Allez au contenu, Allez à la navigation

Métropoles : pour de nouvelles dynamiques territoriales

11 juin 2021 : Métropoles : pour de nouvelles dynamiques territoriales ( rapport d'information )

SYNTHÈSE DES 5 RECOMMANDATIONS

Recommandation

Nature de la recommandation

Destinataire

Échéance

ÉTENDRE LE CHAMP
DE L'INTÉRÊT MÉTROPOLITAIN

Législative

Parlement et Gouvernement
(ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales)

Fin 2021

DÉFINIR L'INTÉRÊT MÉTROPOLITAIN

Législative

Parlement et Gouvernement (ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales)

Fin 2021

PRÉVOIR QUE LE CONTRAT DE PLAN ÉTAT-RÉGION DOIT COMPRENDRE UN VOLET SUR LA COOPÉRATION MÉTROPOLES / TERRITOIRES VOISINS

Législative

Parlement et Gouvernement

(ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales)

Fin 2021

RENDRE OBLIGATOIRE LA RÉALISATION PAR LES MÉTROPOLES, À MI-MANDAT, D'UN SCHÉMA DE DYNAMISME TERRITORIAL ET D'UNE ÉTUDE D'IMPACT DES CONTRATS DE RÉCIPROCITÉ

Législative

Parlement et
Gouvernement (ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales)

Fin 2021

RÉFLÉCHIR À UNE MODULATION DE LA DGF EN FONCTION DES DYNAMIQUES PARTENARIALES ENGAGÉES PAR LES MÉTROPOLES AVEC LEURS TERRITOIRES VOISINS

Législative

Parlement et Gouvernement (ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, en lien avec le ministère de l'Économie et des Finances)

Fin 2021
(loi de finances pour 2022)

AVANT-PROPOS

Mises en place dans les années 2010, les métropoles sont considérées comme l'expression la plus aboutie du mouvement d'affirmation de l'intercommunalité.

Ce mouvement s'est traduit par plusieurs lois territoriales : la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales (dite loi RCT), la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (dite loi Maptam) et la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi NOTRe).

Quelles étaient les ambitions qui ont présidé à la création de cette nouvelle catégorie d'intercommunalité ?

Selon l'étude d'impact de la loi Maptam, les transferts de compétences devaient permettre à la métropole de correspondre « à un degré d'intégration plus élevé, permettant une rationalisation de l'action publique sur son territoire », afin « d'accroître les potentialités des grandes agglomérations françaises ». En outre, la loi Maptam a assigné aux métropoles un objectif essentiel : « concourir à un développement durable et solidaire du territoire régional ».

Peut-on tirer un premier bilan de ces « intercommunalités XXL », à l'heure où la priorité semble être donnée à la recherche d'une action publique de proximité, jusqu'au « dernier kilomètre » ? La métropole garantit-elle la réactivité et la performance de l'action publique, conformément au principe de subsidiarité en vertu duquel « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon » ? Les métropoles sont-elles à même de répondre au dessein formé par le législateur ? En particulier, ont-elles, conformément à l'ambition initiale, conduit au développement des territoires environnants ?

C'est pour répondre à l'ensemble de ces interrogations que vos rapporteurs ont souhaité conduire le présent « rapport flash », dont les conclusions sont rendues publiques, à dessein, avant l'examen du projet de loi de déconcentration, décentralisation, différenciation et simplification, dit « 3DS ». Pour conduire cette mission, vos rapporteurs ont procédé à de nombreuses auditions, sollicité des contributions écrites et adressé un questionnaire aux métropoles ainsi qu'à leurs 675 communes membres, étant précisé que le périmètre du présent rapport porte sur les 19 métropoles de droit commun (les métropoles du Grand Paris1(*), de Lyon2(*) et d'Aix-Marseille-Provence n'ont pas été retenues en raison de leur statut particulier).

