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Une adolescence entre les murs : l'enfermement dans les limites de l'éducatif, du thérapeutique et du répressif (Rapport)

25 septembre 2018 : Une adolescence entre les murs : l'enfermement dans les limites de l'éducatif, du thérapeutique et du répressif (Rapport) ( rapport d'information )

B. LES CENTRES ÉDUCATIFS : DES CONDITIONS DE RÉUSSITE PAS TOUJOURS RÉUNIES

Les centres éducatifs - centres éducatifs renforcés (CER) et centres éducatifs fermés (CEF) - constituent les dispositifs de prise en charge les plus « intensifs » et les plus « contenants » de la PJJ, hors l'hypothèse de l'incarcération. Ils participent de l'« éducation sous contrainte » qu'évoquait devant la mission d'information M. Nicolas Sallée, professeur de sociologie à l'université de Montréal124(*). Objets de controverse depuis leur création à partir de 2002, les CEF ont été davantage étudiés par la mission que les CER, un dispositif qui semble être en voie de marginalisation.

1. Les centres éducatifs, lieux d'une prise en charge intensive

Les CEF ont été évalués à de nombreuses reprises au cours des dernières années. Ils ont ainsi fait l'objet d'un rapport d'évaluation au nom de la commission des lois du Sénat, dont notre ancien collègue Jean-Claude Peyronnet et notre collègue François Pillet125(*) étaient les rapporteurs. Deux autres évaluations ont été menées depuis : une première mission conjointe des inspections générales des affaires sociales (IGAS), des services judiciaires (IGSJ) et de la protection judiciaire de la jeunesse en 2013126(*), qui a donné lieu à un rapport de suivi en 2015127(*). Plus récemment, l'avis de notre collègue Josiane Costes, rapporteur des crédits du programme 182 « Protection judiciaire de la jeunesse » dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2018128(*), ainsi que l'avis publié par la commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) sur la privation de liberté des mineurs, se sont penchés sur les CEF129(*).

Décriés par certains comme « antichambres de la prison », les CEF sont néanmoins fortement sollicités par les juges des enfants. Ils peuvent constituer une alternative à l'incarcération, et être porteurs d'une vraie visée éducative et de réinsertion, à certaines conditions, qui ne sont malheureusement pas toujours réunies. Ils demeurent un dispositif fragile, encore perfectible, dont l'efficacité et l'extension envisagée - par la création annoncée par le Gouvernement de 20 CEF supplémentaires - doivent être appréciées au regard de leur coût élevé.

a) Les CER : en voie de marginalisation

Les centres éducatifs renforcés (CER) sont des structures d'hébergement ayant vocation à prendre en charge des mineurs délinquants multirécidivistes en grande difficulté ou en voie de marginalisation, ayant souvent derrière eux un passé institutionnel lourd. Leur caractéristique principale est la rupture temporaire du mineur avec son milieu d'origine.

L'article 12 du décret du 6 novembre 2007 définit les CER comme des unités éducatives « dans lesquelles la prise en charge des jeunes est organisée :

- en hébergement collectif ;

- aux fins d'établir une rupture temporaire du jeune tant avec son environnement qu'avec son mode de vie habituel ;

- sur la base d'activités intensives ;

- et au moyen d'un encadrement éducatif renforcé »130(*).

Ils se caractérisent par des programmes d'activités intensifs, notamment dans les domaines du sport, des travaux agricoles et forestiers, mais certains CER proposent également des activités autour des arts du cirque, de la navigation ou de l'équitation.

Il existe 52 CER, dont quatre seulement relèvent du secteur public, les autres étant gérés par des associations habilitées, pour un total de 354 places disponibles, la capacité d'accueil théorique d'un CER allant de cinq à huit places. Seuls 24 CER accueillent des jeunes des deux sexes ; deux d'entre eux n'accueillent que des filles.

En 2016, 962 mineurs ont suivi un programme d'activités intensives dans un CER, d'une durée moyenne de 3,1 mois, pour un taux d'occupation de 83 %. Le prix d'une journée en CER, pour le secteur public et le secteur associatif habilité, est en moyenne de 563 euros par mineur en 2017131(*).

Depuis leur création en 1999, les CER ont connu un développement irrégulier. Depuis une décennie, les crédits consacrés aux CER et le nombre de places sont en diminution constante (- 16 % depuis 2007). Il semble que les CER soient un dispositif en voie de marginalisation au sein de la PJJ, alors même qu'ils constituent une solution utile lorsqu'une rupture du jeune avec son milieu d'origine est nécessaire pour amorcer un travail d'insertion.

b) CEF : un dispositif intensif appelé à se développer
(1) Présentation des CEF

Créés par la loi dite « Perben I» du 9 septembre 2002132(*), les centres éducatifs fermés (CEF) sont des structures d'hébergement qui ont pour finalité de constituer une alternative à l'incarcération pour des mineurs âgés de treize à dix-huit ans, multirécidivistes, multiréitérants ou ayant commis des faits d'une particulière gravité. Ils se situent dans la gradation des mesures de placement comme l'ultime solution avant l'incarcération pour des jeunes ne respectant pas les conditions d'un placement traditionnel et mettant en échec les différentes interventions éducatives.

