Un phénomène tentaculaire : l'influence croissante des cabinets de conseil sur les politiques publiques - Rapport

ÉTUDES DE CAS

COVID-19 : DES CABINETS DE CONSEIL
AU CoeUR DE LA GESTION DE LA CRISE SANITAIRE

La crise sanitaire a constitué le sommet de l'iceberg de l'intervention des cabinets de conseil, à la suite des articles parus dans la presse au début de l'année 2021 ^{371 ( * )} .

Au cours de ses travaux, la commission a mobilisé ses prérogatives d'enquête pour approfondir l'investigation.

Crise sanitaire : les moyens d'investigation mobilisés par la commission d'enquête

- Auditions sous serment des parties prenantes (ministre des solidarités et de la santé, directrice générale de Santé publique France, directrice de l'Agence régionale de santé d'Ile-de-France et cabinets de conseil) ;

- Audition de travail avec le Secrétaire général des ministères sociaux ;

- Recueil de plus de 5 000 fichiers auprès du ministère des solidarités et de la santé , dont les commandes passées aux cabinets de conseil et les travaux auxquels ils ont participé.

Dans ce dernier cas, l'intervention des cabinets « en équipes intégrées », aux côtés des agents publics et sans faire apparaître leur propre logo , a rendu plus difficile cette opération de transparence (voir infra ).

La commission d'enquête a néanmoins pu reconstituer l'intervention des consultants à partir de listes de livrables et, lorsque cela était possible, de « traces numériques » laissées lors de la création ou de la modification de documents.

En préambule, la commission d'enquête souhaite formuler trois remarques :

- l'ampleur de la crise sanitaire a nécessité une mobilisation générale des pouvoirs publics (hôpitaux, État, collectivités territoriales, etc .).

En 2020, Santé publique France a ainsi commandé 4,47 milliards de masques, dont la distribution a représenté 31 200 trajets en camion dans toute la France (jusqu'à 1 000 camions par semaine) ^{372 ( * )} .

D'une manière générale, cette étude de cas n'a pas vocation à évaluer la gestion de la crise sanitaire, ce travail ayant été mené par une commission d'enquête dédiée ^{373 ( * )} ;

- le pays a tenu grâce à l'engagement sans faille de ses agents publics . Comme l'a indiqué M. Olivier Véran, ministre des solidarités et de la santé, « personne n'était planqué dans les placards en train de se tourner les pouces pendant la crise sanitaire [...]. Il y avait des lits de camp dans les bureaux et dans les couloirs » ^{374 ( * )} ;

- les cabinets de conseil ne sont pas intervenus sur les choix médicaux ou scientifiques du Gouvernement , par exemple pour déterminer les populations à vacciner en priorité.

Sur le plan juridique, les devis signés par le cabinet McKinsey indiquent que sa prestation exclut « toute forme de conseil scientifique ou médical, y compris en lien avec l'évaluation des vaccins disponibles » ^{375 ( * )} . Aucun des documents recueillis ne permet de démontrer le contraire.

La commission d'enquête constate néanmoins un écart significatif entre la tendance de l'État et des cabinets de conseil à minorer l'intervention des consultants et la réalité des prestations effectuées .

C'est particulièrement le cas pour l'intervention de McKinsey sur la campagne vaccinale .

Le ministre des solidarités et de la santé déclare qu'il « s'agissait juste d'un renfort en ressources humaines pour participer à la mise en exergue des enjeux logistiques » ^{376 ( * )} . Le cabinet McKinsey évoque lui « [l'] opérationnalisation des choix logistiques » et affirme que « ce n'est pas [son] rôle d'exercer durablement ces missions » ^{377 ( * )} .

Les documents consultés par la commission d'enquête démontrent néanmoins une intervention massive de McKinsey sur la campagne vaccinale, pendant près d'un an ^{378 ( * )} .

Les consultants de McKinsey ont ainsi travaillé sur des sujets centraux comme le suivi et la projection des livraisons et des injections de vaccin, l'analyse des prises de rendez-vous, l'appui à l'organisation de la task force vaccination, etc . Ils ont également participé à l'élaboration de documents jusqu'au sommet de l'État , y compris pour le Conseil de défense et de sécurité nationale (CDSN, voir infra ).

D'une manière générale, cette étude de cas démontre que des questions clefs de la crise sanitaire ont été sous-traitées à des cabinets de conseil, créant même une forme de dépendance de l'État vis-à-vis desdits cabinets .

I. UNE INTERVENTION MASSIVE DES CABINETS DE CONSEIL POUR PALLIER L'IMPRÉPARATION DE L'ÉTAT FACE À LA CRISE SANITAIRE

A. UNE INTERVENTION SUR DES PANS ENTIERS DE LA GESTION DE CRISE

1. Une facture totale d'au moins 41,05 millions d'euros

L'État a dépensé au moins 41,05 millions d'euros pour des prestations de conseil pendant la crise sanitaire .

Cette somme se décompose en trois cercles concentriques.

Dépenses de conseil de l'État pendant la crise sanitaire :
trois cercles concentriques

- Premier cercle : 26,80 millions d'euros évoqués par le ministre des solidarités et de la santé lors de son audition du 2 février 2022 .

Il comprend les commandes de la direction générale de la santé ( DGS ) : logistique des masques, des équipements de protection et des vaccins, systèmes d'information pour la vaccination - VAC-SI - et pour le passe sanitaire, etc . ;

- Deuxième cercle : 6,35 millions d'euros identifiés par la commission d'enquête au cours de ses travaux .

Il intègre les commandes des autres ministères et des autres directions du ministère des solidarités et de la santé , avec parfois l'appui de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP).

À titre d'exemple, McKinsey a été chargé le 28 avril 2020 ^{379 ( * )} par le ministère de la transition écologique d'analyser les scénarios de reprise des transports collectifs, dans le cadre du déconfinement annoncé pour le 11 mai 2020 (478 680 euros) ; Roland Berger a été sollicité par Bercy en 2020 pour étudier les aides publiques au secteur des croisières (258 242 euros) et le ministère de la culture a demandé à Accenture d'examiner l'impact de la crise sur le secteur culturel (152 724 euros) ^{380 ( * )} ;

- Troisième cercle : les commandes directement passées par Santé publique France pour un montant de 7,9 millions d'euros en 2020 et 2021 . Ces prestations relèvent « principalement [...] des domaines de la logistique pharmaceutique et des systèmes d'information » ^{381 ( * )} .

Le détail de ces contrats est annexé à l'étude de cas.

Tout au long de la crise sanitaire, les consultants sont intervenus sur trois sujets principaux : l'approvisionnement des masques, des équipements de protection individuelle (blouses, gants, etc .) et des tests , les systèmes d'information et la campagne de vaccination .

Cartographie des principaux domaines d'intervention
des cabinets de conseil

Source : commission d'enquête

2. Des dépenses concentrées autour de trois cabinets (McKinsey, Accenture et Citwell), pour des tarifs variables

Hors Santé publique France, la commission d'enquête identifie 68 commandes passées aux cabinets de conseil pendant la crise sanitaire . Les trois quarts des dépenses relèvent de trois cabinets : McKinsey (37,19 %), Citwell (20,50 %) et Accenture (16,10 %).

McKinsey a ainsi mobilisé 4 551 journées de consultants pendant la crise ; Citwell en a mobilisé 4 522 ; Accenture 2 055 (soit un total de 11 128 journées de consultants pour ces trois cabinets).

Répartition des dépenses de conseil (premier et second cercles, hors Santé publique France)

	Montant (en €)	Part dans le total (en %)	Nombre de commandes reçues	Véhicules juridiques utilisés
McKinsey	12 326 646 €	37,19 %	9	Accord-cadre de la DITP (lot n° 1, « Stratégie et politiques publiques »)
Citwell	6 796 013,20 €	20,50 %	14	Hors mise en concurrence (urgence impérieuse)
Accenture	5 337 085,71 €	16,10 %	16	Accord-cadre de la DITP (lot n° 1) UGAP
Capgemini	4 003 654,65 €	12,08 %	5	Accord-cadre de la DITP (lot n° 2) UGAP
Roland Berger	1 771 558,96 €	5,34 %	7	Accord-cadre de la DITP (lot n° 1)
JLL	1 259 833,20 €	3,80 %	4	Hors mise en concurrence (urgence impérieuse)
CGI France	964 088,53 €	2,91 %	9	Accord-cadre de la DAE ^382 ( * ) (lot n° 2)
EY	411 000 €	1,24 %	2	Accord-cadre de la DITP (lot n° 2)
BCG	252 000 €	0,76 %	1	Accord-cadre de la DITP (lot n° 1)
Deloitte	24 516 €	0,07 %	1	Accord-cadre DAE (lot n° 4)

Source : commission d'enquête

Répartition des dépenses de conseil

(en millions d'euros, hors Santé publique France)

Source : commission d'enquête

Liés à la politique commerciale des cabinets et à la technicité des missions, les tarifs des consultants vont du simple au double entre le logisticien Citwell (1 502,88 euros par journée de consultant) ^{383 ( * )} et Roland Berger (3 352,05 euros).

Tarifs des principaux cabinets de conseil intervenus pendant la crise sanitaire (en euros, par journée de consultant) ^{384 ( * )}

Roland Berger	McKinsey	Accenture	JLL	Citwell
3 352,05	2 708,26	2 230,98	1 855,89	1 502,88

Source : commission d'enquête

En moyenne, les tarifs de ces cinq cabinets s'établissent à 2 168,38 euros par jour de consultant .

Les dispositifs contractuels mobilisés par la direction générale de la santé (DGS) : des choix qui interrogent

Lors de son audition du 2 février 2022, M. Olivier Véran, ministre des solidarités et de la santé, a déclaré : « nous étions dans une situation exceptionnelle, d'extrême urgence. Le Président de la République considérait que le pays était “ en guerre”. Tout le monde nous demandait d'agir rapidement, les sénateurs comme le reste des citoyens, à juste titre. Nous avons pris la peine de respecter les procédures de marchés publics, les règles de recrutement en vigueur et celles d'attribution des marchés . Nous avons passé des contrats en vérifiant qu'ils étaient parfaitement limpides ».

