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Sur les crédits consacrés au financement de la vie politique et le rôle de la commission nationale de contrôle des comptes de campagne et des financements politiques

26 février 2020 : sur les crédits consacrés au financement de la vie politique et le rôle de la commission nationale de contrôle des comptes de campagne et des financements politiques ( rapport d'information )

D. LE FINANCEMENT PUBLIC DES PARTIS POLITIQUES, DES ENJEUX FINANCIERS INCOMPLÈTEMENT EXPOSÉS, UNE RÉPARTITION POUR LE MOINS PERFECTIBLE

L'accès au financement public des formations politiques n'est pas de règle au niveau international même s'il est beaucoup plus largement répandu que le financement public des campagnes électorales.

En France, le financement public a été instauré par la loi de 1988 relative à la transparence financière de la vie politique. L'objet de la loi, qui a été accompagnée de l'édiction d'un certain nombre d'obligations, comptables notamment, montre qu'il s'est agi alors d'instaurer un cadre de régulation financière des partis politiques qui, pour être principalement destiné à obvier à des pratiques contestables, a pu également poursuivre un objectif de meilleure égalité compétitive entre des partis politiques, et, par ricochet, leurs candidats, mis à même de mieux pouvoir défendre leurs propositions auprès du corps électoral et, plus largement, de l'opinion publique.

On retrouve là les différents objectifs de ce qui constitue une politique publique destinée à conforter l'expression politique et le choix démocratique49(*).

Dans les faits, face aux différents objectifs qu'il s'agit de poursuive, les conditions dans lesquelles le niveau du financement des partis politiques se trouve déterminé pose des problèmes au regard des objectifs du financement public, qu'il s'agisse du niveau absolu ou de la répartition du financement public.

1. Le financement public des partis politiques : des dépenses budgétaires très contraintes

Les soutiens sur crédits budgétaires, stabilisés en valeur nominale depuis 2014 ont subi, ces vingt dernières années, un effondrement alors même que le nombre des partis politiques n'a cessé de croître...

Les crédits inscrits en loi de finances initiale pour financer les partis politiques ont été de 68,7 millions d'euros en 2019.

Ils sont stables depuis 2014 mais se situent à un palier inférieur de l'ordre de 15 % par rapport au niveau qui était le leur en 2008.

Évolution de la dotation prévue au titre du subventionnement
des partis politiques (2008-2020)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Sur une période plus longue la réduction des concours publics aux partis politiques accordés à partir des subventions budgétaires ressort comme ayant été encore beaucoup plus forte comme l'illustre le graphique ci-après50(*).

Évolution de l'aide publique aux partis politiques de 2002 à 2017

Source : CNCCFP ; rapport annuel de 2016

De 80 millions d'euros en 2002, les subventions versées aux partis politiques sont passées en 2017 à 62,5 millions d'euros, la baisse en valeur nominale (- 17,5 millions d'euros) voyant ses effets amplifiés en termes réels par l'inflation de la période, de sorte que la valeur réelle des subventions aux partis politiques a été amputée de près de moitié (48,5 %) entre 2002 et 2017.

Ce tarissement des financements sur crédits budgétaires, qu'il convient de resituer dans un contexte de durcissement de la législation portant sur les financements privés et des pratiques de crédit des établissements financiers, doit également être apprécié en fonction d'une augmentation forte du nombre des formations politiques.

De fait, la France connaît un très grand nombre de partis politiques, nombre installé sur une courbe nettement ascendante comme l'illustre le graphique ci-dessous portant sur la période de 2002 à 2015.

Évolution du nombre des partis politiques

Source : CNCCFP

Depuis, le nombre des partis politiques a encore augmenté.

Évolution du nombre des partis politiques entrant dans le champ
de la loi du 11 mars 1988 avec les flux annuels nets

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

En 2017, 531 partis politiques entraient dans le champ de la loi du 11 mars 198851(*), le nombre des créations de partis politiques ayant atteint 70 unités après les 71 unités de l'année 2016, quand les partis sortant du champ de la loi de 1988 ont été de 32 (31 en 2016).

On relève une grande dispersion des partis politiques selon leurs ressources.

Répartition des partis politiques par niveau de recettes

Source : CNCCFP, rapport 2010

Mais il convient ici surtout de relever que, parmi les partis politiques, seuls un petit nombre sont éligibles au financement public.

Seules 35 formations politiques étaient ainsi éligibles au financement public sur crédits budgétaires en 2017.

Elles étaient au nombre de 40 en 2010 et même de 55 en 201252(*).

Le nombre des partis politiques éligibles au financement public sur crédits budgétaires a ainsi diminué davantage que les dotations correspondantes.