Le placement en CEF est décidé par le juge dans le cadre d'une décision de contrôle judiciaire, de sursis avec mise à l'épreuve, de libération conditionnelle ou de placement extérieur. La durée normale du séjour est de six mois, renouvelable une fois.

Les CEF se distinguent des autres structures de la PJJ par leur caractère fermé (cf. infra), permettant une prise en charge intensive et permanente des jeunes par une équipe nombreuse et pluridisciplinaire. Les CEF sont des petites structures, avec une capacité d'accueil de douze jeunes ; l'effectif de l'encadrement s'élève à 27,5 ETP, dont 1 ETP d'enseignant et 1,5 ETP de personnels de santé (infirmier et psychologue).

Si les CEF accueillent des jeunes provenant de l'ensemble du territoire national, la proximité géographique avec la résidence d'origine du mineur est recherchée dans les affectations en CEF afin de maintenir les liens familiaux et le suivi par l'éducateur de milieu ouvert.

Les CEF ne constituent pas des lieux de détention133(*) : leur caractère fermé procède de l'obligation faite au jeune d'y résider, sous la surveillance permanente des encadrants, et de respecter les conditions du placement. Ce dispositif est toutefois considéré suffisamment contraignant pour relever du champ de compétence du contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL).

Le caractère fermé des CEF

Le caractère fermé des CEF est un concept juridique dans la mesure où il réside dans la sanction du non-respect des obligations auxquelles le mineur est astreint. Il prend essentiellement appui sur le caractère contenant de la prise en charge éducative et pédagogique des mineurs. Il s'accompagne néanmoins d'une matérialisation architecturale de la fermeture qui doit être visible.

Source : rapport des inspections générales sur le dispositif des CEF, 2015

La violation des obligations auxquelles le mineur est astreint en vertu des mesures qui ont entraîné son placement en CEF est susceptible d'entraîner son incarcération. C'est sur cette sanction de l'irrespect des obligations auxquelles le mineur est astreint que repose le caractère juridiquement fermé de ces centres.

Les fugues, relativement courantes134(*), constituent un manquement aux obligations du placement ; elles font l'objet d'un rapport au magistrat qui apprécie les suites à donner et peut, le cas échéant, ordonner l'incarcération du mineur. Dans les faits, une fugue entraîne rarement seule une incarcération, à plus forte raison lorsqu'elle est de courte durée et ne s'accompagne pas de la commission d'un délit ; comme l'expliquait l'équipe éducative d'un CEF citée par MM. Jean-Claude Peyronnet et François Pillet en 2011 : « un jeune qui fugue du centre pour rentrer dans sa famille parce qu'il ne bénéficie pas de permissions de sortie, ce n'est pas la même chose qu'un jeune qui fugue pour commettre des délits »135(*). Ce constat reste valable aujourd'hui : il a été confirmé aux membres de la mission qui ont visité le 23 mai 2018, le CEF de Savigny-sur-Orge.

(2) Les CEF et leur public

52 CEF sont aujourd'hui en activité, dont 35 relèvent du secteur associatif habilité et dix-sept du secteur public. Ils obéissent à un cahier des charges précis établi par arrêté du ministre de la justice136(*), qui prescrit notamment :

- une répartition selon les CEF en fonction de la tranche d'âge des mineurs : certains établissements accueillent des jeunes âgés de treize à seize ans, d'autres des mineurs à partir de quinze ans ;

- un projet éducatif construit, intensif et structuré permettant d'assurer la prise en charge évolutive des mineurs ;

- un projet pédagogique répondant à un objectif de réinsertion, tant sociale que scolaire et/ou professionnelle du mineur, poursuivi par le biais d'un programme d'activités individualisé et soutenu, articulant apprentissage des savoirs de base et mise en oeuvre d'actions de socialisation visant, notamment, le développement de compétences psychosociales ;

- un règlement intérieur, porté à la connaissance du mineur, qui « doit notamment préciser les modalités d'autorisation de sortie du lieu d'hébergement, d'utilisation des moyens de communication écrites et téléphoniques, de l'accès aux locaux en journée, de visite des familles sur les lieux d'hébergement ainsi que les modalités de rencontre du mineur avec son avocat » ;

- le dimensionnement de l'équipe d'encadrement et son caractère pluridisciplinaire ;

- l'aménagement des locaux et la réalisation d'une enceinte destinée à matérialiser la fermeture du centre ;

- une prise en charge structurée en trois phases (cf. infra) du mineur, selon un projet et un emploi du temps personnalisés, avec un programme d'activités soutenu.

Au 31 mars 2018, 479 mineurs étaient accueillis en CEF. Pendant l'année 2016, 1 546 mineurs, dont l'âge moyen à l'entrée est de 16,2 ans, ont été accueillis en CEF. D'après une enquête réalisée en juin 2016 par la PJJ, ces derniers :

- ont, pour près de 90 % d'entre eux, plus de quinze ans ;

- proviennent davantage de familles dont les parents sont séparés et/ou nombreuses ;

- ont, pour les trois-quarts, un passé d'absentéisme voire de décrochage scolaire ;

- présentent une dépendance au tabac (à plus de 90 %) et à des stupéfiants (à plus de 70 %) ;

- enfin, 7 % manifestent une absence quasi totale d'adhésion à la mesure et d'observance et 21 % sont dans le refus de participer.

