B. LE CALENDRIER ANNUEL DE GESTION DES AIDES S'EST FORMALISÉ ET CLARIFIÉ
1. Des règles de procédure favorisant une gestion plus rigoureuse des dépenses
a) Une notification des enveloppes plus rapide
La direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) a indiqué à votre rapporteur spécial que la mise en place du FNAP a permis de mieux cadrer le processus de décision et d'envoyer les lettres de notification plus tôt qu'auparavant .
Un examen des lettres de notification ou, avant 2010, des circulaires de programmation envoyées aux préfets permet de constater en effet que, depuis la création du FNAP par décret du 1 er juillet 2016, les lettres de notification des exercices 2017 et 2018 ont été envoyées avant le 1 er janvier de l'année de programmation, soit respectivement le 16 décembre 2016 et le 21 décembre 2017.
Cela n'avait été le cas que deux fois entre 1998 et 2016, les lettres de notification étant généralement envoyées entre la mi-janvier et la mi-mars de l'année de programmation.
Votre rapporteur ne peut qu'approuver cette rigueur plus grande qui permet d'éviter les retards au niveau national.
b) Un principe vertueux de limitation des autorisations d'engagement
Les crédits versés par le FNAP sur le programme 135 permettent d'ouvrir des crédits de paiement qui financent les dépenses précédemment engagées dans les territoires.
Une règle de fonctionnement importante du FNAP prévoit que les autorisations d'engagement qu'il accorde, afin de permettre l'agrément de nouvelles opérations, doivent être inférieures ou égales aux crédits de paiement dont le versement est prévu au cours de l'année 21 ( * ) .
Cette règle a pour but de stabiliser le montant des restes à payer sur le programme 135.
c) Le nécessaire respect de l'intention de la partie versante
L'article 17 de la LOLF prévoit que l'emploi des fonds de concours doit être conforme à l'intention de la partie versante. Un suivi rigoureux des crédits est donc indispensable au niveau local afin de vérifier la conformité de l'usage des fonds aux orientations décidées par le FNAP.
Ce suivi définit les rôles, attributions et responsabilités de chacun des acteurs et organise des contrôles tout au long de la procédure.
2. Le dialogue de gestion avec l'ensemble des partenaires et le suivi du financement
Le « dialogue de gestion » est un processus de concertation qui réunit, au niveau régional, les services de l'État et l'ensemble des acteurs concernés par le logement social. Ce dialogue de gestion comprend deux phases : la remontée des besoins afin de contribuer à la détermination du budget du FNAP en fin d'année, la gestion des crédits dans la région au cours de l'année suivante.
La gestion des aides s'inscrit ainsi dans un calendrier bien déterminé dans lequel la remontée des besoins des territoires permet de fonder la répartition territoriale des aides.
a) La remontée des besoins
Au cours de l'été, les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) effectuent un bilan de l'exécution de l'année passée et évaluent les besoins en se fondant sur un recensement mené auprès des territoires de gestion. Les territoires de gestion sont les délégataires des aides à la pierre (établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ou départements) ou, dans les territoires non couverts par une délégation, les directions départementales des territoires et, le cas échéant, de la mer (DDT ou DDTM).
Une « feuille de route » destinée aux services de l'État insiste sur la nécessité d'une approche « qualitative » , qui au-delà des objectifs quantitatifs permet d'apprécier l'ensemble des enjeux locaux en matière de développement de l'offre locative sociale, ainsi que de démolition et de réhabilitation.
Les premières perspectives sont affinées entre juillet et fin septembre, ce qui permet à chaque DREAL de soumettre les besoins au FNAP.
b) La répartition entre les régions
Au mois de décembre le conseil d'administration du FNAP, en votant son budget, décide de la répartition des enveloppes et des objectifs régionaux, qui sont notifiés aux régions dans les jours qui suivent.