Pour autant, le rapprochement de ces données ne suffit pas à nuancer le constat d'une forte réduction relative du financement public dans la mesure où la réduction du nombre des partis éligibles a principalement touché des partis politiques attributaires d'une aide publique très limitée (voir infra).

Pourquoi y-a-t-il tant de partis politiques en France ?
Une question posée par la CNCCFP et la réponse suggérée par ses analyses

Dans son premier rapport d'activité de 1993, la CNCCFP relevant le grand nombre de partis politiques avait souligné « l'engouement pour la création de nouvelles formations ».

Une corrélation forte existe entre les périodes de forte intensité électorale et les créations nettes de partis politiques, les périodes de plus basses eaux électorales (au demeurant de plus en plus brèves) étant marquées par des sorties d'un nombre relativement élevé de partis politiques.

Les facteurs agissant sont divers mais, parmi ceux-ci, joue la structuration légale des financements politiques.

On en trouve une première manifestation criante avec la situation des partis politiques d'outre-mer, dont on a indiqué la surreprésentation parmi les partis politiques éligibles à l'aide publique. Cette situation avait été favorisée par la possibilité existant jusqu'à la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 (article 14) pour tout parlementaire de se rattacher à un parti ne concourant aux élections législatives que dans les Outre-mer, compétitions électorales où les critères d'attribution de l'aide publique se trouvent moins rigoureuses qu'en métropole. Il suffit de recueillir 1 % des suffrages dans l'une des circonscriptions concernées pour être éligible à l'aide publique contre une condition de 1 % des suffrages dans 50 circonscriptions au moins en métropole. Dans ces conditions, du fait des critères d'attribution de la seconde fraction de l'aide publique, il pouvait être intéressant pour certains parlementaires ne pouvant pas prétendre à l'aide publique du fait des résultats acquis en métropole de se rattacher à des partis ultra-marins.

Si ce biais d'incitation a été réduit avec l'adoption d'une interdiction de rattachement des parlementaires élus en métropole à des formations politiques à l'activité politique exclusivement déployée en outre-mer, il demeure que des micro-partis peuvent constituer un moyen d'optimiser le financement public de la vie politique. Au demeurant, le nombre des formations politiques a poursuivi sa croissance depuis l'adoption de la loi de 2013.

En premier lieu, il convient de rappeler que les conditions d'éligibilité au financement public des partis politiques, exposées ci-dessus, sont assez faiblement exigeantes.

Outre cette circonstance générale, il faut tenir compte de considérations plus techniques.

Les micro-partis présentent en effet des solutions utiles pour les candidats aux élections dans les circonscriptions de moins de 9 000 habitants dans lesquelles les candidats n'ont pas à déposer de comptes de campagne ce qui prive les donateurs de l'avantage fiscal attaché à leurs dons -voir infra-, cette restriction disparaissant dès lors que ces dons sont réalisés au profit de formations politiques.

En outre, il convient de rappeler que le plafond des dons et cotisations versés à un parti politique est supérieur à celui des dons aux candidats eux-mêmes (4 600 euros contre 7 500 euros) écart longtemps d'autant plus significatif et propre à entraîner l'inflation des partis politiques que les dons des personnes physiques pouvaient être multipliés en faveur d'autant de formations politiques qu'elles pouvaient le désirer53(*).

Il faut encore mentionner la possibilité offerte aux partis politiques de bénéficier de la dévolution des excédents des comptes des mandataires des candidats aux élections.

Dans ces conditions, votre rapporteur spécial ne peut que constater l'accentuation d'un hiatus entre un renforcement des dispositions appelées à limiter l'accessibilité des partis politiques à des financements citoyens et la réduction des financements publics accordés aux partis politiques, organes éminents de la vie démocratique nationale.

Il convient de le réduire.

2. Une répartition des financements publics qui n'est pas adéquate à l'une des justifications fondamentales de l'intervention publique en faveur des partis politiques

Le financement public des partis politiques vise notamment à conforter le pluralisme des expressions politiques. Dans ce cadre, une forme d'égalité des moyens financiers doit être recherchée, la question des prolongements de cet objectif étant centrale, entre parfaite identité des allocations de moyens ou modulation en fonction de critères mais devant être cohérents avec l'objectif poursuivi de pluralisme54(*).

En l'état du droit, les articles 8 à 9-1 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique avec les modifications intervenues en 1990, 2014 et 2017 régissent la répartition de l'aide publique.

Articles de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relatifs à la répartition
de l'aide publique aux partis politiques

Article 8 : Le montant des crédits inscrits dans le projet de loi de finances de l'année pour être affecté au financement des partis et groupements politiques, peut, de la part des Bureaux de l'Assemblée nationale et du Sénat, faire l'objet de propositions conjointes au Gouvernement.