Les responsables du CEF de Savigny-sur-Orge ont rappelé que les jeunes arrivant au CEF présentaient un état physique et psychique parfois très dégradé.

Si la mixité est la règle dans les structures de la PJJ, elle est particulièrement difficile à mettre en oeuvre dans les CEF du fait du caractère intégral de la prise en charge. Si une quinzaine de centres accueillent des jeunes filles, un seul, celui de Doudeville (Seine-Maritime) leur est entièrement dédié.

(3) Des structures coûteuses et peu optimisées

La durée moyenne des séjours s'est élevée en 2016 à 3,9 mois, en-deçà de la durée théorique fixée à six mois : 49 % des placements en CEF ont duré entre trois et six mois, 24 % entre un et trois mois et 17 % moins d'un mois137(*). Un grand nombre de placements se concluent en incarcération suite à des comportements problématiques ou violents (fugues répétées, incidents divers), ou à la suite d'une condamnation prononcée dans le cadre d'une autre affaire. Le passage du jeune à sa majorité entraîne généralement la fin de sa prise en charge en CEF.

Ces éléments expliquent un taux d'occupation effective de 78 % en 2017, en légère hausse mais en-deçà des objectifs fixés par le Gouvernement, qui vise un taux de 85 %138(*), conforme au taux de prescription. Il convient de rappeler qu'en raison des contraintes inhérentes à l'accueil d'un public particulièrement difficile, notamment le renouvellement des placements dont la durée est limitée, les fugues, les incarcérations ou encore les hospitalisations, le taux d'occupation n'a pas vocation à atteindre 100 % dans ces établissements.

Le niveau d'encadrement et le taux d'occupation expliquent que le coût moyen d'une journée d'hébergement en CEF s'élève à 661 euros en 2017 (le coût prévu pour l'année 2018 est de 690 euros)139(*), ce qui en fait le dispositif le plus coûteux de la PJJ140(*).

2. Les CEF constituent le cadre d'un travail utile d'insertion
a) Une prise en charge intensive, visant un retour dans la formation et l'emploi
(1) Une prise en charge organisée en trois phases

L'article 18 de l'arrêté du 31 mars 2015 fixant le cahier des charges des CEF prescrit que « les modalités de fonctionnement du centre éducatif fermé reposent sur trois phases ayant pour objectif de favoriser l'évolution du mineur pendant la durée du placement. Ces trois phases correspondent à l'accueil du mineur, à la consolidation du projet personnalisé du mineur et à la préparation à la sortie du mineur »141(*).

Se succèdent ainsi trois modules, d'une durée variable :

- un premier module, dit « d'accueil », qui a pour objet de mener une évaluation globale du mineur, portant tant sur sa personnalité, ses capacités d'intégration au groupe, que sur sa situation scolaire ou sa santé physique et mentale142(*). Un projet éducatif individualisé est élaboré à partir de ce bilan et formalisé. C'est dans cette phase que les contraintes pesant sur le jeune, en particulier le régime des sorties et des relations avec l'extérieur, sont les plus strictes ;

- un deuxième module consacré à la prise en charge éducative du mineur (cf. infra) ;

- le dernier module est consacré à la préparation de la sortie. Il s'agit de préparer concrètement le projet du mineur à l'issue du placement, ce qui implique une coordination avec les services territoriaux éducatifs de milieu ouvert (STEMO) et l'association des établissements scolaires et médicaux du lieu de résidence du mineur. Cette phase a pour objet « de prévenir la rupture des rythmes de vie induite par la fin du placement afin d'éviter qu'elle ne soit source de réitération du comportement délinquant »143(*) ; elle peut donc se traduire par un allégement progressif des contraintes pesant sur le jeune. Un rapport de fin de parcours est adressé au magistrat prescripteur.

(2) Une prise en charge intensive, qui repose sur des activités quotidiennes

La circulaire du 10 mars 2016 prévoit que les CEF proposent un « programme d'activités soutenu », qui « constitue un des outils indispensables pour une relation éducative de qualité et contribue à la structuration de la journée et à l'instauration d'un cadre sécurisant »144(*).

À cette fin, il revient au centre de mettre en place des activités quotidiennes, qui peuvent relever de l'insertion scolaire et professionnelle - la circulaire précitée prescrit l'organisation de trois ateliers techniques minimum - ou d'autres domaines : activités sportives, culturelles, d'éducation ou de détente.

Une place importante est donnée à la découverte des métiers et des gestes professionnels. Si la durée du séjour ne permet pas l'acquisition de diplômes professionnels, il s'agit de donner à des jeunes aux antécédents scolaires souvent difficiles le goût d'un métier ou d'une activité, voire de leur permettre d'acquérir des certifications ou des unités capitalisables.

Ces activités sont souvent proposées en en lien avec d'autres structures de la PJJ, notamment les unités éducatives d'activités de jour (UEAJ) ou d'autres partenaires (entreprises locales, compagnons du devoir, etc.).