Dans les faits, les dispositifs contractuels mobilisés par la DGS soulèvent néanmoins trois questions .

En premier lieu, 14 commandes ont été passées à Citwell (6,80 millions d'euros) et 4 commandes à JLL (1,26 million d'euros), sans mise en concurrence . Si ce choix se justifiait pleinement au regard de l'urgence impérieuse de mars 2020, son maintien au fil des mois a été critiqué au sein même du ministère des solidarités et de la santé (voir infra ).

En deuxième lieu, la DGS a utilisé avec largesse le « tourniquet » de l'accord-cadre de la DITP ^{385 ( * )} , qui prévoit une répartition équilibrée des prestations entre les cabinets de conseil attributaires. Au mieux, le « tourniquet » s'est grippé ; au pire, il n'a pas été respecté .

Certes, l'intervention d'un cabinet de conseil peut être prolongée pour assurer la continuité des missions (« droit de suite »), comme le prévoit l'article 5 du cahier des clauses administratives particulières (CCAP) de l'accord-cadre.

En l'espèce, la commission constate néanmoins que les cotraitants McKinsey et Accenture , qui comptent pour un seul cabinet dans le « tourniquet », ont bénéficié de 18 commandes de la DGS au titre du lot n° 1 de l'accord-cadre, pour un montant total de 16,21 millions d'euros .

Ces commandes concernent au moins trois besoins distincts, qui s'inscrivent d'ailleurs dans des calendriers différents : le système d'information pour la vaccination (Accenture, avec un début de prestation le 2 novembre 2020), la campagne vaccinale (McKinsey, 30 novembre 2020) et le système d'information pour le passe sanitaire (Accenture, 6 avril 2021).

Dans le même temps, les autres attributaires de l'accord-cadre ne reçoivent pas de commande, ou très peu : le groupement BCG-EY n'effectue aucune prestation pour la DGS ; le groupement Roland Berger - Wavestone ne répond qu'à un seul besoin, concernant l'assistance à la cellule de coordination interministérielle « logistique - moyens sanitaires » (CCIL-MS) (4 commandes, pour un montant de 940 549,36 euros ^{386 ( * )} ).

En dernier lieu, les missions confiées à Accenture au titre de l'accord-cadre de la DITP sont complétées par le recours à un autre véhicule juridique - la centrale d'achat UGAP - pour la mise en oeuvre du système de pilotage du système d'information sur la vaccination.

Accenture étant titulaire du lot n° 6 (« intelligence de la donnée ») de l'UGAP, cette stratégie contractuelle assurait à la DGS de conserver le même prestataire, sans besoin d'organiser une nouvelle mise en concurrence .

3. De nombreuses prestations pro bono

Plusieurs cabinets de conseil ont proposé leurs services gratuitement pendant la crise sanitaire , comme l'a confirmé M. Thierry Lambert, délégué interministériel à la transformation publique (DITP) : « les cabinets de conseil ont connu une chute d'activité, avec des agents disponibles. La plupart d'entre eux ont cherché comment ils pouvaient apporter leur aide, et ont donné du temps gratuitement aux administrations, ce qui me paraît plutôt positif » ^{387 ( * )} .

M. Martin Hirsch , directeur de l'AP-HP, est allé plus loin, en évoquant l'intervention du cabinet du Premier ministre pour l'inviter à faire appel à des cabinets de conseil pro bono : « le samedi 14 mars [ 2020 ], j'ai reçu un appel du cabinet du Premier ministre pour me dire que plusieurs grands cabinets de conseil s'étaient manifestés pour aider : “voilà un tel et un tel. Si tu veux, tu peux les appeler, ils sont à disposition pour faire du pro bono ”. Je suis sous serment : je vous dis donc les choses » ^{388 ( * )} .

Les prestations pro bono pour l'AP-HP

À l'issue de l'audition de M. Martin Hirsch, l'AP-HP a transmis une contribution écrite confirmant le recours à des consultants pro bono pendant la première vague de l'épidémie ^{389 ( * )} .

L'AP-HP indique qu'elle « n'a pas pris l'initiative de recourir de façon systématique à des prestations de cabinets spécialisés dans le conseil. Elle a fait le choix de s'appuyer sur ses propres forces et sur le niveau exceptionnel de mobilisation de l'ensemble de ses personnels ».

Néanmoins, l'AP-HP a « reçu de nombreuses propositions spontanées d'aides individuelles ou collectives pour venir en renfort de la mobilisation des équipes internes », dont des cabinets de conseil. Ces derniers ont été mobilisés sur « des actions très opérationnelles et assez éloignées » de leurs prestations habituelles.

Le BCG a aidé à la mise en place de modèles de prévision des appels au SAMU et des admissions en réanimation ; Capgemini a participé au déploiement de l'application Covidom pour le télésuivi des patients ; Roland Berger a travaillé sur une plateforme de e-learning à destination des soignants de réanimation et sur la structuration de la cellule de renfort RH ; KPMG a aidé au déploiement de Covisan pour faciliter le dépistage et l'isolement des personnes infectées.

Ces missions se sont « achevées avec la fin de la première vague. Et il n'y a pas eu de prolongement contractuel ni d'autres missions dans les vagues suivantes ».

Au total, la commission d'enquête a recensé au moins une vingtaine de missions pro bono ou relevant du mécénat de compétences pendant la crise sanitaire , représentant plus de 1 850 journées de consultants . Leur liste est annexée à l'étude de cas.

À titre d'exemple, les cabinets de conseil ont accompagné gratuitement le Gouvernement sur la montée en puissance des tests (Bain & Compagnie) ou sur le pilotage des besoins en ressources humaines dans les Ehpad (Capgemini). McKinsey a produit un benchmark pour les services du Premier ministre sur les mesures sanitaires mises en oeuvre par d'autres pays lors de la première vague.

Les prestations pro bono pour le ministère de l'économie et des finances

Au-delà des aspects sanitaires et de manière plus surprenante, le ministère de l'économie et des finances a bénéficié d' au moins 5 missions pro bono sur les thèmes suivants :

- l'accompagnement des PME face à la crise (BCG) ;

- la construction d'une plateforme pour leur indemnisation (EY) ;

- l'impact de la crise sur le secteur de la montagne (EY) ;

- les capacités de résilience des territoires industriels (KPMG) ;

- le cadrage des plans de relance industriels post-covid (Roland Berger).

Sur le plan juridique, la mission pro bono de Capgemini sur l'application StopCovid , en complément de sa mission de maîtrise d'oeuvre, a soulevé des interrogations, exprimées lors de l'audition de M. Cédric O, Secrétaire d'État chargé de la transition numérique et des communications électroniques ^{390 ( * )} .

B. L'APPUI DES CONSULTANTS FACE À L'IMPRÉPARATION DE L'ÉTAT ET AU MANQUE DE COORDINATION, EN PARTICULIER AVEC SANTÉ PUBLIQUE FRANCE

1. L'intervention de Citwell et de JLL sur la logistique : « tout était à faire »

Face à la pénurie de masques au début de la crise sanitaire, le cabinet Citwell est contacté pour la première fois le mercredi 4 mars 2020 par un inspecteur général des affaires sociales (IGAS).

Ce dernier en rend compte à la direction générale de la santé (DGS) le jeudi 5 mars 2020, dans un courriel qui illustre l'état d'impréparation du pays face à la crise sanitaire .

Début de l'intervention de Citwell : une illustration de l'impréparation du pays

Courriel d'un inspecteur général des affaires sociales à la DGS (jeudi 5 mars 2020) ^{391 ( * )}

« J'ai vu une boîte de logistique hier habituée à travailler dans la pharma pour [voir] s'ils peuvent mettre en place un [système d'information, SI] de pilotage du sujet d'approvisionnement pour pouvoir suivre des indicateurs clefs.

Ils peuvent être là lundi pour monter le truc .

J'aurai leur proposition demain soir, je n'ai pas le temps de faire la mise en concurrence.

J'ai demandé l'ordre de grandeur, 50 000 euros pour nous mettre en place le système et suivre le déploiement pendant 15 jours.

Ensuite soit on se débrouille pour alimenter le SI avec les infos, soit on recherche de la prestation pour faire cela .

Si demain la proposition correspond, il faudra pouvoir appuyer sur le bouton ».

Déclarations de M. Laurent Penard, président de Citwell (audition du 15 décembre 2021)

« Du fait de notre notoriété, nous avons été appelés au tout début de la crise des masques par la cellule de crise du ministère de la santé, qui cherchait à se renforcer dans le domaine de la logistique. Nous sommes venus à un rendez-vous et avons fait une proposition commerciale d'un montant de 50 000 euros qui a convenu tout de suite .

Nous avons donc démarré notre mission le plus vite possible, en plein confinement. Celle-ci consistait à gérer le flux d'approvisionnement de masques qui allaient débarquer très vite d'Asie : on ne savait pas où stocker ces masques, comment opérer le flux ni comment le répartir entre les établissements de soins . »

Citwell est alors un cabinet de conseil spécialisé dans la logistique, qui réalise seulement 5 % de son chiffre d'affaires dans le secteur public ^{392 ( * )} . Il est recruté de gré à gré : le ministère des solidarités et de la santé tente une mise en concurrence de dernière minute avec CGI France et Accenture mais le délai de réponse (un seul jour) est trop court.

Dès le début du mois de mars 2020, Citwell doit gérer l'approvisionnement et la distribution des masques (« supply chain »), en travaillant avec les moyens du bord : les données relatives au nombre de lits dans les Ehpad datent du 31 décembre 2015 ; les effectifs dans les établissements de santé du 31 décembre 2018 ^{393 ( * )} .

Le cabinet devient vite indispensable dans la gestion de crise , comme en témoigne le courriel du 15 mars 2020 de l'inspecteur général des affaires sociales précité.