La répartition se fonde sur une méthode définie entre l'État, les élus et les bailleurs . La délibération du conseil d'administration fixe des objectifs de production de logements locatifs sociaux pour chaque région pour chacune des typologies de financement (PLAI, PLUS, PLS), ainsi que la dotation financière associée. Le rapport entre les autorisations d'engagement ouvertes et le nombre de PLAI prévus détermine, par zone, un montant moyen de subvention pouvant être attribué par logement.
Ce montant moyen de subvention sera utilisé par exemple pour ajuster les objectifs de production en cas d'abondement ultérieur de l'enveloppe, comme cela a été le cas au mois de mars 2018 lors de la répartition entre régions de reliquats disponibles.
c) La répartition des fonds au niveau infra-régional
La répartition des fonds fait l'objet d'un processus de concertation entre la DREAL, sous l'autorité du préfet de région, et les acteurs locaux.
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Au mois de janvier, chaque entité gestionnaire définit un vivier d'opérations à lancer dans l'année. Dans les collectivités ou groupements ayant reçu délégation de gestion des aides à la pierre, la sélection des opérations fait l'objet d'un vote en assemblée. Au mois de février, le préfet de région, sur la proposition du DREAL, définit un projet de répartition infra-régionale des aides. Ce projet devient effectif après avoir reçu l'avis de comité régional de l'habitat et de l'hébergement (CRHH). La DREAL s'appuie sur les documents de programmation locaux, notamment le plan local de l'habitat (PLH), le bilan de la programmation effectuée lors de l'année précédente ainsi que les capacités de production connues. |
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Le budget opérationnel du programme (BOP) 135, préparé par la DREAL, est signé par le préfet de région au mois de mars après avoir reçu le visa du contrôleur budgétaire régional. Le DREAL, en tant que responsable de BOP délégué, subdélègue alors les avances d'autorisations d'engagement auprès des territoires de gestion : un quart du montant des autorisations d'engagement de l'année précédente peuvent être subdélégués en attendant la signature des nouveaux avenants. Fin avril ou début mai, la majorité des autorisations d'engagement peuvent être subdéléguées aux territoires de gestion, via l'application GALION. Lorsque le territoire de gestion est une collectivité ou groupement délégataire des aides à la pierre, un avenant à la convention de délégation doit être préparé et visé par le contrôleur budgétaire régional, nécessaire pour subdéléguer la majorité des autorisations d'engagement. La DHUP commence en même temps à mener des enquêtes afin de rendre compte de l'état d'avancement de la programmation dans les territoires et des perspectives de l'année. En cours d'année, la DREAL réalise des points d'étape avec les territoires de gestion et, au mois de septembre, transmet à la DHUP des éléments sur les perspectives de consommation et de réalisation en fin d'année. C'est pendant les deux derniers mois de l'année que la programmation est la plus active. Les besoins étant connus ainsi que les capacités de production, les autorisations d'engagement sont redéployées entre les régions afin de permettre le financement du plus grand nombre possible d'opérations. L'ordonnateur réalise un compte rendu de gestion annuel qui fait état de l'emploi des fonds 22 ( * ) , qui permet de justifier les montants en autorisations d'engagement et en crédits de paiement ouverts par fonds de concours. Source : commission des finances, à partir des documents transmis par la DHUP |
3. L'adoption du budget et la définition de la répartition des crédits au conseil d'administration de fin d'année
Le conseil d'administration du FNAP de fin d'année, soit le 15 décembre en 2017, vote la répartition entre les régions des enveloppes suivantes :
- financement des aides à la pierre « classiques » (470 014 784 euros pour l'année de gestion 2018), hors financement des actions ci-après, dont en 2018 une enveloppe spécifique de 10 millions d'euros au titre du financement des opérations de démolition ;
- financement de la réalisation de PLAI adaptés et de la mise en oeuvre de dispositifs d'intermédiation locative dans les communes faisant l'objet d'un arrêté préfectoral de carence (12 millions d'euros en 2018) ;
- financement d'actions annexes (4,7 millions d'euros en 2018).
a) Des aides à la pierre « classiques » concentrées sur les PLAI
S'agissant de l'enveloppe consacrée aux aides à la pierre « classiques », le conseil d'administration approuve les principes de programmation et de répartition. Est ainsi défini un montant moyen de subvention (MMS) par PLAI dans chaque région. Le conseil d'administration autorise son président à modifier cette enveloppe dans la limite de 10 % de son montant, en vue d'optimiser la production de logement social selon les besoins identifiés sur les territoires.