Ce montant est divisé en deux fractions égales :

1° Une première fraction destinée au financement des partis et groupements en fonction de leurs résultats aux élections à l'Assemblée nationale ;

2° Une seconde fraction spécifiquement destinée au financement des partis et groupements représentés au Parlement.

Article 9 : La première fraction des aides prévues à l'article 8 est attribuée :

-soit aux partis et groupements politiques qui ont présenté lors du plus récent renouvellement de l'Assemblée nationale des candidats ayant obtenu chacun au moins 1 % des suffrages exprimés dans au moins cinquante circonscriptions ;

-soit aux partis et groupements politiques qui n'ont présenté des candidats lors du plus récent renouvellement de l'Assemblée nationale que dans une ou plusieurs collectivités territoriales relevant des articles 73 ou 74 de la Constitution ou en Nouvelle-Calédonie et dont les candidats ont obtenu chacun au moins 1 % des suffrages exprimés dans l'ensemble des circonscriptions dans lesquelles ils se sont présentés.

La répartition est effectuée proportionnellement au nombre de suffrages obtenus au premier tour de ces élections par chacun des partis et groupements en cause. Il n'est pas tenu compte des suffrages obtenus par les candidats déclarés inéligibles au titre de l'article L. O. 128 du code électoral.

En vue de la répartition prévue aux alinéas précédents, les candidats à l'élection des députés indiquent, s'il y a lieu, dans leur déclaration de candidature, le parti ou groupement politique auquel ils se rattachent. Ce parti ou groupement peut être choisi sur une liste établie par arrêté du ministre de l'intérieur publié au Journal officiel de la République française au plus tard le cinquième vendredi précédant le jour du scrutin, ou en dehors de cette liste. La liste comprend l'ensemble des partis ou groupements politiques qui ont déposé au ministère de l'intérieur au plus tard à dix-huit heures le sixième vendredi précédant le jour du scrutin une demande en vue de bénéficier de la première fraction des aides prévues à l'article 8.

Lorsqu'un candidat s'est rattaché à un parti ou à un groupement politique qui ne l'a pas présenté, il est déclaré n'être rattaché à aucun parti en vue de la répartition prévue aux quatrième et cinquième alinéas du présent article. Les modalités d'application du présent alinéa sont précisées par un décret qui prévoit notamment les conditions dans lesquelles les partis et groupements établissent une liste des candidats qu'ils présentent. ;

La seconde fraction de ces aides est attribuée aux partis et groupements politiques éligibles à la première fraction visée ci-dessus proportionnellement au nombre de membres du Parlement qui ont déclaré au bureau de leur assemblée, au cours du mois de novembre, y être inscrits ou s'y rattacher.

Chaque membre du Parlement ne peut indiquer qu'un seul parti ou groupement politique pour l'application de l'alinéa précédent. Il peut également n'indiquer aucun parti ou groupement politique, l'aide correspondante venant alors en déduction du total de la seconde fraction.

Un membre du Parlement, élu dans une circonscription qui n'est pas comprise dans le territoire d'une ou plusieurs collectivités territoriales relevant des articles 73 ou 74 de la Constitution ou en Nouvelle-Calédonie, ne peut pas s'inscrire ou se rattacher à un parti ou à un groupement politique qui n'a présenté des candidats, lors du plus récent renouvellement de l'Assemblée nationale, que dans une ou plusieurs collectivités territoriales relevant des mêmes articles 73 ou 74 ou en Nouvelle-Calédonie.

Au plus tard le 31 décembre de l'année, le bureau de l'Assemblée nationale et le bureau du Sénat communiquent au Premier ministre la répartition des membres du Parlement entre les partis et groupements politiques, telle qu'elle résulte des déclarations des membres du Parlement. Ces déclarations sont publiées au Journal officiel.

Le montant des aides attribuées à chaque parti ou groupement est retracé dans un rapport annexé au projet de loi de finances de l'année.

Article 9-1 : Lorsque, pour un parti ou un groupement politique, l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ayant déclaré se rattacher à ce parti ou groupement, lors du dernier renouvellement général de l'Assemblée nationale, conformément au cinquième alinéa de l'article 9, dépasse 2 % du nombre total de ces candidats, le montant de la première fraction qui lui est attribué en application des articles 8 et 9 est diminué d'un pourcentage égal à 150 % de cet écart rapporté au nombre total de ces candidats, sans que cette diminution puisse excéder le montant total de la première fraction de l'aide.

Cette diminution n'est pas applicable aux partis et groupements politiques ayant présenté des candidats exclusivement outre-mer lorsque l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe qui s'y sont rattachés n'est pas supérieur à un.