Courriel de l'inspecteur général des affaires sociales à la DGS (dimanche 15 mars 2020) ^{394 ( * )}

« Il faut pouvoir prolonger la prestation du cabinet qui m'assiste pour mettre en oeuvre le déploiement des moyens [logistiques]. Sur la durée prévisible de la crise [, soit jusqu'à] fin mai.

Et donc je pense qu'on est totalement au-dessus des seuils, et donc il faut faire un marché urgence impérieuse tout en considérant que, pour des motifs d'efficacité, c'est Citwell qui doit poursuivre . »

Après une première prestation de Citwell pour 59 964 euros dans la première quinzaine du mois de mars 2020, le ministère des solidarités et de la santé lui confie sept missions supplémentaires pour organiser la logistique des masques mais aussi des autres équipements de protection individuelle (gants, blouses, etc .) et des médicaments de réanimation.

La mission de Citwell durera finalement jusqu'au 31 octobre 2020 pour un montant total de 2,67 millions d'euros ^{395 ( * )} , ce qui soulève des questions sur le plan juridique.

Une cascade de contrats pour Citwell, en dehors de tout marché public

Les contrats de Citwell sont passés dans le cadre de l'urgence impérieuse , qui dispense de toute mise en concurrence ^{396 ( * )} . Si cette qualification juridique se justifie pleinement au début de la crise sanitaire, elle soulève davantage de questions au fil des mois.

Dès le deuxième devis de Citwell, les services de contrôle interne du ministère des solidarités et de la santé mettent en garde sur l'imprécision des tâches confiées au cabinet : « ce qui prime est la mise à disposition de personnels de Citwell . On peut donc craindre que cette situation constitue un délit de marchandage définit par l'article L. 8231-1 du code du travail comme toute opération à but lucratif de fourniture de main d'oeuvre, ayant pour effet de causer un préjudice au salarié, de contourner les règles du code du travail ou d'éluder l'application de la convention collective » ^{397 ( * )} . La DGS signe toutefois ce devis le 17 mars 2020.

Les services de contrôle interne s'inquiètent ensuite de l'accumulation de contrats avec Citwell, en dehors de tout marché public .

La cellule de coordination interministérielle « logistique et moyens sanitaires » (CCIL-MS) insiste toutefois pour conserver le même prestataire, devenu indispensable .

Le 13 avril 2020, un dirigeant de la CCIL-MS écrit : « je confirme à la fois la pertinence de la prolongation de leur activité jusqu'à mi-juin (date à laquelle la question d'une éventuelle reconduction pourra être posée), ainsi que la nécessité du renforcement expert de l'équipe afin de procéder au durcissement des processus (et de leur outillage), à la stabilisation de l'organisation ainsi qu'à l'accompagnement de la montée en compétence des équipes en régie » ^{398 ( * )} .

Au sein du ministère, les tensions s'exacerbent avec la quatrième commande passée à Citwell , pour la période allant du 4 mai au 31 juillet 2020 (360 000 euros). Le devis n'est transmis à la DGS que le 16 mai 2020, alors que la prestation a déjà commencé depuis plus de 10 jours. La DGS émet une note d'alerte à l'adresse du ministre le 5 juin 2020 pour mettre en garde sur les risques constatés. La prestation est finalement validée par le cabinet du ministre le 9 juin 2020 et le devis signé par la DGS le 16 juin 2020.

Lors de la cinquième commande à Citwell (218 400 euros), la DGS écrit explicitement ses craintes sur le devis du cabinet (22 juin 2020) : « au vu du descriptif [de la prestation], et malgré plusieurs alertes à toutes les phases de la contractualisation avec cette société, on constate qu'il n'a pas été possible à la cellule de crise d'arrêter en avril une stratégie sur la durée de la crise , durée inconnue de tous. Ce point majeur a induit cette commande d'une phase 5 [...]. Ce constat fait courir le risque lors d'un examen a posteriori d'une caractérisation de saucissonnage des prestations . Cependant, sur la demande expresse de la cellule de crise qui ne peut se passer de cet accompagnement pour faire face aux objectifs qui lui sont assignés , validation ».

Malgré ces alertes, le ministère des solidarités et de la santé validera ensuite trois devis supplémentaires de Citwell sur la logistique des masques et des équipements de protection individuelle .

En pratique, la supply chain des masques et des équipements de protection est sous-traitée à Citwell , comme l'atteste la liste de ses livrables en date du 30 septembre 2020.

Le cabinet de conseil intervient sur l'ensemble de la chaîne logistique , de l'acheminement des masques depuis l'étranger ou les usines françaises jusqu'à leur distribution sur le terrain, en passant par les lieux de stockage et les modes de transport. Il suit également les stocks de masques et élabore des projections sur les stocks à 3 semaines.

Certains des documents de Citwell remontent jusqu'au Conseil de défense et de sécurité nationale (CDSN). D'autres servent à préparer une interview sur BFM TV ou une audition au Sénat .

Liste des livrables de Citwell au 30 septembre 2020 ^{399 ( * )}

- Mise à jour le mardi de l'outil de pilotage élaboré par Citwell pour réaliser des projections de stocks , « permettant d'identifier les opportunités et risques liés à l'écoulement du stock de masques et autres [équipements de protection individuelle, EPI], compte tenu des besoins (doctrine ministérielle) et des arrivées prévues » (fabrications françaises et importations) ;

- Pour le suivi des stocks de maques , élaboration d'un « Excel reprenant les données partagées avec [Santé publique France] et un PowerPoint permettant communication vers le [cabinet du Premier ministre] et autres » ;

- Élaboration d'un outil permettant de faire la synthèse des masques achetés (« graphique Napoléon ») ;

- Mise à jour de l'outil de distribution des masques et des EPI avec les données remontées par les agences régionales de santé (ARS) ;

- « Édition du tableau des opérations avec pour destinataire final [Santé publique France] pour création des ordres de transport vers les [groupements hospitaliers de territoire] » ;

- Participation aux points de la cellule de coordination interministérielle « logistique - moyens sanitaires » (CCIL-MS) , chaque lundi et jeudi ;

- « Analyses complémentaires réalisées en fonction des demandes du cabinet [du ministère des solidarités et de la santé] et de [Santé publique France] : reportings à la demande (synthèses de projections de stocks, focus, approvisionnements, suivi de l'exécution) remontés à la direction de la cellule [interministérielle de crise] en préparation de rendez-vous et réunions majeures (points [cabinet], conseils de défense, demandes presse, etc.) ».

Exemples :

. « demande d'informations pour interview à BFM » ;

. « synthèse globale des volumes réceptionnés et distribués pour audition au Sénat » ;

. « demande d'informations pour articles dans Challenge et la Voix du Nord » ;

- Aide au recrutement d'un analyste opérationnel à Santé publique France (SpF) , qui entrera en fonction le 23 septembre 2020 : « identification de profils, recueil de CV, prise de contact et proposition de profils à SpF ; réalisation des entretiens avec SpF ; matrice de synthèse des candidats short listés » ;

- « Assistance à la rédaction d'un cahier des charges pour la mise en place des prestations logistiques pour SpF afin de gérer le stock d'État » des équipements de protection individuelle (EPI), avec notamment « la formalisation des principes du futur schéma directeur proposé à la direction de SpF » et « la rédaction d'un draft d'appel d'offres logistique [...] pour transmission à la direction juridique de SpF ».

L'outil de pilotage des stocks de masques élaboré par Citwell

Source : document transmis par le ministère des solidarités et de la santé (dont la première page confirme qu'il a été préparé par un salarié de Citwell)

Projection, par Citwell, du stock de blouses et de surblouses au 22 juin 2020

Source : document transmis par le ministère des solidarités et de la santé (fichier numérique créé et modifié par des consultants de Citwell)

C'est aussi Citwell qui propose à l'État le nom d'un autre cabinet de conseil sur les aspects logistiques, JLL : « JLL a été mis en contact avec Santé publique France et le ministère des solidarités et de la santé par le cabinet de conseil Citwell. JLL et Citwell collaborent régulièrement, et ce, depuis plusieurs années, sur des projets dans la mesure où leurs domaines d'expertise sont complémentaires : supply chain pour Citwell, logistique opérationnelle pour JLL » ^{400 ( * )} .

Au quotidien, l'articulation avec les services de l'État peut s'avérer difficile pour les consultants , comme dans l'exemple de la distribution des masques aux plus précaires.

La nécessaire coordination entre les consultants et les services de l'État : un exemple concret

Dans son compte rendu de la semaine du 1 ^er au 5 juin 2020, un consultant de Citwell écrit : « nous avons passé beaucoup de temps à définir avec [Santé Publique France] les quantités disponibles [de masques] et obtenir les arbitrages ».

La distribution gratuite de masques aux publics précaires (juillet 2020) s'avère particulièrement compliquée : « le nombre et les catégories de bénéficiaires n'étaient pas clairs. Les chiffres fournis sont contradictoires et ont nécessité des [allers-retours] . Les conditionnements sont disparates, ce qui complexifie nettement la gestion du flux ».

Après avoir terminé sa mission sur les masques au 31 octobre 2020 , Citwell est rappelé moins de deux mois plus tard pour la logistique de la campagne vaccinale, une mission qui durera jusqu'en juillet 2021 (pour un montant de 4,44 millions d'euros) .

Au début de la préparation de la campagne vaccinale en novembre 2020, le même sentiment d'impréparation de l'État domine .

Comme l'a souligné M. Laurent Penard, président de Citwell, « tout était à faire. Il fallait construire toute la logistique : on ne savait pas où commander les congélateurs, où stocker les vaccins, etc . Il fallait livrer les Ehpad. Or, nous n'avions pas de base de données des Ehpad. On ne connaissait pas leurs adresses ; on n'avait pas la liaison entre les officines et les Ehpad. Il y avait des équipes très limitées chez Santé publique France : il fallait apporter des outils, des méthodes et constituer les schémas logistiques » ^{401 ( * )} .

En parallèle, l'État fait appel à McKinsey pour l'organisation de la campagne vaccinale (voir infra ).

