EINFÜHRUNG
Als die Opposition zwischen dem westlichen und dem sowjetischen Block überholt und sogar vom Ende der Geschichte“ 3 ( * ) die Rede war, kam es in den 90er Jahren zum Aufschwung der liberalen Demokratie und des Marktes als Vektor für Wachstum, Austausch und Frieden, als Garant für ein weltweit rückläufiges Konfliktpotential. Das 21. Jahrhundert läutete jedoch eine neue Periode der Ungewissheit ein.
Der Beginn des Jahrhunderts ist geprägt durch die Ausbildung neuer Gefahren (insbesondere im Zusammenhang mit dem Dschihadismus, aber auch Cyberattacken und eine Vielzahl neuer, sogenannter hybrider“ Bedrohungen), ein neues Selbstbewusstsein von Mächten mit destabilisierenden Absichten (Russland, Türkei und Iran, um uns auf die jüngste Vergangenheit und unser unmittelbares Umfeld zu beschränken) und ein weltweites leadership der USA, das durch den spektakulären Aufstieg Chinas sukzessive angefochten wird. Die stark auf ihren asiatischen Herausforderer fixierte Obama-Regierung setzte ab 2011 einen asiatischen Schwerpunkt“, der letzten Endes die von der NATO der Sicherheit des europäischen Territoriums zugemessene Priorität in Frage stellte.
Die Europäische Union hat zwar seit der Wende der 90er Jahre schrittweise eine Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) eingeführt, deren Ambitionen jedoch begrenzt blieben. Die meisten Mitgliedstaaten verlassen sich im Wesentlichen weiterhin auf die den Alliierten seitens der NATO gebotene Sicherheitsgarantie, entweder weil sie sich zu starken Bedrohungen ausgesetzt sehen, insbesondere an der Ostflanke, oder weil sie über zu schwache Verteidigungskapazitäten verfügen oder aber beides gleichzeitig. Diese Garantie ist in erster Linie eine Garantie der USA, deren kolossale (und weltweit mit Abstand höchsten) Militärausgeben 70% der Gesamtausgaben der Alliierten ausmachen. Sie wurde als deutlich beruhigender, bequemer und, um die Dinge beim Namen zu nennen, kostengünstiger angesehen.
Indem sie sich zunehmend des Schereneffekts bewusst wurden aufgrund der erhöhten Anzahl von Bedrohungen (die im Übrigen nicht alle in die Zuständigkeit der NATO fallen) und des Risikos, dass die amerikanische Garantie für die Sicherheit innerhalb der Allianz weniger bedingungslos erfolgt, sahen sich die Mitgliedstaaten der Europäischen Union in der jüngsten Vergangenheit gezwungen, mehr für ihre Sicherheit zu tun.
Die Amerikaner hatten bereits eine bessere Aufteilung der Ausgabenlast“ für die Verteidigung der Alliierten eingefordert, so dass sich jedes Land während des NATO-Gipfels in Newport in 2014 verpflichtet hatte, in den nächsten zehn Jahren mindestens 2% seines BIP für die Verteidigung aufzuwenden. So hat sich seit 2015 der Trend zu niedrigeren Verteidigungsausgaben der EU-Länder umgekehrt.
VERTEIDIGUNGSAUSGABEN IN ANTEIL AM BIP IN 2014 UND 2020 (%) 4 ( * )
Die Trump-Regierung hat die amerikanische Garantie der transatlantischen Absicherung offen in Frage gestellt. Nachdem sie den ersten Schock überwunden hatten, haben sich daraufhin immer mehr Europäer gefragt, ob nicht der Moment gekommen ist, die GSVP effizient wiederzubeleben, um für jegliche Eventualitäten gewappnet zu sein.
Dies ist ein beachtlicher Schritt hinsichtlich einer Politik, der man häufig vorwirft, zu komplex und unleserlich sowie relativ ineffizient zu sein (im Sinne eines Mehrwerts gegenüber nationalen Initiativen, die eventuell kombiniert werden können) und bei den europäischen Bürgern auf Gleichgültigkeit zu stoßen.
Demgegenüber hat jedoch die Biden-Regierung mit Nachdruck das amerikanische Engagement innerhalb der NATO bekräftigt. Die zunehmenden Bestrebungen Europas, eine wahre Autonomie im Bereich Sicherheit und Verteidigung zu erlangen, könnten somit sofort wieder in Frage gestellt werden.
Die Bedrohungen außerhalb des traditionellen Einzugsbereichs der Allianz bleiben jedoch bestehen. Und der Trumpismus ist nicht vorbei, nichts lässt vermuten, dass er nicht weiter gedeiht und somit eine überzeugende Wahlalternative für eine Mehrheit von Amerikanern bietet, entweder für die anstehenden midterms oder für die nächsten Präsidentschaftswahlen.