I. FAIRE DE L'INTÉRÊT MÉTROPOLITAIN LA CLÉ DE VOÛTE DU CHAMP DE COMPÉTENCES DES MÉTROPOLES

A. PANORAMA DES COMPÉTENCES OBLIGATOIRES DES 19 MÉTROPOLES DE DROIT COMMUN

1. Les six blocs de compétence

L'article L. 5217-2 du CGCT énonce les six blocs de compétences exercées, de plein droit, par la métropole, en lieu et place des communes membres :

- développement et aménagement économique, social et culturel ;

- aménagement de l'espace métropolitain - voirie ;

- politique locale de l'habitat ;

- politique de la ville ;

- gestion des services d'intérêt collectif ;

- environnement et politique de cadre de vie.

2. L'intérêt métropolitain : un objet politique pas toujours bien identifié et qui peut être contourné

Ce même article du CGCT prévoit que l'exercice de certaines compétences obligatoires par la métropole est subordonné à la reconnaissance de leur intérêt métropolitain :

- la construction, l'aménagement, l'entretien et le fonctionnement d'équipements culturels, socioculturels, socioéducatifs et sportifs d'intérêt métropolitain (I-1° c) ;

- la définition, la création et la réalisation d'opérations d'aménagement d'intérêt métropolitain mentionnées à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme (I-2° a) ;

- la création, la gestion, l'extension et la translation des cimetières et sites cinéraires d'intérêt métropolitain (I-5° b).

L'intérêt métropolitain « est déterminé par le conseil de la métropole à la majorité des deux tiers. Il est défini au plus tard deux ans après l'entrée en vigueur du décret prononçant la création de la métropole. À défaut, la métropole exerce l'intégralité des compétences transférées » (article 5217-2 du CGCT).

Cette définition de l'intérêt métropolitain vise à distinguer, sur une compétence donnée, les actions, services et équipements qui continuent à relever de la commune de ceux qui, par leur étendue, leur contenu, leur objet stratégique, leur dimension financière ou leur rayonnement sur le territoire intercommunal ont vocation à être gérés par la métropole et donc à lui être transférés. La notion de « plus-value métropolitaine » est donc au coeur de cette « summa divisio »3(*).

On relève que la dernière phrase de l'alinéa de l'article 5217-2 précité permet aisément de contourner l'obligation de préciser l'intérêt métropolitain dans la mesure où, faute d'avoir déterminé l'intérêt métropolitain, la métropole se voit transférer les compétences des communes membres. L'intérêt métropolitain est donc présumé.

3. L'intérêt métropolitain : une notion-clé pour la répartition des compétences entre les communes et les métropoles

D'après le dernier rapport de la Cour des comptes4(*), publié en décembre 2020, consacré aux métropoles, ces dernières ont éprouvé « des difficultés à définir clairement ce qui relève de l'intérêt métropolitain par rapport à celui de leurs communes membres ». Ainsi, les contrôles menés par les Chambres régionales des comptes (CRC) dans le cadre de ce rapport mettent en évidence que l'intérêt métropolitain, quand il a été défini, a le plus souvent été arrêté de manière empirique, voire opportuniste, sans réelle vision stratégique.

Les questionnaires adressés aux métropoles par vos rapporteurs confirment le constat dressé par la Cour.

Pourtant, l'intérêt métropolitain ne saurait se réduire à une simple liste ou à un catalogue des compétences transférées à l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Il n'est pas davantage la somme arithmétique des intérêts particuliers des communes membres, somme qui, par une « main invisible », aboutirait à l'intérêt métropolitain.

Vos rapporteurs ont acquis la conviction, au cours de leurs auditions, que, d'une part, l'intérêt métropolitain doit être défini à partir de critères préalablement discutés en termes d'efficacité et de réactivité de l'action publique, et, d'autre part, que l'exercice des compétences obligatoires, en dehors de la compétence économique, devrait être subordonné à la reconnaissance préalable de cet intérêt.

Plusieurs raisons militent en faveur d'une telle évolution5(*).

1°) En premier lieu, vos rapporteurs rappellent qu'en application du principe de subsidiarité inscrit à l'article 72 de la Constitution depuis 20036(*), « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon ».