2. Au moins trois cabinets de conseil pour accompagner Santé publique France et assurer la coordination avec l'État

a) Une intervention quotidienne des consultants à Santé publique France

Lors de son audition, Mme Geneviève Chêne, directrice générale de Santé publique France (SpF), a présenté l'action des cabinets de conseil pendant la crise sanitaire comme limitée aux questions opérationnelles.

Elle a également insisté sur un point : McKinsey n'était pas un prestataire de SpF mais du ministère des solidarités et de la santé. Elle n'avait donc pas à évaluer ses prestations.

Déclarations de Mme Geneviève Chêne, directrice générale de Santé publique France, lors de son audition du 15 décembre 2021

- « Il s'agit de prestations opérationnelles, essentiellement dans les domaines de la logistique pharmaceutique et des systèmes d'information . Il ne s'agit donc pas de prestations ou d'interventions sur des orientations stratégiques ou la conception de politiques publiques. Ce sont toujours les équipes de Santé publique France qui sont en responsabilité, qui pilotent les activités, qui prennent les décisions » ;

- « Nous n'avons pas de contrat avec le cabinet McKinsey . Encore une fois, il s'agit de la mission d'appui du ministère . [...] Deux prestataires nous ont appuyés en matière logistique : JLL en 2020 et Citwell en 2021 » ;

- « Je n'ai pas à évaluer McKinsey, qui n'est pas mon prestataire . Il faut poser cette question au donneur d'ordre de ce cabinet . »

En réalité, les cabinets de conseil ont été omniprésents à Santé publique France tout au long de la crise sanitaire .

Ils ont fourni un accompagnement quotidien à l'établissement pharmaceutique , le service de SpF chargé d'acquérir les vaccins et de les distribuer. Composé de 11 agents permanents et d'une quarantaine de renforts, ce service est rapidement apparu comme sous-doté face à l'ampleur de la crise sanitaire.

Au moins trois cabinets de conseil interviennent quotidiennement à Santé publique France : Citwell, JLL et McKinsey . C'est un devis de Citwell, en date du 5 janvier 2021, qui présente le mieux cette répartition complexe des rôles entre les cabinets.

Répartition des rôles des cabinets de conseil auprès de Santé publique France (campagne vaccinale)

Source : devis de Citwell du 5 janvier 2021, transmis par le ministère des solidarités et de la santé

b) Le cabinet McKinsey comme instance de coordination entre Santé publique France et le ministère

La prestation la plus surprenante est confiée à McKinsey et à sa filiale Orphoz.

Elle consiste à assurer la « coordination opérationnelle » et le « lien quotidien, sur le volet logistique » entre Santé publique France , d'une part, et le ministère des solidarités et de la santé ( task force « vaccins », direction générale de la santé et agences régionales de santé), d'autre part ^{402 ( * )} .

Cette prestation semble imposée à Santé publique France par le ministère, qui la finance directement ^{403 ( * )} .

Entre le 19 décembre 2020 et le 12 février 2021, deux commandes portent spécifiquement sur ce travail de coordination entre le ministère et Santé publique France :

- la mise à disposition par McKinsey d' un agent opérationnel de liaison auprès de SpF (169 440 euros).

« Positionné majoritairement auprès de Santé publique France et secondairement au ministère de la santé », ce consultant doit être « en capacité d'assurer la coordination opérationnelle sur le volet logistique-approvisionnement-distribution des vaccins » ^{404 ( * )} ;

- puis la mise en place à Santé publique France d' une « tour de contrôle » stratégique sur la campagne vaccinale (604 560 euros).

Ces deux prestations de coordination ont mobilisé 375 jours de consultants de McKinsey sur une durée d'environ 2 mois et pour un montant total de 774 000 euros (soit 2 064 euros par jour de consultant) .

Lors des auditions, le cabinet McKinsey ^{405 ( * )} a présenté ce rôle de coordination comme temporaire et répondant à l'urgence du début de la campagne vaccinale.

Il se prolonge en réalité pendant plusieurs mois, jusqu'au 30 juin 2021 ^{406 ( * )} , même s'il est « noyé » à partir de février 2021 dans des commandes plus larges passées à McKinsey ^{407 ( * )} .

Entre fin décembre 2020 et fin juin 2021, McKinsey est donc chargé d'assurer la coordination entre l'État et l'une de ses agences, Santé publique France .

Les agents de SpF voient leurs journées « rythmées » par les consultants de McKinsey , qui organisent les réunions de coordination et suivent au quotidien les indicateurs clés de performance.

Le rôle de coordination de McKinsey entre Santé publique France et le ministère ^{408 ( * )}

Pour effectuer cette coordination, McKinsey assure les prestations suivantes :

- proposition puis mise en place des « routines de coordination ( checkins , checkouts , réunions...) » ^{409 ( * )} ;

- organisation et pilotage de briefings quotidiens internes à Santé publique France, deux fois par jour, à 9 heures puis 15 heures (cette seconde réunion étant ensuite reportée à 16 heures) ;

- appui à la préparation et à l'animation des comités de pilotage logistiques entre le ministère et Santé publique France, organisés tous les jours à 17 heures (recueil des propositions de sujets pour l'ordre du jour, préparation des supports de réunion, rédaction des comptes rendus, etc .) ;

- suivi des principales actions engagées par les comités de pilotage et reporting des indicateurs clés de performance (KPI) . Chaque jour, McKinsey renseigne « un statut sur les chantiers logistiques prioritaires (préparation à la mise en oeuvre des schémas logistiques des nouveaux vaccins, sécurisation des approvisionnements en dispositifs médicaux, suivi des livraisons opérationnelles,...) [...] pour partager les avancements, les risques et les actions de sécurisation associées » ^{410 ( * )} ;

- préparation et transmission régulière au ministère, en lien avec Santé publique France, de rapports sur les difficultés ou questions concrètes rencontrées par SpF dans son action relevant de la logistique.

Réunions organisées par McKinsey à Santé publique France (au 9 février 2021)

Source : document rédigé par Orphoz, filiale de McKinsey, dans le cadre d'un retour d'expérience des agents de Santé publique France. La commission d'enquête a « anonymisé » les prénoms des 6 personnes mentionnées à droite du document.

Cette omniprésence de McKinsey est parfois mal vécue par les agents de Santé publique France : lors d'un retour d'expérience du 9 février 2021, ils demandent au cabinet :

- d'arrêter « de faire remonter des informations au [ministère] en cours de journée sans laisser le temps à [Santé publique France] de traiter les urgences / sujets » ;

- d'arrêter « de demander des avancements à 15 heures sur des actions prises le matin à 9 heures lorsqu'elles prennent du temps » ;

- ou encore de « réduire la taille » des comptes rendus de réunion ^{411 ( * )} .

Pour assurer un transfert des compétences de coordination, McKinsey sera chargé au printemps 2021 du « coaching [...] du référent task force nommé pour assurer la coordination » entre le ministère et Santé publique France ^{412 ( * )} .

Santé publique France finira toutefois par faire de nouveau appel aux consultants sur ses opérations logistiques , ce qui atteste sa difficulté à internaliser les prestations. L'agence lance un accord-cadre en avril 2021, qui sera attribué à Citwell et BearingPoint en juin de la même année.

L'externalisation des compétences logistiques de Santé publique France

L'accord-cadre de SpF porte sur des prestations d'appui logistique, de contrôle de la qualité pharmaceutique et de gestion de projet.

Les titulaires du lot n° 1 (Citwell et BearingPoint) seront chargés de prestations similaires à celles que les cabinets de conseil ont assurées pendant la crise sanitaire : « appui à la préparation des schémas logistiques : nouveaux vaccins ou évolution vers d'autres canaux de vaccins déjà traités ; planification des envois [de] vaccins vers les canaux : hôpitaux et officines ; propositions à l'appui de SpF pour prise de décision par le ministère des allocations de doses de vaccins » ^{413 ( * )} .

Ce nouveau recours aux consultants ne semble toutefois pas rassurer le ministère sur les capacités logistiques de Santé publique France , comme en témoigne une note du 28 octobre 2021 rédigée sous le sceau de la direction générale de la santé par un consultant de Roland Berger ^{414 ( * )} .

Alors que « les compétences en transformation de Santé publique France [demeurent] à ce stade réduites », la note plaide pour « un renforcement des compétences en termes de chefferie de projet et de posture ( passer d'une posture réactive à l'égard des orientations de la tutelle à une approche proactive d'apport d'expertise pour l'instruction des décisions impliquant des enjeux logistiques ; veille et cohérence du dispositif ; anticipation, etc.) » ^{415 ( * )} .

II. DES CABINETS DE CONSEIL ASSOCIÉS À LA STRATÉGIE DE GESTION DE LA CRISE SANITAIRE

A. DES CONSULTANTS ASSIMILÉS À DES AGENTS PUBLICS, RENFORÇANT AINSI L'OPACITÉ

1. Un fonctionnement en équipes intégrées, les cabinets de conseil se joignant à l'administration

Les consultants sont intervenus en renfort des services de l'État pendant la crise sanitaire : ils ont travaillé aux côtés des agents publics, dans le cadre d'équipes intégrées .

Cette organisation a été retenue pour au moins deux cellules de crise :

- la cellule de coordination interministérielle « logistique - moyens sanitaires » (CCIL-MS) , chargée à partir de mars 2020 de la logistique des masques, des équipements de protection individuelle et des médicaments de réanimation ;

- et la task force « vaccins » , chargée d'organiser la campagne vaccinale.