Les activités proposées en CEF : l'exemple du CEF de Savigny-sur-Orge

Situé sur le site de la Ferme de Champagne, le CEF jouxte les installations de l'unité éducative d'activités de jour (UEAJ), qui sont mises à la disposition des mineurs placés au CEF. Sont notamment présents un restaurant d'application, un atelier de génie civil, un plateau logistique et un potager, qui permettent de proposer aux mineurs placés d'être initiés à ces activités. Selon leurs affinités et les possibilités, les mineurs placés peuvent suivre une formation qui peut être qualifiante, à l'instar de certains certificats de qualification professionnelle (CQP) ou du certificat d'aptitude à la conduite en sécurité (CACES) d'engins de manutention. Dans ces activités, les mineurs placés du CEF côtoient des jeunes relevant de l'accueil en milieu ouvert ainsi que des missions locales. L'offre de formation peut être complétée par le travail avec des partenaires extérieurs : par exemple, l'entretien des extérieurs et des pelouses est confié à une entreprise qui forme des mineurs placés.

Le CEF entretient sur les pelouses attenantes plusieurs enclos contenant différents animaux : ânes, chèvres, chiens primitifs (husky et malamute), rats domestiques, poules, fourmis. Ces animaux servent une fonction pédagogique, dans le cadre de ce que le CEF nomme la « zoopédagogie » : l'exposition aux animaux ayant pour objectif de créer un rapport affectif (« faire ressortir leur âme d'enfant »), de faire découvrir le fonctionnement des sociétés animales et de faire réfléchir les jeunes sur leur place dans la société humaine. Plus généralement, le CEF mise sur l'expérience pratique et le geste manuel plutôt que sur les « grands discours qui les dépassent [les mineurs placés] ».

Le CEF propose également des séjours dits d'apaisement dans une ferme du Sud de la France produisant du fromage de chèvre, dans laquelle les jeunes vivent en communauté avec la famille qui les accueille et participent à la production et à la vente.

Source : compte rendu du déplacement de la mission d'information

(3) L'enseignement dispensé en CEF

L'enseignement scolaire dispensé en CEF est au coeur de la mission d'insertion : il a pour objet de poursuivre la formation initiale des mineurs, éventuellement en réintégrant un établissement scolaire pendant leur placement, et « pour les plus de seize ans, à défaut d'une poursuite d'études générales ou technologiques, de s'engager dans une formation professionnelle »145(*).

La majorité des mineurs placés en CEF ont eu des scolarités heurtées voire interrompues, souvent dès les premières années du collège. Il en résulte un niveau scolaire très faible, parfois de l'ordre du cours élémentaire. En outre, les mineurs âgés de moins de seize ans sont soumis à l'obligation scolaire146(*), qui n'est pas remise en cause par le placement.

À cette fin, un enseignant exerçant à temps plein, le plus souvent un professeur des écoles, est affecté dans chaque CEF. Membre à part entière de l'encadrement et placé à ce titre sous l'autorité du directeur du CEF, l'enseignant est chargé d'organiser les activités scolaires.

Le recrutement et la formation des enseignants exerçant en CEF

Les enseignants exerçant en CEF sont des personnels expérimentés, prélevés sur la dotation de l'académie concernée ; aucun néo-titulaire n'exerce donc en CEF.

Le recrutement se fait sous la forme d'un poste à profil ; les candidats ayant répondu se présentent à un entretien individuel et le recrutement est du ressort d'une commission mixte associant l'éducation nationale et la justice. Les détenteurs du certificat d'aptitude professionnelle aux pratiques de l'éducation inclusive (CAPPEI) sont privilégiés mais des enseignants ayant l'expérience de publics difficiles sont également admis.

Les enseignants nouvellement nommés en CEF reçoivent une formation d'adaptation à l'emploi, à raison de deux sessions de cinq jours, organisée conjointement avec la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ).

Source : audition de M. Jean-Marc Huart, DGESCO, le 6 juin 2018

Dans le cadre du module d'accueil, l'enseignant effectue un bilan des acquis scolaires et professionnels du mineur arrivant et détermine avec lui un parcours de formation. L'obtention d'une qualification, à l'instar du certificat de formation générale (CFG), qui atteste d'une maîtrise satisfaisante des connaissances et des compétences attendues en fin de cycle 3 (CM1-CM2 et classe de sixième), ou du diplôme national du brevet, est particulièrement visée.

Il est prévu à cet effet un volume d'enseignement hebdomadaire d'au moins quinze heures pour chaque mineur placé ; la circulaire du 22 février 2005 précise que « si cet enseignement de quinze heures n'est pas d'emblée possible pour tout jeune entrant en CEF, il n'en demeure pas moins un objectif à atteindre, au regard du nombre d'heures de cours prévues dans l'emploi du temps du collège »147(*).

Orientation des élèves et examens et attestations obtenus en 2012-2013

887 jeunes ont été accueillis sur l'année dans les 34 CEF qui ont apporté une réponse. Pour quelques élèves, notamment ceux originaires des pays tiers, leurs caractéristiques n'ont pas été renseignées et n'apparaissent pas dans ce bilan.

