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Une adolescence entre les murs : l'enfermement dans les limites de l'éducatif, du thérapeutique et du répressif (Rapport)

25 septembre 2018 : Une adolescence entre les murs : l'enfermement dans les limites de l'éducatif, du thérapeutique et du répressif (Rapport) ( rapport d'information )

III. LE SUCCÈS DU TRAVAIL DE RÉINSERTION SUPPOSE DE MENER UNE ACTION COHÉRENTE EN AMONT ET EN AVAL D'UNE ÉVENTUELLE PÉRIODE D'ENFERMEMENT

A. LA PRÉVENTION DOIT DEMEURER UN AXE POLITIQUE CENTRAL

La prévention n'a pas été au coeur des travaux de la mission, qui s'est surtout intéressée à la réinsertion des mineurs enfermés, soit des jeunes qui ont déjà commis des actes de délinquance ou dont la dégradation de l'état de santé mentale a rendu nécessaire une hospitalisation complète.

Elle a néanmoins souhaité revenir brièvement sur cette dimension de nos politiques publiques pour deux raisons : d'abord, parce que de nombreux interlocuteurs de la mission ont insisté sur l'importance du travail de prévention ; ils ont déploré que beaucoup de moyens soient consacrés à tenter de réparer a posteriori des situations dégradées, alors qu'une intervention plus précoce aurait été moins coûteuse et aurait évité, pour le jeune, une spirale négative ; ensuite, parce que la notion de prévention inclut la prévention tertiaire, c'est-à-dire la prévention de la récidive, qui est une préoccupation essentielle s'agissant des mineurs délinquants.

Prévenir la récidive, c'est favoriser un parcours de désistance, c'est-à-dire de sortie de la délinquance. La désistance repose sur la prise de conscience du délinquant et sur sa motivation, mais aussi sur les ressources, objectives et subjectives, dont il dispose, par exemple son niveau d'instruction, ses capacités de communication ou son degré d'insertion professionnelle. Parmi les facteurs de désistance, on peut notamment citer l'âge, au sens de maturité mais aussi comme élément conduisant à une « usure » du délinquant, les événements positifs de la vie (tels qu'une rencontre amoureuse, la naissance d'un enfant ou l'obtention d'un emploi stable), le renforcement du capital humain (par exemple, des capacités de communication ou de gestion des émotions) et le développement du capital social (intégration dans des réseaux sociaux non délinquants, insertion professionnelle...).

Que ce soit dans le cadre pénal ou dans le cadre psychiatrique, la prévention de l'enfermement des mineurs suppose une détection et une intervention précoce et l'association de compétences pluridisciplinaires.

Sans viser à l'exhaustivité sur ce sujet complexe, la mission a donc souhaité éclairer quelques aspects de la nécessaire politique de prévention, en revenant en premier lieu sur la question majeure de la lutte contre le décrochage scolaire.

1. La lutte contre la déscolarisation et le décrochage scolaire, un enjeu central pour prévenir la délinquance d'exclusion
a) Un grand nombre de mineurs pris en charge par la PJJ sont en situation de rupture avec l'école ou de déscolarisation

Les mineurs pris en charge par la PJJ sont, pour une proportion importante d'entre eux, en situation de décrochage scolaire ou de déscolarisation. Se fondant sur une étude épidémiologique menée en 1998211(*), le ministère estime que « la déscolarisation concerne un adolescent pris en charge sur deux »212(*), proportion qui s'élève à 80 % pour les mineurs incarcérés213(*).

Les mineurs suivis par la PJJ s'inscrivent souvent dans une des situations suivantes :

- l'absentéisme, les absences récurrentes et non justifiées d'un élève inscrit dans établissement : le seuil défini par le ministère s'élève à quatre demi-journées ou plus d'absences injustifiées par mois ;

- la déscolarisation, à savoir l'absence de scolarisation d'élèves soumis à l'obligation d'instruction, qui s'applique aux enfants âgés de six à seize ans214(*) ;

- le décrochage scolaire, qui désigne la sortie précoce et sans qualification du système éducatif.

L'étude de près de 500 dossiers de jeunes suivis par la PJJ à Marseille en 2014 retrace le parcours des jeunes décrocheurs : difficultés scolaires survenues dès l'école primaire (65 % de l'échantillon a redoublé), maintien de lacunes scolaires importantes (à près de 80 %), mauvais rapport avec l'institution scolaire ; cela mène à une déscolarisation pour 72 % d'entre eux, souvent longue voire définitive : 64% des jeunes déscolarisés l'ont été entre une et trois années scolaires et 22 % plus de trois ans. L'étude note qu'« ainsi un jeune suivi peut être déscolarisé depuis ses douze ou treize ans sans que les parents n'aient véritablement réagi. C'est d'ailleurs ce qui ressort des notes des éducateurs : les parents des enfants déscolarisés sur une longue période sont totalement désinvestis de la vie du jeune, ne favorisent ni la scolarité, ni une insertion professionnelle »215(*). Le retour en formation est particulièrement difficile : les mineurs pris en charge sont moins de 40 % à déclarer avoir un projet scolaire216(*).

