Pollutions industrielles et minières des sols : assumer ses responsabilités, réparer les erreurs du passé et penser durablement l'avenir Tome I : Rapport

II. REMÉDIER À UN ARSENAL JURIDIQUE LACUNAIRE

Résumée en une phrase, l'approche française de la gestion de la pollution des sols consiste à traiter et réhabiliter les sols, non pas dans l'absolu, mais en fonction de leur usage . Les exigences de remise en état se cantonnant généralement au retour à un état compatible avec le maintien des activités ayant conduit à la dégradation du sol, cette approche tend le plus souvent à pérenniser cet usage . Paradoxalement, ce principe fondamental relève principalement de la circulaire ou de la note de service. La plus récente ^{44 ( * )} , qui date de 2017, souligne que « l'examen des pollutions des sols porte sur la gestion des risques au cas par cas suivant l'usage des milieux et ne s'apprécie pas en fonction de niveaux de dépollution définis a priori ».

Plusieurs distinctions de base, de nature législative ou réglementaire, facilitent également la compréhension panoramique du droit en vigueur. La distinction entre les 500 000 ICPE et les autres, non-ICPE , appelle plusieurs observations. Pour l'essentiel, toutes les personnes morales ou physiques sont soumises au principe de responsabilité et de réparation des préjudices personnels ou environnementaux. Le régime des ICPE, également fondé sur la responsabilité de l'exploitant, s'accompagne d'un contrôle administratif renforcé.

Les 500 000 ICPE et les non-ICPE

Ces 500 000 ICPE représentent globalement moins de 10 % des 4,5 millions d'entreprises recensées en France par les dernières publications de l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) : une telle comparaison est purement indicative puisqu'une entreprise peut disposer de plusieurs installations. Ces chiffres varient d'ailleurs constamment puisque, par exemple, 691 000 entreprises ont été créées en 2018 et 1 500 ont fait l'objet d'autorisations d'exploitation au titre de la réglementation. Les statistiques pour 2020 pourraient enregistrer une forte décroissance liée à l'impact de l'épidémie de covid-19 sur l'activité économique.

Tous les secteurs d'activité peuvent être concernés par le contrôle applicable aux ICPE : non seulement l'industrie (qui rassemble 281 637 entreprises), la construction (589 137 entreprises) mais aussi un certain nombre d'installations agricoles. Parmi les 440 000 exploitations agricoles, relèvent, en particulier, de la réglementation applicable aux ICPE les abattoirs (dont 150 soumis à la réglementation européenne IED), 450 installations de méthanisation, 300 installations de transformation de sous-produits animaux et les usines d'équarrissage.

Bien entendu, les entreprises et installations qui ne relèvent pas de la règlementation ICPE encourent, si elles sont responsables de pollutions, des poursuites ou des actions en réparation de droit commun .

Source : Commission d'enquête

Le droit des installations industrielles se différencie de celui des mines sur plusieurs principaux points :

- concrètement, alors que le code de l'environnement s'applique à 500 000 ICPE, on ne recense plus, à quelques exceptions près, de mines en activité dans l'hexagone ^{45 ( * )} , l'essentiel étant situé en Guyane et en Nouvelle-Calédonie ;

- les travaux miniers relèvent du code minier, avec des principes généraux de protection environnementale définis à son article L. 161-1 et non pas par la législation ICPE intégrée dans le code de l'environnement ; les formulations utilisées dans les deux codes sont proches mais la prise en compte des risques sanitaires dans le droit minier est considérée comme étant en retrait par rapport à celle du code de l'environnement ;

- les activités minières relèvent d'une police des mines autonome et non pas de la police des installations classées ;

- pour faire face à la défaillance éventuelle des exploitants miniers, des garanties financières sont exigées pour les mines existantes au 13 juillet 2010 ; leur portée n'est cependant pas calibrée de la même façon que pour les ICPE.

A. UNE PRISE DE CONSCIENCE TARDIVE

La législation environnementale européenne ou nationale a souvent été construite ou perfectionnée au rythme des catastrophes industrielles survenues postérieurement aux activités et accidents industriels ou miniers. Les pollutions du sol ayant eu pendant longtemps, en dehors des affaissements miniers, des manifestations et des conséquences moins visibles, la prise en compte de cet enjeu dans la réglementation environnementale a été tardive.

La prise de conscience écologique, la montée en puissance de la considération pour l'environnement chez les Français et l'accès grandissant aux informations permettent aujourd'hui de constater une plus grande préoccupation sociétale à l'égard de la protection des sols et de la gestion des risques sanitaires et écologiques associés aux activités industrielles et minières . Il convient de se réjouir de cette évolution.

La nécessité de protéger voire, selon la formule de certains intervenants auditionnés par la commission d'enquête, de « soigner les sols » n'a pas pu, jusqu'à présent, être consacrée par une directive ou une grande loi spécifique. En effet, le sol a de multiples facettes et il constitue le support d'activités multiples et d'intérêts divergents. S'y ajoute la difficulté de la détection des contaminations du sol, à la fois invisibles et leurs effets nocifs sur la santé et l'environnement, pas toujours aisément objectivables .

1. L'absence d'un véritable cadre réglementaire européen spécifique à la pollution des sols

a) La protection des sols dans le droit européen

(1) La compétence de l'Union européenne en matière de protection des sols

Si rien, a priori , dans les traités ne justifie le faible développement du droit de la protection et de la dépollution des sols au niveau européen, une lecture attentive du titre XX « Environnement » du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) amène à formuler deux observations.

• La première porte sur les limites de la politique environnementale . L'article 191 du TFUE, qui consacre le principe « pollueur-payeur », invite ainsi à tenir compte dans sa mise en oeuvre :

- des « données scientifiques et techniques disponibles » ;

- « des avantages et des charges qui peuvent résulter de l'action ou de l'absence d'action » ;

- et du « développement économique et social de l'Union dans son ensemble et du développement équilibré de ses régions . »

• La sensibilité particulière du sujet « sols » au niveau européen apparait de manière plus spécifique à l'article 192 du TFUE qui soumet non pas à la procédure législative ordinaire mais à l' unanimité les dispositions relatives à « l'affectation des sols, à l'exception de la gestion des déchets ». Ainsi, s'il peut être considéré que la pollution des sols peut justifier un cadre règlementaire européen en vue de l'harmonisation des politiques nationales dans ce domaine, elle interfère avec la problématique de l'« affectation des sols » qui renvoie aux règles concernant le sol en tant que support foncier et propriété immobilière . Or le régime de la propriété ne relève pas de la compétence de l'Union, conformément à l'article 45 du TFUE selon lequel « les traités ne préjugent en rien le régime de la propriété dans les États membres ».

Cette « multidimensionnalité » est une des principales raisons pour lesquelles, jusqu'à présent, les sols sont en quelque sorte restés , comme le souligne le professeur Philippe Billet, « l'Arlésienne du droit de l'environnement » ^{46 ( * )} , en particulier du droit de l'environnement européen.

(2) Des dispositions éparses dans plusieurs directives européennes relatives à la protection et à la réhabilitation des sols

• Les directives Seveso

Les trois directives dites « Seveso », socle du droit des installations dangereuses, ne comportent pas de volet explicitement consacré à la dépollution des sols. Pour l'essentiel, ces trois directives réglementent l'occupation des sols pour garantir la sécurité des personnes en instaurant des servitudes péri-industrielles destinées à limiter l'occupation des sols autour de l'installation (Seveso 1) puis en imposant la maîtrise de l'urbanisation dans les zones situées à proximité des établissements couverts par la directive (Seveso 2), la directive Seveso 3 venant confirmer les obligations des précédentes directives.

Les directives Seveso 1 et 2 : des initiatives fortement influencées
par les catastrophes industrielles

Seveso 1 a posé le principe de la surveillance et du contrôle des installations dangereuses par les exploitants et l'administration. Après le rejet accidentel de dioxine sur la commune italienne de Seveso en juillet 1976, les États européens se sont dotés d'un système commun de prévention des risques majeurs. La directive 82/501/CEE du 24 juin 1982, dite « Seveso 1 », a imposé aux États et aux entreprises d'identifier les risques associés aux activités industrielles dangereuses, d'organiser la prévention et de prendre des mesures pour y faire face. Cette directive a été modifiée à plusieurs reprises, en particulier après l'accident de Bâle en 1986 qui avait entraîné une grave pollution du Rhin.

La directive 96/82/CE du 9 décembre 1996, dite « Seveso 2 », a abrogé la précédente et défini, en premier lieu, un champ d'application plus étendu qui s'efforce de couvrir tous les lieux où sont stockées des substances dangereuses (embranchements ferroviaires, installations portuaires...).

Le nombre d'établissements concernés en France a alors plus que triplé, passant de 371 (Seveso 1) à plus de 1 200, dont 672 « seuil haut » et 564 « seuil bas » (Seveso 2). La transposition de la directive Seveso 2 a donc accru la charge de travail pour l'inspection des installations classées, avec un inventaire des établissements prenant en compte la présence - et non plus seulement le stockage - de produits ou de substances dangereuses à l'égard des personnes ainsi que de l'environnement.

Pour mieux maîtriser les dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, la directive Seveso 2 impose aux exploitants visés de mettre en place une organisation spécifique ainsi qu'une politique dédiée à la prévention et d'actualiser leurs études de dangers tous les cinq ans. Des inspections doivent permettre un examen périodique des systèmes de gestion mis en oeuvre, d'identifier les risques d'effets domino entre établissements. La directive prévoit également la maîtrise de l'urbanisation autour des sites industriels. Les autres points saillants de la directive Seveso 2 portent sur le renforcement de l'information du public, la nécessité d'une maîtrise de l'urbanisation et la réalisation de plans d'urgence plus détaillés.

On compte en France 1 250 établissements classés « Seveso », dont 670 à haut risque.

Source : Commission d'enquête

La directive 2012/18/UE du 4 juillet 2012, dite « Seveso 3 », relative à la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses a remplacé la directive Seveso 2 afin de maintenir et relever encore le niveau de protection existant en renforçant l'efficacité des dispositions et, dans la mesure du possible, en réduisant les charges administratives superflues .

