II. LA
PRÉVENTION DES VIOLENCES SEXUELLES SUR LES MINEURS
EN ALLEMAGNE
1. Contexte
En 2010, à la suite de la révélation de l'ampleur des abus sexuels dans certaines institutions catholiques réputées, s'est ouvert en Allemagne un vaste débat public sur la protection de l'enfance. En mars 2010 , une Table Ronde nationale a été installée par le Gouvernement avec la charge d'enquêter sur les violences sexuelles sur les mineurs , aussi bien dans le cercle familial que dans les institutions publiques et privées accueillant des enfants et des adolescents (écoles, clubs sportifs, services de pédiatrie, crèches et centre aérés, etc.). Lui était adjointe un commissaire spécial indépendant pour le traitement des abus sexuels sur mineurs. Le rapport final de mai 2011 s'est appuyé sur environ 20 000 témoignages de victimes pour dresser un état des lieux et proposer des mesures destinées à assurer une protection efficace des mineurs. De ce travail pionnier sont nés à la fois un nouveau cadre législatif et une reconfiguration des instances dédiées autour de l'office du Commissaire indépendant aux questions d'abus sexuels sur les enfants ( Unabhängiger Beauftragter für Fragen des sexuellen Kindesmissbrauchs ). 3 ( * )
Selon les derniers chiffres disponibles, en 2017, environ 13 500 enfants ou adolescents ont été victimes d'abus sexuels, voire d'exploitation sexuelle, tout contexte confondu . 1 600 victimes avaient moins de six ans. Ces chiffres sont tirés des statistiques de la police criminelle et laissent nécessairement dans l'ombre de nombreux cas. Selon les estimations de l'Organisation mondiale de la Santé, reprises par le ministère fédéral de la famille, un à deux enfants par classe sont concernés ou ont été concernés.
2. La législation sur la protection de l'enfance
La protection de l'enfance trouve un fondement constitutionnel dans l'article 6 al. 2 de la Loi fondamentale de 1949 aux termes duquel le soin et l'éducation des enfants sont le droit naturel des parents et un devoir qui leur incombe en priorité, tandis qu'à l'autorité publique échoit un rôle de surveillance.
Le dispositif légal a été revu par la loi fédérale sur la protection de l'enfance 4 ( * ) entrée en vigueur le 1 er janvier 2012 , qui a modifié le code des affaires sociales et introduit des dispositions autonomes sur la coopération et l'information en matière de protection de l'enfance. 5 ( * )
Conformément au Code des affaires sociales 6 ( * ) , la protection de l'enfance ( Kinder- und Jugendhilfe ) a pour but de protéger le droit des jeunes à recevoir une éducation qui leur assure le développement d'une personnalité autonome et apte à la vie en commun. Pour cela, ils veillent à favoriser le développement individuel et social des jeunes, à conseiller et soutenir les parents, à préserver les jeunes mineurs de tout danger pour leur bien-être et à contribuer à l'installation de conditions de vie favorables pour les familles.
Les jeunes sont associés en fonction de leur maturité à toutes les mesures prises par les services publics communaux et régionaux de l'enfance ( Jugendamt ) ; ils ont le droit de se tourner vers ces services pour toute affaire touchant à leur développement et à leur éducation ; en cas de détresse ou de conflit, ils ont le droit de recevoir des conseils sans que les parents en soient informés. 7 ( * )
La collaboration avec les parents est également prioritaire mais si les parents ne réagissent pas ou ne sont pas en mesure de prendre les mesures nécessaires, les services publics peuvent intervenir en fonction de leur appréciation, et doivent intervenir en cas de danger pressant. Ces dispositions sont générales ; elles concernent tous les types d'abus et mauvais traitements et tous les contextes, intrafamiliaux comme extrafamiliaux. Lorsque sont relevés des indices sérieux d'une possible mise en danger du bien-être de l'enfant, les services publics de protection de l'enfance sont tenus d'intervenir en menant avec l'aide de spécialistes une évaluation du risque, avant de faire intervenir des professionnels de la santé, la police ou le juge aux affaires familiales s'il l'estime nécessaire. 8 ( * )
Même si la protection de l'enfance est un devoir de l'État, partagé avec les Länder et les communes, le législateur allemand accepte et reconnaît la participation d'autres instances dites libres à côté des instances publiques, en considérant que la protection de l'enfance doit être caractérisée par la multiplicité des responsables qui représentent des orientations et des valeurs diverses , ainsi que par la multiplicité des contenus, des méthodes et des formes de travail. 9 ( * ) En particulier, les jeunes et les parents peuvent se tourner vers des instances confessionnelles de protection de l'enfance.