Il ressort des rencontres menées dans le cadre de la mission et de ces travaux plusieurs constats :

- la prévalence d'une déscolarisation parfois très précoce, qui peut intervenir dès l'école primaire ou les premières années de collège, et qui pose la question du contrôle de l'obligation scolaire ;

- un accompagnement insuffisant des élèves en difficulté - l'étude précitée constate que « seuls 32,5 % des jeunes de notre échantillon ont bénéficié d'un aménagement de scolarité leur permettant de se maintenir dans un système scolaire adapté à leurs capacités et leurs rythmes d'apprentissage » ; les pouvoirs publics ne semblent se mobiliser « vraiment que lorsque les adolescents décrochent au collège, c'est-à-dire lorsqu'il est déjà très (parfois trop) tard »217(*) ;

- les jeunes suivis par la PJJ rencontrent des difficultés très importantes à retrouver une formation qui corresponde à leurs aspirations, du fait notamment de problèmes de comportement et d'un niveau scolaire généralement très faible, parfois de l'ordre du CE2.

b) La lutte contre le décrochage scolaire participe à la prévention de la délinquance

Si tous les élèves en situation d'échec scolaire, de déscolarisation ou de décrochage ne deviennent pas des mineurs délinquants, il existe une corrélation forte entre ces situations et la délinquance. En effet, ces situations participent de la marginalisation des jeunes concernés, ce qui alimente une délinquance d'exclusion ; pour les auteurs de l'étude précitée, il apparaît ainsi évident que « la déscolarisation favorise l'oisiveté des jeunes et peut engendrer de fait un passage au délit et/ou un maintien dans la délinquance »218(*)

A contrario, comme l'observait M. Jean-Marc Huart, directeur général de l'enseignement scolaire (DGESCO), « la prévention de la délinquance passe notamment par l'insertion dans la formation et dans l'emploi »219(*).

(a) La prévention de l'absentéisme et le recensement des enfants déscolarisés

L'absentéisme constitue un manquement à l'obligation de scolarisation mais aussi « l'un des signes visibles qui peut traduire les premiers pas d'un élève dans l'engrenage du décrochage scolaire » : selon les données de l'enquête PISA 2015 menée par l'OCDE, 11 % des jeunes âgés de quinze ans déclaraient avoir manqué volontairement des cours pendant au moins une journée complète dans les deux semaines précédant l'enquête220(*).

Les modalités de prévention et de traitement de l'absentéisme scolaire sont précisées par une circulaire du 23 décembre 2014221(*), qui prévoit notamment :

- l'information préalable des élèves et de leurs parents des obligations en matière d'assiduité ;

- le recensement sur un registre d'appel de toute absence au niveau de chaque établissement d'enseignement scolaire, « qui est immédiatement signalée aux personnes responsables de l'enfant qui doivent sans délai en faire connaître les motifs au directeur de l'école ou au chef de l'établissement »222(*) ;

- un accompagnement des parents dès la première absence, qui est renforcé selon le degré d'absentéisme ; des mesures d'aide à la parentalité peuvent être mises en oeuvre avec les différents partenaires ;

- un travail partenarial, mené au niveau du département, associant services municipaux et départementaux, associations, caisse des allocations familiales ainsi que d'autres administrations, dont la PJJ et les services chargés de la cohésion sociale ;

- le directeur académique des services de l'éducation nationale (DASEN) adresse aux personnes responsables un avertissement et leur rappelle leurs obligations légales et les sanctions pénales auxquelles elles s'exposent, il peut également diligenter une enquête sociale ; en cas de persistance, il saisit le procureur de la République.

Les sanctions encourues en cas de non-respect de l'obligation scolaire

L'article R. 624-7 du code pénal rend passible d'une amende sanctionnant une contravention de quatrième catégorie (750 euros au plus) le fait, pour le titulaire de l'autorité parentale, après avoir reçu un avertissement du directeur d'académie rappelant ses obligations légales et les sanctions encourues, de ne pas imposer à l'enfant de fréquenter régulièrement l'école sans pouvoir donner de motif légitime ou d'excuse valable.