Le mot « sol » ne figure néanmoins pas dans le texte ^{47 ( * )} de cette directive mais elle cite explicitement les « terres agricoles » ainsi que les stockages souterrains pour lesquels elle renforce les obligations de surveillance et vise à mieux protéger « les zones d'habitation, les zones fréquentées par le public et l'environnement, notamment les zones présentant un intérêt naturel particulier ou ayant un caractère particulièrement sensible ».

La directive Seveso 3 distingue :

- les « établissements seuil bas » et les « établissements seuil haut » en fonction des quantités de substances dangereuses définies dans ses annexes ;

- et les « établissements voisins » situés à proximité d'un autre établissement qui accroissent le risque ou les conséquences d'un accident majeur, avec un « effet domino ».

Le règlement dit « CLP » ^{48 ( * )} -classification, étiquetage, emballage- et la directive Seveso 3 ont eu, après le 1 ^er juin 2015, un impact important sur le système français de classification des substances dangereuses. La nomenclature des installations classées a été modifiée en profondeur et simplifiée .

• La directive de 2004 sur la responsabilité environnementale

Elle concerne les pollutions des sols par le biais du « risque d'atteinte grave à la santé humaine » ainsi qu'aux « fonctions assurées par les sols ». Elle institue un délai de prescription de trente ans pour la responsabilité environnementale et la réparation des dommages environnementaux.

La directive du 21 avril 2004
sur la responsabilité environnementale

La directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux a été adoptée au terme d'une dizaine d'années de travaux (livre vert en 1993, livre blanc en 2000). Elle vise à prévenir et à réparer certains dommages écologiques graves en fixant comme but le rétablissement des milieux affectés dans l'état qui était le leur avant la survenue du dommage.

Juridiquement, comme l'avait souligné la commission des affaires économique du Sénat ¹ , cette avancée qui protège essentiellement des biens « inappropriables » a mis à l'épreuve la notion classique de préjudice, qui requiert un caractère personnel .

Les principales caractéristiques de ce texte sont les suivantes :

- la directive fixe une liste précise des dommages écologiques réparables , à savoir les atteintes graves à l'état des sols , des eaux ainsi qu'aux espèces et habitats naturels protégés, en réservant, par ailleurs, son application aux dommages graves ;

- c'est à l'exploitant de l'activité professionnelle causant des dommages à l'environnement qu'il revient de prendre, à ses frais, les mesures de prévention ou de réparation nécessaires. Un double régime est institué : un régime de responsabilité sans faute pour des activités dangereuses mentionnées à l'annexe III de la directive et un régime de responsabilité pour faute pour les autres activités, limité aux seuls dommages aux espèces et habitats naturels protégés ;

- une autorité compétente, dont le choix est laissé aux États membres, est chargée de veiller au respect par l'exploitant de ses obligations et de se substituer à celui-ci dans certains cas exceptionnels ;

- la directive prévoit que l'exploitant ne supporte pas les coûts des mesures de prévention ou de réparation en cas de dommages résultant du fait d'un tiers ou d'une instruction administrative. Elle permet aux États membres de prévoir que l'exploitant n'est pas tenu de supporter les coûts des mesures de réparation s'il apporte la preuve qu'il n'a pas commis de faute ou de négligence et qu'il a, par ailleurs, soit respecté les autorisations encadrant l'émission ou l'événement à l'origine du dommage, soit démontré que les effets négatifs de son activité sur l'environnement étaient imprévisibles en l'état des connaissances scientifiques et techniques au moment du fait générateur du dommage.

La transposition de cette directive a maintenu les dispositions nationales plus contraignantes. La France disposait en effet, avec sa législation sur les installations classées, qui prévoit une obligation de remise en état, d'une avance pour l'application de certaines dispositions de la directive.

¹ Rapport n° 348 (2007-2008) de M. Jean Bizet, fait au nom de la commission des affaires économiques sur le projet de loi relatif à la responsabilité environnementale, déposé le 21 mai 2008.

Source : Commission d'enquête

Il convient de préciser que non seulement la directive prévoit une limitation dans le temps de l'obligation de réparer, en instituant une prescription trentenaire mais que ce texte ne s'applique pas rétroactivement . Sont ainsi exclus :

- les dommages causés par un événement survenu avant le 30 avril 2007 ;

- et ceux causés par un événement survenu après cette date, lorsqu'ils résultent d'une activité spécifique menée à son terme avant cette date.

Lorsque les pollutions historiques -en particulier des sols- ne sont pas couvertes par cette directive, elle peuvent l'être par le droit commun civil et administratif de la responsabilité prévu dans chaque État membre.

Après une mise en demeure adressée à la France par la Commission européenne le 1 ^er juin 2007, la loi du 1 ^er août 2008 relative à la responsabilité environnementale ^{49 ( * )} a transposé cette directive. Les articles 160-1 et suivants du code de l'environnement définissent ainsi les conditions dans lesquelles sont prévenus ou réparés, en application du principe pollueur-payeur et à un coût raisonnable pour la société, les dommages causés à l'environnement par l'activité d'un exploitant. Le périmètre de cette notion de dommages est défini à l'article L. 161-1 du même code.

• La directive de 2006 sur les déchets de l'industrie extractive

Ce texte prolonge les efforts de recensement intervenus dans les années 1990 et a également donné lieu à un inventaire réalisé par GEODERIS. La directive prévoit essentiellement la mise en place d'un plan de gestion des déchets résultant de la prospection, de l'extraction, du traitement et du stockage de ressources minérales, ainsi que de l'exploitation des carrières.

La directive sur les déchets de l'industrie extractive

La directive 2006/21/CE du 15 mars 2006 concernant la gestion des déchets de l'industrie extractive trouve son origine dans la communication de la Commission européenne publiée en octobre 2000 sur la sécurité des activités minières qui souligne la nécessité de réexaminer la politique environnementale applicable à l'industrie d'extraction.

Ce texte porte sur les déchets de toutes les branches du secteur de l'industrie extractive, à l'exclusion de ceux qui présentent un faible risque environnemental. La directive contient :

- des dispositions sur la délivrance des autorisations d'exploitation ;

- une série d'obligations visant à s'assurer que l'exploitant, avant d'entreprendre des opérations d'extraction, évalue et comptabilise la quantité de déchets qui va être produite, les caractéristiques de ces déchets, ainsi que les meilleures pratiques de gestion ;

- l'obligation de caractériser les déchets avant de les éliminer ou de les traiter afin notamment de garantir la stabilité à long terme des terrils (collines artificielles construites par accumulation de résidu minier) ou des stockages permanents de volumes importants de déchets ;

- des mesures similaires à celles prévues par la directive Seveso 2 en matière de prévention des accidents majeurs, de gestion de la sécurité, et d'information du public : elles visent à garantir la sécurité des installations de gestion des déchets à risque et qui ne seront pas incluses dans le champ d'application de la directive Seveso 2 révisée ;

- l'obligation pour les exploitants de préparer un plan de fermeture d'installations de gestion de déchets qui doit être intégré au plan global d'exploitation global de l'exploitant ;

- et l'obligation pour les exploitants de présenter un niveau de sécurité financière adéquat, pour appliquer le principe « pollueur-payeur » et garantir la remise en état des sites après la fermeture de l'exploitation.

Source : Commission d'enquête (à partir de : https://www.senat.fr/ue/pac/E2315.html )

• La directive de 2010 sur les émissions industrielles

La directive de 2010 sur les émissions industrielles, dite directive « IED », comporte des dispositions qui ont sensiblement accru la protection des sols à l'égard des substances polluantes.

La directive sur les émissions industrielles

La directive 2010/75/UE du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles est à l'origine de plusieurs apports relatifs aux sols dans notre législation applicable aux installations classées.

Elle conserve les principes directeurs de la directive 2008/01/CE relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution mais les renforce et encadre plus étroitement leur mise en oeuvre afin d'éviter les distorsions d'application entre États membres.

Ses principales innovations sont les suivantes :

- les valeurs limites d' émission industrielles doivent, sauf dérogation, ne pas excéder les niveaux associés aux « meilleures techniques disponibles » ; le réexamen périodique des autorisations est dès lors déclenché par l'adoption des « conclusions sur les meilleures techniques disponibles » relatives à l'activité principale de l'installation ;

- s'agissant de la protection des sols, lors de la cessation d'activité, la directive 2010/75/UE impose, en complément du principe de remise en état du site compte tenu de son utilisation future, déjà présent au sein de la législation applicable aux ICPE, la prise en compte de l'état du terrain lors de la demande d'autorisation (pour les installations nouvelles) ou lors du premier réexamen (pour les installations existantes).

Source : Commission d'enquête, à partir du rapport du 6 janvier 2012 au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2012-7 du 5 janvier 2012 portant transposition du chapitre II de la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) et du rapport « L'état de l'environnement industriel » de la Dreal de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, édition 2013

Plus en détail, la directive IED prévoit, pour les sites industriels qui relèvent de son périmètre, l'élaboration d'un rapport de base décrivant l'état de pollution des sols et des eaux souterraines pour les installations IED à un instant initial « t » -lors du dépôt du dossier de demande pour les nouvelles demandes d'autorisation, ou au moment du premier réexamen sur les « meilleures techniques disponibles » pour les installations existantes-. Ce rapport de base sert de référence lors de la cessation d'activité de l'installation et permet de définir, en cas de pollution significative, les conditions de remise en état du site.

Le rapport de base n'est cependant exigible que si deux conditions cumulatives sont réunies :

- l'activité implique la production ou le rejet de certaines substances ou mélanges dangereux définis par l'article 3 du règlement CLP ;

- et il existe un risque de contamination des sols ou des eaux souterraines sur le site de l'exploitation de l'installation IED.

Lorsqu'un rapport de base est exigible, la directive impose une surveillance périodique des sols et des eaux souterraines au moins une fois tous les cinq ans pour les eaux souterraines et tous les dix ans pour les sols . Le préfet peut toujours, au regard des enjeux, prescrire une surveillance plus fréquente que celle imposée par la directive IED. Même si le site ne relève pas de la directive IED, le préfet peut également prescrire à l'exploitant une surveillance des sols et/ou des eaux s'il l'estime nécessaire.

