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Une adolescence entre les murs : l'enfermement dans les limites de l'éducatif, du thérapeutique et du répressif (Rapport)

25 septembre 2018 : Une adolescence entre les murs : l'enfermement dans les limites de l'éducatif, du thérapeutique et du répressif (Rapport) ( rapport d'information )

C. ENFANCE EN DANGER ET ENFANCE DANGEREUSE : UN MÊME PUBLIC

Le regard que porte la société sur les jeunes délinquants a évolué depuis une vingtaine d'années. L'accent est aujourd'hui davantage mis sur leur responsabilité propre dans la commission d'actes de délinquance, plutôt que sur les difficultés sociales ou familiales qui pourraient expliquer leur passage à l'acte.

Certes, ces difficultés ne sauraient « excuser » leur geste et il est légitime qu'ils en assument les conséquences, le cas échéant en effectuant une peine de privation de liberté.

Il n'en reste pas moins vrai que les auditions auxquelles a procédé la mission ont confirmé une intuition de départ : le public des mineurs enfermés présente de nombreux points communs avec celui de l'enfance en danger suivi par l'aide sociale à l'enfance (ASE) des départements. Même si cette formule peut paraître simplificatrice, votre rapporteur pense ne pas être trop éloigné de la réalité en indiquant que si un enfant en danger peut être dangereux, un enfant dangereux est forcément un enfant en danger.

Ce constat le conduit à regretter l'excessive spécialisation qui a pu être observée depuis une dizaine d'années, la PJJ concentrant son activité sur le suivi des jeunes sous main de justice tandis que l'ASE est chargée de la protection de l'enfance en danger.

Pour reprendre l'expression employée par Anne Bérard, adjointe au directeur de l'administration pénitentiaire devant la mission, les mineurs enfermés sont souvent des « poly-fracturés de la vie »73(*). Cette partie du rapport entend donc préciser quel est le profil de ces mineurs afin de mieux cerner quels peuvent être leurs besoins en termes de réinsertion.

1. De nombreux mineurs sous main de justice sont aussi suivis par l'ASE

Un grand nombre de mineurs ayant affaire à la justice sont déjà connus par l'ASE avant d'être suivis par la protection judiciaire de la jeunesse.

Ce constat a été rappelé avec force par différents interlocuteurs de la mission. Mme Madeleine Mathieu, directrice de la PJJ, a déclaré que « bien que nos outils statistiques soient perfectibles, il apparaît de façon assez claire que les mineurs délinquants ont eu, le plus souvent, un antécédent de protection ou qu'ils auraient dû en avoir un. La rénovation en cours de nos systèmes d'information devrait permettre de le mettre en évidence de façon encore plus nette ».74(*)

Mme Adeline Hazan, contrôleure des lieux de privation de liberté, a déploré que l'on ait trop tendance à dissocier « la prise en charge civile, assurée par l'aide sociale à l'enfance des départements, de l'accompagnement effectué par la PJJ au pénal, alors que ce sont très souvent les mêmes jeunes qui font l'objet de ces deux types de mesures ! »75(*). Dans le même esprit, Mme Sophie Bouttier-Véron, vice-présidente du tribunal pour enfants de Marseille en charge du milieu fermé, vice-présidente de l'Association française des magistrats de la jeunesse et de la famille (AFMJF), a noté76(*) que « l'ASE renvoie les enfants en danger de délinquance vers la PJJ mais ce sont en réalité les mêmes enfants ! ».

Plusieurs interlocuteurs ont souligné que notre ordonnancement juridique et l'organisation de notre justice des enfants consacrent implicitement cette proximité entre enfance en danger et enfance délinquante. Au cours de son audition77(*), l'historienne Véronique Blanchard a ainsi fait observer que « l'ordonnance de 195878(*), en conférant à la magistrature des enfants une double compétence pénale et civile, fait entrer la protection des enfants dans le champ de la justice des enfants, la société les considérant en danger ». Prolongeant cette réflexion, Me Etienne Lesage, avocat, président du groupe de travail « Mineurs » au Conseil national des barreaux, a estimé que l'ordonnance de 1945 sur l'enfance délinquante et celle de 1958 sur la protection de l'enfance en danger « consacrent la primauté de l'éducatif, et considèrent que le mineur - délinquant ou en danger - est souvent le même mineur ».