Le président du conseil d'administration a ainsi réparti les fonds entre les régions pour l'année 2018 par une décision du 18 décembre 2017.
Ce montant ne comprenait toutefois pas les autorisations d'engagement non consommées en fin d'année chez les délégataires des aides à la pierre. Le conseil d'administration du 14 mars 2018 a constaté que le montant de ces reliquats mobilisables en 2018 était de 10 915 851 euros 23 ( * ) et a décidé leur notification aux régions en prenant pour base les montants moyens de subvention déjà validés fin 2017.
(1) La concentration des financements sur les PLAI
Depuis 2015, les aides à la pierre issues du FNAP sont mobilisées très majoritairement sur les PLAI , c'est-à-dire les logements sociaux destinés aux familles les plus modestes. L'utilisation de ressources budgétaires pour d'autres catégories de logements demeure possible, en respectant la limite constituée par le montant moyen de subvention.
(2) L'enveloppe relative aux démolitions
Le conseil d'administration du 15 décembre 2017 a réservé, sur l'enveloppe générale consacrée aux aides à la pierre d'un montant de 470 millions d'euros, une sous-enveloppe de 10 millions d'euros consacrée au financement d'opérations de démolition , dont les principes de programmation et d'utilisation ont été définis par le conseil d'administration suivant du 14 mars 2018.
Cette sous-enveloppe est mise à disposition des bailleurs qui sollicitent le préfet de région pour contribuer à l'équilibre des opérations de démolition de logements sociaux localisées en zones B2 et C du zonage d'investissement locatif et en dehors de tout périmètre d'intervention de l'ANRU (PNRU et NPNRU).
Les opérations de démolition reçoivent une subvention égale au tiers du prix de revient de l'opération, dans un plafond de 5 000 euros par logement démoli. L'attribution de l'aide est réservée à des logements appartenant au parc conventionné aux aides personnalisées au logement des bailleurs sociaux.
Cette sous-enveloppe a donc un objet et des modalités d'utilisation très spécifiques puisqu'elle vise des territoires où le marché du logement est détendu , alors que l'enveloppe principale est plutôt destinée à la construction de logements dans les zones tendues.
De plus les fonds destinés à financer les démolitions ne font pas l'objet d'une territorialisation par le conseil d'administration . Ils sont attribués en fonction des dossiers transmis par les administrations déconcentrées, qui elles-mêmes en informent les acteurs du territoire, par exemple dans le cadre du comité régional et de l'hébergement (CRHH). Les dossiers remontent à l'administration centrale, qui vérifie que les opérations respectent bien les orientations émises par le conseil d'administration du FNAP puis délègue les fonds en région.
Enfin une fongibilité unidirectionnelle est mise en place : la sous-enveloppe « démolition » ne saurait être abondée en cours d'année à partir des fonds destinés aux aides à la pierre classiques, mais elle peut en sens inverse être réorientée vers la production neuve à compter du mois de septembre en cas de sous-consommation.
b) PLAI adaptés et intermédiation locative
Les PLAI adaptés concernent des logements destinés à des ménages qui cumulent des difficultés financières et sociales : outre un habitat à loyer et charges maîtrisés, ils bénéficient d'une gestion locative adaptée et le cas échéant d'un accompagnement ou d'une configuration de logement spécifique.
Ces programmes bénéficient, en application de l'article R. 331-25-1 du code de la construction et de l'habitation 24 ( * ) , d'une subvention spécifique qui vient en complément de la subvention attribuée normalement aux PLAI.