Or, à l'heure actuelle, comme le souligne le rapport du Sénat pour le plein exercice des libertés locales7(*) « Plus les intercommunalités sont grandes, plus elles exercent de compétences ; ce devrait cependant être le contraire pour respecter le principe de subsidiarité. Aux intercommunalités, la mutualisation, aux communes, la proximité ».

Le principe de subsidiarité implique ainsi d'organiser les politiques publiques à l'échelon le plus proche des citoyens, au plus près des territoires. Ainsi, la commune doit, en principe, être préférée à l'intercommunalité sauf s'il est établi que l'action de cette dernière est plus efficace.

Dans ce cadre, l'intérêt métropolitain n'est jamais présumé, de sorte que la plus-value apportée devrait être démontrée. Une métropole, comme tout EPCI, doit être considérée comme un outil de coopération permettant aux communes de réaliser ce qu'aucune d'elles, y compris la ville-centre, ne serait capable de faire seule efficacement.

2°) Une deuxième raison plaide en faveur de l'élargissement du champ de l'intérêt métropolitain. Elle tient à la très grande hétérogénéité des métropoles en termes de taille, de poids démographique, ou encore de caractéristiques sociales ou économiques (cf. annexe 3). Cette diversité des réalités métropolitaines8(*) appelle des réponses différenciées. Il est ainsi difficile de soutenir, in abstracto, que certaines compétences seraient nécessairement mieux exercées à l'échelle métropolitaine qu'à celle des communes membres. Or, la majorité des compétences exercées par la métropole ne sont pas soumises à la reconnaissance préalable de l'intérêt métropolitain. En effet, elles sont transférées, de plein droit, par la métropole, en lieu et place des communes membres.

3°) En troisième lieu, adapter les compétences en fonction des réalités locales semble répondre à une très forte demande des élus locaux.

Ainsi, la consultation conduite par le Sénat en février 2021 montre que 94 % des élus locaux interrogés sont favorables à une adaptation des compétences communes/intercommunalités en fonction des caractéristiques propres à leurs territoires9(*).

Extrait de la consultation menée auprès des élus locaux en février 2021

La consultation menée auprès des communes-membres des métropoles soulignent une adhésion majoritaire à l'idée d'élargir le champ de l'intérêt métropolitain (58,2 % des répondants). De même, 62,3 % des répondants estiment qu'une telle différenciation territoriale ne serait pas de nature à complexifier le schéma d'organisation territoriale.

Extrait du questionnaire adressé aux communes membres10(*)

Extrait du questionnaire adressé aux communes membres

Prendre davantage en compte l'intérêt métropolitain dans l'exercice des compétences de la métropole répondrait donc, à l'évidence, à cette légitime préoccupation de différenciation territoriale.

Deux illustrations ont souvent été données lors des auditions à l'appui de cette évolution :

- En premier lieu, la création, l'aménagement et l'entretien de la voirie relèvent aujourd'hui de plein droit de la seule compétence métropolitaine, sans considération d'un quelconque intérêt métropolitain. Or, il convient de distinguer entre certains axes de circulation, qui peuvent être structurants pour la mobilité au sein de la métropole et certaines petites voies de communication, par exemple, de lotissements. La compétence métropolitaine n'est pas contestable dans le premier cas, mais elle mérite discussion dans le second : quel est le meilleur échelon pour assurer de menus travaux sur de petites routes, par exemple la réparation d'un « nid-de-poule » : la métropole ou la commune ? La métropole, construite comme un « avion de chasse » pour être performante dans le développement économique et faire face à la compétition internationale, n'est-elle pas transformée en « avion-cargo », lorsqu'elle doit gérer de lourdes compétences de proximité telles que la voirie ? Comment une métropole peut-elle gérer des compétences aussi différentes par nature ? Existe-t-il une réponse unique pour l'ensemble des métropoles, compte tenu de leur très grande diversité ?