Concrètement, la DGPR, entendue par la commission d'enquête et à travers des contributions écrites particulièrement éclairantes, a fait observer que certaines difficultés sont difficilement surmontables, par exemple, lorsque des pollutions sont situées sous des bâtiments et ne pourront ainsi qu'être traitées qu'à l'issue de la cessation d'activité - sauf à immobiliser le site et à engager des travaux très coûteux -. Face à de telles situations, a été instaurée en 2012 la possibilité pour le préfet d'imposer la constitution d'une garantie financière additionnelle en cas de survenance d'une pollution accidentelle significative des sols ou des eaux souterraines ne pouvant faire l'objet de correctifs immédiats (article R. 516-2 du code de l'environnement).

Par ailleurs, les exploitants peuvent parfois contester le traitement des pollutions dues à des rejets en cours d'exploitation, plutôt qu'à la fin de celle-ci, si le fonctionnement de l'usine doit inévitablement conduire, quelques années plus tard à financer de nouveaux traitements, comme si le premier n'avait pas eu d'effet. Entendu par la commission d'enquête ^{50 ( * )} , M. Jean?François Nogrette, directeur de Veolia Technologies & Contracting, a souligné que l' accès à la zone contaminée et l'adéquation de la technologie avec des pollutions souvent mélangées sont deux limites fondamentales à la remédiation .

Au total, il résulte de cette séquence d'élaboration et de transposition des principales directives européennes contenant des mesures de protection des sols que le cadre réglementaire européen a privilégié, jusqu'ici, une approche sectorielle (déchets, émissions industrielles, installations Seveso...), sans politique globale cohérente.

b) Surmonter les blocages qui n'ont pas permis aux projets de directive sur les sols d'aboutir

Tandis que la protection de l'eau et de l'air a fait l'objet de directives spécifiques, on constate l'absence de véritable cadre réglementaire européen sur la pollution des sols. Cette situation résulte de l'échec du processus d'élaboration d'une directive sur la protection des sols discuté à partir de 2006 et abandonné en 2014. Initialement proactive en la matière, la France s'est finalement abstenue sur ce projet tandis que l'Allemagne, le Royaume-Uni, l'Autriche et les Pays-Bas, qui ont élaboré des législations nationales approfondies sur les sols, l'ont rejeté.

Le projet de directive européenne sur la protection des sols

Le projet de « directive sols » élaboré par la Commission (texte E 3251 portant proposition de directive du Parlement européen et du Conseil définissant un cadre pour la protection des sols) a défini un cadre pour la protection des sols , avec des mesures d'identification, de prévention et de remise en état des sols pollués ou dégradés.

Les États membres auraient été tenus de recenser les zones dans lesquelles il existe un risque d'érosion, de diminution des teneurs en matières organiques, de tassement, de salinisation ou de glissement de terrain.

Ils auraient ensuite dû fixer des objectifs et adopter des programmes de mesures appropriés afin de réduire les risques recensés et de lutter contre leurs conséquences. Ils auraient également été appelés à prévoir des mesures permettant de limiter l'imperméabilisation des sols en réhabilitant les sites désaffectés, ou, lorsque l'imperméabilisation est nécessaire, en atténuer les effets.

Le projet de directive prévoyait en outre que les États membres prennent les mesures adéquates pour éviter la contamination des sols par des substances dangereuses . Ces substances sont définies à l'article 3 du règlement (CE) n° 1272/2008 et font l'objet du « rapport de base » prévu par la directive IPPC3 pour dissocier pollutions anciennes et pollutions nouvelles du sol et des eaux souterraines qui y sont présentes.

Les États membres auraient été tenus de dresser dans un délai de cinq ans un inventaire des sites pollués par de telles substances, ainsi que des sites sur lesquels certaines activités se sont déroulées dans le passé (décharges, aéroports, ports, sites militaires...). Cet inventaire aurait été basé sur la pollution intrinsèque et non sur l'évaluation du risque .

Ensuite, les États auraient dû réunir les conditions pour procéder à l' assainissement des sites pollués afin « d'éliminer, maîtriser, confiner ou réduire les contaminants de manière que le site contaminé, compte tenu de son utilisation effective et de son utilisation future autorisée, ne représente plus un risque sérieux pour la santé humaine ou pour l'environnement » (article 13). Il aurait également incombé de prévoir les financements appropriés pour remettre le site en état lorsqu'il n'est pas possible de faire supporter le coût à la personne responsable.

Par ailleurs, les États membres et les institutions communautaires auraient été appelés à intégrer les préoccupations relatives aux sols dans les politiques sectorielles susceptibles d'avoir une influence importante sur les sols, en particulier l'agriculture, le développement régional, les transports et la recherche.

Adopté en première lecture par le Parlement européen en novembre 2007, le projet de directive-cadre a été bloqué par le Conseil « Environnement » du 20 décembre 2007, avec un vote négatif de quatre pays (Allemagne, Autriche, Grande-Bretagne, Pays-Bas) et une abstention de la France.

Les discussions se sont poursuivies en 2008 et 2009, notamment sous la présidence française puis tchèque. Une proposition soumise en mars 2010 sous présidence espagnole à partir d'un texte préparé en 2007 par la présidence portugaise rencontre de nouveau l'opposition de six États membres, quatre étant hésitants. Une proposition alternative consensuelle préparée ensuite dans le cadre du Common Forum et laissant la liberté aux États de cibler les sites à diagnostiquer n'a pas été retenue par la Commission européenne.

Au cours de ces années de tractations, certains pays (Allemagne, Autriche, Pays-Bas) ont considéré avec constance que le principe de subsidiarité devait primer. Tout en étant favorable au principe de la proposition de directive, la France a principalement exprimé des réserves sur l'obligation d'inventaire des sites pollués, de diagnostic et de dépollution qui aurait pu concerner environ 300 000 sites. Le seul coût des diagnostics a été évalué à trois milliards d'euros.

Source : Philippe Bellec, Patrick Lavarde, Laurence Lefebvre et Marie-Laurence Madignier, Propositions pour un cadre national de gestion durable des sols , rapport du conseil général de l'environnement et du développement durable (n° 010068-01) et du conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (n° 14135), septembre 2015

Plusieurs observations complémentaires permettent d'éclairer les raisons du rejet de ce projet de directive.

Tout d'abord, la commission des affaires économiques du Sénat a rappelé en 2007 que le processus de réhabilitation systématique expérimenté en France n'avait pas pu garantir « une allocation optimale des ressources ni produire des résultats satisfaisants. Il a donc été abandonné en 1999 au profit d'une politique fondée sur la gestion des risques suivant l'usage des sols . » ^{51 ( * )} Elle a également préconisé, pour l'essentiel :

- une clarification du fondement juridique de la proposition de directive en rappelant que l' unanimité est requise pour les questions de nature fiscale, celles relatives à l'aménagement du territoire et à l' affectation des sols ;

- et une meilleure prise en compte des expériences des États membres en matière de gestion des sols pollués ainsi qu'une « vraie application du principe de subsidiarité afin de respecter les spécificités locales ».

Le rapport du Parlement européen sur cette proposition de directive sols ^{52 ( * )} a repris la plupart des arguments présentés au Sénat et recommandé :

- d'encourager et de décentraliser la réhabilitation des sols en fonction de l'usage ;

- d' éviter les chevauchements et les contradictions avec les législations agricole ou environnementale existantes ;

- de donner la priorité aux dégradations du sol provoquées par les activités humaines , sans les placer sur le même plan que les dégradations naturelles ;

- de sécuriser juridiquement ceux qui auraient déjà effectué des mesures d'assainissement ainsi que les agriculteurs qui observent des bonnes pratiques au regard du droit européen et de la politique agricole commune ;

- d' évaluer le risque sanitaire de la toxicité des sols en tenant compte de l'utilisation effective du sol ou de son utilisation future autorisée ;

- et de supprimer les sites assainis de l'inventaire des sols contaminés.

Interrogée sur la position passée et actuelle de la France à l'égard de l'adoption d'un cadre réglementaire européen relatif aux sols, la DGPR a formulé plusieurs observations convergentes et évoqué des perspectives de réouverture d'une discussion européenne sur les sols.

Tout d'abord, en 2007, la France n'était pas opposée au principe d'une directive, mais elle a regretté :

- que le projet ne prenne en compte aucun échelonnement ni aucune priorisation ;

- et qu'il se fonde sur le seul paramètre de l'analyse chimique des sols alors que le retour d'expérience français, et de plusieurs pays ayant une expérience de gestion de sites et sols pollués, consiste à prendre en compte l'usage qui est fait des sols dans ces analyses.

En revanche, la loi ALUR, a introduit les SIS afin de s'assurer, sur les sites dont la pollution est compatible avec les usages actuels, que les travaux nécessaires sont entrepris pour sécuriser les usages futurs.

Ensuite, lors des discussions sur le septième plan d'action sur l'environnement qui a été adopté en 2014, la France a contribué aux discussions qui ont abouti au point 25 de l'annexe à ce plan : « L'Union et ses États membres devraient également réfléchir dès que possible à la manière dont les problèmes liés à la qualité des sols pourraient être traités au travers d'une approche fondée sur le risque qui soit ciblée et proportionnée, dans un cadre juridique contraignant. »

Enfin, dans le cadre du « Green Deal » , la Commission européenne a indiqué travailler à des outils législatifs pour réduire les pollutions dans l'ensemble des milieux, y compris les sols , avec une approche à la fois préventive et curative.

Proposition n° 8 : Relancer le processus d'élaboration d'une directive européenne sur la protection des sols et la prévention de leur dégradation par les activités industrielles et minières.

2. Une approche française sectorielle de la prévention et de la gestion de la pollution industrielle et minière des sols

a) Le socle législatif : la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées

Héritière de normes très anciennes -notamment au travers du décret impérial du 15 octobre 1810-, notre réglementation relative aux installations classées repose sur un socle législatif introduit au milieu des années 1970 avec la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement.