L'intervention des cabinets de conseil en équipes intégrées

Audition de M. Olivier Véran, ministre des solidarités et de la santé du 2 février 2022

- « On trouve des ressources et des talents dans le secteur privé comme dans le public. Dès lors que nous traversions une crise exceptionnelle et que nous devions mener une campagne tambour battant, il fallait aller chercher les compétences dont nous avions besoin partout où elles se trouvaient » ;

- « Dans le cadre de la campagne vaccinale, McKinsey a contribué à renforcer les équipes internes au ministère » ;

- « La personne qui a rédigé ce document n'est pas au siège de McKinsey mais est, et c'est le principe d'un renfort de conseil, déléguée par le cabinet au sein d'une équipe du ministère . C'est la règle du conseil . Lorsque vous faites appel à des ressources humaines extérieures, vous intégrez ces personnes à votre équipe » ;

- « Nous avons fait évoluer la pratique : alors qu'habituellement nous procédions par missions extérieures parfaitement bordées et externalisées, il a fallu que nous enrichissions nos équipes . En période de guerre, regarde-t-on qui prépare les munitions, à quel endroit on le fait et si les munitions sont bien transférées dans l'arsenal ? »

Premier devis de McKinsey sur la campagne vaccinale (27 novembre 2020)

« Intégration étroite avec la task force « vaccins » / les équipes du [ministère] : call de coordination quotidien en début de journée rassemblant les personnes clés, pour s'aligner sur le process , les priorités et les arbitrages éventuels. »

Tout au long de la crise sanitaire, les consultants sont ainsi assimilés à des agents publics, qui sont leurs « collègues de travail » ^{416 ( * )} :

- ils accèdent à la cellule de crise du ministère des solidarités et de la santé, installée dans la bibliothèque Simone Veil .

M. Thomas London, directeur associé du cabinet McKinsey, confirme : l'accès à la cellule de crise « est protégé par des badges. Nos consultants ont eu accès à des badges, au même titre que les agents qui y travaillent » ^{417 ( * )} ;

- les consultants participent également à des réunions clés, dont ils gèrent l'organisation, ainsi qu'à des déplacements .

Au printemps 2021, les consultants de McKinsey effectuent par exemple une « tournée » des agences régionales de santé (ARS), en compagnie de représentants du ministère (ARS d'Île-de-France le mardi 18 mai 2021, ARS des Hauts-de-France le jeudi 27 mai 2021, ARS de Provence-Alpes-Côte d'Azur le vendredi 4 juin 2021, etc .) ^{418 ( * )} ;

- les consultants disposent parfois d'une adresse électronique du ministère (@sante.gouv.fr), en particulier pour les cabinets Citwell et CGI France.

La signature électronique d'un consultant de Citwell le présente par exemple : « Support Externe - Cellule de Coordination Interministérielle Logistique - Moyens Sanitaires » ^{419 ( * )} , sans plus de précisions et sans mentionner le nom du cabinet ;

- les consultants participent à la rédaction de notes administratives et peuvent même en être les principaux rédacteurs .

C'est ainsi qu'un salarié de Roland Berger rédige, en compagnie d'un agent public, une note administrative à l'attention du directeur général de la santé en octobre 2020, sur la dissolution de la CCIL-MS. Il est présenté comme l'un des deux agents suivant le dossier.

Extrait d'une note administrative rédigée par un consultant (en compagnie d'un agent public)

Source : document transmis par le ministère des solidarités et de la santé, daté du 28 octobre 2020. La commission d'enquête a « anonymisé » l'identité du consultant et de l'agent public.

Interrogé sur ce document lors de son audition du 2 février 2022, le ministre des solidarités et de santé n'a pas constaté de difficulté, au contraire : « une note de la direction générale de la santé peut effectivement être rédigée par un salarié d'un cabinet privé venu en renfort de nos équipes. Quel est votre étonnement ? »

À noter que cette même note administrative a été utilisée par le cabinet Roland Berger pour rédiger une offre commerciale : des passages entiers de son devis du 30 octobre 2020, élaboré en réponse à la troisième commande du Gouvernement, sont un simple « copier-coller » de la note administrative du 28 octobre 2020.

Comparaison de la note administrative du 28 octobre 2020 et du devis de Roland Berger du 30 octobre 2020

Note administrative du 28 octobre	Devis de Roland Berger du 30 octobre
« Initialement, le positionnement de la CCILMS était centré sur l'import et la distribution de masques chirurgicaux et FFP2, et sur la constitution d'un stock stratégique »	« Initialement, le positionnement de la CCILMS était centré sur l'import et la distribution de masques chirurgicaux et FFP2, et sur la constitution d'un stock stratégique »
« Ainsi, au sein des maillons de la chaîne logistique allant de la formulation d'orientations stratégiques globales (niveau cabinet MMS et direction de crise) jusqu'à l'exécution, l'enjeu est celui de la couverture des activités de pilotage opérationnel jusqu'ici couvertes par la CCILMS (cf. schéma ci-dessous) »	« Néanmoins, au sein des maillons de la chaîne logistique allant de la formulation d'orientations stratégiques globales (niveau cabinet MMS et direction de crise) jusqu'à l'exécution, il demeure un enjeu autour de la couverture des activités de pilotage et d'anticipation jusqu'ici couvertes par la CCILMS (cf. schéma ci-dessous) »
« Plusieurs fonctions couvertes par la CCILMS doivent être renforcées dans le nouveau schéma : D'une part, le pilotage de l'efficience de la chaîne logistique et la planification, visant à traduire en plans d'action concrets les orientations stratégiques et doctrinales produites par ailleurs »	« Plusieurs fonctions couvertes par la CCILMS doivent être renforcées dans le nouveau schéma : D'une part, le pilotage de l'efficience de la chaîne logistique et la planification, visant à traduire en plans d'action concrets les orientations stratégiques et doctrinales produites par ailleurs »

Source : commission d'enquête, à partir des documents transmis par le ministère des solidarités et de la santé

Une situation de porosité s'installe donc entre les cabinets de conseil et l'administration .

Dans certains cas, les consultants sont même ajoutés aux organigrammes administratifs . Dans un projet d'organigramme du 28 août 2020, le consultant précité de Roland Berger est présenté comme assurant la direction de la cellule de coordination interministérielle « logistique et moyens sanitaires » (CCIL-MS) pour les mois de septembre et octobre 2020, en binôme avec un agent public. Les salariés du cabinet Citwell figurent également sur l'organigramme, pour la gestion logistique.

Organigramme prévisionnel de la CCIL-MS pour les mois de septembre et octobre 2020

Source : projet d'organigramme du 28 août 2020, transmis par le ministère des solidarités et de la santé. La commission d'enquête a « anonymisé » l'identité des consultants et des agents publics.

Cette situation pose plus largement la question de l'évaluation de l'intervention des cabinets de conseil : comment évaluer les prestations des consultants lorsqu'ils interviennent dans les mêmes équipes que les agents publics et que leurs livrables ne sont pas identifiables en tant que tels (voir infra ) ?

Dans la plupart des cas, les évaluations du ministère se résument à la signature d'une fiche sommaire de « service fait » , parfois accompagnée de la liste des livrables produits par le cabinet de conseil. La qualité de la prestation est peu, voire pas, abordée .

2. Une intervention des cabinets « behind the scene », sans logo sur leurs livrables

L'intervention des cabinets de conseil pendant la crise sanitaire doit rester discrète .

Dans son devis du 20 décembre 2020, McKinsey écrit ainsi qu'il restera « behind the scene » : « notre intervention aux côtés du [ministère des solidarités et de la santé] restera confidentielle et tous nos documents seront réalisés au format du [ministère] . Les travaux et livrables fournis par McKinsey et divulgués à l'extérieur du [ministère] ne devront pas mentionner l'intervention ou le nom de McKinsey, sauf obligation légale » ^{420 ( * )} . Cette exigence est reprise dans tous les devis du cabinet, qui rappelle à plusieurs reprises sa volonté de « rester en retrait » ^{421 ( * )} .

Sauf exception ^{422 ( * )} , les livrables des cabinets de conseil sont présentés sous le sceau du ministère des solidarités et la santé . Le logo des cabinets n'y figure pas.

Cette question des livrables a d'ailleurs fait naître une contradiction majeure dans le discours de M. Olivier Véran . Lors de son audition du 2 février 2022, il a tour à tour affirmé :

- que « le positionnement du cabinet de conseil est très clair. Il vient toujours en appui ou conseil d'un chef de projet interne à l'administration, dans le cadre d'une expression de besoins clairement définie, avec des livrables clairement identifiés » ;

- mais que, dans le même temps, « si vous aviez voulu [les documents] estampillés par McKinsey présents dans le dossier, vous auriez eu une feuille blanche . Vous avez là tous les documents auxquels [les cabinets de conseil] ont pu contribuer de près ou de loin, au titre des renforts RH internalisés dans nos équipes le temps de la mission, sans pouvoir décisionnel et sans lien direct avec le ministre ».

Au cours de l'audition, le ministre a été plus spécifiquement interrogé sur un document synthétisant les cibles hebdomadaires de vaccination au 23 août 2021 et transmis au Conseil de défense et de sécurité nationale (CDSN).

Les cibles de vaccination au 23 août 2021

Source : document transmis par le ministère des solidarités et de la santé

Le ministre a alors indiqué qu'il ne s'agissait pas « de livrables mais de documents internes au ministère , qui relèvent de nos équipes, et à l'élaboration desquels McKinsey a participé, en simple renfort . [...] C'est un document de mon ministère, produit par les équipes du ministère ». Il a également déclaré : « le cabinet de conseil a renforcé l'ensemble des équipes en charge de la politique vaccinale. Il ne s'agit donc pas d'un document McKinsey ».

Les « traces numériques » du document ( PowerPoint ) démontrent néanmoins que ce dernier a été créé par un consultant de McKinsey et modifié pour la dernière fois par un second consultant de ce même cabinet .

Sur le seul plan de la forme , les documents transmis par le ministère des solidarités et de la santé peuvent présenter une certaine ressemblance avec un PowerPoint conçu par McKinsey pour le gouvernement australien .

Document préparé par McKinsey pour le gouvernement australien
(27 août 2020)

Source : ABC News (média australien)

Extrait d'un document transmis par le ministère des solidarités et de la santé
(8 juillet 2021)

Source : document transmis par le ministère des solidarités et de la santé

3. Des interrogations persistantes sur les exigences déontologiques des consultants pendant la crise

La commission d'enquête constate un autre sujet de contradiction du Gouvernement en ce qui concerne les obligations déontologiques imposées aux consultants , au-delà des « simples » clauses de confidentialité prévues pour ce type de contrats.