- En deuxième lieu et de la même manière, la politique locale de l'habitat relève d'office de la seule compétence métropolitaine. Cette politique recouvre :

· le programme local de l'habitat ;

· la politique du logement ; aides financières au logement social ; actions en faveur du logement social ; actions en faveur du logement des personnes défavorisées ;

· l'amélioration du parc immobilier bâti, réhabilitation et résorption de l'habitat insalubre.

Or, cette compétence ne va pas toujours de soi et pose la question de l'articulation avec les compétences des communes, dont certaines sont soumises, par exemple, à l'article 55 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, dite « Loi SRU », en matière de logements sociaux11(*).

4°) Enfin, un dernier argument milite en faveur d'un assouplissement de la répartition actuelle des compétences entre communes et métropoles : il s'agit des différends opposant certaines métropoles aux Chambres régionales des comptes à propos des conventions de gestion entre la métropole et les communes membres, conventions prévues à l'article L. 5215-27 du CGCT pour la gestion d'équipements ou de services.

Dans son rapport précité, la Cour des comptes indique que, selon elle, ces conventions visaient « notamment à assurer une transition en atténuant provisoirement les effets des transferts de compétences » des communes vers les métropoles, prévus à l'article L. 5217-2 du CGCT, tel le transfert de la compétence voirie.

La juridiction financière estime que le dispositif a été dévoyé : certaines compétences obligatoires ont fait l'objet de conventions de gestion provisoires, « dans des conditions peu encadrées », qui s'apparentent à de véritables délégations tant par leur champ, très large12(*), que par leur durée, prolongée au-delà du terme initialement conclu.

Le rapport cite en particulier la métropole de Bordeaux, où la « CRC Nouvelle Aquitaine relève que le dispositif de re-délégation de la compétence, prévu dans les conventions passées avec les communes, est irrégulier pour au moins 13 des 15 communes encore concernées, en raison de l'étendue de son champ (fonctionnement courant et gestion des investissements via une délégation de maîtrise d'ouvrage). ».

En réponse à la Cour, la métropole de Bordeaux conteste cette qualification de « délégation » donnée par la CRC Nouvelle-Aquitaine :

« Tout d'abord, le périmètre est déterminé : les conventions votées par délibération 2015-773 du 18 décembre 2015 listent les contours précis des missions à exécuter. En outre, la métropole finance, aux termes de l'article 4 des conventions, les communes pour la mise en oeuvre de ces missions en totalité. Enfin, les biens n'ont pas été transférés aux communes. Dès lors, la qualification de délégation de la compétence ne nous paraît pas adaptée, la métropole ayant confié une prestation de service aux communes, qui l'exécutent sous son contrôle, et apportant un financement dans ce cadre, en application des articles L. 5215-27 et L. 5217-7 du code général des collectivités territoriales ».

Interrogée par vos rapporteurs, la Direction générale des collectivités territoriales (DGCL) du ministère de l'Intérieur confirme l'appréciation critique de la Cour des comptes. Elle indique que la prestation de service doit être ponctuelle ou d'une importance limitée. Elle ne permet pas la mise en oeuvre complète d'une compétence de l'EPCI et diffère donc des « délégations de compétence ». L'objectif d'une convention de gestion, précise la DGCL, est de permettre à une commune membre d'exercer une compétence pour l'ensemble de la métropole, dans un souci de mutualisation économe de moyens. Ainsi, l'article L. 5215-27 du CGCT ne saurait conduire les métropoles à restituer les compétences que la loi leur a attribuées, conclut la DGCL.

L'exemple bordelais est loin d'être isolé. Ainsi, la Cour des comptes cite d'autres métropoles :

- Grenoble : « le transfert de la compétence voirie à la métropole est toujours incomplet, les communes ayant conservé la gestion du nettoiement et de l'éclairage » ;

- Rouen : « les maires restent opposés au transfert de leurs pouvoirs de police en matière de voirie » ; la répartition de la compétence, actée par un règlement métropolitain (en avril 2019), a pour effet de laisser le nettoiement et le déneigement des voies aux communes membres. Cette répartition des compétences est jugée irrégulière par la CRC Normandie ;

- Toulouse : « la CRC Occitanie observe que la construction progressive de la compétence voirie a abouti à une juxtaposition de politiques et d'enveloppes financières plus qu'à la mise en place d'une compétence globale et véritablement intégrée, le financement par les communes d'une compétence transférée à la métropole depuis 2009 étant irrégulier. »

Les dispositifs de convention de gestion participent, selon la Cour des comptes, du manque de lisibilité de la répartition des compétences entre communes membres et métropoles (« la confusion [est] accrue par le fait que des compétences peuvent être cogérées ou re-déléguées aux communes. »).