Parmi beaucoup de dispositions, les points suivants apparaissent particulièrement pertinents pour la Mission commune d'information :
- le droit pour toute personne en contact professionnel avec des mineurs de demander conseil à un spécialiste expérimenté lorsqu'elle suspecte un abus 10 ( * ) ;
- le droit pour les responsables d'institutions dans lesquelles les enfants et adolescents sont hébergés ou séjournent tout ou partie de la journée, de demander conseil aux services régionaux de protection de l'enfance pour développer et appliquer des programmes de protection contre les violences 11 ( * ) ;
- l'entrée en vigueur en 2012 de nouvelles règles relatives au secret professionnel et à la divulgation d'information pour les médecins, pharmaciens, travailleurs sociaux, psychologues, professeurs dans les établissements publics et privés reconnus par l'État . Si dans l'exercice de leur activité professionnelle, ces personnes viennent à découvrir des indices sérieux d'abus, elles ont le droit de demander conseil à un spécialiste expérimenté auquel elles transmettent les informations, y compris confidentielles, nécessaires à l'appréciation de la situation. Elles sont de plus habilitées à transmettre les mêmes informations aux services de protection de l'enfance dès lors qu'elles considèrent leur intervention nécessaire. 12 ( * )
Ces dispositions en matière d'accès au conseil d'un spécialiste ont paru d'autant plus nécessaires au législateur qu' il n'existe pas d'obligation légale de signalement ( Anzeigepflicht ) même en cas de fort soupçon d'abus sexuels. La victime n'est pas tenue de porter plainte. Une personne privée n'est pas légalement tenue de dénoncer à la police ou au procureur des éléments portés à sa connaissance, même lorsqu'elle apprend d'une source fiable qu'un tel acte est planifié. Les Églises sont des entités de droit public qui ne diffèrent pas sur ce point des personnes privées ; il n'existe pas d'obligation légale de signalement. Seuls sont absolument et systématiquement soumis à l'obligation de signalement les personnels de police et de justice Les éducateurs et les collaborateurs du service de protection de l'enfance peuvent être obligés, si le cas est suffisamment grave et corroboré, de signaler des faits suspects, dès lors qu'à titre spécial leur incombe aux termes du code des affaires sociales un devoir particulier de prévenir toute mise en danger de l'enfant. La question de savoir quand un directeur d'établissement scolaire doit légalement signaler un comportement suspect d'un de ses professeurs est délicate et ne peut s'apprécier qu' in concreto selon les circonstances de l'affaire.
Cette position de principe du droit pénal allemand a été critiquée parce qu'elle laissait trop de possibilités aux auteurs d'abus et parce qu'elle facilitait également l'étouffement d'affaires par les institutions touchées. Elle a toutefois été défendue par la Table Ronde de 2010-2011 de peur que l'introduction d'une obligation de dénonciation freine les confidences des enfants victimes et finisse par comporter plus d'effets pervers que de bénéfices. Toutefois, le Commissaire indépendant et le ministère fédéral de la famille et de la jeunesse plaident auprès de toutes les institutions concernées pour qu'elles s'autoimposent à titre de règlement intérieur une obligation de signalement des cas suspects, en l'absence même d'une disposition légale.