Ce texte, alors qualifié lors des débats parlementaires de « charte de l'environnement », traduit la volonté de concilier développement industriel et protection de l'environnement. Il reposait initialement sur la distinction binaire entre les installations particulièrement dangereuses, soumises à autorisation préalable , et les installations simplement soumises à déclaration avec l'obligation de r especter des prescriptions générales édictées par arrêtés préfectoraux ou ministériels.

Bien que la pollution des sols ne fasse pas partie de ses principales préoccupations, la loi du 19 juillet 1976 et son décret d'application ^{53 ( * )} ont introduit le principe fondamental de la remise en état du site à l'issue de la cessation d'activité , sous peine de sanctions pénales ou financières et d'une exécution des travaux aux frais de l'exploitant ^{54 ( * )} .

b) La loi du 4 janvier 1993 a étendu aux carrières les dispositions de la loi de 1976

Le Sénat ^{55 ( * )} avait fait observer que la loi n° 93-3 du 4 janvier 1993 relative aux carrières permettait de mettre fin à une confusion juridique, puisque les carrières étaient antérieurement soumises à deux législations parfois contradictoires : le code minier et la loi de 1976 sur les installations classées.

La loi de 1993 soumet ainsi toutes les exploitations de carrière au régime des installations classées. En particulier, les autorisations doivent être dès lors octroyées sur le fondement de la loi de 1976 et non plus sur le code minier. Prenant en considération la « mauvaise réputation » ^{56 ( * )} des carrières au regard des préoccupations environnementales, cette loi a également généralisé l' obligation de remise en état du site ainsi que l'examen du contrôle des capacités techniques et financières . Ainsi, la loi n° 93-3 du 4 janvier 1993 relative aux carrières et le décret n° 94-484 du 9 juin 1994 ont introduit l'obligation de garanties financières pour la remise en état des carrières ainsi que des installations de stockage de déchets et ont précisé les dispositions relatives à la cessation d'activité :

- en distinguant les notions de mise en sécurité de celle de remise en état ;

- et en rendant nécessaire, pour l'exploitant d'une installation soumise à autorisation, de remettre au préfet un mémoire de réhabilitation, et l'établissement d'un procès-verbal par l'inspection des installations classées afin de constater la bonne réalisation des travaux de remise en état du site.

c) La codification des règles applicables aux ICPE dans le code de l'environnement

La codification du droit de l'environnement réalisée, par la voie de l'ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000, a mis en évidence la place modeste réservée à la pollution des sols . Le rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance relève lui-même que « l'absence d'un titre consacré aux Sols, troisième composante de base des milieux naturels, est significative de la difficulté d'isoler les dispositions propres à cette composante de celles touchant les milieux naturels en surface et du caractère embryonnaire du droit de l'environnement en cette matière. »

Au cours de ses travaux, plusieurs demandes ont été adressées à la commission d'enquête appelant à une évolution de la réglementation applicable.

De nombreux professionnels et opérateurs du secteur privé ainsi que des collectivités territoriales , comme la Métropole européenne de Lille, ont en effet souligné la nécessité d'une « loi sur les sols » ou d'un « cadre législatif » . La plupart ont exprimé le besoin d'une définition du sol et du sous-sol sans pour autant apporter plus de précisions sur le contenu souhaitable d'une telle définition. Les professionnels de la dépollution soucieux de « soigner la terre » ont cependant préconisé un bond en avant avec une législation sur la « santé des sols » qui renforcerait le périmètre ainsi que la fréquence des diagnostics, favoriserait les dépollutions vertueuses in situ , et améliorerait la reconnaissance des professions concernées. Cette dernière prise de position, particulièrement intéressante sur le plan environnemental, pourrait cependant nécessiter une évaluation approfondie des éventuels effets pervers d'une systématisation des diagnostics - ne serait-ce qu'au regard de certains dégâts parfois causés par les investigations du sol.

Il convient néanmoins de préciser que d'autres administrations et opérateurs du secteur public se sont gardés de formuler une telle recommandation. Notons, par exemple, que la société nationale des chemins de fer (SNCF), qui gère un réseau de plus de 60 000 km de voies ferrées et dont les activités ont occasionné des contaminations de sols ^{57 ( * )} , a affirmé, dans ses réponses au questionnaire de la commission d'enquête, que « le cadre juridique en matière de pollution des sols et de réhabilitation des friches [lui] semble avoir atteint un bon point d'équilibre ».

La réponse législative pourrait consister, dans un premier temps, à introduire, à droit quasi -constant, un titre consacré aux sols dans le livre II « Milieux physiques » du code de l'environnement , en complément des deux volets portant sur l'eau et l'air.

Les acteurs attachés à la reconnaissance du sol comme un milieu naturel et à sa protection ont pu préconiser en 2015 une telle codification qui rassemblerait et compléterait les dispositions aujourd'hui contenues dans ce domaine dans des codes juridiques différents -code civil, code de l'urbanisme, code rural, code forestier...- avec la nécessité de s'assurer de leur cohérence ^{58 ( * )} .

Cependant, une telle initiative devrait surmonter plusieurs difficultés, au-delà des oppositions des partisans du maintien du droit en vigueur ou de son évolution à la marge. Il conviendrait, en particulier, de statuer d'abord sur le sort du code minier -vraisemblablement appelé à conserver sa spécificité- et intégrer des dispositions relatives au secteur agricole dans le code de l'environnement.

d) Les avancées successives sur le renforcement des garanties de prévention de la pollution des sols et de réparation des dommages correspondants

Il convient tout d'abord de rappeler que la législation applicable dépend du type d'activité -code minier pour les mines et code de l'environnement pour les sites industriels- et de préciser que les installations industrielles relevant de la nomenclature ICPE situées sur des sites miniers sont bien soumises à la législation ICPE.

Le renforcement progressif des garanties de protection des sols
à l'égard des dommages industriels ou miniers et les perspectives d'évolution

En matière de législation ICPE :

- la notion de remise en état du site à l'issue de la cessation d'activité a été introduite par la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 et le décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 ;

- l' obligation de garanties financières pour certaines activités de remise en état des carrières ou les installations de stockage de déchets, est issue de la loi n° 93-3 du 4 janvier 1993 et du décret n° 94-484 du 9 juin 1994 ;

- ces textes ont également précisé les conditions de cessation d'activité en distinguant les notions de mise en sécurité de celle de remise en état, la nécessité pour les installations soumises à autorisation de remettre au préfet un mémoire de réhabilitation , et l'établissement d'un procès-verbal par l'inspection des installations classées pour constater la bonne réalisation des travaux de remise en état du site ;

- l' obligation de déterminer l'usage futur du site dès la délivrance de l'autorisation, en tenant compte de l'avis du maire , pour les installations soumises à autorisation et à enregistrement, résulte de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages et du décret n° 2005-1170 du 13 septembre 2005 ; celles qui ont cessé leur activité après le 1 ^er octobre 2005 sont tenues à une remise en état pour un usage défini après concertation avec le maire et le propriétaire du terrain (article R. 512-39-2 du code de l'environnement) ; pour les installations soumises à déclaration, l'obligation de remise en état vise un usage du même type ;

- la réalisation d'un bilan environnemental lors des phases d'administration judiciaire des ICPE a également été créé par la loi du 30 juillet 2003 ;

- la possibilité d'aller rechercher la responsabilité de la société mère , ainsi que celle des sociétés « grand-mère » et « arrière grand-mère », lorsqu'elle ont commis une faute caractérisée qui a contribué à une insuffisance d'actif de la filiale et de lui demander de procéder à la réalisation de la remise en état du site de sa filiale a été introduite par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (article L. 512-17 du code de l'environnement) ;

- les garanties financières dites du 5°, qui visent certaines ICPE soumises à autorisation , ont été définies par le décret n° 2012-633 du 3 mai 2012 relatif à l'obligation de constituer des garanties financières en vue de la mise en sécurité de certaines installations classées pour la protection de l'environnement ;

- la transposition de la directive IED en 2013 a imposé l'élaboration d'un rapport de base décrivant l'état de pollution des sols ;

- l'article 173 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR, a notamment crée le dispositif des secteurs d'informations sur les sols et le dispositif du « tiers demandeur » ;

- l'article L. 566-3 du code de l'environnement permet de définir les responsables subsidiaires, comme le propriétaire du terrain s'il a fait preuve de négligence ou le producteur des déchets présents sur le site , en cas de défaillance de l'ancien exploitant.

S'agissant de la législation minière , il existe depuis la création du code minier une procédure d'« abandon » de travaux, qui visait historiquement les seuls risques d'affaissements et de mouvements de terrain :

- à la suite des lois de 1994 et 1999 (lois n° 94-588 du 15 juillet 1994 modifiant certaines dispositions du code minier et l'article L. 711-12 du code du travail et n° 99-245 du 30 mars 1999 relative à la responsabilité en matière de dommages consécutifs à l'exploitation minière et à la prévention des risques miniers après la fin de l'exploitation) puis de l'entrée en vigueur du décret n° 2006-649 relatif aux travaux miniers, aux travaux de stockage souterrain et à la police des mines et des stockages souterrains, cette procédure d'abandon de travaux a évolué vers une procédure d'arrêt de travaux . Cette procédure intègre toujours les risques « historiques » d'affaissements, de mouvements de terrains, de remontées de gaz et de gestion des eaux (dont l'État récupère après l'arrêt de travaux la surveillance). Elle a également intégré la protection des autres intérêts protégés par le code minier, notamment l' impact sur l'environnement (cf. article L. 163-3 du code minier). On observe toutefois que le code minier ne compte pas parmi ces intérêts protégés la santé publique .

- en 2010, ont été introduites, dans le code minier, avec la transposition de la directive 2006/21/CE relative à la gestion des déchets de l'industrie extractive, des garanties financières pour les installations de stockage de déchets situées sur des sites miniers . Ces garanties couvrent la surveillance des installations de stockage de déchets, leur maintien en sécurité de l'installation, les interventions éventuelles en cas d'accident avant ou après la fermeture et la remise en état après fermeture.