Le bilan suivant se base sur 880 élèves :

- Orientation : 31 élèves ont réintégré un collège, 18 un lycée professionnel, 8 un lycée, 129 un dispositif de formation professionnelle, 38 ont rejoint un centre de formation de la PJJ, 117 ont été incarcérés, 32 sont en établissements de santé, 18 ont rejoint la vie active et 19 ont rejoint leur famille ;

- Examens : 146 élèves ont obtenus le CFG, 11 le diplôme national du brevet des collèges et 3 un CAP ;

- Attestations : 95 élèves ont obtenu l'attestation de sécurité routière, 79 le brevet informatique et Internet (B2i), 2 le brevet d'aptitude aux fonctions d'animateur (BAFA) et 14 ont suivi la formation aux premiers secours.

Source : dossier ministre de la DGESCO (2014)

(4) Le maintien et la consolidation des liens avec les familles

Le partenariat avec les familles et l'adhésion de ces dernières aux mesures sont un facteur important de la réussite des mesures de placement et de la réinsertion du jeune.

Dans le cadre notamment de la reprise d'études ou du retour en formation que vise le séjour en CEF, la circulaire conjointe des ministères de la justice et de l'éducation nationale précise qu'« il est indispensable d'instaurer ou de consolider la relation avec les titulaires de l'autorité parentale. L'implication des parents à toutes les étapes de la scolarité de leur enfant est un facteur favorable à la réussite du parcours (...). Dans cet esprit, il s'agit d'accorder une attention particulière aux parents les plus éloignés de l'institution scolaire » 148(*).

À l'exception du module d'accueil, et en fonction de la situation et du comportement de chaque jeune, des retours ponctuels au sein de la famille peuvent avoir lieu. Le rapprochement avec l'environnement familial s'intensifie au fil du séjour afin de préparer la sortie. Les membres de la famille conservent un droit de visite, sauf restriction décidée par le magistrat prescripteur. Les titulaires de l'autorité parentale sont tenus informés du contenu du règlement de fonctionnement du CEF, du déroulement de la prise en charge du mineur et des difficultés éventuelles.

b) Les prescriptions en matière d'enseignement et d'ateliers sont toutefois rarement atteintes

Le rapport d'évaluation de 2015 mettait en évidence les limites du travail d'insertion mené dans les CEF : « un déficit d'activités éducatives proposées aux mineurs et une structuration insuffisante de leurs emplois du temps » ainsi qu'un nombre trop limité d'activités techniques, enfin, s'agissant de l'enseignement, « le volume horaire hebdomadaire d'enseignement scolaire par mineur fixé par les textes est rarement atteint »149(*).

Mme Sophie du Mesnil-Adelée, inspecteur de la PJJ, soulignait que, « nous sommes en-deçà et parfois même encore très loin » de l'objectif des quinze heures hebdomadaires ; en la matière, « le frein principal procède du stade de déscolarisation de certains mineurs, dont le niveau scolaire est parfois proche du CE2. Dans ces conditions, la reconstruction des bases et une progressivité sont nécessaires avant le retour en établissement ou en CFA. Pour ceux qui présentent des difficultés psychologiques, le soin constitue également un préalable »150(*).

La scolarisation des mineurs placés en CEF dans les établissements scolaires situés alentour demeure peu pratiquée, de l'ordre de l'exception. Mme Adeline Hazan, contrôleur général des lieux de privation de liberté, citait l'exemple du CEF de Saint-Denis-Le-Thiboult dans l'Eure, où l'équipe pédagogique « a su nouer des liens avec l'extérieur, par exemple avec le collège du village voisin susceptible d'accueillir des mineurs du CEF »151(*).

Se pose également la question de la continuité de l'enseignement dispensé. Le service d'enseignement n'est en effet pas assuré pendant les vacances scolaires, ce qui se révèle problématique selon le temps du placement : un mineur placé en CEF du mois de mars à septembre se verrait privé de deux mois et demi d'enseignement. Interrogés à ce sujet, les représentants du ministère de l'éducation nationale n'ont pas indiqué qu'une évolution en la matière était envisagée, arguant qu'elle impliquerait de revoir les obligations réglementaires de service des enseignants.

Toutefois, comme le rappelait M. Marc Bablet, chef du bureau de la politique d'éducation prioritaire et des dispositifs d'accompagnement à la direction générale de l'enseignement scolaire (DGESCO), « la circulaire de 2005 relative à l'enseignement en CEF précise que le volume annuel d'enseignement peut être réparti autrement que sur 36 semaines ». Cependant, il ne semble pas que cette possibilité ait jamais été mise en oeuvre152(*).

3. Des structures fragiles, dont les résultats dépendent beaucoup de l'implication des équipes
(1) L'absence d'éléments statistiques permettant d'évaluer les CEF

C'est non sans étonnement, compte tenu du coût et du caractère controversé du dispositif, que votre rapporteur a appris que le ministère n'était pas en mesure de produire un suivi des trajectoires des jeunes ayant réalisé un séjour en CEF, afin d'en évaluer les conséquences sur leur parcours et notamment le taux de réitération.

Ce suivi n'est pas effectué par les CEF eux-mêmes, comme les membres de la mission ont pu le constater à l'occasion de leur déplacement au CEF de Savigny-sur-Orge.