Was würde aus dem Schutz der NATO, wenn es erneut zu vier Jahren Misstrauen der USA gegenüber den europäischen Alliierten kommt? Vier Jahre einer amerikanischen Außenpolitik, die darauf basiert, den Multilateralismus anzufechten? Vier Jahre, in denen enthemmte Mittelmächte die gesamte Bandbreite an neuem Konfliktpotential nutzen und sich mehr denn je in der Lage fühlen, alle möglichen Abenteuer vom Zaun zu brechen, um im eigenen Land eine öffentliche Meinung hinter sich zu versammeln, die aufgrund der Angriffe auf die Meinungsfreiheit und der wirtschaftlichen Schwierigkeiten bereits stark in Mitleidenschaft gezogen wurde?
Die Europäische Union ist heute weit davon entfernt, die Rolle eines weltweiten Stabilitätspols auf sich nehmen zu können und zu wollen, der den Respekt des Multilateralismus und der Menschenrechte verbindet mit dem universellen Respekt, den eine Supermacht auf sich zieht. Damit ist der Erfolg der Biden-Regierung im eigenen Land von wesentlicher Bedeutung, denn davon hängt möglicherweise die politische Tragfähigkeit der Rückkehr der USA auf dem internationalen Parkett ab, die von den Europäern mit Erleichterung vermerkt wird, sowie die Herausbildung einer neuen pax americana - unabhängig davon, ob diese unter dem Banner der UNO oder der NATO umgesetzt wird.
Die Europäer stehen noch immer unter dem Eindruck dieses unvermittelten amerikanischen Lichtblicks und setzen auf dieses günstige Szenario - in der Hoffnung, dass die europäische Verteidigung (im Sinne einer Verteidigung des europäischen Territoriums, wie vom Vertrag von Amsterdam vage ins Auge gefasst - siehe nachstehend) auch heute lediglich für eine ferne Zukunft ins Auge gefasst werden braucht.
Dabei ist jedoch nicht auszuschließen, dass selbst bei diesem optimistischen Ansatz bestimmte Alliierte (wie die USA, das Vereinigte Königreich oder die Türkei) der EU bei einer Operation zwecks Krisenmanagement“ außerhalb ihres Territoriums möglicherweise nicht folgen, auch wenn diese als unverzichtbar für deren Sicherheit angesehen wird. Ein solches Beispiel ist die Entscheidung der Obama-Regierung, in 2013 nicht in Syrien einzugreifen. Die amerikanischen Partner wollen sich bisher auch nicht direkt im Sahel engagieren... Dabei ist man sich einig, was die zunehmende Anzahl an Risiken anbelangt in einer zunehmend instabilen und nicht vorhersehbaren Welt, ein Zeichen für eine mögliche Rückkehr zu anspruchsvollen, hoch intensiven Operationen an Schauplätzen außerhalb der EU, die für diese von Belang sind, für die NATO jedoch sehr viel weniger. Beim gegenwärtigen Stand des politischen Willens, der Fähigkeiten und der Organisation bezüglich Sicherheit und Verteidigung deutet jedoch alles darauf hin, dass die EU Mühe hätte, eine effiziente und angemessene Eingreiftruppe bereit zu stellen.
Kann die Europäische Union die Mittel aufbringen, um diese minimale Rolle des Krisenmanagements zu spielen, in Ergänzung zur Rolle der NATO für die Verteidigung ihres Territoriums? Sie versucht es zumindest, und dass seit mehr oder weniger dreißig Jahren.
Dabei ist es von Interesse, auf das Projekt der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) zu verweisen 5 ( * ) , das von Frankreich 1954 abgelehnt wurde, beziehungsweise auf die Westeuropäische Union (WEU), die im gleichen Jahr eingeführt wurde 6 ( * ) . Im Rahmen der gegenwärtigen internationalen Ordnung geht die gemeinsam erkannte Notwendigkeit eines effizienten europäischen Sicherheits- und Verteidigungssystems auf die Jugoslawien-Kriege (1991-2001) zurück, die mit circa 150 000 Toten in 10 Jahren den traurigen Beweis dafür lieferten, dass Europa nicht in der Lage ist, vor der eigenen Haustür zu agieren, ohne die NATO, das heißt die USA anzurufen.
Daher führte der 1993 in Kraft getretene Maastricht-Vertrag die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) als zweiten Pfeiler der EU ein. 1997 übertrug der Vertrag von Amsterdam der GASP die Aufgabe, sukzessive eine gemeinsame Verteidigungspolitik zu definieren, (...) die zu einer gemeinsamen Verteidigung führen könnte“, mit dem Ziel der Durchführung der Petersberg-Missionen 7 ( * ) .