Jusqu'en 2017, ces crédits ne faisaient pas l'objet d'une répartition entre les régions, mais étaient attribués au moyen d'un appel d'offres annuel, ouvert aux bailleurs sociaux et aux associations agréées en matière de maîtrise d'ouvrage d'insertion.
(1) Des règles d'attribution spécifiques pour les PLAI adaptés, allant dans le sens d'une déconcentration
Les appels à projet ont été, jusqu'en 2016, financés sur les crédits du FNDOLLTS (voir supra ).
Quatre appels à projets menés de 2013 à 2016 ont permis de sélectionner 538 opérations représentant 1 732 logements programmés, pour un montant d'engagement de 12,5 millions d'euros. Ces chiffres sont jugés insuffisants par le Gouvernement, et les appels à projets connaissaient de plus un succès de moins en moins grand : alors que le premier appel à projets en 2013 avait permis de sélectionner 175 opérations pour 637 logements, celui de 2016 se limitait à 51 opérations et 181 logements 25 ( * ) .
La création du FNAP, qui a intégré le FNDOLLTS, a eu pour effet de pérenniser le PLAI adapté tout en déconcentrant son attribution. L'appel à projets 2017 a, selon la présentation du Gouvernement, assoupli les procédures de montage, d'instruction et de sélection des projets, tout en augmentant les niveaux de subvention par logement.
Ainsi, la sélection des projets a-t-elle été déconcentrée en régions dans une certaine mesure : dans le respect d'un cadrage élaboré par les préfets de région, les décisions de subvention sont prises par les préfets de département ou les délégataires des aides à la pierre, en association avec les partenaires concernés : services de l'État, bailleurs, associations de maîtrise d'ouvrage d'insertion, collectivités.
En outre, le périmètre de l'appel d'offres a été élargi aux résidences sociales de petite taille 26 ( * ) .
(2) L'intermédiation locative : un financement spécifique du FNAP dans les communes carencées
L'intermédiation locative est un dispositif par lequel le propriétaire confie la location d'un logement privé à une agence immobilière à vocation sociale ou à un organisme agréé, qui le loue à un ménage en grande précarité. Le propriétaire bénéficie d'une déduction fiscale de 85 % sur ses revenus fonciers dans le cadre du dispositif Louer abordable ou « Cosse » 27 ( * ) .
En particulier, lorsqu'une commune fait l'objet d'un arrêté de carence en raison du non-respect de ses obligations de production de logements sociaux, le préfet peut 28 ( * ) décider la mise en oeuvre, par convention avec un organisme agréé sur le territoire de la commune, d'un dispositif d'intermédiation locative qui contribuera à l'atteinte des objectifs SRU.
Afin d'inciter à la mise en place des conventions d'intermédiation locative dans ces communes, le FNAP, sur une décision du conseil d'administration du 7 septembre 2016 reconduite à l'identique le 10 mai 2017, apporte un financement lors de la première année de mise en place du dispositif, dans une limite de 10 000 euros par logement et par an dans les régions Île-de-France et Provence-Alpes-Côte d'Azur et de 5 000 euros par logement et par an dans les autres régions.
À compter de la deuxième année, ce financement est mis à la charge de la commune en application du code de la construction et de l'habitation 29 ( * ) .