Enfin, sont prévues des obligations de déclaration renforcées pour exclure des personnes déjà condamnées des services de protection de l'enfance. En effet, sur requête de l'employeur, tout candidat à un poste doit produire un certificat de bonne conduite ( Führungszeugnis ) attestant qu'il n'a pas été condamné pour un délit à l'encontre d'un mineur dans les dix années précédentes. Le spectre est très large : manquement aux obligations de soin et d'éducation, diffusion de matériel pornographique, exploitation sexuelle, exhibitionnisme... Tous les employés dans les instances publiques comme dans les instances dites libres de protection de l'enfance doivent présenter ce certificat. 13 ( * ) Les bénévoles et les collaborateurs occasionnels de ces services peuvent également se voir demander de présenter un certificat de bonne conduite, à la discrétion des services de protection de l'enfance qui ont recours à eux. Les institutions auxquelles sont confiés des enfants ou des adolescents ne peuvent recevoir un permis d'exercer que lorsqu'il est établi que leur personnel est en mesure de présenter un certificat de bonne conduite. 14 ( * )
3. Le Commissaire indépendant aux questions d'abus sexuels sur enfants
Le politique de protection de l'enfance est du ressort du ministre fédéral de la famille et de la jeunesse. Cependant, lorsque le scandale de 2010 éclata, se fit rapidement en sentir le besoin de se doter d'une instance indépendante de coordination du traitement de la question spécifique des violences sexuelles sur les enfants. A été ainsi nommé un premier commissaire indépendant, en l'occurrence, une ancienne ministre fédérale de la famille dont la mission a été essentiellement d'accompagner les travaux de la Table Ronde et d'élaborer le rapport final. Le deuxième commissaire Johannes-Wilhelm Rörig a été nommé en décembre 2011, son mandat a été renouvelé pour 5 ans en avril 2014 par le Gouvernement allemand.
Il s'agit d'un office fédéral temporaire, créé par décision du Gouvernement allemand sans reconnaissance législative . Bien que rattaché administrativement au ministère fédéral de la famille et de la jeunesse, le Commissaire est indépendant, au sens où il n'est lié par aucune instruction ou directive d'aucune autorité. Le ministre de la famille n'exerce donc pas de tutelle hiérarchique sur lui.
Sa vocation est d'agir comme une interface et un point de convergence entre toutes les parties prenantes : victimes et leurs familles, administrations fédérales et locales, établissements d'accueil, experts et scientifiques, associations. Ses missions sont :
- veiller à la prise en compte adéquate des intérêts des victimes de violence sexuelle dans leur enfance ;
- contribuer à l'introduction et au développement de programmes structurés de prévention ( Schutzkonzept ) des violences sexuelles dans toutes les institutions accueillant des enfants (écoles, associations sportives, foyers, crèches, garderies, pédiatrie ambulatoire, hôpitaux) en apportant son expertise et son soutien technique. Il est aussi en charge de la surveillance et de l'évaluation périodique (monitoring) de ces programmes ;
- soutenir la révélation et le traitement ( Aufarbeitung ) indépendants et systématiques des cas d'abus sexuels sur les enfants ;
- initier des enquêtes scientifiques sur les violences sexuelles sur enfants ;
- gérer et développer les deux formes de point de contact et d'information : une ligne téléphonique et un portail internet d'aide et de soutien ;
- assurer l'information du public et la diffusion d'une culture de la prévention , notamment grâce au déploiement dans toute l'Allemagne de l'initiative Kein Raum für Missbrauch 15 ( * ) .
L'office du Commissaire indépendant s'est étoffé par l'adjonction de deux instances complémentaires :
- depuis mars 2015, le Conseil des personnes affectées ( Betroffenenrat ) comporte 14 membres qui ont été sexuellement abusés dans différents contextes et qui se sont engagées , soit professionnellement, soit bénévolement dans la lutte contre les violences sexuelles sur mineurs. Ils conjuguent donc vécu personnel et expertise et collaborent avec les équipes du Commissaire sur les programmes de prévention. Ils assurent également une mission plus politique de défense des intérêts des victimes en prenant publiquement position ou en interpellant différents responsables ;
- en janvier 2016, ont été nommés par le Commissaire fédéral les 6 membres de la Commission indépendante pour le traitement des abus sexuels sur enfants ( Unabhängige Kommission zur Aufarbeitung sexuellen Kindesmissbrauchs ). Sa création vient d'une proposition du Commissaire fédéral, reprenant une ancienne revendication des associations de victimes, qui a été approuvée par une Résolution du Bundestag du 2 juillet 2015. Il s'agit d'une structure d'enquête qui doit faire la lumière sur l'ampleur, les formes et les conséquences des violences sexuelles contre les enfants et les jeunes. Elle doit découvrir les structures qui ont rendu possible ces abus par le passé et qui ont aussi empêché leur révélation et leur traitement. Elle mène essentiellement des auditions de personnes touchées dans leur enfance sur tout le territoire national.