Beim französisch-britischen Gipfel in Saint-Malo in 1998 zog das Vereinigte Königreich sein Veto gegen die Bildung von europäischen Kapazitäten für das Krisenmanagement zurück. Im Jahre 2003 kam es zu den ersten Missionen und Operationen der EU .
Daraufhin wurde 2004 mit dem Vertrag von Nizza ausdrücklich die Außenpolitik im Bereich Sicherheit und Verteidigung eingeführt, gefolgt im Jahre 2009, mit dem Vertrag von Lissabon, von der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) , als integralem Bestandteil der PESC. Gleichzeitig wurde der Posten des Hohen Vertreters der Europäischen Union für Außen- und Sicherheitspolitik (HR/VP) geschaffen. Diesem untersteht der 2011 gegründete Europäische Auswärtige Dienst EAD ( European external action service - EEAS ), der die diplomatischen Beziehungen der EU mit den Nicht-Mitgliedern leitet und die GASP umsetzt. Seit 2016 gilt den Instrumenten der GSVP ganz besondere Aufmerksamkeit, was zu verschiedensten, mehr oder weniger erfolgreichen Initiativen führte, wohl wissend, dass die Entscheidungen bezüglich GASP/GSVP im Prinzip einstimmig angenommen werden.
Natürlich kann eine Verteidigungs- und Sicherheitspolitik nicht ohne strategisches Dokument auskommen und so wurde im Dezember 2003 die Europäische Sicherheitsstrategie“ verabschiedet, die bereits auf einer gemeinsamen Evaluierung der Bedrohungen basierte und Ziele zur Durchsetzung der Interessen der Europäischen Union bezüglich der Sicherheit definierte. Dieses Dokument wurde 2007 überarbeitet und am 28. Juni 2016 durch die Globale Strategie der Europäischen Union“ (GSEU) ersetzt, die bis heute gültige aktualisierte Doktrin der Europäischen Union zur Verbesserung der Effizienz der Verteidigung und der Sicherheit der Union und ihrer Mitgliedstaaten 8 ( * ) .
Insgesamt ist die Bilanz aus dreißig Jahren mit zahlreichen Gipfeln, Sitzungen, Abstimmungen, Verträgen, Plänen sowie einer Vielzahl von Instanzen und Instrumenten zur Stärkung und Strukturierung der Sicherheit und Verteidigung der EU enttäuschend . Trotz aller Anstrengungen der letzten dreißig Jahre ist es weder gelungen, eine detaillierte und einvernehmliche Diagnose der Bedrohungen für die EU zu erstellen noch sofort mobilisierbare Truppen zu organisieren, um auf Krisen zu reagieren. Weder gibt es Modalitäten für eine effiziente Entscheidungsfindung bezüglich einer Operation noch einen ausreichend mit Anreizen ausgestatteten Fähigkeitenprozess, um die Lücken der EU bezüglich der Verfügbarkeit und der Produktion des erforderlichen Materials zu schließen. Trotz einiger vielversprechender Ansätze waren dies im Wesentlichen dreißig Jahre ohne konkretes Ergebnis.
Und dennoch sind sich mittlerweile alle einig bezüglich der Notwendigkeit für Europa, mehr bezüglich Sicherheit und Verteidigung zu tun angesichts des Umfangs und der Vielfalt der Bedrohungen. Aber die Erfahrung zeigt auch, dass es sofort zu Meinungsverschiedenheiten kommt, sobald man ins Detail der einzelnen Themen einsteigt, die im Allgemeinen einstimmig beschlossen werden müssen.
Damit schien die Zeit reif, sich erneut mit der Gesamtheit der offenen Themen zu befassen und gleichzeitig den dabei zugrunde gelegten Ansatz zu erneuern, sowohl was die Methode als auch den Blickwinkel betrifft .
In diesem Sinn hat Deutschland 2019 die Abfassung eines Strategischen Kompasses“ angeregt, der eine Art Weißbuch für die Sicherheit und Verteidigung in der EU darstellen soll.
Dieses unter deutschem Vorsitz des EU-Rats im zweiten Halbjahr 2020 initiierte und im ersten Halbjahr 2022 unter französischem Vorsitz abzuschließende Projekt organisiert einen Austausch von Experten und Vertretern sämtlicher Mitgliedstaaten in einem noch nie dagewesenen Umfang.
Dabei stützt man sich auf eine Analyse sämtlicher Bedrohungen , vom konventionellen Konflikt bis zu Beschaffungsproblemen (ein während der Gesundheitskrise besonders offensichtliches Risiko), ebenso wie Bestrebungen, den Zugang zu bestimmten Zonen zu verweigern, Desinformation und Softwarepiraterie. Um die Maßnahmen zu definieren, die in Reaktion auf diese Bedrohungen zu treffen sind, wird eine deutlich breitere Perspektive zugrunde gelegt. Neben den klassischen Bereichen des Krisenmanagements und der dafür erforderlichen zivilen und militärischen Fähigkeiten, ist diese strukturiert, um eine Gleichbehandlung der Resilienz (im Interesse einer kompletteren Antwort in Anbetracht der Vielzahl der Bedrohungen) und der Partnerschaften zu gewährleisten, zu denen insbesondere die NATO gehört. Diese vier Kapitel müssen in der Tat frontal angegangen werden, um die Herausbildung einer wirklich geopolitischen, starken und frei über ihr Schicksal verfügenden Europäischen Union zu favorisieren, die auf dem geopolitischen Schachbrett auch wirklich existiert .