S'il n'appartient pas à votre délégation de procéder à une analyse juridique approfondie de l'article L. 5215-27 du CGCT, cette expertise relevant de la commission des Lois, force est de constater que ce débat illustre, à tout le moins, la nécessité de donner de la souplesse au dispositif en faisant de l'intérêt métropolitain le critère essentiel de la répartition des compétences entre les communes membres et la métropole. En effet, c'est bien en raison de l'absence d'une telle souplesse que les conventions de gestion se sont développées, conventions que le Gouvernement et la Cour des comptes assimilent, à tort ou à raison, à des « re-délégations » de compétence irrégulières.

Par ailleurs, vos rapporteurs ont été sensibilisés, lors des auditions, aux possibilités offertes aux métropoles, comme aux autres EPCI, d'assurer, à droit constant, une gestion de proximité par un exercice territorialisé des compétences métropolitaines. Il s'agit, en quelque sorte, de déconcentrer la compétence intercommunale et de créer des pôles territoriaux de proximité. Nos collègues Antoine Lefèvre et Patricia Schillinger saluent de telles pratiques dans leur rapport d'information n° 559 (2018-2019), fait au nom de la délégation aux Collectivités territoriales, déposé le 11 juin 201913(*). Pour autant, ces pratiques demeurent isolées et ne répondent pas fondamentalement aux attentes des élus locaux d'une répartition plus pertinente des compétences entre la commune et l'intercommunalité.

Par ailleurs, comme le note le rapport sur le « Projet de loi 4D : les attentes des élus locaux en matière d'efficacité de l'action publique »14(*), il ne faut pas confondre territorialisation des compétences avec certaines modalités de territorialisation que l'on pourrait appeler d'exécution, de représentation ou de consultation :

- dans le premier cas, la territorialisation d'exécution, seuls des services sont territorialisés sans que cela ne change le contenu et la mise en oeuvre de la politique publique concernée ;

- dans le deuxième cas, la territorialisation de représentation, des élus sont chargés, au sein d'un ensemble, de représenter ce dernier sur certaines portions de son territoire ;

- la troisième modalité, la territorialisation de consultation, consiste à permettre la consultation des instances politiques territorialisées (par exemple les maires) sur certaines politiques publiques.

Le point commun de ces formes de territorialisation et leur différence de fond avec la territorialisation des compétences est que le pouvoir de décision et d'adaptation de la politique publique demeure centralisé.

Il résulte de ce qui précède que vos rapporteurs estiment nécessaire d'élargir le champ de l'intérêt métropolitain.

Plusieurs remarques méritent ici d'être apportées.

En premier lieu, vos rapporteurs sont conscients, pour l'avoir entendu lors des auditions, qu'une telle évolution - qui passerait par une modification législative - serait accusée de mettre à mal l'uniformité de l'organisation territoriale des compétences entre métropoles et communes. Toutefois, d'une part, force est de constater que cette organisation n'est pas homogène à l'heure actuelle tant les compétences facultatives varient sensiblement d'une métropole à une autre (cf. infra), d'autre part, les avantages attendus de cette différenciation territoriale, exposés plus haut, paraissent supérieurs aux inconvénients résultant d'une telle rupture d'uniformité. Faut-il promouvoir un beau « jardin à la française » ou privilégier la performance de l'action publique ? La seconde option ne parait-elle pas préférable compte tenu, insistons sur ce point, de la très grande diversité des métropoles ?