Votre rapporteur spécial n'entend évidemment pas sortir de sa condition et se substituer aux éminentes autorités auxquelles la loi a confié la faculté de prendre l'initiative de propositions relatives à l'aide publique aux formations politiques.

Toutefois, étant relevé que les propositions des Bureaux de l'Assemblée nationale et du Sénat doivent pour prétendre à l'utilité être conjointes, ce qui peut représenter un obstacle, il n'est pas sans intérêt de mettre en évidence certaines données afin de pouvoir mieux apprécier si les modalités de répartition de l'aide publique sont adéquates aux objectifs poursuivis.

Un principe d'une bipartition égale de l'aide publique est posé par l'article 8 de la loi de 1988.

Les conditions de répartition des deux fractions diffèrent, la première fraction étant répartie sur la base des résultats des élections législatives, la seconde sur la base des rattachements des parlementaires (députés et sénateurs) aux différentes formations politiques.

En ce qui concerne la première fraction de l'aide publique, seuls y sont éligibles les partis politiques ayant présenté lors du plus récent renouvellement de l'Assemblée nationale des candidats dans au moins cinquante circonscriptions ayant obtenu au moins 1 % des suffrages exprimés dans chacune d'elles.

Un dispositif particulier est ménagé pour les partis politiques ne présentant des candidats que dans les circonscriptions ultra-marines. Alors, la condition relative au nombre des circonscriptions (50) n'est plus exigée55(*).

Les montants alloués sont proportionnels au nombre des suffrages obtenus au premier tour des élections législatives.

En ce qui concerne la seconde fraction de l'aide publique, son bénéfice est réservé aux partis éligibles à la première fraction de l'aide publique. Cette condition a été introduite par la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques afin d'éviter la multiplication des micro-partis créés ad hoc sans base géographique significative.

L'article 14 de la loi n° 2013-907 a complété cette condition pour obvier à un contournement de cette règle via les partis actifs dans les seules outre-mer (voir supra). Il n'est désormais plus possible à un parlementaire métropolitain se rattachant à un parti d'outre-mer de lui permettre d'accéder à la seconde fraction de l'aide publique56(*).

La seconde fraction de l'aide publique est alors distribuée proportionnellement au nombre des parlementaires qui ont déclaré aux bureaux de l'Assemblée nationale et du Sénat au cours du mois de novembre leur inscription ou leur rattachement à l'un des partis politiques de leur choix57(*).

Le montant des aides attribuées à chaque parti ou groupement est retracé dans un rapport annexé au projet de loi de finances de l'année (dernier alinéa de l'article 9 de la loi de 1988 ; voir infra).

Enfin, l'article 9-1 porte les effets de la préoccupation contemporaine pour la parité des sexes en introduisant une réfaction de la quote-part attribuée à chaque parti politique au titre de la première fraction de l'aide quand il n'a pas pu réunir la déclaration de rattachement d'un nombre quasiment identique de candidats de chaque sexe58(*).

Votre rapporteur spécial observe que la présentation d'une annexe au projet de loi de finances de l'année détaillant le montant de l'aide publique accordée aux partis politiques est régulièrement inobservée. Même si cette annexe ne pourrait concerner que l'année en cours, les déclarations de rattachement des parlementaires étant réalisées trop tardivement pour être utiles pour l'année concernée par le projet de loi de finances, et même si la répartition de l'aide est publiée au Journal Officiel en même temps que le décret supposé matérialiser le rapport prévu par la loi, il faut le regretter.

Un décret n'est pas une annexe du projet de loi de finances et un décret n'est pas un rapport, document duquel on peut attendre un peu plus qu'une simple énumération de chiffres.

Votre rapporteur spécial souhaite ainsi que la loi soit mieux respectée.

Mais, la répartition de l'aide publique pose encore de bien plus redoutables problèmes que celui mentionné ci-dessus.

Elle n'apparaît pas suffisamment adéquate aux justifications du financement public en faveur des partis politiques.

On rappelle sur ce point que le Conseil constitutionnel dans sa décision DC 2014-407 QPC du 18 juillet 2014 a estimé que, sur le fondement de critères objectifs et rationnels, une aide financière aux partis politiques peut être accordée à ces organisations sur la base d'un mécanisme ne devant pas aboutir ni établir un lien de dépendance vis-à-vis de l'État ni à compromettre l'expression démocratique des divers courants d'idées et d'opinions, le Conseil constitutionnel ajoutant que les critères retenus par le législateur ne doivent pas conduire à méconnaître l'exigence du pluralisme des courants d'idées et d'opinions protégés par l'article 4 de la Constitution.