D'un côté, les expressions de besoin adressées par le ministère à McKinsey prévoient que « les personnes assurant ces missions devront établir une déclaration d'intérêts » ^{423 ( * )} . M. Thomas London, directeur associé du cabinet, confirme : « chacun des consultants mobilisés a rempli une déclaration d'intérêts préalablement aux travaux » ^{424 ( * )} .

De l'autre, le ministre des solidarités et de la santé a déclaré devant la commission d'enquête : « la loi ne prévoit pas de vérification concernant les activités antérieures ou les liens familiaux des uns et des autres . Or nous avons scrupuleusement respecté la loi, rien que la lettre de la loi . » ^{425 ( * )}

Affirmant être « très favorable » à l'évolution des règles sur les conflits d'intérêts, le ministre a également déclaré : « ce sont les règles applicables aux marchés de la DITP. Ce sont des sujets techniques, qui ne sont pas de mon niveau de décision - c'est pourquoi je viens de me le faire préciser par mon secrétaire général -, mais je vous dis comment les choses sont faites dans mon ministère, dont j'assume la responsabilité. » ^{426 ( * )}

Parmi les plus de 5 000 fichiers transmis par le ministère, la commission d'enquête n'a retrouvé que cinq déclarations d'intérêts renseignées par des salariés du cabinet McKinsey, pour la plupart consultants juniors.

Remplies à la fin du mois d'août 2021, ces cinq déclarations comprennent trois parties, relativement sommaires : « intérêts financiers personnels directs dans des acteurs de la santé » ; « emploi du conjoint (si celui-ci / celle-ci travaille dans le domaine de la santé) » ; « engagements / missions conduits à titre personnel auprès d'acteurs de la santé ». En l'espèce, les cinq consultants répondent « non » à l'ensemble de ces questions.

Sur le plan déontologique, aucun élément ne permet d'attester que le ministère a examiné le profil des autres consultants de McKinsey, y compris lorsqu'ils travaillaient dans les succursales étrangères du cabinet ^{427 ( * )} .

Idem pour la liste des autres clients du cabinet , même si McKinsey produit une liste sommaire (et en anglais) dans son premier devis du 27 novembre 2020.

Liste sommaire des clients de McKinsey, élaborée par le cabinet

Source : devis de McKinsey du 27 novembre 2020, transmis par le ministère des solidarités et de la santé

Cette liste de clients ne sera plus produite dans les commandes suivantes.

B. L'INTERVENTION DES CONSULTANTS SUR DES SUJETS STRATÉGIQUES, JUSQU'AU SOMMET DE L'ÉTAT

Les cabinets de conseil sont intervenus sur des pans entiers de la crise sanitaire, avec un appui particulier pour la campagne vaccinale (McKinsey) et les systèmes d'information (Accenture).

Dans les faits, l'État a pu se retrouver dans une situation de dépendance face aux consultants, qui avaient la maîtrise d'outils stratégiques de gestion de la crise : il a sans cesse dû allonger la durée de leurs missions , dont certaines ont été prorogées jusqu'en février ou mars 2022.

1. McKinsey, la clef de voûte de la campagne vaccinale

McKinsey intervient d'abord en avril 2020, pour deux missions stratégiques confiées par la DITP sur les tests (219 540 euros) et les scénarios de reprise des transports collectifs (478 680 euros). S'agissant des tests, la DITP salue « une excellente réactivité » du cabinet et une « connaissance des sujets santé, y compris autour de la crise covid » ^{428 ( * )} .

Mais c'est sur la campagne vaccinale que le cabinet se spécialisera quelques mois plus tard.

Le ministère des solidarités et de la santé lui adresse sa première commande le 25 novembre 2020 ^{429 ( * )} , soit le lendemain de l'intervention du Président de la République annonçant « une campagne de vaccination rapide et massive au plus près des personnes » ^{430 ( * )} .

Le devis de McKinsey est signé par le ministre le 4 décembre 2020, pour une durée initiale de trois mois (décembre 2020 - février 2021) et un montant de 3,24 millions d'euros.

McKinsey devra ainsi « proposer , dans un délai compatible avec le calendrier de démarrage de la campagne de vaccination communiqué par le Président de la République [...], une stratégie logistique, avec [...] définition de la vision cible, de la feuille de route opérationnelle et analyse de ses impacts [...] pour décision ministre » ^{431 ( * )} . L'objectif est également « d'identifier les sujets qui poseront problème au premier semestre [2021] : les urgences de janvier » ^{432 ( * )} .

Initialement circonscrite au « lancement de la campagne à 3 semaines » ^{433 ( * )} , la mission de McKinsey va finalement durer plus d'un an, jusqu'au 4 février 2022 ^{434 ( * )} , ce qui représente 7 commandes d'un montant total de 11,63 millions d'euros .

Une forme de dépendance vis-à-vis de McKinsey

Une forme de dépendance s'est progressivement installée, au détriment de l'État.

Plusieurs mois après le démarrage de la campagne vaccinale (fin de l'année 2020), une « transition » est organisée à l'été 2021 pour transférer des activités de McKinsey vers la task force « vaccins » ; le contrat de McKinsey arrive à échéance le 24 septembre 2021 et la task force gère seule la campagne de vaccination jusqu'en décembre 2021.

À la fin de l'année 2021, le Gouvernement refait toutefois appel à McKinsey, car « une forte accélération de la campagne de rappel est nécessaire pour faire face à cette cinquième vague et la propagation du variant Omicron » ^{435 ( * )} .

Cette nouvelle prestation de McKinsey va durer pendant un mois et demi, jusqu'au 4 février 2022, pour un montant de 844 680 euros . Elle est largement comparable aux prestations antérieures du cabinet , avec l'ajout de nouvelles thématiques en lien avec le contexte sanitaire (suivi de la campagne de vaccination pédiatrique et examen des conséquences logistiques d'une éventuelle quatrième dose de vaccin).

McKinsey a ainsi constitué la clé de voûte de l'organisation de la campagne de vaccination en France , sous la supervision de la task force « vaccins » du ministère.

Pour étayer ce constat, la commission d'enquête a dressé une liste - non exhaustive - des prestations que l'État a confiées à McKinsey. Elle publie également en annexe de l'étude de cas plusieurs documents originaux , dont des PV de réception rédigés par le ministère des solidarités et de la santé.

D'une manière générale, McKinsey est chargé de quatre missions stratégiques lors de la campagne vaccinale :

- l'organisation logistique

Outre l'examen des circuits de distribution, McKinsey élabore un modèle de suivi des livraisons et des injections des vaccins Pfizer et Moderna , qu'il actualise quotidiennement « pour déterminer les objectifs hebdomadaires et mensuels ».

Il étudie l'évolution des stocks de vaccins , élabore des « projections des capacités d'injection en vaccins par ARN » messager ^{436 ( * )} et suit l'évolution du nombre de rendez-vous de vaccination ;

- les indicateurs et les outils de suivi

McKinsey alimente un registre d'environ 250 actions et décisions clés , impliquant des revues hebdomadaires avec les responsables d'actions. Il produit quotidiennement des indicateurs de pilotage pour le ministère et les ARS ;

- les analyses sectorielles confiées par le ministère , comme un point de situation sur les territoires ultramarins à l'été 2021, un plan d'actions pour la campagne de vaccination à l'automne 2021 ou un focus sur la vaccination pédiatrique lors de la dernière commande (23 décembre 2021 - 4 février 2022) ;

- la gestion de projet , McKinsey étant même associé à la refonte de l'organisation et de la gouvernance de la task force « vaccins » (voir infra ).

Les principales missions confiées à McKinsey pendant la campagne de vaccination (liste non exhaustive)