Les évolutions envisagées par le Gouvernement

Plusieurs évolutions de la législation ICPE et/ou minière pour renforcer les garanties exigées des exploitants en matière de prévention de la pollution des sols et de réparation des dommages correspondants sont à l'étude.

En ce qui concerne la législation minière , le Gouvernement envisage de reprendre, dans le code minier, certaines dispositions du code de l'environnement, comme l' obligation de garanties financières pour la remise en état de la mine , au-delà du dispositif qui vise les installations de stockage de déchets, l'intégration de la santé publique dans les intérêts protégés par le code minier, ainsi que la possibilité de rechercher la société-mère.

S'agissant de la législation ICPE , des modifications portant sur la procédure de cessation d'activité sont incorporées dans le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique, actuellement en cours de discussion au Parlement. En particulier, l'article 27 du projet de loi prévoit, afin de sécuriser et accélérer le processus de cessation d'activité des ICPE , que des bureaux d'études certifiés dans les métiers de la dépollution ou équivalent puissent attester :

- de la mise en sécurité, pour toutes les ICPE autorisées et enregistrées, et certaines ICPE déclarées ;

- puis de la pertinence des mesures de gestion proposées et de leur mise en oeuvre (pour toutes les ICPE autorisées ou enregistrées) réalisée par l'exploitant. Cette disposition permettra aux Dreal de se concentrer sur les cessations les plus complexes et présentant le plus d'enjeux.

Source : Commission d'enquête, à partir des éléments transmis à la commission par la direction générale de la prévention des risques

3. L'articulation complexe des compétences de l'État et des collectivités territoriales dans la prévention et la gestion des pollutions des sols

Comme en témoigne l'audition consacrée à la reconversion des friches industrielles en région lilloise ^{59 ( * )} , les collectivités qui se sont saisies du dossier de la réhabilitation des friches en l'incluant dans une politique plus globale d'urbanisation et de lutte contre l'étalement urbain ont dû faire face à la mise en oeuvre de tout un panel de normes et de compétences.

Dans la mise en oeuvre juridique et opérationnelle de la réhabilitation des sols pour les transformer en zones habitables, les acteurs locaux ont rappelé que « les préfectures [...] constituent une base » ^{60 ( * )} . Ils ont également éclairé la commission d'enquête sur les conséquences de l'implication de l'échelon intercommunal dans la réhabilitation des friches, pour soutenir les maires.

Il convient ici de rappeler que l'articulation des compétences entre les échelons étatique, communal et intercommunal repose sur les principes suivants .

En ce qui concerne l'articulation des compétences entre l'État et les communes :

Par principe, la mise en oeuvre de la législation relative aux ICPE relève du préfet. Celui-ci détient le pouvoir de police spéciale en matière d'ICPE, depuis la délivrance de l'autorisation d'exploiter jusqu'à la mise à l'arrêt de l'activité, en passant par le contrôle de la gestion de l'installation classée.

Toutefois, concrètement, la difficulté environnementale prend place sur le territoire de la commune et c'est la jurisprudence administrative qui définit les limites des possibilités exceptionnelles d'intervention du maire :

- l'immixtion du maire dans la réglementation des ICPE doit se limiter aux très rares cas de « péril grave et imminent » ;

Les possibilités exceptionnelles d'intervention du maire
face à la pollution des sols

L'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales :

- indique que la police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ;

- et précise qu' « elle comprend notamment : le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser , par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature [...] »

Cependant, ni le maire ni le conseil municipal ne peuvent s'immiscer dans la gestion d'une ICPE sur le fondement de cet article en imposant des mesures de réhabilitation à l'exploitant d'un site pollué et encore moins lorsque le préfet est susceptible d'intervenir au titre de ses pouvoirs de police spéciale.

De jurisprudence constante, le Conseil d'État n'autorise pas l'autorité de police municipale à prendre un arrêté qui aggraverait les mesures initialement décidées par le préfet à l'encontre de l'exploitant. Le commissaire du Gouvernement a expliqué cette position par le fait que « prendre des décisions et faire des choix pertinents dans cette matière exige une compétence très pointue et une véritable expertise [...] ».

Seule l'hypothèse du péril grave et imminent, avec une condition d'urgence appréciée de manière restrictive par le juge, autorise le maire à agir en lieu et place du préfet à l'encontre de l'exploitant d'une ICPE sur le fondement de son pouvoir de police générale. Ainsi, le péril imminent a pu être admis en raison du risque de pollution de la nappe phréatique par l'infiltration d'eaux putrides en provenance d'une société de traitement d'ordures ménagères ^{61 ( * )} .

Source : Commission d'enquête

De plus, l'analyse détaillée de la jurisprudence et de la doctrine amène à faire observer que certaines actions peuvent être exercées par le maire au nom de la commune en matière d'ICPE ^{62 ( * )} :

- il en va ainsi des actions civiles intentées par le maire auprès du juge des référés du tribunal de grande instance afin de faire cesser les troubles manifestement illicites générés par l'exploitation d'une installation classée. Le juge peut alors envisager des mesures conservatoires ou de remise en état du site, mais en aucun cas prononcer la fermeture d'une ICPE en situation régulière ^{63 ( * )} ;

- par ailleurs, le maire peut exceptionnellement envisager un recours administratif pour carence du préfet . Ainsi dans le cas d'une ICPE exploitée sans autorisation, il appartient au préfet d'enjoindre l'exploitant à régulariser sa situation dans un délai que détermine la mise en demeure, sans quoi il engage la responsabilité de l'État ^{64 ( * )} .

Si la loi ne confère quasiment aucun pouvoir spécifique au maire pendant la vie de l'installation classée, le rôle de l'élu local est un peu plus étendu dans la procédure d'autorisation d'exploiter puis lors de la mise à l'arrêt de l'ICPE.

Lors de la procédure d'autorisation de l'installation classée, le maire a longtemps vu son rôle cantonné à la délivrance d'un avis simple, qui ne lie pas l'autorité préfectorale, et à la réception des informations sur le fonctionnement de l'installation.

Depuis la loi, dite « Bachelot », n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, le code de l'environnement donne un rôle limité au maire pour anticiper l'usage futur du site : en effet, pour les installations postérieures à 2004, l'arrêté d'autorisation ou d'enregistrement détermine « l'état dans lequel devra être remis le site à son arrêt définitif » ^{65 ( * )} . L'avis doit cependant être formulé dans un délai de 45 jours, faute de quoi il est réputé émis. S'agissant des installations soumises à simple déclaration, l'usage futur doit être identique à celui de la dernière période d'activité.

De plus, les documents d'urbanisme constituent un outil assez efficace pour anticiper la gestion des pollutions du sol . L'opposabilité des documents d'urbanisme à la procédure d'autorisation d'exploiter peut permettre au maire d'édicter un règlement d'urbanisme qui contrecarre l'arrêté préfectoral autorisant l'exploitation d'une ICPE. Le maire peut refuser la délivrance d'un permis de construire situé sur un site soumis à la législation relative aux installations classées.

En ce qui concerne l'articulation des compétences entre la commune et les intercommunalités :

Les maires sont détenteurs de pouvoirs de police que ne détiennent pas les intercommunalités, ce qui renforce leurs responsabilités. Ils sont donc amenés à prendre des arrêtés d'interdiction de cultiver ou de puiser l'eau lorsqu'ils ont connaissance d'une pollution .

Pour la délivrance d'autorisations de construire , et même si la loi ALUR apporte des clarifications sur les pièces à produire pour les projets situés en secteur d'information sur les sols, le maire reste tributaire de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : « le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ». Il en résulte un besoin en ingénierie accessible et disponible au service du maire pour analyser la situation, envisager les solutions et mobiliser les partenaires techniques et financiers.

L'intervention des métropoles se fait sur la base de projets métropolitains et l'intervention sur les friches localisées dans les communes doit répondre à un projet métropolitain pour que celle-ci se mobilise. Aujourd'hui, les métropoles sont parfois les seuls acteurs qui réalisent du portage foncier de long terme sur le territoire, avec des partenaires financiers potentiels limités.

Pour améliorer cette articulation entre la commune et les intercommunalités, les acteurs locaux préconisent :

- une mutualisation des compétences techniques spécialisées entre l'intercommunalité et les communes . Même si elle existe souvent de fait, il semblerait intéressant de la formaliser ;

- et la mise en place d'inventaires partagés avec les communes permettant d'élaborer des plans stratégiques de requalification de friches à l'échelle intercommunale est aussi une solution d'amélioration.

S'agissant des problématiques pour lesquelles ni l'intercommunalité, ni les maires n'ont les outils appropriés. Les vraies difficultés résident, selon les auditions des élus de terrain :

- d'abord sur les sites industriels anciens dont l'activité a cessé de longue date et qui sont sortis de la législation des installations classées : beaucoup de ces sites restent en friches en raison des imbroglios administratifs ou juridiques et des contentieux interminables pour démêler les responsabilités.
Ces sites pollués restent à la fois dangereux et coûteux pour les communes et l'intercommunalité qui financent leur surveillance et les interventions en urgence, dans l'attente d'une mise en sécurisation par l'Ademe, si le site est retenu dans son programme d'intervention ;

- ensuite, dans les pollutions historiques qui ont migré à l'extérieur du site, dans des propriétés privées ou publiques : leurs découvertes se manifestent à l'occasion de nuisances subies par les occupants ou lors des études de sols menées à l'occasion de projets d'aménagement sur d'anciens sites industriels. Dans l'hypothèse où il n'y a plus d'exploitants, les propriétaires se retrouvent démunis et les maires ne disposent que de leurs pouvoirs de police avec d'éventuels arrêtés d'interdiction difficiles à manier ; les élus de terrain souhaitent donc la mise en place d'un dispositif d'intervention centré sur le soutien des usagers victimes de ces situations ;

- enfin, le séquençage des opérations fragilise la traçabilité des opérations de dépollution : en effet, à chaque cession, l'acquéreur et le vendeur cherchent légitimement à protéger leurs intérêts en se déchargeant de la responsabilité en cas de découverte inopinée de pollution et de la responsabilité du changement d'usage. Le maire qui délivre l'autorisation concrétisant le projet se trouve en « bout de chaîne » et devient en pratique, le garant de la compatibilité d'usage, même si le dispositif des secteurs d'information sur les sols a apporté une amélioration en exigeant une attestation établie par un bureau d'étude certifié.