À défaut de données chiffrées au niveau national, il peut être intéressant enfin d'examiner les conclusions d'une étude réalisée, en 2013, sur les mineurs gardés à vue au commissariat central de Nantes. Il en ressort que « 44,3 % de ces mineurs avaient déjà fait l'objet d'une information préoccupante ou d'un signalement antérieurs à la garde à vue. 40,5 % avaient déjà bénéficié de mesures de protection par l'Aide Sociale à l'Enfance ou le parquet des mineurs. Que ce soit par un signalement ou une information préoccupante antérieurs, une mesure de protection antérieure, ou l'existence d'un fichier éducatif au parquet des mineurs, 38 mineurs (48,1 %) avaient déjà été repérés comme étant en danger par des professionnels de l'enfance avant la garde à vue»79(*). Certes, tous les mineurs gardés à vue ne feront pas l'objet d'une décision d'enfermement ; en revanche, tous les mineurs enfermés ont été placés en garde à vue à un moment de la procédure. Comme les mineurs enfermés sont souvent ceux qui cumulent le plus de difficultés et qui ont le parcours de délinquance le plus chargé, il est vraisemblable que les chiffres seraient encore plus élevés si une même étude était réalisée sur cette population.

Votre rapporteur présentera, dans la suite de ce rapport les conclusions qui lui paraissent découler de ce constat concernant les activités de la PJJ : la proximité de ces deux publics ne lui paraît pas plaider en faveur d'une spécialisation trop exclusive sur le pénal. N'ayons pas peur de dire qu'en confiant la mise en oeuvre des mesures civiles aux départements, l'État, sous prétexte de décentralisation, a réalisé avant tout une opération financière.

À ce stade, il souhaite simplement souligner l'importance d'un dialogue, d'un échange d'informations et d'une coopération efficace entre les services de la PJJ et les services départementaux de l'ASE et indiquer que l'enfermement d'un mineur suivi par l'ASE, lorsqu'il survient, constitue toujours un échec dramatique pour la protection de l'enfance.

L'aide sociale à l'enfance, une responsabilité majeure des conseils départementaux

Suite à la décentralisation, les départements, chargés de la veille sanitaire des enfants et de la prévention spécialisée, sont progressivement devenus les maîtres d'oeuvre de la protection de l'enfance. La priorité de l'autorité administrative en matière de protection de l'enfance a ainsi été affirmée.

Cette compétence de la sauvegarde de l'enfance est assumée par les services de l'aide sociale à l'enfance (ASE), en vertu de l'article L. 221-1 du code de l'action sociale et des familles modifié par la loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant. L'ASE assure les huit missions suivantes :

1° Apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique tant aux mineurs et à leur famille ou à tout détenteur de l'autorité parentale, confrontés à des difficultés risquant de mettre en danger la santé, la sécurité, la moralité de ces mineurs ou de compromettre gravement leur éducation ou leur développement physique, affectif, intellectuel et social, qu'aux mineurs émancipés et majeurs de moins de vingt et un ans confrontés à des difficultés familiales, sociales et éducatives susceptibles de compromettre gravement leur équilibre ;

2° Organiser, dans les lieux où se manifestent des risques d'inadaptation sociale, des actions collectives visant à prévenir la marginalisation et à faciliter l'insertion ou la promotion sociale des jeunes et des familles, notamment des actions de prévention spécialisée ;

3° Mener en urgence des actions de protection en faveur des mineurs ;

4° Pourvoir à l'ensemble des besoins des mineurs confiés au service et veiller à leur orientation, en collaboration avec leur famille ou leur représentant légal ;

5° Mener, notamment à l'occasion de l'ensemble de ces interventions, des actions de prévention des situations de danger à l'égard des mineurs et, sans préjudice des compétences de l'autorité judiciaire, organiser le recueil et la transmission des informations préoccupantes relatives aux mineurs dont la santé, la sécurité, la moralité sont en danger ou risquent de l'être ou dont l'éducation ou le développement sont compromis ou risquent de l'être, et participer à leur protection ;

6° Veiller à ce que les liens d'attachement noués par l'enfant avec d'autres personnes que ses parents soient maintenus, voire développés, dans son intérêt supérieur ;

7° Veiller à la stabilité du parcours de l'enfant confié et à l'adaptation de son statut sur le long terme ;

8° Veiller à ce que les liens d'attachement noués par l'enfant avec ses frères et soeurs soient maintenus, dans l'intérêt de l'enfant.