Missions de McKinsey	Sources de la commission d'enquête
Logistique
Instruction des scénarios logistiques pour la distribution de chaque catégorie de vaccins (circuits de distribution) ; optimisation et organisation opérationnelle des flux de vaccins	Devis de McKinsey des 25 février et 2 mai 2021
Suivi quotidien des livraisons et des injections des vaccins Pfizer et Moderna, pour déterminer les objectifs hebdomadaires et mensuels	PV de réception des mois de mars-avril 2021 et du 21 octobre 2021
Analyse et modélisation pour le déploiement du vaccin Moderna en ville - Suivi de la vaccination en ville	PV de réception des mois de mars-avril 2021 et du 21 octobre 2021 Document de transmission des activités récurrentes du 12 juillet 2021
Suivi des stocks de vaccins, notamment dans les établissements de santé « pivots » et en ville	PV de réception des mois de mars-avril 2021 et du 21 octobre 2021 Liste des livrables de McKinsey au 4 février 2022
Accompagnement de la montée en charge des centres de vaccination Analyse et synthèse des leviers opérationnels à mettre en place dans les centres de vaccination (recommandations organisationnelles à destination des centres)	PV de réception des mois de mars-avril 2021 Expression de besoins du ministère du 28 décembre 2021 Liste des livrables de McKinsey au 4 février 2022
Instruction des stratégies et des schémas logistiques possibles pour différents scenarii de vaccination dans les établissements scolaires et universitaires Estimations et projections des 12-17 ans à vacciner en milieu scolaire	Expression de besoins du ministère du 27 août 2021 PV de réception du 21 octobre 2021
Création d'un modèle d'analyse « 4 ^e et N-doses » pour évaluer les conséquences logistiques d'une éventuelle quatrième dose de vaccin	Liste des livrables de McKinsey au 4 février 2022
Estimation des besoins en personnels supplémentaires pour les injections (« effecteurs » et personnels administratifs), dans le cadre de l'accélération de la campagne de vaccination du début d'année 2022	Devis de McKinsey du 29 décembre 2021 Liste des livrables de McKinsey au 4 février 2022
Indicateurs et outils de suivi
Production quotidienne des indicateurs de pilotage de la campagne vaccinale Exemple : le nombre de patients vaccinés, la vaccination par région, le taux de couverture des populations éligibles et la couverture des populations prioritaires par région	Devis de McKinsey du 25 février 2021 Compte rendu d'une réunion du 25 janvier 2021 entre des agents du ministère et des consultants d'Accenture (cabinet chargé du développement de systèmes d'information sur la vaccination)
Suivi d'un registre d'environ 250 actions et décisions clés, impliquant des revues hebdomadaires avec les responsables d'actions	Devis de McKinsey du 25 février 2021
Préparation de documents pour des réunions majeures	Voir infra
Appui hebdomadaire à l'analyse des indicateurs régionaux de montée en charge pour les échanges avec les directeurs généraux d'ARS Conception d'un tableau de bord quotidien de suivi des objectifs de vaccination avec les ARS	PV de réception des mois de mars-avril 2021 et du 21 octobre 2021 Liste des livrables de McKinsey au 4 février 2022
Benchmarks internationaux (cartographie des campagnes vaccinales dans les principaux pays de l'OCDE)	PV de réception des mois de mars-avril 2021 Devis de McKinsey du 25 février 2021
Analyse de l'évolution du nombre de rendez-vous de vaccination (« modèle de rendez-vous »)	PV de réception des mois de mars-avril 2021 et du 21 octobre 2021
Projection des capacités d'injection en vaccins ARNm	PV de réception du 10 octobre 2021
Doses de rappel : élaboration d'un modèle Excel d'estimation des volumétries de personnes éligibles et d'injections aux rappels par tranche d'âge et catégories de population	Liste des livrables de McKinsey au 4 février 2022
Suivi et analyse des rendez-vous et des volumes d'injections réalisées lors la campagne de vaccination pédiatrique	Liste des livrables de McKinsey au 4 février 2022
Analyses sectorielles
Leviers identifiés pour un plan d'actions afin d'atteindre les objectifs de vaccination de l'été 2021	PV de réception du 21 octobre 2021
Analyses et plan d'actions pour la campagne de vaccination de l'automne 2021 (trajectoire de la troisième dose de rappel notamment)	PV de réception du 21 octobre 2021
Point de situation sur les territoires ultramarins dans le cadre de la dynamique épidémique de l'été 2021 (analyse de la situation en outre-mer, analyse des résultats de la consultation citoyenne)	PV de réception du 21 octobre 2021
Proposition de sondage pour les freins d'adhésion à la campagne de vaccination et rappel, avec le service d'information du Gouvernement (SIG)	PV de réception du 21 octobre 2021
Gestion de projet
Coordination entre le ministère et Santé publique France (agent de liaison, « tour de contrôle », etc .)	Voir supra
Structuration des sujets clés et actions à suivre de la task force « vaccins », pour le point quotidien organisé au sein de la task force	Liste des livrables de McKinsey au 4 février 2022
Appui à la refonte de l'organisation et de la gouvernance de la task force « vaccins »	Liste des livrables de McKinsey au 4 février 2022 (voir infra )
Formation des équipes de la task force « vaccins » et transfert progressif des activités à cette dernière Coaching / appui méthodologique de l'encadrement task force	Devis de McKinsey des 2 mai et 29 décembre 2021

Source : commission d'enquête

L'exemple des travaux de McKinsey sur les conséquences logistiques d'une éventuelle quatrième dose de vaccin

Lors la dernière commande du ministère (fin décembre 2021 - 4 février 2022), le cabinet McKinsey est missionné pour « la réalisation d'analyses ad hoc à la demande de la task force , notamment s'agissant de l'administration d'une éventuelle quatrième dose de vaccin » ^{437 ( * )} .

La liste des livrables au 4 février 2022 atteste que McKinsey a réalisé « un modèle d'analyse “4 ^e et N-doses” simulant l'impact de l'arrivée des différentes injections en termes de dynamique et de volumétrie [en] fonction de paramètres d'entrée évolutifs (date d'entrée en vigueur, population éligible, éligibilité) ».

D'après les documents consultés par la commission d'enquête, McKinsey a évalué les impacts logistiques de trois scénarios en lien avec une éventuelle quatrième dose : une vaccination saisonnière (à l'automne) contre le covid-19, une ouverture échelonnée de la quatrième dose (en fonction de l'âge et de la vulnérabilité des personnes) et une ouverture concomitante pour l'ensemble de la population.

Les calculs sont basés sur l'hypothèse de « 100 % d'adhésion à la 4 ^e dose » et donc sur le fait qu'une personne déjà vaccinée acceptera un nouveau rappel.

Cette analyse débouche sur des préconisations : « assurer la possibilité d' ouvrir une capacité complémentaire de vaccination rapidement lorsque requis (e.g. centres de vaccination ») ; définir « par anticipation un plan d'action de contingence “vaccination” avec les ARS et préfets », pour atteindre la capacité maximale d'injection en deux semaines ; anticiper « la campagne de communication afin de lisser les pics de demande (autant que possible au plan sanitaire) » ^{438 ( * )} .

Interrogé sur le rôle du cabinet pendant la crise sanitaire, le ministre des solidarités et de la santé a assuré : « à aucun moment, McKinsey ne m'a fait prendre la moindre décision en lien avec la crise sanitaire ou la campagne vaccinale » ^{439 ( * )} .

Dans ses devis, McKinsey indique également que le ministère « reste seul responsable de ses décisions, actions, de l'utilisation des livrables et du respect des lois, règles et règlements applicables. McKinsey ne se substitue pas aux dirigeants ou aux organes de décision » du ministère ou de Santé publique France. « McKinsey a une obligation de moyens, non de résultats ».

Le cabinet reste d'ailleurs prudent face aux incertitudes liées à la crise sanitaire : « McKinsey ne fait aucune déclaration ou garantie d'aucune sorte , expresse ou implicite, concernant l'exactitude , la pertinence, la validité, la fiabilité, la disponibilité ou l'exhaustivité de toute information contenue dans ses livrables » ^{440 ( * )} .

L'absence de traçabilité des livrables de McKinsey ne permet pas de confirmer ou d'infirmer la déclaration du ministre des solidarités et de la santé : la frontière est souvent imperceptible entre les conseils du cabinet, l'instruction des dossiers par les agents publics et la prise de décision finale de l'autorité politique.

La commission d'enquête constate néanmoins que McKinsey est intervenu sur des enjeux stratégiques de la campagne vaccinale, comme l'attestent deux exemples concrets .

En premier lieu, McKinsey a préparé des documents au plus haut sommet de l'État .

Prévu dès la première commande de novembre 2020 ^{441 ( * )} , ce travail est confirmé par plusieurs sources concordantes de la commission d'enquête, même si la teneur exacte de ces documents n'est pas connue et qu'ils ont sans doute fait l'objet de relectures successives de la part de l'administration .

McKinsey est ainsi à l'origine de documents transmis au Président de la République, au Premier ministre et au Conseil de défense et de sécurité nationale (CDSN) . Le cabinet travaille également à la préparation du point du cabinet du ministre des solidarités et de la santé, organisé chaque lundi .

La préparation par McKinsey de documents pour des réunions au plus niveau de l'État : les sources de la commission d'enquête

- Compte rendu d'un comité de pilotage sur les systèmes d'information liés à la vaccination, 21 janvier 2021 (rédigé par le cabinet Accenture)

« Infographie simple à réaliser pour expliquer le flux [de doses].

Côté McK, une slide a été produite pour PR : à pimper et créer une infographie ».

- Devis de McKinsey du 25 février 2021

« Synthèse des points clés et préparation des principaux documents de support en appui de la comitologie et des réunions clés (PR, PM, ministre, copil général) ».

« Préparation de la comitologie et des documents supports pour les réunions clés (en particulier doc PR) ».

- PV de réception des prestations de McKinsey de mars-avril 2021 et du 21 octobre 2021 (rédigés par le ministère des solidarités et de la santé, MSS)

« Préparer pour le cabinet [du ministre] et la task force les réunions de prise de décision et de concertation : quatre types de documents par semaine :

. Présidence de la République, PR, cabinet MSS ;

. Comités de pilotage hebdomadaires ;

. Présentations en CDSN ;

. Réunions de concertation avec les parties prenantes ».

- Documents de transmission des activités de McKinsey à la task force (juillet 2021)

McKinsey doit progressivement transférer ses missions à des membres de la task force « vaccins », après les avoir assumées pendant plusieurs mois.

Parmi ces missions figurent la « préparation et [la] présentation du point cabinet du lundi » ainsi que la « préparation du document CDSN » ^{442 ( * )} .

Un autre document de transmission dresse la liste des « quelques éléments à vérifier sur une slide ». Outre l'actualisation du titre ou la cohérence des chiffres, le lecteur est invité à se poser la question suivante : « est-ce que je pourrais présenter cette slide au ministre ? Ou au PR ? » [Président de la République] ^{443 ( * )}

En second lieu, le cabinet McKinsey a non seulement coordonné le registre des actions et décisions clés et préparé les réunions quotidiennes au sein de la task force « vaccins », mais il a également contribué à revoir l'organisation et la gouvernance de cette cellule de crise .

Au printemps 2021, McKinsey est d'abord missionné pour « consolider l'organisation de la task force » et former ses membres, dans le cadre d'un transfert de compétences.

La « consolidation » de la task force :
les recommandations de McKinsey

Pour McKinsey, les enjeux de la task force sont triples (devis du 2 mai 2021) :

- « faire face au renouvellement d'une partie significative de ses membres , ce qui implique un nombre substantiel de recrutements dans les toutes prochaines semaines et l'accompagnement de leur montée en charge » ;

- « passer d'une organisation en mode gestion de crise à une organisation pérenne , quels que soient les choix qui seront faits ultérieurement sur le devenir de la task force » ;

- « prendre un coup d'avance sur toutes les dimensions de la campagne de vaccination, pour devenir une référence en Europe ».