Des pouvoirs de sanction réservés à l'État

Pour l'avenir, afin de prévenir l'abandon de sites pollués par les exploitants, c'est essentiellement l'État qui peut activer ses pouvoirs de sanctions. En cas de non-respect d'une mise ne demeure, l'inspection peut proposer au préfet les sanctions suivantes :

- des astreintes administratives ont été instaurées en 2012 ; leur nombre augmente chaque année pour atteindre 139 arrêtés signés en 2019 ;

- des amendes administratives également créées en 2012 et dont le nombre augmente chaque année pour atteindre 86 arrêtés signés en 2019 ;

- une consignation en euros, avec un arrêté de travaux d'office mandatant une société tierce peut être proposé au préfet, et un « déconsignement » au profit de l'exploitant en fonction de l'avancement des travaux ; jusqu'en 2012, le nombre d'arrêtés de consignation était de l'ordre de 200 par an, puis il a diminué (113 en 2019) en raison de l'utilisation croissante des amendes et astreintes administratives ;

- les arrêtés de suspension d'activité ont également décru pour les mêmes motifs (une centaine par an 100 jusqu'en 2012 et 43 en 2019) ;

- le nombre des arrêtés de suppression ou de fermeture a fluctué entre 20 et 40 par an pendant les quinze dernières années ; le préfet est tenu d'appliquer ces sanctions aux installations sans titre qui n'ont pas respecté leur mise en demeure de régulariser leur situation ou dont la demande a été rejetée ;

- et enfin l'apposition de scellés sur les installations maintenues en fonctionnement en violation d'une mesure de suppression, de fermeture ou de suspension.

L'appréciation globale de ce panel de sanctions, recueilli lors des auditions, est mitigée : contrairement aux polices qui existent par exemple en matière de déchets, les mesures répressives portant sur les sites et sols pollués sont bien moins abouties, avec une jurisprudence bien plus jeune que sur les déchets.

Source : Commission d'enquête, à partir des éléments transmis à la commission par la direction générale de la prévention des risques.

4. La responsabilité des exploitants d'ICPE

Selon les derniers recensements du ministère chargé de l'environnement, largement évolutifs en période normale avec un processus constant de création et de cessations d'activité, la France comptait fin 2018 environ 500 000 ICPE, dont :

- 25 000 ICPE soumises à autorisation, et incluant les 1 312 installations les plus dangereuses classées Seveso (705 seuil haut et 607 seuil bas) et 6 840 ICPE relevant de la directive IED. Seules les ICPE relevant de la directive IED, dont l'activité implique l'utilisation de substances dangereuses risquant de contaminer le sol et les eaux souterraines ont l'obligation de produire un rapport de base ^{66 ( * )} évaluant la qualité des sols et des eaux souterraines au début de l'exploitation, afin de disposer d'un élément de comparaison lors de la cessation d'activité de l'installation. Ces installations doivent en outre réaliser une surveillance périodique des sols au moins une fois tous les dix ans et des eaux souterraines au moins une fois tous les cinq ans. Les autres ICPE n'ont pas cette obligation en cours d'exploitation. La vérification de l'état des sols (et éventuellement des eaux souterraines) intervient soit de façon volontaire lors de la cession du foncier, soit de façon réglementaire lors de la cessation d'activité de l'ICPE ;

- 16 000 ICPE soumises à enregistrement, c'est-à-dire une autorisation simplifiée ; leurs dangers ou inconvénients sont connus et peuvent être encadrés par des prescriptions génériques ;

- et environ 459 000 ICPE soumises à déclaration dont certaines sont soumises à contrôle périodique aux frais de l'exploitant ; elles ne présentent, en théorie, pas de graves dangers ou inconvénients et doivent néanmoins respecter les prescriptions générales édictées par le préfet.

Ces ICPE sont soumises à des normes dont le niveau d'exigence dépend directement du niveau de risque de l'entreprise et dont le respect engage directement la responsabilité de l'exploitant de l'installation.
Celui-ci encourt des sanctions administratives mais aussi civiles et pénales en cas de non-respect d'arrêtés préfectoraux de mise en demeure.

De façon générale, pendant l'exploitation, et pour les 500 000 ICPE, le préfet dispose d'un pouvoir de police lui permettant d'intervenir pour protéger les intérêts visés par l'article L. 511-1 du code de l'environnement ^{67 ( * )} . S'y ajoute la possibilité de prescrire à l'exploitant une surveillance des rejets pour vérifier l'absence de dépassements et, le cas échéant, la mise en oeuvre de mesures correctrices.

Les obligations de remise en état après la cessation d'activité

Lorsque l'installation est mise à l'arrêt définitif, l'exploitant ^{68 ( * )} , doit placer le site dans un état tel qu'il ne puisse porter atteinte aux intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement.

Les obligations de réhabilitation varient selon le statut de l'ICPE :

- les installations soumises à déclaration doivent dépolluer le site à un niveau qui permet un usage futur comparable à la dernière période d'activité de l'installation, avec uniquement une obligation d'information par l'exploitant du propriétaire du terrain et du maire ou du président de l'EPCI compétent en matière d'urbanisme ^{69 ( * )} ;

- pour les ICPE à enregistrement, l'usage futur du site est déterminé conjointement avec le maire ou le président d'EPCI compétent en matière d'urbanisme qui dialoguent avec l'exploitant ou le propriétaire du terrain. À défaut d'accord, le site doit être réhabilité pour permettre un usage futur comparable à celui de la dernière période d'exploitation. Toutefois, si cette dernière réhabilitation est manifestement incompatible avec l'usage futur de la zone apprécié au regard des documents d'urbanisme à la date de la mise en arrêt, le préfet peut fixer, après avis des différentes parties prenantes, des prescriptions de réhabilitation plus contraignantes pour permettre un usage du site cohérent avec les documents d'urbanisme. Pour les nouveau sites, l'arrêté d'enregistrement détermine l'état dans lequel le site devra être remis à son arrêt ;

- les ICPE à autorisation sont soumises à des dispositions analogues à celles prévues pour les ICPE à déclaration ;

Enfin, au terme d'un processus de calibrage qui a nécessité neuf ans entre le vote de la loi et son décret d'application, un système de garanties financières applicable à certaines ICPE engendrant des pollutions importantes a été mis en place depuis 2012, pour couvrir la mise en sécurité du site de l'installation. Elles sont constituées pour une période minimale de deux ans et doivent être renouvelées au moins trois mois avant leur échéance. En l'absence de recensement au niveau national des garanties financières constituées par chaque exploitant et suivies par les Dreal, la DGPR a estimé à 650 millions d'euros le montant total des garanties financières pour 850 sites exploités, ces sommes étant conservées par la caisse des dépôts et consignations ou cautionnées par des organismes bancaires.

Les difficultés rencontrées pour faire valoir la responsabilité des anciens exploitants invitent surtout à encourager les financements volontaires des grands groupes soucieux de consolider leur image environnementale et à activer les obligations de l'État précisées par la jurisprudence administrative récente.

Une circulaire ^{70 ( * )} du 26 mai 2011 décrit la chaîne de responsabilités pouvant être sollicitée pour la remise en état et la dépollution des sites industriels ou miniers . Elle rappelle que le premier responsable, dans ce domaine, est l'exploitant de l'installation et apporte plusieurs précisions sur les recours possibles en cas de défaillance de celui-ci.

Les recours en cas de défaillance de l'exploitant :
l'État, le mandataire liquidateur, le propriétaire du terrain et la société-mère.

- L'État peut intervenir en tant que garant de la sécurité publique , en faisant réaliser les travaux de mise en sécurité par l' Ademe en lieu et place de l'exploitant défaillant. La circulaire de 2011 déconcentre auprès des préfets de région cette procédure pour les travaux dont le devis estimatif est inférieur à 150 000 euros après s'être enquis de la disponibilité de la somme auprès de l'Ademe ;

- Dans le cas où l'exploitant n'est plus solvable et où l'entreprise fait l'objet d'une liquidation judiciaire, le mandataire liquidateur , représentant légal de l'entreprise est tenu par la loi de conduire en lieu et place de l'exploitant la procédure de cessation d'activité prévue par le code de l'environnement ; dans la pratique, compte tenu des moyens financiers disponibles limités, les mesures demandées doivent porter en priorité sur les actions urgentes de mise en sécurité qui peuvent être prises en charge préalablement à toute répartition ; les créanciers étant remboursés en fonction du privilège qu'ils détiennent, les dépenses attachées à la réhabilitation du site bénéficient du privilège général réservé aux créances du Trésor public ;

- En application de la notion de « gardien de la chose » prévue à l'article 1384 du code civil, le propriétaire d'un terrain reste civilement responsable des dommages que son bien peut causer au tiers ; cependant, la mise en cause d'un propriétaire, en cette seule qualité ne peut en aucun cas excéder la réalisation de mesures nécessaires afin de pallier un risque avéré et immédiat pour la sécurité ou la santé publique ;

- Enfin, l'article 227 de la loi du 12 juillet 2010 du Grenelle II permet d'envisager la responsabilité de la maison dite « mère », majoritaire en capitaux ou exerçant un contrôle prééminent ; soucieuse d'éviter à l'État de s'engager dans des procédures judiciaires aléatoires et coûteuses, la circulaire invite les préfets et les Dreal à consulter les services centraux avant d'engager des contentieux tendant à démontrer le comportement fautif de la maison mère vis-à-vis de sa filiale.

Source : Circulaire du 26 mai 2011 relative à la cessation d'activité d'une installation classée - chaîne de responsabilités - défaillance des responsables

Le principe de la prescription trentenaire posé par la directive de 2004 sur la responsabilité environnementale et sa non-rétroactivité limite sévèrement la portée des obligations définies par ce texte.

Par ailleurs, certains sites, créés avant la réglementation ICPE, aboutissent à des situations de « vide juridique » même si les pollutions historiques préjudiciables restent bien présentes .