(3) Une ressource spécifique
La subvention destinée aux PLAI adaptés et à l'intermédiation locative est issue d'une enveloppe spécifique , dont les ressources proviennent de la majoration du prélèvement SRU qui s'applique aux communes qui, aux termes d'un arrêté de carence prononcé par le préfet, ne respectent pas leurs obligations de construction de logements sociaux 30 ( * ) . Cette ressource est gérée par le FNAP dans un fonds distinct de celui destiné aux autres opérations.
c) Actions annexes
Les actions annexes, d'un montant de 4 750 000 euros en 2018, concernent :
- à hauteur de 4 400 000 euros, des actions d'accompagnement et d'ingénierie sociale dans le cadre de maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale (MOUS) ;
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La maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale (MOUS) La maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale promeut l'accès au logement des personnes et familles défavorisées. C'est une prestation d'ingénierie qui couvre des situations très diverses, par exemple l'accès au logement de gens du voyage sédentarisés, la démolition et la reconstruction de foyers de travailleurs migrants ou la transformation en résidence sociale. Elle peut être directement opérationnelle ou relever de l'assistance à maîtrise d'ouvrage. La MOUS concourt, sauf exception, à la réalisation des actions prévues par le plan départemental pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD). Elle est conduite préférentiellement sous maîtrise d'ouvrage des collectivités territoriales ou de leurs groupements, ou dans certains cas de l'État. Le taux de la subvention de l'État est plafonné à 50 % de la dépense. |
- à hauteur de 350 000 euros, des dépenses d'accompagnement des évolutions concernant le domaine du logement locatif social.
Le conseil d'administration prévoit une souplesse d'utilisation de l'enveloppe consacrée aux actions annexes. Son président peut moduler de manière limitée le montant consacré aux dépenses d'accompagnement d'évolutions importantes dans le domaine du logement locatif social. Les responsables de budget opérationnels de programme régionaux peuvent, pour leur part, moduler l'enveloppe qui leur est attribuée pour le financement d'actions MOUS. Ces modulations d'enveloppe, limitées à la hausse et illimitées à la baisse, sont assurées à partir ou à destination de l'enveloppe des aides à la pierre « classiques » : aucune fongibilité n'est possible avec celle consacrée au financement des PLAI adaptés et aux opérations d'intermédiation locative.
4. Les principes de répartition entre les régions
Le conseil d'administration du FNAP a retenu pour 2018 des principes de répartition élaborés dans un groupe de travail, reposant sur un montant moyen de subvention et sur des objectifs chiffrés de production de logements PLAI.
a) Le calcul du montant moyen de subvention et des objectifs PLAI
Le conseil d'administration du 15 décembre 2017 a déterminé, pour chaque région, un montant moyen de subvention « cible » qui devra être atteint sur une durée de dix ans. Le montant moyen de subvention notifié à chaque région fin 2017 a donc une valeur intermédiaire entre celui qui avait été notifié l'année précédente et cette valeur cible.
Le montant moyen de subvention « cible » d'une région est calculé en fonction :
- pour 80 %, des coûts des opérations de logements sociaux observés depuis trois ans dans la région avec l'outil SISAL géré par la DHUP ;
- pour 10 %, de la part régionale des locataires du parc privé dont le taux d'effort 31 ( * ) dépasse 30 % ;
- pour 10 %, de la demande potentielle de logement PLAI, mesurée par la somme du nombre de ménages demandeurs sous plafond PLAI inscrits dans le système national d'enregistrement (SNE), et de 50 % des ménages du parc privé dont les ressources sont inférieures à celles des plafonds PLAI.
Ces critères permettent de cibler particulièrement les zones où le marché du logement est tendu.
Si le premier critère tend à mobiliser les crédits en priorité dans les territoires où les opérations coûtent le plus cher, le second et le troisième permettent de prendre en compte les territoires où le parc privé ne répond pas aux besoins des locataires en fonction de leurs ressources.
Le montant moyen de subvention notifié s'applique dans chaque région à un objectif de production de PLAI résultant des besoins exprimés , en assurant la compatibilité avec l'atteinte des objectifs quantitatifs et qualitatifs de rattrapage à atteindre par les communes déficitaires en logements sociaux en application des articles L. 302-5 et suivants du code de la construction et de l'habitation (ou « article 55 de la loi SRU »).