Aux yeux de votre rapporteur spécial, cette décision fonde avec pertinence l'encadrement de l'aide publique aux partis politiques, dans la mesure où elle consacre les interprétations suivantes qui justifient et encadrent l'aide publique aux partis politiques et sa répartition.

Il convient, en particulier, d'attribuer à l'exigence de définir l'attribution de l'aide sur des bases objectives le rejet de toute forme de « fait du prince », susceptible de traduire une subjectivité éventuellement teintée de partialité.

Quant à la condition de « rationalité des critères employés pour déterminer l'aide publique, et sa répartition entre les formations politiques, il n'est pas particulièrement audacieux d'en proposer une interprétation par laquelle cette condition se réfèrerait à l'idée de la pertinence des mécanismes de répartition de l'aide au vu de l'objectif même de l'aide publique : permettre le pluralisme des expressions politiques.

Dans ce cadre, l'objectif d'éviter tout lien de dépendance vis-à-vis de l'État paraît renvoyer davantage à une protection contre des décisions « à la tête du client » que comme un objectif purement économique. De fait, les partis politiques dépendant étroitement de l'aide de l'État et tout particulièrement d'ailleurs, de façon presque paradoxale, les partis disposant de ressources propres comparativement élevées.

Il faut ajouter enfin une caractéristique de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui se garde de dicter au législateur une contrainte de positivité lui enjoignant de créer les conditions d'une réelle expression pluraliste. S'il ne doit pas méconnaître les exigences du pluralisme, le législateur peut les interpréter, jusqu'à ce point, à sa guise.

Cette composante de la jurisprudence constitutionnelle est respectueuse du législateur, ce dont on ne saurait trop se féliciter, mais, compte tenu du dispositif même de la décision du Conseil constitutionnel (voir infra), elle peut susciter quelques réflexions quant aux prolongements effectifs de la jurisprudence du Conseil constitutionnel au regard des éléments de faits qui caractérisent la détermination du niveau et de la répartition de l'aide publique aux partis politiques.

Ces derniers dévoilent une répartition de l'aide publique marquée par des élasticités très fortes et, qui plus est erratiques, par rapport à la situation du débat politique et de l'empreinte effective des partis politiques sur ce débat59(*).

La répartition de l'aide publique aux différentes formations politiques aboutit à des déséquilibres des forces financières dont la justification au regard de la distribution des rôles exercés par les partis politiques mérite d'être envisagée.

Si la question de la proportion entre la distribution de l'aide publique et l'audience électorale nationale se pose, il faut également faire état d'une autre interrogation née du constat de la faible prégnance de la contribution des partis politiques à la vie politique des territoires dans les conditions de répartition de l'aide publique.

a) Une répartition qui attribue une prime très forte au parti majoritaire lors des élections législatives assurant un prolongement financier disproportionné aux résultats de l'élection présidentielle

Les conditions de la distribution de l'aide publique aboutissent à conférer au parti du candidat victorieux à l'élection présidentielle une prime très forte, la répartition de la seconde fraction de l'aide publique très étroitement marquée par les effets du mode de scrutin majoritaire amplifiant les effets de l'élection présidentielle sur la distribution de l'aide au titre de la première fraction.

La première fraction de l'aide publique aux partis politiques, dont la répartition est assise sur les résultats électoraux du premier tour des élections législatives, distribuée à 41 partis politiques en 201760(*) ne l'est plus qu'à 34 partis politiques en 2019.

La réduction du nombre des partis bénéficiaires provient de la baisse du nombre des partis d'Outre-mer admis à l'aide publique, le nombre des autres partis en bénéficiant augmentant de 3 unités.

Il est notable qu'un parti politique61(*) qui n'avait reçu aucune aide en 2017 ait été le premier bénéficiaire de la première fraction de l'aide publique en 2018 (10,1 millions d'euros).

Données globales relatives à la distribution de la première fraction
de l'aide publique aux partis politiques

 

2017

2018

2019

Écart 2018/2017

Écart 2019/2018

Nombre de partis

41

34

34

-7

-7

Dont : « partis d'outre-mer »

28

18

18

-10

-10

Nombre de voix prises en compte

24 190 786

20 914 389

20 921 118

- 3 276 397

6 729

Dont: « partis d'outre-mer »

293 750

164 160

152 168

-129 590

-11 992

Montants de l'aide en euros

28 762 939

32 078 393

32 083 943

3 315 454

5 550

Dont : « partis d'outre-mer »

283 738

192 472

175 362

- 91 266

- 17 110

Aide moyenne hors partis d'outre-mer en euros

2 190 708

1 992 870

1 994 286

- 197 838

1 416

Aide moyenne « partis d'outre-mer » en euros

309,4

10 693

8 454

10 384

- 2 239

Aide moyenne par voix hors « partis d'outre-mer » en euros

1,19

1,54

1,54

0,35

0

Aide moyenne par voix « partis d'outre-mer » en euros

0,97

1,17

1,15

0,20

- 0,02

Source : commission des finances du Sénat

Des 34 partis allocataires de la première fraction de l'aide publique, seuls 9 dépassent le seuil du million d'euros d'aide.