L'article 227-17-1 du même code punit de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende le fait, par les parents d'un enfant ou toute personne exerçant à son égard l'autorité parentale ou une autorité de fait de façon continue, de ne pas l'inscrire dans un établissement d'enseignement, sans excuse valable, en dépit d'une mise en demeure de l'autorité de l'Etat compétente en matière d'éducation.

Compte tenu du grand nombre de déscolarisations, à la fois précoces (dès les premières années du collège) et durables, constatées parmi les jeunes suivis par la PJJ, il est clair que le contrôle du respect de l'obligation scolaire demeure perfectible.

Dans leur communication, nos collègues députées Anne Brugnera et George Pau-Langevin, rapporteures de la mission d'information sur la déscolarisation de l'Assemblée nationale, constatent que « le repérage et le suivi des enfants non scolarisés sont clairement insuffisants. S'ils ne paraissent pas poser de difficultés particulières dans les plus petites communes, la situation est très différente dans les villes » et qu'il existe en la matière de véritables « trous dans la raquette »223(*).

L'article L. 131-6 du code de l'éducation charge le maire, agissant au nom de l'État, de recenser chaque année la liste des enfants résidant dans sa commune soumis à l'obligation scolaire. L'article R. 131-3 prévoit que les directeurs d'école et les chefs d'établissement de l'enseignement public déclarent au maire les enfants qui fréquentent leur établissement et le tiennent informé des changements en cours d'année ; il est prévu que le maire et le DASEN se tiennent réciproquement informés des manquements à l'obligation d'instruction.

Ces dispositions reçoivent toutefois une application variable : Mmes Brugnera et Pau-Langevin notent que « par méconnaissance du droit, certains maires ne recensent pas les enfants au-delà de l'âge de l'école élémentaire », pour lesquels il n'existe pas de logiciel de traitement de données équivalent à « Base élèves 1er degré », et que « si le versement de prestations familiales est, en droit, conditionné par le fait les enfants reçoivent une instruction, cette condition est, dans la pratique, présumée remplie. Dans tous les cas, le travail des maires se heurte à d'importantes difficultés pratiques (absence de registre municipal, caractère toujours incomplet des fichiers existants, défauts des croisements de fichiers) »224(*). En outre, « les règles applicables à la radiation d'un enfant d'un établissement scolaire permettent de déscolariser un enfant sans l'instruire à domicile »225(*).

La publication d'un guide sur le contrôle de l'instruction à domicile à destination des élus locaux au mois d'octobre 2017 constitue une première étape louable ; votre rapporteur considère que des efforts renouvelés doivent être faits pour s'assurer du respect de l'obligation scolaire pendant la scolarité au collège, pour lequel le contrôle demeure lacunaire.

(b) La résorption du décrochage scolaire

Comme le rappelait M. Jean-Marc Huart, DGESCO, lors de son audition, « la résorption du décrochage scolaire, est une priorité du ministère et nous avons considérablement progressé, que ce soit dans les résultats comme dans les dispositifs ». Le nombre d'élèves sortant chaque année du système éducatif sans qualification a ainsi diminué progressivement de 140 000 en 2011 à 98 000 à la rentrée scolaire 2016.

À cet égard, « la loi du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie a représenté un tournant », poursuivi au fil des alternances politiques : en 2011226(*) puis en 2013 par la loi de refondation de l'école de la République227(*) et enfin, par le plan d'actions « Tous mobilisés contre le décrochage scolaire » présenté en novembre 2014.

La résorption du décrochage scolaire s'effectue selon plusieurs modalités :

- la prévention, par le contrôle de l'absentéisme, l'implication des parents dans la scolarité de leurs enfants et dans leurs choix d'orientation, l'amélioration du climat scolaire et la création de référents « décrochage scolaire » dans les établissements du second degré ;

- l'intervention auprès des jeunes présentant un risque de décrochage - parcours aménagés de formation initiale (PAFI), dispositifs relais (cf. infra) - et leur maintien en formation, notamment par le droit reconnu aux élèves ayant échoué aux examens du baccalauréat, du CAP et du BTS à une nouvelle inscription dans leur établissement et à la conservation des notes égales ou supérieures à 10 ;

- enfin, le repérage et la remédiation auprès des jeunes ayant quitté le système scolaire ; le ministère dispose d'un système de suivi informatique (SIEI) qui permet d'alimenter les différents réseaux de prise en charge : plates-formes de soutien et d'appui aux décrocheurs (PSAD), réseaux Formation qualifiante emploi (FOQUALE), etc., qui « prennent contact avec les jeunes identifiés, les reçoivent et les accompagnent dans leur retour en formation »228(*). Ils peuvent être accueillis dans des structures spécialisées de l'éducation nationale (micro-lycée, lycée nouvelle chance, etc.) ou dans des écoles de la deuxième chance. Le réseau des missions locales contribue aussi à la prise en charge des jeunes sans qualification.