Ces objectifs de PLAI ont également été évalués en plafonnant à + 10 % l'évolution par rapport à 2017, afin de limiter les variations trop importantes d'enveloppe d'une année à l'autre, et en prenant en compte l'objectif de programmation de 40 000 PLAI défini dans la stratégie du Gouvernement.
Enfin, la répartition entre les régions favorise des territoires que le président de la République a désignés comme prioritaires lors de la conférence des territoires du 17 juillet 2017, c'est-à-dire les métropoles de Lyon et d'Aix-Marseille, la région Île-de-France et le pays de Gex 32 ( * ) .
Des objectifs en logement PLUS et PLS sont également notifiés mais ne sont pas pris en compte dans la détermination des moyens de subvention.
Votre rapporteur s'interroge sur l'utilité de définir des objectifs au niveau national pour les logements PLUS et PLS alors que les enveloppes régionales de financement sont dimensionnées en fonction des seuls objectifs relatifs aux logements PLAI.
b) Les objectifs de production de logements sociaux pour 2018
Le conseil d'administration du 15 décembre 2017, sur la base des principes de répartition régionale décrits précédemment, a défini des objectifs de production par région. Ces objectifs notifiés aux régions ont été légèrement augmentés par le conseil d'administration du 14 mars 2018 afin de prendre en compte les reliquats d'autorisations d'engagement non consommées l'année précédente.
Objectifs de production 2018 par région
Source : commission des finances, à partir des documents du conseil d'administration du 14 mars 2018
5. La complexité du mécanisme des fonds de concours
Le FNAP repose sur la centralisation au sein d'un programme budgétaire commun des fonds provenant aussi bien de l'État que des autres contributeurs. Ces fonds sont versés par le FNAP sur le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » par voie de fonds de concours. Depuis le programme 135, les fonds sont alors répartis par les services déconcentrés du ministère chargé du logement.
Le programme 135 est ainsi marqué par l'importance de ses crédits d'origine extra-budgétaire : en 2017, 62 % des crédits disponibles en AE et 51 % des crédits disponibles en CP provenaient de fonds de concours, versés tout au long de l'année.
En 2017, le programme 135 a ainsi reçu des fonds de concours d'un montant de 366 millions d'euros en crédits de paiement « frais » et au total de 489 millions d'euros en tenant compte des crédits reportés de 2016 33 ( * ) .
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La procédure des fonds de concours pour dépenses d'intérêt public La procédure des fonds de concours est régie par l'article 17 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, précisé par le décret n° 2007-44 du 11 janvier 2007. Les fonds de concours comprennent les fonds à caractère non fiscal versés par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d'intérêt public 34 ( * ) . Les recettes des fonds de concours sont évaluées au moment du vote de la loi de finances initiale et font l'objet de versements ultérieurs. Enfin l'emploi des fonds doit être conforme à l'intention de la partie versante. Dans le cas du FNAP, le montant des fonds de concours est estimé dans la loi de finances initiale. En parallèle, le fonds vote son budget au mois de décembre et un arrêté porte attribution de fonds de concours, en autorisation d'engagements, au début de l'année d'exécution. Des arrêtés ultérieurs portent ouverture de fonds de concours en crédits de paiement pour les paiements effectifs. Le FNAP s'engage à couvrir les besoins de paiement par l'attribution de crédits de paiement correspondants. Il doit donc trouver les financements pour couvrir les besoins des opérations nouvelles, ce qui impose de compenser le désengagement de l'État par l'augmentation de la contribution des financeurs existants (bailleurs sociaux) ou la participation de nouveaux acteurs (Action Logement). Quatre fonds de concours ont été mis en place pour les versements du FNAP sur le programme 135 : - fonds 1 : fonds de concours n° 1-2-00478 « Contribution du FNAP à la mise en oeuvre de la politique du logement - Restes à payer », ci-après « fonds 1 » : correspondant aux engagements juridiques antérieurs à la création du FNAP, ce fonds est abondé uniquement en crédits de paiement ; - fonds 2 : fonds de concours n° 1-2-00479 « Contribution du FNAP à la mise en oeuvre de la politique du logement - Opérations nouvelles », ci-après « fonds 2 » ; - fonds 3 : fonds de concours n° 1-2-00480 « Contribution du FNAP à la mise en oeuvre de la politique du logement - PLAI adaptés et IML 35 ( * ) communes carencées », ci-après « fonds 3 » ; - fonds 4 : fonds de concours n°1-2-00494 « Contribution du FNAP à la mise en oeuvre de la politique du logement - Actions d'accompagnement et d'ingénierie sociale dans le cadre de MOUS », ci-après « fonds 4 ». |
Les décisions de versement au programme 135 sont signées par le président du conseil d'administration du FNAP au fur et à mesure de la réception des crédits.