Ils absorbent 95 % de l'aide attribuée au titre de la première fraction pour une moyenne d'aide par parti de 3 385 571 euros. Les 25 autres partis ne se partagent que 5 % de l'aide pour une moyenne d'aide par parti de 64 330 euros. Les 18 partis d'Outre-mer ne touchent que 0,7 % de l'aide publique.

Résultats du premier tour des élections présidentielles et aux élections législatives pour les partis des candidats de la première élection citée en 2017

Candidat

Suffrages exprimés au 1er tour de l'élection présidentielle (nombre)

Suffrages exprimés au 1er tour de l'élection présidentielle (%)

Suffrages exprimés au 1er tour des élections législatives (parti de rattachement présumé) (nombre)

Suffrages exprimés au 1er tour des élections législatives (parti de rattachement présumé) (%)

N. Dupont-Aignan

1 695 186

4,7

265 420

1,17

M. Le Pen

7 679 493

21,3

2 990 454

13,2

E. Macron

8 657 326

24,01

6 391 269

28,21

B. Hamon

2 291 565

6,36

1 685 677

7,44

N. Arthaud

232 428

0,64

NS

NS

Ph. Poutou

394 582

1,09

NS

NS

J. Cheminade

65 598

0,18

NS

NS

J. Lassalle

435 365

1,21

NS

NS

J-L. Mélenchon

7 060 885

19,58

2 497 622

11,03

F. Asselineau

332 588

0,92

NS

NS

F. Fillon

7 213 797

20,01

3 573 427

15,77

Source : commission des finances du Sénat

Les résultats du premier tour de l'élection présidentielle de 2017 ont été marqués par la concentration des suffrages exprimés sur quatre principaux candidats qui ont réuni 84,9 % des suffrages.

Au premier tour des élections législatives qui ont suivi, les candidats pouvant être rattachés aux formations politiques ayant soutenu ces quatre candidats ont concentré 68,21 % des suffrages exprimés.

Une déperdition de 16,7 points doit être relevée qui a suivi une distribution à l'issue de laquelle les candidats du parti du nouveau président de la République ont accentué leur influence relative sur le corps électoral (+ 4,2 points), les candidats de la personnalité présente au second tour de l'élection présidentielle ayant, à l'inverse, rallié une proportion des suffrages très inférieure (- 8,1 points). Les candidats se réclamant des partis des personnalités arrivées troisième et quatrième du premier tour ont également obtenu moins de voix aux élections législatives (- 4,24 points pour Les Républicains ; - 8,55 points pour La France insoumise).

Certains partis n'ayant pas présenté de candidats à l'élection présidentielle ont gagné des suffrages aux législatives tandis que des candidats de partis ayant soutenu des candidats à l'élection présidentielle ont obtenu plus de voix que ces derniers.

Il est notable que les résultats du premier tour de l'élection présidentielle n'ont été améliorés que pour les candidats du vainqueur de la présidentielle.

Il faut voir dans cette circonstance, souvent présentée comme traduisant la dynamique politique impulsée par les résultats de l'élection présidentielle, un premier facteur d'amplification des effets de la victoire à la présidentielle sur l'attribution de l'aide publique. Il se joue au niveau de la première fraction.

Inversement, mais la nature de l'expression politique du corps électoral peut jouer plus ou moins en fonction de l'état de l'opinion publique, le déficit de performance aux élections législatives des partis ayant soutenu les autres candidats du quatuor de tête doit être relevé.

Il est certainement partiellement conjoncturel tout en ayant sans doute une composante structurelle.

Mais, avec cet effet de « prime présidentielle » un second facteur intervient, attribuable à ce qu'on peut appeler une « prime majoritaire » qui tend à amplifier le premier au stade de l'élection des députés.