En témoigne, par exemple, le cas du site de l'usine de piles Saft-Leclanché à Angoulême : l'emplacement a été acquis dans le passé par un syndicat mixte puis, à la dissolution du syndicat, les collectivités territoriales membres ont hérité du site de l'usine pour lequel aucune étude préalable des sols n'a pu être exigée puisque l'attribution de l'actif n'impliquait pas une vente. La présence de trichloréthylène dans les sols et la nappe phréatique a été révélée à l'issue de diagnostics réalisés à la demande du département de la Charente, désormais propriétaire des terrains. Cet exemple de l'usine de Saft est emblématique d'un site qui n'avait pas été classé au titre de la réglementation relative aux ICPE : l'État invoque, dans de tels cas, l'impossibilité ou la « fragilité juridique » d'une action qui serait dirigée vers l'entreprise repreneuse et ayant-droit de l'ancien exploitant de ce site hors statut ICPE.

La solution négociée, dans ce cas précis, entre le département et le repreneur invite à préconiser un encouragement plus systématique des financements volontaires de la dépollution par des grands groupes, conscients que leur image auprès du public est de plus en plus sensible à la perception de leur comportement environnemental . La commission d'enquête plaide, dans ces conditions, pour une incitation des sociétés à adjoindre, dans leurs rapports annuels, un volet sur l'état des risques encourus du fait de la réglementation environnementale relative aux sols .

Au titre des solutions opérationnelles et susceptibles d'éviter les aléas des longs contentieux judiciaires, une récente décision du Conseil d'État dite « Commune de Marennes » du 13 novembre 2019 a précisé les obligations de l'État en matière de dépollution de sites orphelins , pour lesquels plus aucun exploitant ou autre personne ne peut être tenue pour responsable.

La décision précise que :

- l'État peut , sans y être tenu, financer lui-même, avec le concours éventuel des collectivités territoriales, des opérations de dépollution au regard de l'usage pris en compte, dont il confie la réalisation à l'Ademe ou à un autre établissement public compétent ;

- mais qu' il a l'obligation de décontaminer lorsque la pollution d'un sol présente un risque grave pour la santé, la sécurité et la salubrité publiques ou pour l'environnement, en faisant usage de ses pouvoirs de police.

S'agissant de la mise en cause des sociétés mères pour financer la dépollution des sols d'une de ses filiales, le dispositif de l'article L. 512-17 du code de l'environnement, issu la loi du 12 juillet 2010 du Grenelle II, constitue une avancée législative notable mais dont les chances de succès sont, ici encore, en pratique, inévitablement obérées par la longueur, l'aléa et le coût des procédures judiciaires . Il n'en demeure pas moins que ce dispositif, qui concerne les seules ICPE, pourrait, par parallélisme, être intégré dans le code minier, comme l'envisage le Gouvernement.

Ce souci de rapprochement des deux codes pourrait également conduire à étendre les garanties financières pour les travaux d'exploitation miniers à la remise en état du site après fermeture , en subordonnant la délivrance de l'autorisation de travaux à la constitution de telles garanties.

Enfin, sans porter atteinte au principe dit du « propriétaire innocent », emprunté au droit anglo-saxon et consacré par le juge civil français, le droit en vigueur permet, au cas par cas, de rechercher les « propriétaires apparents » mais « détenteurs de fait » d'une exploitation industrielle, à travers les montages SCI-exploitant en société distincte, et cet outil a été mobilisé à plusieurs reprises.

La commission d'enquête appelle néanmoins à perfectionner la législation afin de faciliter l'établissement de la responsabilité des sociétés mères et lutter contre les montages consistant pour les sociétés mères à organiser la mise en liquidation de leurs filiales ayant exploité des sites industriels , le cas échéant en réinterrogeant les conditions actuelles de mise en cause de la responsabilité des sociétés mères ^{71 ( * )} .

5. Une législation minière en retrait en termes de responsabilité à l'égard des dommages sanitaires et environnementaux

Comme l'a résumé l'Ineris lors de son audition , « pour encourager l'exploitation des sous-sols et des mines, la France a mis en place au début du 19 ^e siècle un droit particulier permettant de passer outre les réticences des propriétaires du sol pour exploiter le tréfonds. Les préoccupations environnementales étaient assurément moins fortes à l'époque qu'aujourd'hui. En contrepartie, l'État s'est rendu garant de la réparation des dommages causés par l'activité minière de l'exploitant en cas de disparition ou de défaillance. Nous en observons aujourd'hui les conséquences » ^{72 ( * )} .

Cette origine explique les différences entre le code minier et le code de l'environnement : la principale est que ce dernier ne transfère pas la responsabilité de l'exploitant industriel ICPE vers l'État pour la réparation des dommages , à l'exception des sites orphelins.

À l'heure actuelle, il ne subsiste qu'une seule mine active dans l'hexagone, l'essentiel de l'activité régie par le code minier étant située en Guyane.

L'exploration et l'exploitation minières en Guyane

( Extraits d' Exploration et exploitation minière en Guyane , tome VIII, février 2017 - Collection « La mine en France », sous l'égide du ministère chargé des mines )

L'ensemble de la filière minière emploie environ 550 travailleurs déclarés fin 2013 et les investissements atteignaient 14 millions d'euros. Les multinationales privilégient l'extraction d'or primaire, certaines petites et moyennes entreprises (PME) se tournent à la fois vers l'extraction d'or primaire et l'exploitation d'or alluvionnaire, alors que les plus petits exploitants se limitent uniquement, pour le moment, à l'exploitation de l'or alluvionnaire qui nécessite moins d'ingénierie et d'investissements. Les cinq principaux sites d'exploitation représentent environ 60 % de la production guyanaise et emploient chacun une cinquantaine de personnes (contre une trentaine de sociétés artisanales employant de 5 à 20 personnes).

L'extraction de l'or, deuxième filière industrielle derrière la production de biens d'équipement, a produit 1,8 t en 2014 (1,4 t en 2013) et a engendré un chiffre d'affaires de l'ordre de 39 millions d'euros. Il existe un écart important entre la production réelle et la production déclarée. Cet écart est imputable aux gisements alluvionnaires exploités clandestinement par orpaillage. Une estimation de 2008 (CEP Mine) se basant sur une hypothèse basse de 5 000 illégaux oeuvrant à hauteur de 2 kg par ouvrier conduit à un total annuel produit de 8 à 10 tonnes d'or pour l'activité illégale.

Le potentiel en or primaire est quasiment intact et constitue sans doute l'avenir de l'activité minière en Guyane. La connaissance réelle du potentiel minier du territoire, aurifère ou non, reste lacunaire. Il est estimé que seulement un tiers du territoire a été inventorié En 2016 on dénombrait 39 titres miniers (concessions, permis d'exploitation et permis exclusifs de recherches) valides en Guyane, dont 20 % destinés à l'exploration. On dénombre une soixantaine d'autorisations d'exploitations qui ne sont pas des titres miniers et qui sont délivrées par le préfet.

L'application du code minier métropolitain a été étendue aux départements d'outre-mer à la fin des années 1990. Un régime particulier a été adopté tenant compte des spécificités des exploitations aurifères artisanales en Guyane.

Impacts de l'exploitation minière sur le milieu naturel en Guyane

L'ouverture des fosses d'exploitation et l'implantation des infrastructures minières nécessitent le défrichement préalable des zones concernées. Ces travaux ont des impacts sur les habitats naturels et sur la flore proportionnels aux surfaces défichées et à la biodiversité présente.

L'activité minière en Guyane exerce un impact sur le réseau hydrique. Avant l'exploitation, le défrichement des zones minières modifie la dynamique des écoulements de surface. Durant l'exploitation, le réseau hydrographique est parfois modifié physiquement, et volontairement, pour faciliter l'extraction du minerai. Sans précautions, les conséquences environnementales sont alors réelles. Les matières en suspension peuvent opacifier les rivières en aval de l'exploitation, et modifier les propriétés physico-chimiques de l'eau, par transfert d'éléments chimiques contenus dans ces particules argileuses. Le mercure, présent naturellement ou non dans le sol, peut ainsi être remis en circulation suite à l'exploitation minière. Les écosystèmes des rivières et de leurs berges respectives peuvent alors être fortement impactés par ces transformations.

Source : http://www.mineralinfo.fr/actualites/publication-collection-mine-en-france

L' activité et la réglementation minières en Nouvelle-Calédonie ont retenu l'attention de la commission d'enquête qui a entendu ^{73 ( * )} le groupe Eramet qui gère plusieurs mines dans ce territoire. La réglementation environnementale en Nouvelle-Calédonie, qui relève de la compétence des provinces, est largement inspirée du code de l'environnement hexagonal . En particulier, la Province Sud a tendance à intégrer au fur et à mesure dans son code de l'environnement les modifications législatives et réglementaires qui sont adoptées par la métropole, voire par l'Union européenne.

En revanche, le code minier de Nouvelle-Calédonie de 2009 n'a pas pris pour modèle le code minier hexagonal et est fondé sur une approche relativement différente, en particulier s'agissant de la réhabilitation des sites miniers. Par exemple, l'article Lp. 142-24 du code minier de la Nouvelle-Calédonie prévoit que « l'exploitation d'une mine, tant après l'autorisation initiale qu'après une autorisation de changement d'exploitant, est subordonnée à la constitution préalable de garanties financières destinées à assurer , soit par l'exploitant lui-même, soit par la puissance publique en cas de défaillance du premier, la remise en état et la réhabilitation des zones dégradées par l'exploitation . »

Le groupe Eramet a indiqué, dans leurs réponses au questionnaire de la commission d'enquête, que la prévention et la gestion des problématiques de pollutions des sols et des eaux souterraines représentent un poste significatif de dépenses composé :

- de dépenses de surveillance environnementale réglementaire ou en autocontrôle de la qualité des milieux (sol, air, eaux) ;

- d'investissements pour prévenir les risques de pollution des sols et des eaux souterraines (réfection de retentions ou équipements en rétentions, travaux d'étanchéification des sols...) pour plus d'un million d'euros par an ;

- de dépenses pour les études de caractérisation et d'évaluation des impacts suspectés dans les milieux jugés pertinents (environ 300 000 euros par an) ;

- de sommes allouées à des travaux de dépollution le cas échéant : ces sommes sont très variables suivant les années en fonction des nécessités. Le retour d'expérience du groupe sur un certain nombre de chantiers de dépollution récents montre que leurs montants dépassent fréquemment le million d'euros.