En deuxième lieu, vos rapporteurs sont convaincus de la nécessité pour la métropole de définir, en étroite liaison avec l'ensemble des communes membres, les critères à l'aune desquels l'intérêt métropolitain doit être apprécié, et ce pour chacun des domaines de compétences obligatoires. Comment caractériser la plus-value apportée par la métropole dans l'exercice de ses compétences ? Est-ce en termes de mutualisation (économies d'échelle), de rayonnement sur le territoire, d'une nécessité accrue d'expertise, des besoins de la population, des caractéristiques économiques, géographiques du territoire, de la nécessité de réduire les fractures urbaines du territoire métropolitain... ? Telles sont les questions auxquelles les instances dirigeantes de la métropole doivent répondre in concreto, c'est-à-dire en prenant en compte l'ensemble des circonstances locales. Ces critères doivent ensuite être portés à la connaissance des habitants de la métropole afin que ces derniers perçoivent clairement la « plus-value métropolitaine ». Il s'agit là d'un enjeu démocratique majeur qui conditionne, dans une large mesure, le sentiment d'appartenance à la métropole.

En troisième lieu, vos rapporteurs privilégient une approche résolument pragmatique et d'efficacité réelle, et non dogmatique. Ainsi, l'intérêt métropolitain doit être une notion évolutive, qui doit être débattue et évaluée périodiquement au sein du conseil métropolitain. Elle ne saurait être fixée ne varietur.

Enfin, vos rapporteurs souhaitent répondre aux critiques fondées sur la remise en question permanente des lois territoriales. La proposition qu'ils formulent ne constitue aucunement un nouveau big bang territorial. Une organisation existe : le principe de sécurité juridique, impliquant la stabilité de l'ordonnancement juridique applicable aux élus, commande de respecter cette organisation. Placer l'intérêt métropolitain au coeur du dispositif permet simplement de donner de la respiration, de permettre plutôt que d'imposer.

Les territoires constituent des laboratoires d'imagination et de solutions. Or force est de constater que si l'État a transféré les compétences, il n'a pas pour autant transféré la confiance. Promouvoir en toutes matières l'intérêt métropolitain, c'est faire confiance à l'intelligence territoriale et à l'agilité locale pour garantir l'efficacité de l'action publique.

a) Une exception : le développement économique

Vos rapporteurs estiment que la plus-value métropolitaine n'est pas contestable dans le domaine du développement économique. Cette position vaut d'ailleurs également pour les autres EPCI à fiscalité propre. Il paraît donc souhaitable de ne pas remettre en cause cette présomption irréfragable d'intérêt communautaire. Autrement dit, il n'y a pas lieu de faire de l'intérêt communautaire la ligne de partage entre les compétences économiques exercées par la métropole et celles relevant des communes membres.

Recommandation n° 1 :

Subordonner l'exercice des compétences métropolitaines obligatoires à une réflexion préalable sur l'intérêt métropolitain. Exclure toutefois le développement économique de cet élargissement du champ de l'intérêt métropolitain.

b) Une nécessaire définition de l'intérêt métropolitain

En l'état actuel des textes, le conseil métropolitain dispose d'un entier pouvoir d'appréciation pour établir l'intérêt métropolitain et tracer ainsi la frontière entre les compétences communale et métropolitaine. Il peut aussi décider que l'ensemble de la compétence en question relève de l'EPCI à fiscalité propre. La seule limite à ce pouvoir d'appréciation résulte de la combinaison des articles L. 1321-1 et L. 1321-2 du CGCT, en application desquels l'intérêt métropolitain ne peut pas consister en la distinction entre l'investissement et le fonctionnement, lesquels doivent relever de la même personne publique

Lors des auditions, vos rapporteurs ont été sensibilisés à l'intérêt de préciser dans la loi les critères à l'aune desquels l'intérêt métropolitain doit être apprécié au sein du conseil métropolitain. Comme indiqué supra, le principe de subsidiarité et la clause générale de compétence commandent que les communes prennent les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon.