Résultats du premier tour des élections présidentielles et au second tour
des élections législatives pour les partis des candidats
de la première élection citée en 2017

Candidat

Suffrages exprimés au 1er tour de l'élection présidentielle (nombre)

Suffrages exprimés au 1er tour de l'élection présidentielle (%)

Suffrages exprimés au 2e tour des élections législatives (parti de rattachement présumé) (nombre)

Suffrages exprimés au 2e tour des élections législatives (parti de rattachement présumé) (%)

N. Dupont-Aignan

1 695 186

4,7

247 480

1,2

M. Le Pen

7 679 493

21,3

2 973 612

14,2

E. Macron

8 657 326

24,01

6 152 527

29,4

B. Hamon

2 291 565

6,36

1 594 942

7,6

N. Arthaud

232 428

0,64

158 866

0,8

Ph. Poutou

394 582

1,09

NS

NS

J. Cheminade

65 598

0,18

NS

NS

J. Lassalle

435 365

1,21

NS

NS

J-L. Mélenchon

7 060 885

19,58

2 438 734

11,7

F. Asselineau

332 588

0,92

NS

NS

F. Fillon

7 213 797

20,01

3 478 875

16,6

Source : commission des finances du Sénat

Si la prime majoritaire est sans doute moins forte que la prime présidentielle, elle est allée dans le même sens qu'elle pour les candidats du mouvement politique du nouveau président de la République.

En ce qui concerne les autres partis politiques principalement concernés, des variations ont pu se produire en plus ou en moins, mais elles ont été globalement modérées.

Le mode de scrutin conduit à amplifier en nombre de députés les résultats électoraux obtenus par les candidats du parti majoritaire.

Des suffrages exprimés au premier tour de l'élection présidentielle
au nombre des députés par rattachement au parti politique du candidat

Candidat

Répartition des députés en fonction des partis de rattachement (A) en %

Part des suffrages exprimés au premier tour de l'élection présidentielle de 2017 (B)

Rapport A/B

N. Dupont-Aignan

0,1

4,7

0,021276596

M. Le Pen

1,2

21,3

0,056338028

E. Macron

54

24,01

2,24906289

B. Hamon

4,9

6,36

0,770440252

N. Arthaud

0

0,64

0

Ph. Poutou

0

1,09

0

J. Cheminade

0

0,18

0

J. Lassalle

0,1

1,21

0,082644628

J-L. Mélenchon

3

19,58

0,153217569

F. Asselineau

0

0,92

0

F. Fillon

18

20,01

0,899550225

Source : commission des finances du Sénat

Entre les suffrages obtenus au premier tour de l'élection présidentielle et le nombre des députés se rattachant aux partis politiques des différents candidats présents au premier tour de cette élection, il existe une relation qui convertit les résultats électoraux à la présidentielle en une structure des rattachements politiques, et donc des droits au financement public, selon des modalités fortement différenciées en fonction des résultats de la présidentielle.

Pour les élections de 2017, seul le candidat arrivé en tête au premier tour bénéficie d'un « coefficient de conversion » positif - au demeurant très fortement positif puisque la proportion des députés rattachés à « En Marche » excède de plus de 2,2 fois la part des suffrages obtenus par le candidat au premier tour de l'élection présidentielle-, tous les autres candidats se trouvant avoir réalisé des scores électoraux nettement supérieurs à la proportion des députés finalement élus se rattachant de manière présumée à leurs partis.

Seuls les partis ancrés dans la vie politique de longue date limitent leurs déficits de rattachement de députés.

Pour deux des candidats arrivés en tête des scores électoraux à l'élection présidentielle, ces déficits sont considérables.

Il résulte de tout ceci que la répartition du financement public se trouve extrêmement concentrée, les échéances électorales de 2017 ayant accentué cette tendance.

Répartition de chacune des deux fractions de l'aide publique
par ordre décroissant de droits ouverts aux cinq premières formations politiques représentées par un candidat à l'élection présidentielle en 2017 et en 2018

 

2017

2018

 

Première fraction (A)

Seconde fraction AN seule (B)

(B)/(A)

Première fraction (A)

Seconde fraction AN seule (B)

(B)/(A)

Premier

40,01 %

56,7 %

1,42 %

39,96 %

66,67 %

1,66 %

Deuxième

24,31 %

39,1 %

1,60 %

19,31 %

22,15 %

1,14 %

Troisième

19,65 %

0,4 %

0,02 %

15,52 %

1,51 %

0,10 %

Quatrième

8,33 %

2,2 %

0,26 %

14,84 %

3,66 %

0,25 %

Cinquième

7,70 %

1,6 %

0,21 %

10,36 %

6,02 %

0,60 %

Source : commission des finances du Sénat

Au total, en considérant la répartition de la première fraction de l'aide publique et la part de la seconde fraction attachée aux rattachements des députés, qui produit un fort effet d'amplification, le premier attributaire de l'aide publique versée sur crédits budgétaires concentre 40,4 % de l'aide publique aux partis politiques62(*) pour un nombre de voix pris en compte au titre de la distribution de la première fraction de l'aide de 29,2 %.