Pour les sites de Nouvelle-Calédonie, l'enjeu prépondérant est la prévention de l'érosion et la réhabilitation des surfaces une fois l'extraction minière menée à son terme. Sur ce territoire, la gestion des eaux sur mine pour prévenir l'érosion représente 17 millions d'euros sur les six dernières années. Le coût de la réhabilitation minière, comprenant la revégétalisation varie entre 8 000 et 50 000 euros par hectare, avec une dépense globale pour le groupe Eramet de l'ordre de 3,5 millions d'euros par an.

La commission d'enquête est convaincue de la nécessité de mettre un terme aux asymétries entre le code minier et le code de l'environnement en termes de responsabilité des exploitants et en matière de prévention des risques sanitaires et environnementaux . À cet égard, sur la base des éléments transmis par la direction générale de la prévention des risques relatifs aux adaptations qui pourraient être apportées au dispositif de prévention des risques miniers dans le cadre de la réforme du code minier, elle propose :

- d' étendre aux exploitants de sites miniers l'obligation de constitution de garanties financières pour la remise en état de la mine après fermeture , en conditionnant la délivrance de l'autorisation d'exploitation minière à la constitution de ces garanties. En l'état du droit en vigueur applicable aux sites miniers, l'obligation de garanties financières se cantonne aux installations de stockage de déchets ;

- d' intégrer la protection de la santé publique dans les intérêts protégés par le code minier . Pour l'heure, l'article L. 161-1 du code minier, s'il intègre les exigences de respect de l'environnement ^{74 ( * )} et de la sécurité et de la salubrité publiques, ne fait pas mention de la nécessaire préservation de la santé publique ;

- d' étendre la possibilité de rechercher, pour les sites miniers, la responsabilité de la société mère en cas de défaillance éventuelle de la filiale exploitante ;

- d' intégrer les travaux miniers l'autorisation environnementale, afin d'harmoniser les procédures administratives d'instruction, de contrôle et de sanction entre les sites miniers et les sites industriels relevant de la réglementation applicable aux ICPE ;

- d' étendre pour une durée de trente ans les conditions d'exercice de la police résiduelle des mines une fois l'arrêt des travaux acté , afin de permettre à l'État de rechercher la responsabilité des exploitants en cas d'apparition de nouveaux désordres et dommages, sans remise en cause du transfert à l'État à l'issue de l'arrêt des travaux des installations de surveillance et de sécurité identifiées lors de cet arrêt.

Proposition n° 9 : Mettre un terme aux asymétries entre le code minier et le code de l'environnement en matière de responsabilités des exploitants et de prévention des risques sanitaires et environnementaux par :

- l'extension aux exploitants de sites miniers de l'obligation de constitution de garanties financières pour la remise en état de la mine après fermeture ;

- l'intégration de la protection de la santé publique dans les intérêts protégés par le code minier ;

- l'extension aux sites miniers de la possibilité de rechercher la responsabilité de la société mère en cas de défaillance éventuelle de la filiale exploitante ;

- l'intégration des travaux miniers dans l'autorisation environnementale, afin d'harmoniser les procédures administratives d'instruction, de contrôle et de sanction entre les sites miniers et les sites d'ICPE ;

- l'extension pour une durée de trente ans des conditions d'exercice de la police résiduelle des mines après l'arrêt des travaux, afin de permettre à l'État de rechercher la responsabilité des exploitants en cas d'apparition de nouveaux désordres et dommages.

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* ⁴⁴ Note du 19 avril 2017 relative aux sites et sols pollués - Mise à jour des textes méthodologiques de gestion des sites et sols pollués de 2007.

* ⁴⁵ Selon un avis du conseil économique, social et environnemental de janvier 2019, « il ne reste plus qu'une mine en activité (extraction de fluorine) sur le territoire métropolitain, Solvay ayant fermé en 2016 ses usines de recyclage et de séparation des terres rares basées à La Rochelle et Saint-Fons » (Philippe Saint-Aubin, La dépendance aux métaux stratégiques : quelles solutions pour l'économie ? , avis du conseil économique, social et environnemental, séance du 22 janvier 2019).

* ⁴⁶ Philippe Billet (Philippe Billet (dir), La protection juridique de la qualité des sols , synthèse des résultats du projet NormaSol, (Recherches sur la protection juridique des fonctions et services du sol), Programme GESSOL (MEDDE/ADEME), Lyon, 2014), cité in Philippe Bellec, Patrick Lavarde, Laurence Lefebvre et Marie-Laurence Madignier, Propositions pour un cadre national de gestion durable des sols , rapport du conseil général de l'environnement et du développement durable (n° 010068-01) et du conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (n° 14135), septembre 2015.

* ⁴⁷ Le mot « sol » n'apparaît que dans la définition du terme « installation » au 8) de l'article 3 de la directive Seveso 3.

* ⁴⁸ Règlement n° 1272/2008 du 16 décembre 2008 relatif à la classification, à l'étiquetage et à l'emballage des substances et mélanges dangereux.

* ⁴⁹ Loi n° 2008-757 du 1 ^er août 2008 relative à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement.

* ⁵⁰ Audition du 19 mai 2020.

* ⁵¹ Rapport n° 290 (2006-2007) de M. Paul Raoult - Proposition de résolution sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil définissant un cadre pour la protection des sols - Pour une politique européenne durable de la protection des sols, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 17 avril 2007.

* ⁵² Rapport de la commission de l'environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil définissant un cadre pour la protection des sols - Parlement européen A6-04/10/2007.

* ⁵³ Décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 pris pour l'application de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement.

* ⁵⁴ Article 34 du décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 resté en vigueur jusqu'au 12 juin 1994 : « l'exploitant doit remettre le site de l'installation dans un état tel qu'il ne s'y manifeste aucun des dangers ou inconvénients mentionnés à l'article 1 ^er de la loi du 19 juillet 1976 ».

* ⁵⁵ Rapport n° 33 (1992-1993) de M. Philippe François, fait au nom de la commission des affaires économiques, sur la proposition de loi tendant à assujettir les carrières aux dispositions de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement et à créer la commission départementale des carrières.

* ⁵⁶ Ibidem .

* ⁵⁷ Dans ses réponses au questionnaire de la commission d'enquête, la SNCF indique que « les principales problématiques identifiées portent sur la présence d'hydrocarbures lourds sur les sols ferroviaires et eaux souterraines (HCT C12-C40 et HAP), et des enrichissements récurrents en métaux lourds (Pb, Zn, Cu...) dans les sols de remblais en lien avec leur nature anthropique. Ces anomalies correspondent donc à une signature chimique relativement peu mobile. Plus ponctuellement, des activités spécifiques ou des incidents ont pu entrainer des impacts en polluants plus “atypiques” (PCB, COHV, BTEX...). »

* ⁵⁸ Philippe Bellec, Patrick Lavarde, Laurence Lefebvre et Marie-Laurence Madignier, Propositions pour un cadre national de gestion durable des sols , rapport du conseil général de l'environnement et du développement durable (n° 010068-01) et du conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (n° 14135), septembre 2015.

* ⁵⁹ Audition du 16 juin 2020.

* ⁶⁰ M. Michel Pacaux, ancien président de la mission « Friches industrielles et pollutions historiques » mise en place par la Métropole européenne de Lille, auditionné le 16 juin 2020.

* ⁶¹ Conseil d'État, 30 septembre 1983, SARL Comexp, rec. p.393, Gaz.Pal. du 7 juin 2001, page 11.

* ⁶² Simon Williamson, « Les pouvoirs de police du maire en matière d'installations classées : quelles stratégies d'actions ? », Gazette du Palais , 24 novembre 2005, n° 328, page 15.

* ⁶³ Cour de cassation, chambre civile 1, 9 février 1972, JCP, éd. G, 1972, IV, page 70.

* ⁶⁴ Conseil d'État, 5 juillet 2004, M. Lescure, req. n° 243801, AJDA 2005, page 610.

* ⁶⁵ Articles L. 512-6-1 du code de l'environnement pour les installations soumises à autorisation et L. 512-7-6 pour les exploitations soumises à enregistrement.

* ⁶⁶ Article L. 515-30 du code de l'environnement.

* ⁶⁷ La commodité du voisinage, la santé, la sécurité, la salubrité publiques, l'agriculture, la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, l'utilisation rationnelle de l'énergie, la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique.

* ⁶⁸ Articles L. 512-6-1 du code de l'environnement pour les ICPE à autorisation, L. 512-7-6 pour les ICPE à enregistrement et L. 512-12-1 pour les ICPE à déclaration.

* ⁶⁹ Article L. 512-12-1 du code de l'environnement.

* ⁷⁰ Circulaire du 26 mai 2011 relative à la cessation d'activité d'une installation classée - chaîne de responsabilités - défaillance des responsables.

* ⁷¹ Il doit être établi que la société mère détient plus de la moitié du capital de la société liquidée ou en cours de liquidation judiciaire (définition de la société filiale prévue à l'article L. 233-1 du code de commerce) et que la faillite de la filiale résulte d'une faute caractérisée commise par la société mère qui a contribué à une insuffisance d'actif de la filiale (article L. 512-17 du code de l'environnement).

* ⁷² Audition du 26 mai 2020.

* ⁷³ Audition du 19 mai 2020.

* ⁷⁴ « des caractéristiques essentielles du milieu environnant, terrestre ou maritime, et plus généralement à la protection des espaces naturels et des paysages, de la faune et de la flore, des équilibres biologiques et des ressources naturelles particulièrement des intérêts mentionnés aux articles L. 211-1, L. 331-1, L. 332-1 et L. 341-1 du code de l'environnement ».