Les seuls chiffres disponibles proviennent d'une enquête sur la réitération des mineurs placés en CEF menée entre 2003 et 2007153(*). Elle met en évidence une corrélation inverse entre la durée du séjour en CEF et la réitération dans l'année qui suit le séjour ; le taux de réitération s'élève à :

- plus de 80 % pour des séjours inférieurs à quatre mois ;

- à peu près à 70 % entre quatre et sept mois de séjour ;

- un peu plus de 55 % au-delà de sept mois de séjour.

C'est à partir d'une durée de séjour de cinq mois et demi que le taux de réitération est significativement plus faible. Cela doit être considéré à la lumière des durées effectives de placement qui sont, comme on l'a vu, plus proches de quatre mois. En tout état de cause, ces évaluations restent trop parcellaires pour une évaluation fine du dispositif. À cette fin, la PJJ a déclaré entreprendre une étude de cohorte des mineurs délinquants pris en charge, permise par les améliorations en cours de son logiciel GAME.

Votre rapporteur partage le point de vue de notre collègue Mme Josiane Costes, rapporteur pour avis de la commission des lois du Sénat sur les crédits de la protection judiciaire de la jeunesse, qui considérait qu'« au regard de l'importance, mais aussi du dynamisme du prix de journée dans le CEF (SAH et secteur public confondus) et dans la perspective de la création de vingt nouveaux centres, il apparaît indispensable de pouvoir mesurer l'efficacité de cette prise en charge »154(*).

Proposition : mener une évaluation plus régulière des CEF et des conséquences du placement en matière de réitération et de réinsertion.

(2) Un dispositif structurellement fragile et aux résultats inégaux

ï Des structures fragiles et inégales

Entendue par la mission d'information, Mme Catherine Pautrat, inspectrice générale de la justice, rappelait que les CEF « sont des structures qui sont fragiles par définition ; je les qualifie de « systémiques » dans la mesure où la réussite dépend de facteurs qui se cumulent : qualification et cohésion de l'encadrement, structure de l'établissement et des procédures de référence, environnement propice à l'insertion, etc. À partir du moment où l'un de ces critères n'est pas rempli, le CEF ne fonctionnera pas »155(*).

Si certains CEF jouissent d'une bonne réputation et semblent obtenir des résultats favorables, d'autres centres sont régulièrement fermés ou connaissent des dysfonctionnements graves. La CNCDH relève qu'« en 2016, les indicateurs de la PJJ montrent que 20 % des CEF associatifs ont connu des dysfonctionnements (fermeture administrative, réduction de la capacité autorisée...), et cela sans tenir compte des CEF du secteur public. En 2017, les cas recensés uniquement dans la presse permettent de souligner la fermeture d'au moins 6 CEF »156(*). Mme Adeline Hazan observait que « le projet éducatif est souvent de qualité nettement insuffisante ; la discipline y est soit trop stricte, soit trop laxiste »157(*).

De plus, un fonctionnement satisfaisant ne semble jamais garanti dans la durée : l'arrivée d'un jeune qui va changer la dynamique du groupe comme un changement dans l'équipe d'éducateurs peuvent perturber le fonctionnement du centre. Mme Catherine Pautrat soulignait ainsi que « la fragilité que j'évoquais tient au fait que le bon fonctionnement d'un CEF à un instant donné ne garantit pas son bon fonctionnement dans la durée. Des CEF jugés performants peuvent connaître, l'année suivante, des dysfonctionnements graves : violences envers les jeunes, maltraitance, pratique excessive de la contention »158(*).

ï Des structures confrontées à l'instabilité des équipes

La difficulté principale auxquels sont confrontés les CEF est sans conteste l'instabilité de leur encadrement.

Les conditions de travail particulières aux CEF, au contact d'un public très difficile, l'absence de valorisation indemnitaire et l'isolement géographique (cf. infra) expliquent en grande partie le fort turn-over des éducateurs. Mme Adeline Hazan expliquait que « la difficulté réside dans le fait que peu d'éducateurs veulent travailler en CEF, ce qui explique le recours fréquents à des salariés en CDD, incompatible avec la constitution d'équipes stables »159(*).

Alors que les CEF auraient besoin d'éducateurs formés et expérimentés, on y trouve davantage de jeunes sortis d'école, voire des contractuels. Les inspections générales constataient à cet effet en 2015 que, dans le secteur public, les postes en CEF « ne font l'objet d'aucune formalité de sélection alors qu'un profil professionnel adapté constitue une garantie pour satisfaire aux exigences du fonctionnement des CEF ». Elles notaient également que « les éducateurs ne présentant pas les aptitudes requises peuvent se retrouver en plus grande difficulté entraînant une fragilité de la cohésion d'équipe susceptible de compromettre la prise en charge des jeunes »160(*). En outre, dans le secteur associatif habilité, qui est confronté aux mêmes problèmes de recrutement, la PJJ peine à s'assurer de la qualité des recrutements. La pénurie de personnel qualifié peut les conduire à se tourner vers des profils plus éloignés du monde de l'éducation et du travail social, des coachs sportifs par exemple.

Enfin, les interlocuteurs soulignent les difficultés liées à l'absence d'une culture commune au sein de l'encadrement : les enseignants, en particulier, font part d'un sentiment d'isolement et d'une intégration perfectible au sein de l'équipe éducative, qui relève essentiellement de la PJJ.