Par suite, la légitimité de la métropole repose sur la démonstration que certaines compétences sont plus efficacement exercées à un niveau intercommunal. Il apparaît donc opportun que la loi définisse la consistance de l'intérêt métropolitain. Cette préconisation prolonge celles de nos collègues Antoine Lefèvre et Patricia Schillinger dans leur rapport d'information n° 559 (2018-2019), fait au nom de la délégation aux Collectivités territoriales, déposé le 11 juin 201915(*). Ce rapport recommande en particulier :

- de se doter d'une charte de gouvernance tendant notamment à définir les rôles respectifs entre les communes et l'intercommunalité ;

- de définir un projet de territoire en partage avec tous les acteurs de l'intercommunalité, dans le respect du principe de subsidiarité.

Le rapport insiste en effet sur le fait que cette charte de gouvernance doit décrire « qui fait quoi » afin de clarifier les rôles respectifs des communes et de l'intercommunalité. Cette charte, indique le rapport, « fonctionne d'autant mieux qu'elle se fonde sur un projet de territoire, qui explicite les rôles de chacun en détail ».

Il est en effet stratégique que les structures intercommunales soient conçues comme une « collectivité ou une administration de mission », ce qui implique d'établir la plus-value métropolitaine, tout en étant conscient que cette dernière doit être évaluée périodiquement afin de tenir compte de l'évolution des réalités territoriales.

En conséquence, vos rapporteurs proposent d'indiquer dans le CGCT que, pour caractériser l'intérêt métropolitain, le conseil métropolitain examine si la compétence peut être mieux mise en oeuvre à l'échelon de la métropole qu'à celui de ses communes membres. Faut-il aller plus loin et proposer un faisceau de critères à l'aune desquels cet intérêt métropolitain doit être apprécié ? La question est légitime, même si vos rapporteurs sont conscients que l'exercice d'énumération est toujours délicat en droit. Il pourrait ainsi être intéressant de fixer une liste non exhaustive de critères :

- l'efficacité et la réactivité de l'action métropolitaine au regard de celles des communes membres ;

- la technicité et l'ampleur des compétences considérées ;

- la capacité de la métropole à générer des mutualisations16(*) et des économies d'échelle ;

- la capacité de la métropole à contribuer à la stratégie, à la structuration et au rayonnement du territoire métropolitain ;

- la capacité de la métropole à réduire les fractures urbaines du territoire métropolitain ;

- les besoins de la population ;

- les caractéristiques économiques, sociales et géographiques du territoire métropolitain.

Cette liste ne serait donc pas limitative : on songe par exemple à d'autres critères tels que la proximité nécessaire à l'exercice des compétences concernées, l'évaluation du fonctionnement de la compétence exercée par les communes (si les communes exercent correctement cette compétence pourquoi la leur enlever?), ou encore la capacité de la métropole à prendre en compte les particularités de chaque commune membre dans l'exercice des compétences concernées.

Vos rapporteurs jugent que ce même raisonnement devrait s'appliquer à tous les EPCI à fiscalité propre.

Vos rapporteurs estiment que la formalisation des critères précités ont vocation à asseoir la légitimité des intercommunalités, dont les vertus ne seront pleinement reconnues que si et seulement si l'on démontre qu'elles sont capables de faire plus et mieux que les communes membres.

Vos rapporteurs se sont également interrogés sur la charge de la preuve en matière d'intérêt métropolitain. Comme indiqué supra, la loi prévoit que cet intérêt est défini au plus tard deux ans après l'entrée en vigueur du décret prononçant la création de la métropole17(*). À défaut, la métropole exerce l'intégralité des compétences transférées. Ces mêmes dispositions se retrouvent pour les communautés de communes, les communautés d'agglomération et les communautés urbaines. Ces dispositions, qui relèvent d'une logique intégratrice, paraissent peu compatibles avec le principe de subsidiarité. Faute d'accord sur une définition de l'intérêt métropolitain, ne faudrait-il pas en déduire que l'intérêt métropolitain n'est pas démontré et, en conséquence, que la compétence doit demeurer au stade de la commune ? A ce stade, vos rapporteurs n'ont pas souhaité trancher cette question qui mérite une vaste concertation et un débat approfondi.