4. La prévention en milieu scolaire
Le Commissaire indépendant a développé des lignes directrices pour aider les institutions et établissements à mettre en place leurs propres programmes de prévention, qui doivent avoir pour buts principaux de transformer l'institution en lieu protégé où l'enfant se sent en sécurité ( Schutzort ) et en pôle de ressources, où les enfants abusés peuvent trouver des interlocuteurs compétents pour les aider ( Kompetenzort ). Pour diffuser la culture de la prévention et inciter les établissements scolaires à construire des programmes de prévention, le Commissaire a lancé en septembre 2016 une initiative avec les autorités éducatives des Länder, Schule gegen sexuelle Gewalt , qui devait permettre d'ici fin 2018 d'apporter tout le matériel pédagogique nécessaire aux directeurs et aux enseignants de toute l'Allemagne. Outre les brochures distribuées, un portail Internet 16 ( * ) a été construit pour mettre à disposition des lignes directrices orientées vers la pratique et des documents de référence, Land par Land.
Les programmes de prévention sont construits à partir de dix éléments : des procédures internes de plainte en cas d'abus sexuels ; des codes de conduite ; des modules de formation dédiés pour le personnel notamment pour détecter les signaux d'abus et interagir avec un enfant abusé ; un plan d'action séquencé ; un point de contact référent pour le personnel et les enfants ; des modèles exemplaires de bonnes pratiques ; des coopérations avec les instances extérieures compétentes qui peuvent apporter conseil et expertise ; la participation des enfants et des parents à la prise de décision ; une offre d'information en matière de prévention à destination des enfants ; un processus de sélection des candidats à des postes dans l'établissement adapté (présentation de certificats de bonne conduite, dialogue sur les risques d'abus sexuels et la prévention au cours des entretiens d'embauche).
À la demande du Commissaire indépendant, l'Institut allemand de la jeunesse ( Deutsches Jugendinstitut ) a dressé le bilan des programmes de prévention dans les écoles et internats en Allemagne entre 2015 et 2018. L'échantillon comprenait 1 546 établissements scolaires et 102 internats. L'étude montre globalement une tendance à l'amélioration des instruments de prévention par rapport à la période 2013-2015 bien que de nombreux besoins d'amélioration se fassent encore sentir.
On peut considérer que seuls 13 % des écoles et 28 % des internats disposent d'un programme global de prévention comprenant 7 ou 8 des éléments de la liste précédente :
- 90 % des écoles associent les élèves aux prises de décision et disposent de codes de conduite posant les limites aux comportements acceptables dans les interactions entre élèves et professeurs ou autres membres du personnel ;
- 86 % ont mis en place une procédure de plainte couvrant les abus sexuels ;
- 80 % disposent d'un référent externe et 69 % d'un référent interne sur le thème de la violence sexuelle, 73,5 % des écoles indiquant également une personne spécifique à laquelle les enfants victimes d'abus sexuels peuvent se confier (+ 14,2 % depuis 2013) ;
- 64 % ont construit un plan d'action (+ 33 % depuis 2013) ;
- 57 % offrent une information de prévention aux élèves (+ 32 % depuis 2013) ;
- 50 % seulement ont mis en place des modules de formation dédiés pour le personnel, mais la fréquentation progresse ;
- 44 % coopèrent sur une base régulière avec des instances externes spécialisées.
L'étude regrette que les programmes de prévention aient rarement été élaborées sur la base d'une analyse des risques (identification des lieux et des situations qui rendent possible ou facilitent les abus) et d'une analyse du potentiel de prévention (pratiques et mesures déjà existantes qui contribuent à la protection des enfants. Seuls 4 % des écoles se sont livrées à cette double analyse.
5. La stratégie pour les années à venir et les pistes d'évolution
En octobre 2017 , le Commissaire indépendant a publié un document d'orientation stratégique Jetzt handeln 17 ( * ) proposant un programme de mesures à adopter et d'initiatives à prendre au cours de la législature pour améliorer la lutte contre les violences sexuelles sur mineurs.