En outre, la loi du 8 juillet 2013 a modifié l'article L. 122-2 du code de l'éducation afin de prévoir que « tout jeune sortant du système éducatif sans diplôme bénéficie d'une durée complémentaire de formation qualifiante qu'il peut utiliser dans des conditions fixées par décret » et qui « peut consister en un droit au retour en formation initiale sous statut scolaire ». Deux décrets du 5 décembre 2014229(*) et une circulaire230(*) ont précisé les contours de ce droit au retour en formation initiale, ouvert aux jeunes de seize à vingt-cinq ans qui possèdent au plus le diplôme national du brevet ou le CFG. La circulaire précise qu'une « attention particulière sera portée aux jeunes placés sous main de justice relevant de la protection judiciaire de la jeunesse, de l'enseignement en milieu pénitentiaire ou des unités pédagogiques régionales »231(*).

(c) Les dispositifs relais : un partenariat entre l'éducation nationale et la PJJ

Les dispositifs relais - classes, ateliers et internats - sont des structures destinés à aider les élèves en voie de marginalisation scolaire et sociale, qui risquent de sortir de manière précoce et le plus souvent sans qualification du système scolaire. Ces élèves peuvent être absentéistes ou déscolarisés - pour un tiers d'entre eux - ou scolarisés de manière régulière mais en difficulté ou au comportement perturbateur232(*).

Rattachés administrativement à un collège, les classes et ateliers relais accueillent de manière temporaire - quelques semaines - les élèves afin de mener auprès d'eux un travail de socialisation et de mise à niveau leur permettant de reprendre une scolarité ordinaire.

Les internats relais, qui se substituent aux établissements de réinsertion scolaire, ont vocation à prendre en charge « certains élèves en rupture plus profonde avec les exigences de la vie des établissements scolaires, ou en voie de déscolarisation », pour lesquels l'internat permet une prise en charge plus globale233(*).

Avec les collectivités territoriales partenaires, la PJJ est fortement associée à ces dispositifs, auxquels elle consacrait 69 ETP en 2017. En lien avec l'assistant de service social, les éducateurs de la PJJ relient scolarité et prise en charge éducative, instaurent un lien avec les familles et les autres institutions concernées, participent aux réunions d'équipes et contribuent à l'élaboration du projet pédagogique et éducatif du dispositif.

En 2015-2016, 10 200 élèves ont été accueillis au sein de 355 classes relais et 135 ateliers234(*) ; 50 % des élèves accueillis présentent un retard scolaire, 43 % une scolarisation intermittente ou ont connu des absences supérieures à deux mois, 30 % au moins sont sous mesure éducative235(*).

Les résultats de suivi des élèves pour l'année scolaire 2014-2015 indiquent qu'à l'issue de leur séjour en dispositif relais, 76 % sont retournés au collège, 14 % en lycée professionnel, 5 % en CFA ; 3 % ont intégré à part égale un établissement relevant du ministère chargé de la justice ou de la santé ; 1 % ont rejoint d'autres structures d'accueil et 1 % ont intégré la vie active236(*). Toutefois, le CNESCO met en garde contre la fiabilité de ces chiffres, rappelant que « les évaluations réalisées par l'institution elle-même ne permettent pas de connaître la situation d'un nombre important d'élèves dans l'année qui suit leur passage en dispositif (de 37 % à 50 % de réponses non renseignées) »237(*).

L'évaluation de ces dispositifs par le CNESCO est relativement mitigée : si elle fait état d'un « rétablissement de la confiance en soi » des élèves, « le retour en formation ordinaire est difficile », du fait notamment du « caractère tardif de la prise en charge, généralement très proche de la fin de la scolarité obligatoire, et enfin les lacunes importantes de ces élèves en matière de compétences scolaires »238(*).

2. La prévention de la délinquance des mineurs

On distingue classiquement trois niveaux dans la politique de prévention de la délinquance :

- la prévention primaire, générale, qui porte sur l'environnement, elle prend la forme de programmes de cohésion sociale, urbaine et économique ; la stratégie gouvernementale 2013-2017 de prévention de la délinquance y inclut une approche dite situationnelle et le développement de la vidéo-protection239(*) ;

- la prévention secondaire, tournée vers les publics les plus exposés à un premier passage à l'acte délinquant ;

- enfin, la prévention tertiaire, qui vise à prévenir la récidive des auprès des mineurs délinquants.

a) Le maire au coeur de la prévention de la délinquance

La politique interministérielle de prévention de la délinquance et, depuis 2014, de la radicalisation, est pilotée au plan national par le comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (CIPDR), présidé par le Premier ministre. Son financement spécifique est assuré par le fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), doté pour 2018 de 72,7 millions d'euros, dont 38 millions consacrés à la prévention de la délinquance240(*).