Lorsqu'un mineur est placé, l'ASE contrôle les personnes physiques ou morales à qui le mineur est confié, en vue de s'assurer que les conditions matérielles et morales du placement sont satisfaisantes.

Les départements, via l'aide sociale à l'enfance, peuvent être amenés à exercer les mêmes fonctions dans un cadre judiciaire, conformément aux dispositions de l'article 375 du code civil, selon lesquelles « des mesures d'assistance éducative peuvent être ordonnées par la justice à la requête des père et mère conjointement, ou de l'un d'eux, de la personne ou du service à qui l'enfant a été confié ou du tuteur, du mineur lui-même ou du ministère public ». Ces mesures, qui concernent principalement des jeunes délinquants, présentent un caractère contraignant et peuvent parfois alimenter le reproche d'une trop grande proximité de la procédure d'assistance éducative et de la procédure pénale.

L'ASE est un poste budgétaire majeur pour les conseils départementaux puisqu'elle absorbait, en 2016, en moyenne 22 % de leurs dépenses80(*).

M. Jean-Michel Rapinat, directeur des politiques sociales de l'Association des départements de France (ADF), s'est montré rassurant quant à la qualité de la relation entre ces deux institutions. Il a indiqué que « la coopération entre les services de la PJJ et de l'ASE est ancienne et de bonne qualité, si j'en juge par les remontées qui nous parviennent. Elle est réaffirmée au gré de l'introduction ou de la reconduction du schéma départemental de la protection de l'enfance et de la famille. Un dialogue naturel existe entre nous, et a été renforcé par les lois du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance et du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant »81(*).

De son côté, Mme Madeleine Mathieu, la directrice de la PJJ, s'est montrée plus prudente, insistant surtout sur la diversité des situations locales : « la collaboration entre la PJJ et l'ASE dépend beaucoup de la qualité des contacts que nous entretenons avec les conseils départementaux ». Elle a noté que la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant a créé de nouveaux outils destinés à faciliter la transmission de l'information entre administrations, notamment les observatoires départementaux de la protection de l'enfance qui constituent un vivier inestimable de données et d'analyses susceptibles d'étayer le travail de la PJJ.

Il demeure toutefois des marges de progression, par exemple en ce qui concerne le suivi statistique de ces jeunes : trop de ruptures restent imputables au défaut de compatibilité des systèmes d'information des services de la protection de l'enfance et de la PJJ. Le service informatique de la PJJ travaille à l'amélioration de son application GAME82(*) pour qu'elle intègre un suivi exhaustif du parcours du jeune.

Votre rapporteur rappelle enfin qu'il existe de grandes disparités entre les moyens des départements. M. Pierre Joxe, ancien ministre, a eu raison de souligner lors de son audition que « les ASE ne sont pas dans une situation uniforme, tant les différences entre départements sont réelles ! Ainsi, l'ASE de Seine-Saint-Denis, confrontée à des milliers de cas, ne peut assumer sa tâche, faute des moyens nécessaires. Ce service départemental diffère, sur ce point, radicalement de celui des Hauts-de Seine, dont les moyens sont beaucoup plus confortables»83(*). À ces différences de moyens peuvent s'ajouter des différences d'approche de la part des élus locaux compétents en matière de protection de l'enfance.

2. Le profil des mineurs sous main de justice
a) Quelques éléments de réflexion sur la sociologie des mineurs délinquants

Si la transgression, la délinquance « initiatique », typiques de l'adolescence paraissent concerner l'ensemble des milieux sociaux et des territoires, les représentants des forces de l'ordre entendus par la mission ont surtout insisté sur la délinquance des quartiers, des banlieues sensibles, gangrenées par le trafic de stupéfiants.