En pratique, selon les éléments transmis par l'administration centrale :
- une première délégation de crédits de paiement au fonds de concours « restes à payer » intervient au début du mois de mars, après la publication des arrêtés portant report de crédits sur le programme 135 ;
- après la conclusion de l'avenant annuel à la convention entre l'État et le FNAP, est publié l'arrêté portant ouverture des autorisations d'engagement préalables sur le programme 135 pour le fonds 2 (opérations nouvelles). 80 % des autorisations d'engagement sont alors déléguées, non compris en 2018 l'enveloppe de 10 millions d'euros consacrée aux démolitions ;
- les autorisations d'engagement et crédits de paiement relatifs aux actions d'accompagnement et d'ingénierie sociale dans le cadre « MOUS » (fonds 4) sont ouverts au cours du second trimestre ;
- les autorisations d'engagement et crédits de paiement relatifs aux PLAI adaptés et à l'intermédiation locative dans les communes carencées (fonds 3) sont ouverts après la validation du cahier des charges de l'appel à projets PLAI adaptés par le conseil d'administration du FNAP à la fin du premier semestre. Cette procédure a toutefois été transformée en 2018 (voir infra ) ;
- en 2018, l'enveloppe de 10 millions d'euros consacrée aux démolitions est déléguée au cours du deuxième trimestre, une fois les projets retenus par le président du conseil d'administration ;
- les autres délégations de crédits de paiement aux fonds 1 (restes à payer) et 2 (opérations nouvelles) interviennent tout au long de l'année ;
- une nouvelle délégation de crédits a lieu au mois d'octobre à destination des responsables de budgets opérationnels de programme.
Les contributions des bailleurs sociaux arrivent en cours d'année au FNAP. La CGLLS organise en effet deux campagnes annuelles de collecte des cotisations des bailleurs : la première, au printemps, représente deux tiers des recettes annuelles attendues, tandis que la deuxième, vers le mois de novembre, apporte le tiers restant. Cette deuxième campagne arrivant peu de temps avant la fin de gestion, les crédits correspondants, versés par la CGLLS au FNAP, sont utilisés en tout ou en partie pour entamer l'année de gestion suivante.
Les fonds de concours ont ainsi été alimentés au cours de l'année 2017 par les arrêtés suivants.
Arrêtés portant ouverture de fonds de concours
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En millions d'euros |
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
Observations |
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Reports |
12,92 |
123,71 |
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Arrêté du 21 février 2017 |
445,477 |
0 |
Fonds 2 (opérations nouvelles). |
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Arrêté du 3 juillet 2017 |
165,29 |
165,29 |
Fonds 1. |
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Arrêté du 1 er octobre 2017 |
4,7 |
4,7 |
Fonds 4 (actions annexes de type MOUS et accompagnement) |
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Arrêté du 10 novembre 2017 |
72,488 |
84,131 |
Fonds 1 : 72,488 millions d'euros en AE et CP sur le fonds 1 (restes à payer). Fonds 2 : 11,642 millions d'euros en CP. |
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Arrêté du 19 décembre 2017 |
112 |
112 |
Fonds 1 : 100 millions d'euros en AE. Fonds 3 (PLAI adaptés et IML) : 12 millions d'euros en AE et CP. Les CP sont presque tous reportés car rattachés tardivement. |
Source : commission des finances à partir du rapport de l'ordonnateur pour 2017, annexé au conseil d'administration du FNAP du 14 mars 2018, et de la note de la Cour des comptes sur l'exécution budgétaire de la mission « Égalité des territoires et logement » en 2017
Il convient de noter que les autorisations d'engagement versées sur le fonds 1 sont bloquées en gestion , car ce fonds de concours a vocation à couvrir les restes à payer d'opérations de construction de logements sociaux déjà lancées.