La stratégie nationale de prévention de la délinquance 2013-2017

La stratégie nationale de prévention de la délinquance 2013-2017, qui fixait les orientations de la politique de prévention de la délinquance, se déclinait en trois volets :

- un programme d'actions à l'intention des jeunes exposés à la délinquance, ayant pour objectif « d'éviter le basculement et l'enracinement des jeunes dans la délinquance », par le soutien aux familles et à la parentalité, la protection de l'enfance en danger, la prévention du décrochage scolaire, des actions de promotion de la citoyenneté et des mesures contre la récidive ;

- un programme d'actions pour améliorer la prévention des violences faites aux femmes, des violences intrafamiliales et l'aide aux victimes ;

- un programme d'actions pour améliorer la tranquillité publique, notamment par la prévention spécialisée et la vidéo-protection.

La loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a consacré la responsabilité centrale des maires en matière de prévention de la délinquance241(*).

Elle a rendu obligatoire la création des conseils locaux ou intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD ou CISPD) dans les communes de plus de 10 000 habitants et dans celles comportant une zone urbaine sensible. Le CLSPD constitue l'instance de référence en matière de prévention de la délinquance et associe à ce titre les administrations concernées.

Le conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance

Présidé par le maire, le CLSPD « constitue le cadre de concertation sur les priorités de la lutte contre l'insécurité et la prévention de la délinquance dans les communes » (article D. 132-7 du code de la sécurité intérieure).

Sa composition, fixée par arrêté municipal, intègre des représentants du préfet, du procureur de la République, du conseil départemental, des services de l'État ainsi que d'associations, établissements ou organismes « oeuvrant notamment dans les domaines de la prévention, de la sécurité, de l'aide aux victimes, du logement, des transports collectifs, de l'action sociale ou des activités économiques ».

Un programme de travail partagé doit y être élaboré dans le cadre d'un plan local d'actions de prévention de la délinquance intégrant les orientations prioritaires de la stratégie nationale de prévention de la délinquance 2013-2017.

Des groupes de travail et d'échange d'informations à vocation territoriale ou thématique peuvent être mis en place, de manière ponctuelle ou pérenne. Il en est ainsi des cellules de coordination opérationnelle du partenariat (CCOP) ou des groupes locaux de traitement de la délinquance (GLTD) des zones de sécurité prioritaire (ZSP). La loi n° 2014-896 du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales a ajouté la possibilité pour ces groupes de traiter, à la demande de l'autorité judiciaire, des questions relatives à l'exécution des peines et à la prévention de la récidive.

Source : ministère de l'intérieur

Par son pouvoir de police, le maire « concourt (...) à l'exercice des missions de sécurité publique et de prévention de la délinquance »242(*). Outre son rôle d'animation de la politique de prévention de la délinquance et de la coordination de sa mise en oeuvre, il peut effectuer un rappel à l'ordre, dans les conditions précisées à l'article L. 132-7 du code de la sécurité intérieure243(*), ou proposer une transaction à un administré ayant commis une infraction relevant d'une contravention commise au préjudice de la commune, qui peut prendre la forme d'une indemnisation ou d'une activité non rémunérée au profit de la commune.

Votre rapporteur porte un regard mitigé sur ces évolutions : sollicités de toutes parts, les maires rencontrent souvent des difficultés pour assumer leurs responsabilités en la matière.

La concertation au sein des instances dédiées, dont les CLSPD, pâtit d'un formalisme excessif, au point de s'assimiler à une forme de « comitologie », au détriment de l'efficacité opérationnelle. Le colonel Jude Vinot, représentant de la direction générale de la Gendarmerie nationale (DGGN), insistait sur la nécessité que les CLSPD « prennent le temps de traiter des cas particuliers et ce, au-delà des déclarations d'intention, pour aller au fond des choses »244(*).

Votre rapporteur note que le projet de police de sécurité du quotidien, présenté par le Gouvernement en février 2018, participera de la prévention primaire et secondaire de la délinquance, en particulier par la généralisation des opérations de prévention des forces de l'ordre auprès des élèves et par le renouvellement des partenariats au niveau local. Comme le décrivait M. Clément Vives, adjoint au conseiller judiciaire à la direction générale de la Police nationale (DGPN), « l'un des sujets abordés avec la création de la police de sécurité du quotidien est de redonner au chef de l'échelon territorial la possibilité de nouer les partenariats qui lui semble les plus adaptés. Il faut en effet limiter la comitologie qui freine, en définitive, les actions. L'idée est plutôt de développer des actions ponctuelles, via la collaboration avec le procureur »245(*). Elle devrait permettre une action de police de proximité, comparable à celle décrite par M. Nicolas Sallée au Québec : « Les policiers québécois, appelés policiers communautaires, sont formés, connaissent leur territoire, et agissent tels des policiers de proximité. La délinquance juvénile est ainsi perçue différemment »246(*).