L'élasticité des droits à financement public atteint ainsi 1,4 pour le parti vainqueur et même 1,7 si l'on se réfère aux seules voix du premier tour de l'élection présidentielle.

Chacun peut juger du degré selon lequel doit pouvoir s'agencer une prime majoritaire qui n'est pas en soi récusable au vu des caractéristiques du vote des premier et second tours de scrutin.

b) La répartition de l'aide publique entre les partis politiques ne tient que trop peu compte de la contribution des partis politiques à la vivacité de la vie politique dans les territoires

La distribution de l'aide aux partis politiques s'ancre dans le temps. L'absence de prise en compte de la plupart des scrutins intermédiaires assure, sauf défection significative des députés rattachés au parti vainqueur, une grande stabilité de la part qui lui en revient. Il en va de même s'agissant des autres partis éligibles à l'aide publique.

Dans ce contexte, l'élection sénatoriale peut constituer une exception puisqu'elle est désormais organisée tous les trois ans. Elle permet une forme d'actualisation, que le médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques dans son premier rapport a pu proposer de renforcer en tenant compte de certains scrutins intermédiaires (élections européennes, élections régionales).

On peut ajouter que le Sénat, et les rattachements de parlementaires qui en émanent, assurent une certaine reconnaissance de la vie politique territoriale dans les mécanismes de distribution de l'aide publique.

Toutefois, pour être le représentant constitutionnel des collectivités territoriales, le Sénat n'en est pas moins une assemblée nationale dont la vocation est d'exercer pleinement les compétences parlementaires qui lui sont conférées.

L'engagement des partis politiques dans la vie politique territoriale stricto sensu n'est à ce jour prise en compte que de manière indirecte.


* 49 Il va de soi que le financement public des partis politiques et des candidats, pour important qu'il soit au regard d'une politique de confortation démocratique, même s'il devait atteindre un total degré de perfection ne pourrait être qu'un des instruments d'une telle politique.

* 50 Le graphique permet de considérer l'impact restrictif de la pénalisation des partis politiques au titre de la transgression des règles visant à promouvoir la parité entre les hommes et les femmes, introduites par la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 et qui ont été régulièrement durcies depuis (voir infra).

* 51 Il s'agit, on le rappelle, des organisations poursuivant un but politique et bénéficiant de l'aide publique ou s'étant mis à même de recueillir des ressources extérieures.

* 52 Parmi ces 55 partis politiques, 42 n'avaient présenté des candidats que dans les Outre-mer.

* 53 La loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 a modifié cette situation : le plafond de 7 500 euros s'applique désormais à l'ensemble des dons et cotisations, sauf pour les cotisations versées par les élus.

* 54 Ces problématiques sont générales à tous les domaines où il existe une compétition. Le sport, notamment le football, a offert un terrain très fructueux d'analyses économiques mais aussi de décisions très pratiques, portant sur les normes devant gouverner la répartition des produits générés par les droits acquittés par les télévisions pour assurer la diffusion des compétitions. Il est intéressant de relever que la considération de l'égalité compétitive a été au coeur des arbitrages rendus en même temps que le critère d'équité. Ce dernier a été abordé sous l'angle de la proportionnalisation des allocations de droits avec la notoriété des différents clubs engagés.

* 55 En revanche, il convient de vérifier la condition d'obtention de 1 % des suffrages exprimés dans toutes les circonscriptions où des candidats sont présentés, condition qui invite les partis concernés à une certaine prudence au regard de l'extension de leurs ambitions électorales, et, par, conséquent, détermine une pondération modeste des financements publics susceptibles de leur revenir.

* 56 Il reste possible de se rattacher à un parti d'outre-mer mais cela est sans effet sur son éligibilité au financement apporté par la seconde tranche de l'aide publique.

* 57 Qu'il figure sur la liste établie par le ministère de l'Intérieur ou non.

* 58 Ce dispositif n'est pas satisfaisant dans la mesure où la sanction n'est pas attachée à une quelconque démonstration de discrimination des sexes de la part d'un parti politique mais à la présomption qu'un parti politique n'ayant pas pu se rallier un nombre quasiment identique de candidats de chaque sexe ne mérite pas un traitement équivalent à un parti l'ayant pu. La présomption ainsi instituée est problématique.

* 59 On a indiqué plus haut que le niveau même de l'aide publique consacrée aux formations politiques, gelée depuis plusieurs années alors même que les conditions alternatives de financement des partis politiques avaient profondément changé représentait une réelle difficulté à laquelle il faut apporter des solutions.

* 60 Avant les élections législatives de 2017.

* 61 « En marche ».

* 62 La répartition de l'aide publique associée aux rattachements de sénateur modère la double prime présidentielle et majoritaire.