Le colonel Jude Vinot, représentant la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) a ainsi souligné « la surreprésentation de jeunes issus des quartiers relevant de la politique de la ville et l'influence des groupes de pairs dans l'entrée dans la délinquance juvénile84(*)». M. Clément Vives, adjoint au conseiller judiciaire à la direction générale de la police nationale (DGPN), a abondé dans le même sens en relevant la « problématique des bandes85(*) qui sont souvent liées à une activité criminelle, dont le trafic de stupéfiants. Les lieux de résidence sont eux-mêmes criminogènes et favorisent la participation des mineurs à des activités dangereuses».

Longtemps maire d'une commune proche des quartiers Nord de Marseille, votre rapporteur connaît bien cette réalité. Pour reprendre la terminologie de M. Denis Salas, elle relève d'une délinquance d'exclusion qui trouve sa source dans la pauvreté, le délitement du lien social et une certaine anomie urbaine.

Il est intéressant de noter cependant que plusieurs interlocuteurs de la mission l'ont invitée à nuancer ce qui pourrait constituer un tableau trop schématique, en dénonçant l'existence d'un « biais » dans le fonctionnement de la justice des mineurs et, plus généralement, dans le regard que porte la société sur ces mineurs.

C'est ce qu'a expliqué devant la mission Mme Anaïs Vrain, secrétaire nationale du Syndicat de la magistrature : « Ce sont surtout les jeunes des quartiers populaires qui sont interpellés et suivis par la protection judiciaire de la jeunesse. Pourtant, ils ne sont pas les seuls à commettre des transgressions : c'est donc qu'une sélection s'opère. J'ai moi-même été témoin de situations où des jeunes dans les beaux quartiers, lors d'une soirée trop alcoolisée, ont cassé tous les rétroviseurs ou arraché les antennes des voitures garées dans une rue, se sont faits prendre par la police mais n'ont pas été déférés à la justice. Les transgressions sont en réalité assez communes à l'adolescence»86(*).

Se plaçant sur un autre terrain, l'ancien ministre Pierre Joxe, qui est aujourd'hui avocat spécialisé dans la défense des mineurs, a expliqué la forte présence des jeunes issus de l'immigration par l'héritage de notre histoire coloniale. Il a estimé que le premier enseignement à retirer de son activité d'avocat pénaliste « a trait à l'origine des jeunes qui se retrouvent attraits devant la justice pour mineurs : ce sont dans l'immense majorité des cas de jeunes issus de l'immigration, ce qui me permet d'affirmer sans ambages que la délinquance juvénile est, de façon générale, un phénomène fortement lié à notre histoire coloniale et à ses incidences économiques et sociales». Il a ajouté que le poids de l'opinion publique pouvait être un facteur d'aggravation des peines infligées à ces jeunes, considérant que « les Français ne portent pas aujourd'hui le même regard sur les enfants issus de l'immigration que sur les autres, donc l'opinion réclame que la répression de la délinquance juvénile soit sévère. Ce trait profond de l'opinion n'est par conséquent nullement lié à la sévérité particulière qu'on entendrait appliquer aux jeunes en général, mais bien aux jeunes issus de l'immigration en particulier »87(*)

Enfin, l'historien Mathias Gardet a fait observer que la délinquance des jeunes en milieu rural est un sujet très peu abordé, sans qu'il soit facile de déterminer si ce manque d'intérêt est dû à une moindre délinquance dans ces territoires ou s'il résulte d'idées préconçues qui conduisent à considérer la campagne comme un territoire nécessairement paisible : « alors que la situation des jeunes délinquants citadins a été beaucoup étudiée, celle des jeunes ruraux a été largement ignorée. La délinquance rurale est très mal connue, au motif que le contrôle social serait davantage présent et efficace dans les campagnes. Au monde criminogène de la ville s'opposerait le monde purificateur et rédempteur de la campagne, alors qu'un nombre conséquent de jeunes déférés sont issus de la ruralité. La présence de ces stéréotypes est encore confirmée par certains programmes télévisés où l'on voit des jeunes délinquants de banlieue se livrer à des exercices en pleine campagne»88(*). Il n'est pas certain que ce contrôle social à la campagne soit toujours aussi fort que ce qu'il a pu être par le passé.