La participation des forces de l'ordre à la prévention secondaire est également importante, à l'instar des brigades de prévention de la délinquance juvénile de la gendarmerie ou des centres de loisirs jeunes mis en oeuvre par la DGPN. Au nombre de 29, dont huit temporaires et auxquels devraient s'ajouter huit nouveaux centres dont la création est prévue à l'horizon 2020, ces centres « accueillent des jeunes de huit à dix-sept ans issus des quartiers de la politique de la ville. Leur sont proposées des activités sportives et culturelles, via des partenariats spécifiques entre la PJJ et l'éducation nationale. Des policiers peuvent ainsi accueillir des élèves qui ont fait l'objet d'une expulsion temporaire de leur établissement et ainsi assumer une sorte de mission extrascolaire »247(*)

b) Des initiatives intéressantes pour améliorer la réponse institutionnelle au premier acte délinquant et prévenir la récidive

Les prérogatives du maire, en particulier le rappel à l'ordre, peuvent permettre de sanctionner des comportements ne relevant pas de poursuites judiciaires et de donner un coup d'arrêt à une possible trajectoire délinquante.

Pendant son audition, Mme Sophie Diehl, conseillère technique à la Fédération des associations socio-judiciaires Citoyens et Justice, a relevé que « que beaucoup de mesures alternatives aux poursuites ne méritent pas un traitement judiciaire et peuvent relever du maire (...). On s'aperçoit que la proximité avec leurs administrés leur offre une certaine légitimité et permettrait de résoudre des problèmes en amont de l'infraction, pour des faits ne nécessitant pas un suivi éducatif important ». Elle a cité notamment l'exemple de la ville de Limoges, qui « travaille sur un contrat citoyen afin d'accompagner durant six mois les jeunes de six ans à treize ans chez qui l'on détecte une vulnérabilité importante. Il est encore trop tôt pour recourir au judiciaire, qu'il s'agisse du civil ou du pénal, mais leur rôle de prévention peut être intéressant »248(*).

La mission a eu connaissance d'initiatives intéressantes en la matière, qui participent pleinement de la prévention tertiaire ; il s'agit en particulier du rappel à la responsabilité des mineurs (RRM) mis en oeuvre par la Gendarmerie nationale dans certains départements. Visant à ne laisser aucun acte sans réponse, le RRM « consiste en l'accueil du mineur auteur d'un acte d'incivilité ou d'un acte de délinquance mineur ne faisant pas l'objet d'une enquête judiciaire, afin de le sensibiliser, en présence de ses représentants légaux, aux conséquences notamment pénales de son acte. Il vise ainsi à prévenir la réitération de comportements déviants. Une orientation dans un cadre partenarial peut être donnée. Ce procédé s'inscrit parfois dans le cadre d'un protocole conclu avec l'autorité judiciaire ou a minima est mené en lien avec les magistrats chargés des mineurs »249(*).

Une autre initiative, citée par le colonel Jude Vinot lors de son audition devant la mission, consiste en « l'accueil d'un groupe de mineurs récidivistes, de quinze à dix-huit ans, dans une brigade de gendarmerie, située dans les Pyrénées Orientales. Ceux-ci, dans un cadre légal contraignant, deviennent acteurs de la préservation du littoral, accompagnés par la PJJ et les gendarmes. Aucun désistement n'a été constaté et tous les mineurs concernés ont retrouvé une scolarité, à l'issue de cette période. Pour le moment, aucune réitération n'a été constatée parmi les membres de ce groupe »250(*).

Votre rapporteur souligne la nécessité de donner une réponse adaptée à chaque acte, même mineur, sans pour autant judiciariser chaque fait. De telles initiatives permettent de donner un coup d'arrêt à une trajectoire délinquante, épargnant à la société comme au jeune un coût considérable.

La mission souhaite enfin attirer l'attention sur l'intérêt des mesures de justice restaurative, sur lesquelles Mme Sophie Diehl, conseillère technique à la Fédération des associations socio-judiciaires Citoyens et Justice, a insisté lors de son audition. La justice restaurative a reçu une consécration législative à l'occasion de la loi du 15 août 2014, relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales, qui a introduit un nouvel article 10-1 dans le code de procédure pénale.