En réponse à cette situation, le renforcement de l'attractivité de l'exercice en CEF doit constituer une priorité : il passe par une revalorisation indemnitaire, une formation appropriée à la prise de poste et un recrutement adapté aux besoins.

Votre rapporteur appelle en conséquence de ses voeux, dans le secteur public, un recrutement sur profil des éducateurs de la PJJ, à l'instar de ce qui est pratiqué pour les enseignants affectés en CEF, et recommande que les employeurs du secteur associatif habilité soient incités à formaliser des fiches de postes adaptées à la mission des CEF.

Proposition : profiler les postes d'éducateurs en centre éducatif fermé, améliorer la formation spécifique à la prise de poste et revaloriser le régime indemnitaire lié.

ï La situation géographique et les liens avec l'extérieur

La localisation en zone rurale de nombreux CEF participe de leurs difficultés, notamment en matière d'attractivité : le recrutement de professionnels qualifiés, y compris des enseignants, en est rendu plus difficile. L'accès aux formations et le maintien des liens familiaux en pâtissent également.

Les inspections générales constataient également que l'implantation de certains CEF en zone rurale, « loin des bassins d'emploi, peut constituer un frein à [leur] politique partenariale et à l'accompagnement vers l'autonomie des mineurs »161(*). En conséquence, elles préconisaient notamment d'engager « une réflexion sur la faisabilité du rattachement systématique des mineurs des CEF à un établissement scolaire »162(*).

L'ouverture du CEF sur son environnement et le tissage de liens avec ses partenaires - autres dispositifs de la PJJ, établissements scolaires, entreprises, associations, missions locales - sont des éléments déterminants d'une bonne préparation des jeunes à la sortie et à l'insertion ; en 2011, MM. Jean-Claude Peyronnet et François Pillet, observaient déjà qu'un CEF « n'est pas une entité fonctionnant en vase clos. Au contraire, sa réussite dépend pour une très large part des liens que le centre parvient à nouer avec le territoire dans lequel il s'inscrit »163(*).

Les évaluations successives des CEF ont mis en évidence un déséquilibre de leur implantation géographique. Les ouvertures survenues depuis 2012 ont tenté de rétablir cet équilibre, en étant situées au plus près des bassins de délinquance et des centres urbains164(*). Comme l'illustre la carte ci-après (qui ne tient pas compte de l'ouverture d'un CEF supplémentaire à Marseille en 2017), certaines régions, notamment le Sud-Est et l'Île-de-France, continuent de connaître un déficit de structures adaptées, ce qui entraîne des éloignements géographiques. La création de CEF supplémentaires devra tenir compte de la nécessité d'un réajustement géographique du dispositif.

Source : commission des lois du Sénat

En particulier, l'absence d'un CEF consacré à l'accueil des jeunes filles dans la moitié du sud du pays est regrettée, le seul centre qui leur est réservé étant situé en Normandie.

4. Mieux préparer les jeunes à la sortie et améliorer le suivi des jeunes à l'issue du séjour

Comme le rappelaient MM. Jean-Claude Peyronnet et François Pillet, le CEF n'a pas pour objet de « prendre en charge le mineur pendant plusieurs années, mais bien, au terme d'un bilan complet sur sa situation scolaire, familiale, sociale, sanitaire et psychologique, de le « remettre sur des rails » et de le réinscrire dans un dispositif de droit commun »165(*).

Un soin particulier doit en conséquence être donné à la préparation à la sortie, afin d'amoindrir la rupture que constitue le passage du CEF, dispositif très encadré, à un retour au domicile ou à une prise en charge dans une autre structure.

Dans son compte rendu de visite au CEF « Les Cèdres » de Marseille, la CNCDH soulignait le fait que « malgré la préparation des projets de sortie, ces derniers sont mis en échec dès le retour du mineur au domicile, en raison d'un cadre moins contenant » ; elle citait comme solutions la prolongation du placement en CEF « afin d'étayer le projet de sortie », l'instauration de séjours séquentiels, permettant un retour progressif des mineurs dans leur famille, ou encore l'insertion dans des microstructures, à l'instar de « mini-colocations, des dispositifs de familles d'accueil ou des séjours en montagne »166(*).

L'implication et le suivi du mineur par le service territorial éducatif de milieu ouvert (STEMO) sont essentiels pour faciliter l'insertion sociale et professionnelle du jeune à l'issue du placement en CEF. La circulaire précitée du 10 mars 2016 prévoit à cet effet des échanges réguliers entre le STEMO et le CEF, afin de « clarifier et formaliser la place et le rôle de chaque établissement et service et de chaque intervenant et de repérer les échéances du parcours du mineur »167(*). Ce partenariat doit impliquer l'éducation nationale, afin de faciliter le retour en formation dans un établissement scolaire à l'issue du séjour, et, le cas échéant, d'autres structures à l'instar des missions locales et des services de l'aide sociale à l'enfance (ASE).

L'assouplissement des conditions de placement pendant la phase de préparation à la sortie contribue à favoriser une réinsertion réussie. À cet effet, l'article 52 du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice permettra, dans le cadre d'un placement en CEF, un accueil temporaire du jeune dans d'autres lieux (établissement éducatif plus ouvert, famille d'accueil, foyer de jeunes travailleurs, hébergement autonome en appartement) afin de préparer la fin de son placement. Votre rapporteur soutient pleinement cette mesure.