La mission d'information ne prétend pas trancher ces débats qui mériteraient des analyses sociologiques plus fouillées, dans le sillage des travaux de l'école de sociologie de Chicago (cf. encadré ci-dessous). Ils attestent cependant de la complexité des rapports entre les phénomènes de transgression et le contrôle social qui tente de les réguler.

Déviances primaire et secondaire : l'analyse des sociologues de l'école de Chicago

La sociologie invite depuis longtemps à distinguer la transgression du regard social porté sur cette transgression. C'est un thème qui a été particulièrement abordé par l'école de Chicago : dans les années 1950, Edwin Lemert a distingué l'étude de la déviance primaire (la transgression de la norme) de l'étude de la déviance secondaire (la reconnaissance et la qualification de cette déviance par une instance de contrôle social).

Les sociologues américains dits de la « seconde école de Chicago » ont approfondi l'étude de ce second volet : ils ont montré qu'une déviance reconnue comme telle suppose un processus de désignation ou de stigmatisation. Ce processus peut se faire de façon formelle ou informelle. Le simple détournement du regard ou du corps constitue une stigmatisation.

Dès lors, le contrôle par l'individu de son image est un enjeu crucial. Erving Goffman89(*) insiste sur les innombrables adaptations que nous réalisons pour nous conformer à ce que les personnes avec lesquelles nous interagissons attendent de nous. Selon ces sociologues, la déviance peut ainsi devenir un rôle endossé par celui qui est victime de la stigmatisation des autres. Et, s'il persiste, ce rôle peut entraîner une modification de la personnalité de l'individu ainsi qu'une modification de ses relations sociales. Il entre alors progressivement dans une "carrière" de déviant »90(*).

b) Un profil-type du mineur enfermé ?

Si l'on examine maintenant le profil des mineurs qui font l'objet d'une mesure d'enfermement dans le cadre pénal, on peut discerner quelques traits communs, qui, sans épuiser l'infinie diversité des parcours individuels, permettent d'établir une sorte de « portrait-robot ».

Les échanges que la mission a pu avoir lors de ses visites dans les établissements pénitentiaires ou dans un CEF ont montré que certaines caractéristiques reviennent fréquemment quand on interroge les professionnels :

- ces mineurs ont souvent grandi dans une famille dysfonctionnelle - père absent, mère dépassée, souffrant souvent elle-même de troubles psychiques ou d'addiction ; ces adolescents grandissent ainsi avec de graves carences éducatives et affectives ; les éducateurs de la PJJ, voire les surveillants de prison, remplissent souvent auprès de ces jeunes une fonction parentale qui n'avait pas été assumée jusqu'à alors ; pour Mme Anne Devreese, directrice de l'école nationale de la protection judiciaire de la jeunesse (ENPJJ), entre 80% et 90% des jeunes délinquants ont en outre subi un traumatisme précoce ;

- des troubles du comportement fréquents, qui vont au-delà des troubles psychiques ordinaires liés à l'adolescence, prenant la forme d'une impulsivité, d'un manque de contrôle de soi, d'une faible résistance à la frustration débouchant rapidement sur des gestes violents ; le Dr David Sechter, de l'Association des secteurs de psychiatrie en milieu pénitentiaire (ASPMP), a évoqué l'importance des tendances abandonniques et narcissiques ;

- un état de santé souvent dégradé avec une addiction fréquente au cannabis entraînant une absence de motivation et perturbant les apprentissages, au point d'entraîner un décrochage scolaire précoce ; le Dr Sechter a mentionné, sur la population des mineurs détenus, un taux de consommateurs réguliers de cannabis de 25 %, contre 10 % dans la population générale ; la consommation de cannabis est presque toujours associée à la consommation de tabac, puisque 90% de ces mineurs sont fumeurs, et peut s'accompagner d'une consommation excessive d'alcool, souvent sous la forme de binge drinking91(*) ;

- la consommation de cannabis est classiquement associée à des syndromes amotivationnels, qui expliquent que ces jeunes aient du mal à définir un projet, et à des troubles de la concentration et de la mémorisation, qui obèrent tout apprentissage ; les mineurs enfermés ont généralement quitté le système scolaire autour de treize-quatorze ans et ont donc un très faible niveau d'instruction.