Recommandation n° 2 : Donner une définition légale de l'intérêt métropolitain en précisant les principaux critères à l'aune desquels il doit être précisé.


* 1 La métropole du Grand Paris a fait l'objet du rapport d'information n° 444 (2020-2021) du 11 mars 2021 par MM. Philippe Dallier et Didier Rambaud.

* 2 Créée en 2015, la métropole de Lyon est une collectivité territoriale « à statut particulier », issue de la fusion du département du Rhône et de la communauté urbaine de Lyon. Par conséquent, sur son territoire, la métropole de Lyon exerce non seulement les compétences habituellement dévolues à l'intercommunalité, mais aussi celles traditionnellement exercées par le département (cf. rapport d'information de MM. Charles Guené et Claude Raynal, fait au nom de la commission des Finances, n° 442 (2018-2019), 10 avril 2019 https://www.senat.fr/notice-rapport/2018/r18-442-notice.html).

* 3 L'intérêt métropolitain est le pendant de l'intérêt communautaire qui existe pour les communautés d'agglomération et les communautés urbaines.

* 4 Rapport publié en décembre 2020 : « La mise en place des métropoles : un premier bilan peu convaincant ».

* 5 Il y a lieu de relever que dans le cadre de l'examen de la loi de réforme des collectivités territoriales, dite « RCT », notre collègue Jean-Pierre Sueur avait porté un amendement visant à ce que toutes les compétences soient soumises à l'intérêt métropolitain. Discuté en séance publique le 1er juillet 2010, l'amendement - rejeté - avait recueilli un avis défavorable de la commission (« l'amendement n° 346 réduit l'intégration des compétences communales et est contraire à la logique du texte de la commission : avis défavorable ») et du Gouvernement.

* 6 Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.

* 7 « 50 propositions du Sénat pour une nouvelle génération de la décentralisation », rapport rendu public le 2 juillet 2020 :

http://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/redaction_multimedia/2020/2020-Documents_pdf/20200702_Rapport_GT_Decentralisation.pdf

* 8 Cette diversité est d'ailleurs critiquée par la Cour des comptes dans la mesure où, selon elle, certaines métropoles ne correspondent pas, démographiquement et économiquement, aux attentes d'un statut métropolitain. Lors des auditions, beaucoup ont regretté que ce statut ait parfois été accordé généreusement au risque de lui faire perdre son homogénéité.

* 9 cf. rapport n° 640 (2020-2021) «  Projet de loi 4D : les attentes des élus locaux en matière d'efficacité de l'action publique 

* 10 Extrait du rapport précité n° 640 (2020-2021)

* 11 Voir le rapport d'information de Mmes Dominique Estrosi Sassone et Valérie Létard, fait au nom de la commission des Affaires économiques ; rapport n° 614 (2020-2021), déposé le 19 mai 2021, ( https://www.senat.fr/notice-rapport/2020/r20-614-notice.html)

* 12 Le rapport indique que « les contrôles des Chambres régionales des comptes ont mis en évidence des cas dans lesquels des conventions de gestion provisoire ont permis aux métropoles de confier l'exercice de pans entiers, voire la totalité de certaines de leurs compétences aux communes membres ».

* 13 http://www.senat.fr/notice-rapport/2018/r18-559-notice.html

* 14 Rapport précité n° 640 (2020-2021)

* 15 http://www.senat.fr/notice-rapport/2018/r18-559-notice.html

* 16 Notamment dans la gestion des fonctions support.

* 17 Le Conseil métropolitain définit l'intérêt métropolitain à la majorité qualifiée des deux tiers de son effectif total (et non deux tiers des suffrages exprimés, ainsi que l'a confirmé le tribunal administratif de Lille dans son jugement n° 0306080 du 16 décembre 2004). https://www.collectivites-locales.gouv.fr/definition-niveau-dintegration-communautaire-0#__RefHeading__76_587734144