Selon cet article, constitue une mesure de justice restaurative toute mesure permettant à une victime ainsi qu'à l'auteur d'une infraction de participer activement à la résolution des difficultés résultant de l'infraction, et notamment à la réparation des préjudices de toute nature résultant de sa commission. La justice restaurative apporte ainsi un apaisement à la victime - grâce à la réparation des dommages, des préjudices et de la souffrance qu'elle a subie -, mais aussi pour la société qui a été perturbée par la commission de l'infraction, enfin pour l'auteur, qui joue un rôle actif dans la réparation due à la victime et dans sa propre réinsertion sociale. Il est à noter que le succès ou l'échec d'une mesure de justice restaurative est sans incidence sur les indemnités qui peuvent être allouées à la victime par la justice ni sur la sanction pénale infligée à l'auteur.

3. La détection précoce des troubles psychiatriques

Votre rapporteur a déjà traité de ce sujet important dans son rapport de 2017 sur la pédopsychiatrie, dont les conclusions demeurent d'actualité.

Il rappelle que, dès 2010, un avis du Conseil économique, social et environnemental soulignait que « les progrès au niveau des prises en charge des enfants et des adolescents [atteints de troubles psychiatriques] n'ont pas été accompagnés de progrès équivalents dans le repérage des premiers signes »251(*), ce qui retarde d'autant le diagnostic et le traitement précoce et donc entraîne une perte de chance pour les enfants. Sont en cause surtout la formation insuffisante des professionnels, ainsi que les réseaux de proximité insuffisamment développés252(*).

La mission d'information du Sénat relative à la situation de la psychiatrie des mineurs en France253(*) s'était attachée à recenser les difficultés principales du repérage.

L'efficacité de ce repérage est en grande partie conditionnée par la coopération des différents acteurs appelés à intervenir auprès du mineur au fur et à mesure de son avancée en âge. Il apparaît par conséquent nécessaire d'assurer la diffusion la plus large possible d'instruments communs auprès des professionnels concernés, en particulier dans le cadre scolaire (psychologues, infirmiers, médecins) et dans les services de protection maternelle et infantile (PMI) (psychologues, infirmiers, sages-femmes, travailleurs sociaux).

4. Le rôle du secteur médico-social

Votre rapporteur est convaincu que les institutions du secteur social et médico-social peuvent contribuer à la prévention de la délinquance ou à la prévention de la récidive, de même qu'elles peuvent apporter un environnement propice au développement de mineurs souffrant de troubles du comportement.

Il est en particulier sensible au travail réalisé dans le cadre des instituts thérapeutiques, éducatifs et pédagogiques (Itep). Les Itep accueillent des enfants, adolescents ou jeunes adultes qui présentent des difficultés psychologiques dont l'expression, notamment l'intensité des troubles du comportement, perturbe gravement la socialisation et l'accès aux apprentissages. Le placement en Itep est habituellement décidé par la maison départementale des personnes handicapées (MDPH) mais il peut plus exceptionnellement être décidé par le juge des enfants dans le cadre d'une mesure de placement.

L'Itep offre aux jeunes qu'il accueille une prise en charge pluridisciplinaire, avec un accès aux soins et un projet thérapeutique, des activités éducatives adaptées, des apprentissages scolaires et pré-professionnels personnalisés et un soutien aux parents et aux proches.

En avril 2018, une délégation de la mission a visité l'Itep des Cadeneaux, sur le territoire de la commune des Pennes-Mirabeaux, dont votre rapporteur a été le maire pendant dix-sept ans. L'Itep, qui dispose d'une capacité de 99 places, dont 54 en internat, accueille des jeunes de onze à vingt ans. Il est particulièrement investi dans l'accueil des jeunes suivis par la PJJ puisque ce public représente 10% de son effectif ; la moyenne dans les Itep est plutôt de l'ordre de 3%.

La délégation de la mission a apprécié les moyens mis en oeuvre pour dispenser une formation aux jeunes, dans une perspective de pré-apprentissage. Un atelier boucherie, un atelier maçonnerie, un atelier mécaniques tentent de redonner aux jeunes le goût de l'apprentissage et de l'effort, tout en préparant leur future insertion professionnelle. Pour motiver les jeunes, la direction de l'Itep veille à ce que les travaux qui leur sont confiés soient utiles au fonctionnement de l'établissement.

L'apport des Itep pourrait être davantage valorisé pour traiter précocement des troubles du comportement susceptibles de favoriser la commission d'actes délinquants, ou pour travailler à la réinsertion de jeunes ayant déjà commis des actes délictueux.


* 211 Choquet M. et al. (1998), Adolescents (14-21 ans) de la protection judiciaire de la jeunesse et santé, INSERM.