Le Dr Damien Mauillon, de l'Association des professionnels de santé exerçant en prison (APSEP), a précisé que la consommation de médicaments - benzodiazépine, valium, lyrica - est un phénomène plus spécifiquement observé chez les mineurs non accompagnés (MNA) que chez les mineurs français.

3. La situation particulière des mineurs non accompagnés (MNA)

Les mineurs non accompagnés (MNA), dont on a vu qu'ils représentent une proportion importante des mineurs incarcérés, présentent un profil particulier tant du point de vue juridique que du point de vue des difficultés particulières qu'ils rencontrent.

a) Leur situation juridique

La notion de mineur non accompagné désigne des personnes âgées de moins de dix-huit ans, de nationalité étrangère, et qui se trouvent sur le territoire français sans adulte responsable. Jusqu'au début de l'année 2016, la notion de mineur isolé étranger (MIE) était davantage utilisée. Le changement de terminologie opéré par les pouvoirs publics s'explique par une volonté d'harmonisation lexicale avec la notion utilisée par le droit européen. Il a pour effet de mettre davantage l'accent sur l'isolement du mineur plutôt que sur son extranéité.

Les règles juridique applicables aux MNA s'inscrivent dans un cadre international : convention des Nations Unies relative aux droits de l'enfant ; Convention européenne des droits de l'homme de 1950 et Convention européenne sur l'exercice des droits des enfants de 1996 ; enfin, une résolution du Conseil de l'Europe du 26 juin 1997 concernant les mineurs non accompagnés ressortissants de pays tiers (97/C 221/03), non contraignante, aborde cette question.

En droit interne, la loi dispose que les MNA doivent, en principe, être pris en charge par l'ASE des départements. La loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance a spécifiquement prévu que les « mineurs privés de la protection de leur famille », parmi lesquels figurent les mineurs non accompagnés (MNA), relèvent de la protection de l'enfance, conformément à l'article L. 112-3 du code de l'action sociale et des familles (CASF). La protection judiciaire de la jeunesse n'intervient qu'en cas de poursuite judiciaire à l'encontre d'un MNA et de demande d'un suivi éducatif ou d'un placement dans une structure dédiée par un magistrat.

Si certains quittent leur pays d'origine pour des motifs liés à l'insécurité politique et à des risques de persécution, la plupart arrivent en France, en recourant à des filières criminelles de passeurs, à la recherche d'opportunités économiques, lorsqu'ils ne cherchent pas à rejoindre le Royaume-Uni. Dès lors, ils ne visent généralement pas l'obtention du statut de réfugié politique.

Le nombre de MNA pris en charge par l'ASE a connu une très forte progression : alors que 4 000 mineurs non accompagnés étaient pris en charge par les conseils départementaux en 2010, leur nombre a atteint en 2017 près de 15 000 (14 908), soit un quasi-quadruplement. L'arrivée de ces MNA pèse lourd sur les finances des départements, auxquels l'État a récemment proposé une aide financière pour une prise en charge partielle des coûts résultant de la présence des MNA92(*), aide jugée insuffisante par beaucoup de conseils départementaux.

L'âge d'entrée dans le dispositif de la protection de l'enfance se stabilise autour de seize ans - pour 45 % des jeunes -, avec 28 % d'enfants âgés de quinze ans. Ces mineurs sont principalement originaires de pays africains : la Guinée (29 % des MNA), la Côte d'Ivoire (17 %) et le Mali (16 %)93(*).

La prise en charge des MNA, un défi pour les départements

Alors que la question des MNA ne concernait, il y a quelques années encore, qu'un nombre limité de départements, notamment ceux proches d'une frontière ou disposant d'un aéroport international, l'ensemble du territoire est aujourd'hui touché, y compris des départements ruraux pourtant à l'écart des routes migratoires.

Les conseils départementaux ont l'obligation d'organiser la mise à l'abri de toute personne se disant mineure et isolée qui se présente ou est présentée à leurs services, afin de procéder à une évaluation de leur situation.

L'évaluation a souvent d'abord pour objet de vérifier l'âge allégué par le jeune. Or il n'existe pas de moyens irréfutables de vérifier la minorité d'une personne et les documents d'état civil des pays d'origine peuvent manquer de fiabilité ou être falsifiés. Les évaluateurs sont donc conduits à apprécier la minorité à partir d'un faisceau d'indices : le récit fait par le MNA et des tests de maturité osseuse, dont la précision est sujette à controverse.