Proposition : mieux préparer la sortie et renforcer l'accompagnement des mineurs à la sortie du CEF, en assouplissant les conditions de placement et en associant les partenaires extérieurs.


* 124 Audition du 7 juin 2018.

* 125 Enfermer et éduquer : quel bilan pour les centres éducatifs fermés et les établissements pénitentiaires pour mineurs ?, rapport d'information n° 759 (2010-2011) de MM. Jean-Claude Peyronnet et François Pillet, fait au nom de la commission des lois du Sénat, juillet 2011.

* 126 IGAS, IGSJ et IPJJ, Mission sur l'évaluation des centres éducatifs fermés (CEF) dans le dispositif de prise en charge des mineurs délinquants, février 2013.

* 127 IGAS, IGSJ et IPJJ, Rapport sur le dispositif des centres éducatifs fermés, juillet 2015.

* 128 Projet de loi de finances pour 2018 : Protection judiciaire de la jeunesse, Avis n° 114 (2017-2018) de Mme Josiane Costes, fait au nom de la commission des lois du Sénat, novembre 2017.

* 129 CNCDH, Avis sur la privation de liberté des mineurs, mars 2018.

* 130 Décret n° 2007-1573 du 6 novembre 2007 relatif aux établissements et services du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse.

* 131 Rapport annuel de performance (RAP) 2017, Programme 182 « Protection judiciaire de la jeunesse ».

* 132 Loi n° 2002-1138 d'orientation et de programmation pour la justice.

* 133 Ils relèvent des établissements sociaux et médico-sociaux régis par l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles.

* 134 Une enquête menée en 2016 par la PJJ recensait une proportion de 38 % de mineurs placés en CEF faisant l'objet d'au moins un signalement relatif à une absence non autorisée.

* 135 Enfermer et éduquer : quel bilan pour les centres éducatifs fermés et les établissements pénitentiaires pour mineurs ?, op. cit.

* 136 Arrêté du 31 mars 2015 relatif aux règles d'organisation, de fonctionnement et de prise en charge des centres éducatifs fermés du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse, circulaire d'application du 10 mars 2016. Ce cahier des charges ne s'applique de jure qu'au secteur public, le ministère déclare réfléchir aux modalités juridiques de son application au secteur associatif habilité.

* 137 Réponse au questionnaire budgétaire du programme 182.

* 138 Rapport annuel de performance 2017.

* 139 PAP 2018.

* 140 Idem.

* 141 Arrêté du 31 mars 2015 précité.

* 142 La circulaire du 10 mars 2016 précise qu'« un bilan de santé est réalisé avec le mineur dans les délais les plus brefs suivant son arrivée au CEF et en tout état de cause au cours de la phase d'accueil. Il permet de définir les modalités du recours aux soins et à la prévention en fonction des besoins repérés. Les démarches à engager sont formalisées dans le dossier du mineur qui contient un recueil d'informations sur sa santé ».

* 143 Circulaire du 10 mars 2016 précitée.

* 144 Idem.

* 145 Circulaire n° 2015-121 du 3 juillet 2015 conjointe relative au partenariat entre le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche et le ministère de la justice.

* 146 Articles L. 131-1 et L. 131-5 du code de l'éducation.

* 147 Circulaire conjointe DPJJ/DGESCO du 22 février 2005 concernant l'organisation de la scolarisation des mineurs placés en CEF.

* 148 Circulaire n° 2015-121 du 3 juillet 2015 précitée.

* 149 IGSJ et IGAS, Rapport sur le dispositif des centres éducatifs fermés, juillet 2015.

* 150 Audition du 12 juin 2018.

* 151 Audition du 13 juin 2018.

* 152 Audition du 6 juin 2018.

* 153 de Bruyn F., Choquet L-H, Thierus L., Enquête sur la réitération des mineurs places en centre éducatif ferme entre 2003 et 2007, Rapport final, août 2011, Pôle Recherche, DPJJ.

* 154 Projet de loi de finances pour 2018 : Protection judiciaire de la jeunesse, op. cit.

* 155 Audition du 13 juin 2018.

* 156 CNCDH, Avis sur la privation de liberté des mineurs, op. cit.

* 157 Audition du 13 juin 2018.

* 158 Audition du 13 juin 2018.

* 159 Audition du 13 juin 2018.

* 160 IGSJ et IGAS, op. cit.

* 161 IGSJ et IGAS, op. cit.

* 162 Idem.

* 163 Enfermer et éduquer : quel bilan pour les centres éducatifs fermés et les établissements pénitentiaires pour mineurs ?, op. cit.

* 164 Les ouvertures de CEF depuis 2012 sont situées notamment à Bures-sur-Yvette, Laon, Bruay-la-Buissière, Epinay-sur-Seine, Angoulême, Marseille (deux centres) et Cambrai.

* 165 Enfermer et éduquer : quel bilan pour les centres éducatifs fermés et les établissements pénitentiaires pour mineurs ?, op. cit.

* 166 CNCDH, op. cit.

* 167 Circulaire d'application du 10 mars 2016 précitée.