In welchem Stadium des Prozesses für einen Strategischen Kompass, der so außerordentlich wichtig für die Zukunft Europas und unsere kollektive Sicherheit ist, befinden wir uns nunmehr? Welche Hoffnungen können dadurch vernünftigerweise geweckt werden? Enthält er nicht gewisse Risiken - insbesondere in Anbetracht der jüngsten internationalen Entwicklungen - und wie kann man sich gegebenenfalls davor schützen?
Die Antwort auf diese Antworten setzt eine Auseinandersetzung mit komplexen Problemstellungen voraus, die entweder bruchstückhaft und hochtechnisch unter den verschiedensten Experten abgehandelt werden oder aber auf der Basis politischer Argumente. Zuweilen (und dies trifft vor allem auch auf die Vertreter der französischen Regierung zu) führen diese Probleme zu klaren Analysen und darauf beruhenden starken Vorschlägen, die sich jedoch nicht wirklich um die Sensibilität der europäischen Partner bemühen. Mit dem Risiko, dass diese Vorschläge dann mit einer häufig deutlich wahrnehmbaren Gereiztheit aufgenommen werden und als eine Art Plädoyer pro domo gelten zur Stärkung einer Autonomie, die sicherlich einer französischen Sicht auf diese Themen entspricht, aber in Wirklichkeit unrealistisch beziehungsweise gar gefährlich ist.
Dies ist das Anliegen des vorliegenden Berichts: argumentierte Antworten auf diese wesentlichen Fragen geben und diese gleichzeitig im jeweiligen Kontext zu beleuchten, damit sie von den europäischen Bürgern nachvollzogen werden können, um deren Zukunft es schließlich geht.
Indem die Elemente dieser Diskussion erhellt werden, können die Ambitionen des Strategischen Kompasses zugunsten eines gemeinsamen Guts gestärkt werden: ein freies Europa, das seinen Verpflichtungen nachkommt, ein starkes Europa, das sich seiner Grenzen bewusst ist und ein Europa, das sowohl Wohlstand als auch Schutz bietet.
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Um ihre Arbeiten zu untermauern, haben die Berichterstatter Anhörungen französischer und europäischer Administrationen sowie von Experten, Europaabgeordneten, Verantwortlichen in den Verteidigungsministerien anderer Mitgliedstaaten der EU vorgenommen (Liste im Anhang). Darüber hinaus haben sie einen (ebenfalls angehängten) Fragebogen zum Strategischen Kompass an sämtliche Botschaften Frankreichs in den EU-Ländern verschickt.
* 3 « La Fin de l'histoire et le Dernier Homme », Francis Fukuyama, 1992.
* 4 Auf der Grundlage der Preise und Wechselkurse von 2015. Schätzungen für 2020. Quelle: NATO «Verteidigungsausgaben der NATO-Länder (2013-2020)», Oktober 2020.
* 5 Das eine europäische Armee unter der Aufsicht des Oberbefehlshabers der NATO vorsah, der wiederum vom Präsidenten der Vereinigten Staaten ernannt wird.
* 6 Die WEU wurde 2011 aufgelöst und in die Europäische Union eingegliedert.
* 7 Die 1992 im Rahmen der Westeuropäischen Union (WEU) definierten Petersberg-Missionen“ umfassen humanitäre Einsätze, die Evakuierung von Staatsangehörigen, Maßnahmen zur Friedenssicherung sowie Streitkräfte für das Krisenmanagement (einschließlich Operationen zur Friedensschaffung). Dies dient in der Tat dazu, das Risiko eines erneuten Debakels wie in Jugoslawien zu vermeiden.
* 8 Die GSEU definiert die Außenpolitik der EU auf der Grundlage von fünf Schwerpunkten: die Sicherheit der Union; die Resilienz von Staat und Gesellschaft in den Nachbarländern im Osten und im Süden; ein integriertes Herangehen an Konflikte; regionalen Kooperationsordnung; weltweite Gouvernance im 21. Jahrhundert. Im Bereich Sicherheit und Verteidigung definiert die GSEU drei strategische Prioritäten: Reaktion auf externe Krisen und Konflikte; Stärkung der Fähigkeiten der Partnerländer; Schutz der Union und ihrer Bürger (siehe nachstehend).