Il propose notamment que 3 000 établissements scolaires allemands, soit environ 10 % du total, sélectionnés par les autorités de leur Land reçoivent un financement de 5 000 euros du gouvernement fédéral, éventuellement complétés par des financements régionaux, pour développer et mettre en place leur programme de prévention contre les abus sexuels. De même, 2 000 institutions s'occupant d'enfants comme des crèches et garderies, des foyers et des associations sportives , ainsi que 1 000 hôpitaux, cliniques et cabinets médicaux pourraient également recevoir un financement d'amorçage de 5 000 euros. Des programmes de préventions spécifique devrait être élaborés pour les institutions d'accueil de jeunes handicapés , sur la base d'un modèle de base qu'il appartient au Gouvernement fédéral et aux Länder de mettre au point.
On peut remarquer également l'inquiétude grandissante en matière de cyber-abus (exhibitionnisme, diffusion d'images pornographiques, grooming). Le Commissaire propose de consacrer 25 millions d'euros soit 0,5 % du « pack digital » inscrit au budget 2017à la lutte contre les abus sexuels d'enfants sur Internet et les réseaux sociaux. La pénalisation du cybergrooming devrait être accrue et élargie.
L' effort de recherche scientifique et le dialogue entre praticiens, politiques et chercheurs devraient être renforcés. Le traitement des abus du passé largement étouffés doit être poursuivi au sein de la Commission indépendante. Une campagne publique de sensibilisation de la population devrait être lancée. La politique d' indemnisation et d'aide aux victimes devraient être renforcées, y compris en retenant des régimes de preuve nettement moins exigeants dans les affaires civiles (conflits familiaux, indemnisation des victimes, intervention de la protection de l'enfance) que pour les affaires strictement pénales.
Enfin, le Commissaire recommande le renforcement du cadre légal de la lutte contre les abus sexuels sur enfants par l'adoption d'une nouvelle loi qui reconnaîtrait pleinement la charge de Commissaire, en garantirait la pérennité dans des conditions d'indépendance modelées sur celles applicables aux magistrats, clarifierait ses compétences et lui assurerait des moyens financiers et humains adéquats. La future loi devrait également reconnaître et pérenniser le Conseil des personnes affectées pour assurer la participation des victimes. Enfin, la Commission indépendante pour le traitement des abus du passé devrait être également reconnue par la loi, ses membres nommés pour un mandat de 5 ans devant alors être choisis par un comité de sélection comprenant des représentants du Bundestag, du Gouvernement fédéral, du Conseil des victimes et du Commissaire indépendant.
Le 19 octobre 2018, la ministre fédérale de la famille Franziska Giffey a annoncé que le Cabinet préparait la pérennisation des trois structures (Commissaire indépendant, Conseil des victimes et Commission de traitement).
* 3 Le terme Beauftragter renvoie à l'idée de personne chargée d'une mission spécifique, mandataire, délégué, représentant. On retient généralement la traduction de commissaire pour les Bundesbeauftragten ou Regierungsbeauftragten nommés par le gouvernement fédéral. Il en existe environ 40 dans les domaines les plus divers : protection des données et liberté d'information ; migrants et intégration ; personnes handicapés ; drogue ; intérêts des patients ; minorités nationales ; coopération franco-allemande ; culture et médias ; services de renseignement, etc. Ils ont un rôle d'expertise et de conseil sans être intégrés dans la chaîne hiérarchique de l'administration fédérale. Ils sont appelés à participer en amont à l'élaboration des décisions fédérales qui concernent leur mission.
* 4 Gesetz zur Stärkung eines aktiven Schutzes von Kindern und Jugendlichen (Bundeskinderschutzgesetz - BKiSchG) von 22. Dezember 2011.
* 5 §1, BKiSchG, aussi appelée Gesetz zur Kooperation und Information im Kinderschutz (KKG).
* 6 §1 Sozialgesetzbuch Achtes Buch (SGB VIII)
* 7 §8 SGB VIII
* 8 §8a SGB VIII
* 9 §3 SGB VIII
* 10 §8b Abs.1 SGB VIII
* 11 §8b Abs.2 SGB VIII
* 12 §4 KKG
* 13 §72a SGB VIII
* 14 §45 SGB VIII
* 15 « Pas de place pour les abus »
* 16 www.schule-gegen-sexuelle-gewalt.de
* 17 Agir maintenant