L'évaluation et la mise à l'abri représentent une lourde charge financière pour les départements. Un dispositif de répartition géographique a été mis en place, d'abord par une circulaire du 31 mai 2013 puis par la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant, afin d'organiser une forme de péréquation entre les départements. Depuis 2013, l'État prend également en charge le coût de l'évaluation, dans la limite de cinq jours et de 250 euros par jour. En 2018, il prend également en charge une partie des frais engagés au titre de l'ASE après l'évaluation.

Au printemps, l'actuel Gouvernement a présenté à l'ADF des propositions qui ont été acceptées : versement par l'État d'un forfait de 500 euros par jeune au titre de l'évaluation et participation aux frais de mise à l'abri pendant les 23 premiers jours de la période d'évaluation ; puis versement d'une aide forfaitaire au titre des nouveaux jeunes admis à l'ASE dans les années à venir.

b) Une délinquance de subsistance

La délinquance est ainsi pour les MNA la conséquence de leur situation de grande précarité, une fois parvenus sur le territoire national, comme le souligne M. Rémi Heitz, le directeur des affaires criminelles et des grâces au ministère de la justice : « s'agissant des mineurs étrangers isolés, il faut se garder de faire un amalgame avec la délinquance : le premier souci de ces mineurs est en effet de se faire oublier, afin d'obtenir un titre de séjour et de pouvoir travailler. Mais tous ne sont pas régularisables, certains sont donc reconduits à la frontière, tandis que d'autres s'installent dans la clandestinité. Un travail important est réalisé par les départements dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance (ASE) ou dans le cadre de la tutelle d'État. 94(*)»

Les auditions auxquelles a procédé la mission suggèrent que le profil des MNA qui commettent des actes de délinquance a évolué ces dernières années, au moins sur le territoire parisien. Mme Laetitia Dhervilly, vice-procureur, chef de la section des mineurs au parquet de Paris, a ainsi déclaré : « il y a dix ans, nous les appelions des mineurs isolés étrangers, mais ils n'étaient pas vraiment isolés : Bosniens ou Roumains, ils étaient victimes de la traite des êtres humains, et incités par des clans de mafieux à commettre des délits. Aujourd'hui, la plupart déclarent une nationalité du Maghreb ».

La capitale est en particulier confrontée au problème que pose, dans le quartier de la Goutte d'Or, la présence de quelques dizaines de jeunes marocains âgés de dix à douze ans, dont la prise en charge par les services sociaux s'avère extrêmement difficile. Polytoxicomanes, violents, très abîmés physiquement et psychologiquement, ces mineurs multiplient les actes de délinquance (deal, vols à l'arraché, cambriolages...) pour le compte de réseaux locaux qui les exploitent. La police marocaine a récemment dépêché des agents à Paris pour tenter d'identifier ces jeunes et éventuellement les rapatrier95(*).

c) La détermination de l'âge

Outre le problème de leur identification, un problème récurrent concernant les MNA est celui de la détermination de leur âge, pour s'assurer de leur minorité. Certains jeunes majeurs cherchent naturellement à bénéficier du régime juridique plus protecteur associé à la minorité.

Le recours aux examens médicaux peut poser problème, soit qu'ils induisent des risques pour la santé, via notamment l'utilisation des rayons X, soit qu'ils présentent une marge d'erreur trop importante. Un entretien médical avec l'intéressé où sont pris en compte son aspect physique, son récit de vie et, dans la mesure du possible, ses documents d'état civil, peut être de nature à justifier un examen médical osseux et dentaire devant intervenir en dernier ressort et, depuis la loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant, uniquement sur décision de justice et avec l'accord de l'intéressé96(*).

Les témoignages recueillis par la mission montrent que des jeunes majeurs sont néanmoins incarcérés dans des établissements pour mineurs, alors que la séparation des mineurs et des majeurs est une règle essentielle en prison. M. Jean-François Forget, secrétaire général de l'Union fédérale autonome pénitentiaire-UNSa, a par exemple déclaré97(*) que « leur nombre explose et leur comportement pose des difficultés particulières. Par ailleurs, un grand nombre d'entre eux sont majeurs et leur accueil en EPM mobilise des places initialement réservées à des mineurs».