* 212 Ministère de la justice, Synthèse de l'état des connaissances, Dossier de presse de la journée du 2 février 2015, février 2015.

* 213 Gouvernement, Priorité jeunesse - Synthèse du comité interministériel de la jeunesse, février 2013.

* 214 Article L. 131-1 du code de l'éducation.

* 215 Bibard D., Borrelli C., Mucchielli L., Raffin V. (2016), « La délinquance des mineurs à Marseille. 500 jeunes suivis par la Protection judiciaire de la jeunesse », Les Rapports de Recherche de l'ORDCS, n°9, MMSH, Université Aix-Marseille.

* 216 Idem.

* 217 Idem.

* 218 Idem.

* 219 Audition du 6 juin 2018.

* 220 Conseil national de l'évaluation du système scolaire (CNESCO), Comment agir plus efficacement face au décrochage scolaire ?, dossier de synthèse de la conférence de comparaisons internationales sur le décrochage scolaire, novembre 2017.

* 221 Circulaire interministérielle n° 2014-159 du 24 décembre 2014 relative à la prévention de l'absentéisme scolaire.

* 222 Les motifs légitimes d'absence sont limitativement énumérés à l'article L. 131-8 du code de l'éducation : maladie de l'enfant, maladie transmissible ou contagieuse d'un membre de la famille, réunion solennelle de famille, empêchement résultant de la difficulté accidentelle des communications, absence temporaire des personnes responsables lorsque les enfants les suivent.

* 223 Communication de Mmes Anne Brugnera et George Pau-Langevin, rapporteurs de la mission « flash » sur la déscolarisation de la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale, juillet 2018.

* 224 Synthèse de la de la mission « flash » sur la déscolarisation, fait par Mmes Anne Brugnera et George Pau-Langevin, rapporteurs, au nom de la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale, juillet 2018.

* 225 Idem.

* 226 Circulaire n° 2011-028 du 9 février 2011 relative à l'organisation et mise en oeuvre des articles L 313-7 et L. 313-8 du code de l'éducation.

* 227 Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.

* 228 Audition du 6 juin 2018.

* 229 Décrets n° 2014-1453 du 5 décembre 2014 relatif à la durée complémentaire de formation qualifiante prévue à l'article L. 122-2 du code de l'éducation et n° 2014-1454 du 5 décembre 2014 relatif à la formation professionnelle des jeunes sortant sans qualification professionnelle du système éducatif.

* 230 Circulaire interministérielle n° 2015-041 du 5 mars 2015 relative au droit au retour en formation initiale pour les sortants du système éducatif sans diplôme ou qualification professionnelle.

* 231 Idem.

* 232 CNESCO, op. cit.

* 233 Circulaire n° 2014-037 du 28 mars 2014 relative au schéma académique et au pilotage des dispositifs relais : ateliers, classes et internats.

* 234 Le nombre total de séjours s'élève à 10 900, un élève pouvant effectuer plusieurs séjours.

* 235 MEN-DEPP, Repères et références statistiques - édition 2017, septembre 2017.

* 236 MEN, Eduscol.

* 237 CNESCO, op. cit.

* 238 Idem.

* 239 Stratégie nationale de prévention de la délinquance 2013-2017, juin 2013.

* 240 Projet de loi de finances pour 2018, Document de politique de transversale - Prévention de la délinquance et de la radicalisation.

* 241 Loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance.

* 242 Article L. 132-1 du code de la sécurité intérieure.

* 243 À titre indicateur, le guide Le maire et la prévention de la délinquance, édité par le ministère de l'intérieur, cite : « les conflits de voisinage, l'absentéisme scolaire, la présence constatée de mineurs non accompagnés dans des lieux publics à des heures tardives, certaines atteintes légères à la propriété publique, les incivilités commises par des mineurs, les incidents aux abords des établissements scolaires ou encore certaines contraventions aux arrêtés du maire portées à sa connaissance ».

* 244 Audition du 13 juin 2018.

* 245 Idem.

* 246 Audition du 6 juin 2018.

* 247 Audition du 13 juin 2018.

* 248 Idem.

* 249 Audition du 13 juin 2018.

* 250 Idem.

* 251 J.-R. BUISSON, La pédopsychiatrie : prévention et prise en charge, avis du Conseil économique, social et environnemental, 2010.

* 252 D. SIBERTIN-BLANC et M. AZOULAY, « Politique et pratique de secteur sont-elles pertinentes aujourd'hui ? », L'information psychiatrique, t. 89, 2013.

* 253 M. AMIEL, Situation de la psychiatrie des mineurs en France, op. cit.