De plus, le décret du 20 juillet 2017 ayant annulé 96 056 462 euros de crédits de l'État, un montant égal d'autorisations d'engagements , parmi celles qu'avait ouvertes l'arrêté du 21 février, a été bloqué afin de respecter la règle selon laquelle les autorisations d'engagement ouvertes ne dépassent pas les crédits de paiement de l'année.
Au total, les versements sur les quatre fonds de concours sont les suivants :
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En euros |
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
|
Fonds 1 « Restes à payer » |
337 778 355,18 € (bloquées) |
337 778 355,18 |
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Fonds 2 « Opérations nouvelles » |
0 |
642 266,82 |
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Fonds 3 « PLAI adaptés et IML » |
4 700 000 |
4 700 000 |
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Fonds 4 « Actions d'accompagnement et d'ingénierie sociale » |
12 000 000 |
12 000 000 |
* 21 Article R. 435-3 du code de la construction et de l'habitation.
* 22 Ce compte rendu est prévu, pour les ouvertures de crédit réalisées par fonds de concours, par l'article 6 du décret n ° 2007-44 du 11 janvier 2007 pris pour l'application du II de l'article 17 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
* 23 Le montant total des reliquats disponibles constatés fin 2017 était de 12 249 784,98 euros. Le montant des autorisations d'engagement mobilisables est inférieur parce que la fin de certaines conventions de délégation, comme chaque année, bloque la mobilisation des autorisations d'engagement déléguées mais non consommées. Seules les conventions de délégation en cours peuvent consommer l'année suivante les autorisations d'engagement non utilisées l'année précédente.
* 24 Article R. 331-25-1 du code de la construction et de l'habitation a été créé par le décret n° 2013-670 du 24 juillet 2013 pris pour l'application du titre II de la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social.
* 25 Ministère de la cohésion des territoires, Appel à projets « PLAI adaptés » 2017, 28 juin 2017.
* 26 Une résidence sociale est une habitation d'hébergement destinée aux personnes rencontrant des difficultés d'accès à un logement de droit commun, en raison de difficultés à la fois sociales et financières. Il s'agit par exemple des maisons-relais (ou pensions de famille) et des foyers de jeunes travailleurs.
* 27 Voir le B du o du 1° du I de l'article 31 du code général des impôts.
* 28 Article L. 302-9-1, dixième alinéa, du code de la construction et de l'habitation.
* 29 Articles L. 302-7, quatrième alinéa, et R. 302-16-2 du code de la construction et de l'habitation.
* 30 Article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, renforcé par la loi précitée loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013.
* 31 Le taux d'effort est la part des ressources consacrées au paiement du loyer.
* 32 La lettre de notification envoyée aux régions indique toutefois que la priorité accordée à ces quatre territoires n'a pas conduit à accorder des objectifs ou des enveloppes supplémentaires à la métropole d'Aix-Marseille, « ceux qui lui sont alloués en dehors de l'enveloppe spécifique étant déjà très ambitieux, compte tenu des capacités de réalisation du territoire ». Sur cette question, voir infra les développements relatifs à l'inégale consommation des aides à la pierre selon les régions.
* 33 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2017 de la mission « Égalité des territoires et logement », p. 10.
* 34 Entrent également dans la catégorie des fonds de concours les produits de legs et donations attribués à l'État.
* 35 Intermédiation locative.