*

Il ressort de cette rapide présentation que les mineurs enfermés cumulent les difficultés - milieu familial peu soutenant, faible niveau scolaire, problèmes de comportement et, pour les mineurs enfermés pour motif thérapeutique, sérieux troubles psychiatriques - qui rendent le travail de réinsertion particulièrement complexe. Des actions utiles peuvent certes être entreprises à la faveur d'une période d'enfermement, comme on le verra dans la deuxième partie de ce rapport. Mais la période d'enfermement étant généralement assez brève, le travail d'insertion ne peut réussir qu'au prix d'un travail socio-éducatif au long cours, réalisé en amont et en aval de l'enfermement.


* 73 Audition du 18 avril 2018.

* 74 Audition du 15 mai 2018.

* 75 Audition du, 12 juin 2018.

* 76 Audition du 4 juin 2018.

* 77 Audition du 11 avril 2018.

* 78 Ordonnance n° 58-1301 du 23 décembre 1958 relative à la protection de l'enfance et de l'adolescence en danger.

* 79 Dr Margaux Lemesle, Mémoire pour le diplôme d'études spécialisées, qualification en pédiatrie, 2013, Université de Nantes, inter-région Ouest.

* 80 Études et résultats, revue de la Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees), février 2018.

* 81 Audition du 4 juin 2018.

* 82 Gestion automatisée des mesures éducatives ordonnées par les magistrats en charge des dossiers relatifs à la jeunesse.

* 83 Audition du 24 mai 2018. Ce constat rejoint celui auquel était parvenu le chercheur Grégory Derville, dans son article « Le système territorialisé de protection de l'enfance : enjeux et difficultés de la mise en oeuvre de la réforme du 5 mars 2007 » publié dans la revue Informations sociales 2010/6 (162) ; il évoquait un « volontarisme variable des conseils départementaux. Qui plus est, les situations sont ici très contrastées selon les départements, en fonction par exemple du nombre et de la gravité des situations que le dispositif départemental de protection de l'enfance doit traiter, de la densité du tissu urbain, du type d'organisation mis en oeuvre par les conseils généraux (plus ou moins « déconcentré »), mais aussi et surtout de l'ancienneté et de la qualité des relations que ceux-ci entretiennent avec leurs différents partenaires en matière de protection de l'enfance».

* 84 Audition du 13 juin 2018.

* 85 Sur la problématique des bandes, voir l'ouvrage de Marwan Mohammed, La formation des bandes. Entre la famille, l'école et la rue (PUF, 2011).

* 86 Audition du 27 juin 2018.

* 87 Audition du 24 mai 2018.

* 88 Audition du 18 avril 2018.

* 89 Cf. son ouvrage La mise en scène de la vie quotidienne (Les éditions de minuit, 1973, pour la version française).

* 90 Ce développement s'appuie sur un article de Laurent Mucchielli, « La déviance : normes, transgression et stigmatisation », disponible via : http://laurent.mucchielli.free.fr/deviance.htm

* 91 Le binge drinking consiste à consommer une quantité massive d'alcool en un court laps de temps.

* 92 Ce point est abordé dans l'audition de M. Jean-Michel Rapinat, directeur des politiques sociales de l'Assemblée des départements de France, le 6 juin 2018.

* 93 Source : la Gazette.fr, 2018.

* 94 Audition de M. Rémi Heitz du 18 avril 2018.

* 95 Cf. l'article du journal Le Monde « À Paris, des policiers marocains chargés d'identifier des mineurs isolés », 26 juillet 2018.

* 96 Circulaire du ministère de la justice relative aux modalités de prise en charge des jeunes isolés étrangers : dispositif national de mise à l'abri, d'évaluation et d'orientation, circulaire n° JUSF1314192C, du 31 mai 2013. Voir, sur cette question, l'article de Nisrine Eba Nguema intitulé « La protection des mineurs migrants non accompagnés en Europe », Revue des droits de l'homme, 7/2015.

* 97 Audition du 20 juin 2018.