p. 75-94.

* 256 Cf. l'article de Dominique Turbelin, « Éducateurs Justice. Un statut vaut-il qualification ? » Revue d'histoire de l'enfance « irrégulière », 1,1998.

* 257 Cf. le rapport « La PJJ au service de la justice des mineurs », par Jean-Pierre Michel, parlementaire en mission, remis à la Garde des Sceaux, ministre de la justice, le 18 décembre 2013.

* 258 Dans son article précité, Nicolas Sallée note que cette prise de distance de l'éducatif vis-à-vis du judiciaire était en germe dès la création du corps des éducateurs de l'éducation surveillée : en 1947, leur principal syndicat - le Syndicat national des personnels de l'éducation surveillée (SNPES) - a fait le choix d'adhérer à la Fédération de l'éducation nationale (FEN), manière d'affirmer son autonomie par rapport à l'administration du ministère de la justice. Le SNPES demeure aujourd'hui affilié à la Fédération syndicale unitaire (FSU), qui regroupe principalement des syndicats représentant les personnels de l'éducation, de la culture et de la recherche.

* 259 Cf. le rapport de la Cour des comptes sur la protection judiciaire de la jeunesse de juillet 2003.

* 260 Cf. le rapport sur la protection judiciaire de la jeunesse d'octobre 2014, réalisé à la demande de la commission des finances du Sénat.

* 261 Cf. l'avis n° 146 (2016-2017) sur le projet de loi de finances pour 2017, fait par Mme  Cécile Cukierman au nom de la commission des lois du Sénat, déposé le 24 novembre 2016.

* 262Audition du 17 juin 2018.

* 263 PAP 2018.

* 264 Ces structures sont désignées unités éducatives d'hébergement diversifié (UEHD).

* 265 Olivier Razac, Avec Foucault, après Foucault : disséquer la société de contrôle (2008), p.21

* 266 Olivier Razac, ibid, p.29.

* 267 Olivier Razac, ibid, p.29.

* 268 Olivier Razac, ibid, p.123

* 269 Michel Foucault, Surveiller et punir (1975), p.95

* 270 IGAS, IGSJ et IPJJ, Mission sur l'évaluation des centres éducatifs fermés (CEF) dans le dispositif de prise en charge des mineurs délinquants, op. cit.

* 271 Idem.

* 272 Enfermer et éduquer : quel bilan pour les centres éducatifs fermés et les établissements pénitentiaires pour mineurs ?, op. cit.

* 273 Cour des comptes, La protection judiciaire de la jeunesse, enquête réalisée à la demande de la commission des finances du Sénat, octobre 2014.

* 274 Audition du 20 juin 2018.

* 275 Audition du 18 juillet 2018.

* 276 Compte rendu du déplacement de la mission au CEF de Savigny-sur-Orge, le 23 mai 2018.

* 277 RAP 2017.

* 278 Audition du 18 juillet 2018.

* 279 IGAS, IGSJ et IPJJ, Mission sur l'évaluation des centres éducatifs fermés (CEF) dans le dispositif de prise en charge des mineurs délinquants, op. cit.

* 280 Audition du 13 juin 2018.

* 281 IGSJ, Mission d'étude sur l'hébergement familial des mineurs délinquants, octobre 2012.

* 282 Projet de loi de finances pour 2018 : Protection judiciaire de la jeunesse, op. cit.

* 283 Audition du 6 juin 2018.

* 284 Audition du 13 juin 2018.

* 285 Projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, étude d'impact.

* 286 IGAS, IGSJ et IPJJ, Mission sur l'évaluation des centres éducatifs fermés (CEF) dans le dispositif de prise en charge des mineurs délinquants, op. cit.

* 287 IGAS, IGSJ et IPJJ, Rapport sur le dispositif des centres éducatifs fermés, op. cit.

* 288 Cour des comptes, La protection judiciaire de la jeunesse, op. cit.

* 289 Loi n° 2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs.

* 290 RAP 2017.

* 291 Seules la Guadeloupe et La Réunion comptent aujourd'hui un CEF en activité.

* 292 Audition du 18 juin 2018.

* 293 Projet de loi de finances pour 2018 : Protection judiciaire de la jeunesse, op. cit.

* 294 Audition du 27 juin 2018.

* 295 Audition du 18 avril 2018.

* 296 Audition du 28 mai 2018.

* 297 Audition du 6 juin 2018.

* 298 Rapport de la commission présidée par le recteur André Varinard, professeur de droit pénal, remis à la ministre de la justice en 2008.