Selon le cabinet, la task force devra respecter trois prérequis pour se renforcer :

- recruter des personnels , et notamment un « référent senior logistique , chargé de coordonner l'ensemble des activités logistiques » au sein du ministère et de Santé publique France ;

- identifier un « responsable chargé du pilotage transverse » , alors assuré par McKinsey (« coordination du registre des actions et décisions, aide à la priorisation des sujets, supervision de la production des supports clés, des benchmarks , etc . ») ;

- « renforcer à nouveau les processus de suivi des décisions , avec un pilotage haut niveau (i.e. DirCab voire ministre pour certains d'entre eux) des 10-15 sujets clés » et la désignation d'un responsable de la task force « clairement identifié chargé de coordonner l'instruction de chacun d'entre eux ».

Le devis prévoit enfin que McKinsey forme les « profils recrutés par la task force » et assure le transfert progressif de ses activités vers cette dernière (« par ex. pour la production et l'analyse des indicateurs de pilotage »).

De façon plus anecdotique, un séminaire de retour d'expérience (« off-site stratégique ») aurait eu lieu en juillet 2021 « pour partager les apprentissages à date et s'aligner sur l'organisation task force des mois à venir », McKinsey précisant cependant que cet événement est « hors périmètre » de son intervention (devis du cabinet du 29 juillet 2021).

L'influence de McKinsey sur l'organisation de task force « vaccin » est renforcée lors de la dernière commande du ministère , allant de fin décembre 2021 au 4 février 2022.

Le cabinet est alors chargé d'apporter un « appui méthodologique à la réflexion sur le devenir de la task force compte tenu des enjeux à venir ». Il est associé « à la refonte de l'organisation et de la gouvernance de la task force (identification des compétences clés, suivi des recrutements RH, revue de l'organigramme, création de points d'équipes de suivi de l'avancement des chantiers, outils visuels) ».

Parmi les livrables du cabinet, on identifie « une réflexion sur l'organigramme cible et les réunions clés de la task force » ainsi qu'un « outil de suivi des départs de l'avancement du recrutement , utilisé deux fois par semaine avec les équipes RH » ^{444 ( * )}

2. Accenture, l'architecte des systèmes d'information de la crise sanitaire

Accenture est sollicité par le ministère des solidarités et de la santé dès le 3 novembre 2020 pour l'aider à concevoir le système d'information « vaccination covid » (VAC-SI) , qui doit regrouper les données des personnes vaccinées.

Le 21 mars 2021, Accenture est contacté pour assurer la même mission mais sur une autre application : le passe sanitaire .

L'intervention d'Accenture sur le VAC-SI et le passe sanitaire ^{445 ( * )}

« Le rôle d'Accenture s'articule en trois temps :

- le temps de la conception , qui nous a amenés à participer à l'élaboration de schémas directeurs, d'études de cadrage sur des fonctionnalités spécifiques, notamment logistiques, et d'une étude de pérennisation du système d'information ;

- un temps de mise en oeuvre opérationnelle , qui est celui de rédaction de spécifications techniques et d'organisation de campagnes de tests ;

- et un temps d'analyse de la donnée , notamment en renfort auprès de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES).

Il est essentiel de noter qu'Accenture ne participe pas à la réalisation de ces systèmes d'information ».

Le montant total de ces deux prestations d'Accenture s'élève à 5,18 millions d'euros .

Là encore, l'État se trouve dans une situation de dépendance : l'ensemble des spécifications techniques du VAC-SI et du passe sanitaire sont maîtrisées par Accenture.

Plus d'un an après la création du système d'information, Accenture reste chargé du « suivi du périmètre fonctionnel de VAC-SI (besoins d'évolution, revue et priorisation, planification des évolutions, préparation et suivi des ouvertures des évolutions en production, etc .) » ^{446 ( * )} .

Les missions d'Accenture étant censées s'achever le 25 mars 2022, elles auront duré 1 an et 5 mois pour le VAC-SI (11 commandes) et une année pour le passe sanitaire (4 commandes) .

L'exigence d'un transfert de compétences en direction de l'administration n'apparaît que tardivement dans les missions du cabinet.

Dans l'exemple du VAC-SI, il faut attendre la fin du mois de juillet 2021, soit près de 9 mois après le début du projet, pour voir émerger dans les pièces de marché un « accompagnement opérationnel et [un] transfert de connaissances pour la gestion de la vaccination, de la logistique et le pilotage des données » ^{447 ( * )} . Plusieurs mois plus tard, ce transfert vers l'administration n'est toujours pas effectif.

Sur le fond, l'intervention d'Accenture ne se limite pas aux développements techniques . En novembre 2021, un de ses consultants est par exemple désigné comme « porteur » d'une note adressée à la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) dans le cadre de son avis sur le VAC-SI ^{448 ( * )} .

Mais c'est surtout sur le passe sanitaire que les missions d'Accenture dépassent les spécifications informatiques .

Le cabinet est ainsi missionné pour « un accompagnement à la rédaction d'éléments de langage sur les sujets technico-fonctionnels liés au passe sanitaire ».

À l'été 2021, il participe à la rédaction d'une foire aux questions (FAQ) destinée aux secteurs médicaux et médico-sociaux et intitulée « Obligation vaccinale et passe sanitaire », pour expliquer les modifications induites par la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire.

Accenture est également chargé d'accompagner le lancement du passe sanitaire dans les établissements recevant du public, avec la rédaction d'un kit d'accompagnement pour les discothèques et les bars à ambiance , mais également pour les grands événements culturels et sportifs de l'été 2021.

Les consultants d'Accenture se rendent par exemple à Roland Garros les 9 et 11 juin 2021 et formalisent un retour d'expérience sur l'utilisation du passe sanitaire. En transmettant la liste de ses livrables le 11 juin 2021, un directeur d'Accenture écrit ainsi au ministère : « pas grand-chose à signaler [cette semaine] à part une bonne avancée sur tous les fronts, et des renvois de balles efficaces à Roland Garros » ^{449 ( * )} .

Dernier exemple, l'État mobilise Accenture en urgence à la fin du mois de septembre 2021 pour travailler sur la lutte contre les faux passes sanitaires , inscrits sur une liste noire, en collaboration avec la société Lunabee Studio.

Les missions confiées à Accenture en lien avec le passe sanitaire (outre la conception et la mise en oeuvre du système d'information ; liste non exhaustive)

Missions d'Accenture	Sources de la commission d'enquête
Réalisation d'études comparatives en lien avec les chantiers européens et internationaux : benchmarks , échanges multilatéraux et bilatéraux, etc .	Expression de besoins du ministère des solidarités et de la santé du 26 mars 2021
Élaboration d'un kit de déploiement du dispositif de contrôle du passe sanitaire, notamment dans les établissements recevant du public ^450 ( * ) Adaptation de ce kit pour les discothèques et les bars à ambiance	Liste des livrables des 28 mai et 25 juin 2021
Présentation du kit au ministère des sports et aux établissements recevant du public	Liste des livrables du 28 mai 2021
Accompagnement de Roland-Garros lors du lancement du passe sanitaire (observation sur place les 9 et 11 juin 2021 ; formalisation d'un retour d'expérience)	Liste des livrables du 11 juin 2021
Réunion le 15 juin 2021 avec le ministère de la culture pour le déploiement du passe sanitaire pour les événements culturels de l'été	Liste des livrables du 11 juin 2021 (programme prévisionnel)
Information spécifique sur le passe sanitaire pour certains festivals, comme les Nuits de Fourvière (Lyon) Observations de terrain à l'Opéra de Paris	Liste des livrables du 25 juin 2021
Participation à la rédaction d'une foire aux questions (FAQ) destinée aux secteurs médicaux et médico-sociaux, intitulée « Obligation vaccinale et pass sanitaire »	Liste des livrables du 6 août 2021
Réalisation de supports de communication à l'attention des pharmaciens pour les certificats de vaccination établis à l'étranger (guide d'utilisation du portail « Génération de pass sanitaire »)	Liste des livrables du 11 octobre 2021
Travail, en urgence, sur la lutte contre les fraudes au passe sanitaire (liste noire), avec la société Lunabee Studio ^451 ( * )	Liste des livrables des 27 septembre et 4 octobre 2021
Accompagnement à la rédaction d'éléments de langage sur les sujets technico-fonctionnels liés au passe sanitaire	Expression de besoins du ministère du 13 décembre 2021
Préparation et animation des comités de projet, dont le comité de projet « passe sanitaire »	Expression de besoins du ministère du 13 décembre 2021

Le difficile benchmarking d'Accenture

Si les contrats d'Accenture prévoient la réalisation d'études comparatives en lien avec les chantiers européens et internationaux, le cabinet semble rencontrer des difficultés à assurer correctement cette prestation.

De premiers éléments sont transmis le 19 novembre 2020 au ministère des solidarités et de la santé, avec des comparaisons « remontées » par les équipes du cabinet en Allemagne et au Royaume-Uni.

Un directeur d'Accenture précise toutefois : « s'agissant de canaux non officiels merci de considérer ces éléments de manière informelle et en comprenant que des inexactitudes peuvent s'être glissées dans la compréhension de nos équipes » ^{452 ( * )} .

Un autre benchmark du cabinet, en date du 13 septembre 2021, ressemble davantage à une revue de presse sommaire .

Pour prendre l'exemple du Danemark, le document se borne à reprendre des éléments généraux, facilement consultables dans les journaux français : « dans la continuité de la levée des restrictions sanitaires en vigueur dans le pays, le Danemark a amorcé le vendredi 10 septembre la dernière étape de ce processus d'allègement en levant l'obligation de pass sanitaire pour les deux derniers lieux qui y étaient encore soumis, à savoir les discothèques et les grands rassemblements ».

3. CGI France et la réflexion sur l'entrepôt national de données de biologie médicale (ENDB)

CGI France s'est vu confier plusieurs missions sectorielles pendant la crise sanitaire, pour un montant de 964 088,53 euros.

L'une d'elles a consisté à rédiger une étude d'opportunité et de faisabilité (9 avril 2021) puis une étude de trajectoire (10 juin 2021) sur l'entrepôt national de données de biologie médicale (ENDB) .

L'objectif est clair : reprendre les principales fonctionnalités et pérenniser le système d'information national de dépistage (SI-DEP) ^{453 ( * )} , qui permet de centraliser les résultats des tests de dépistage du covid-19.

Par rapport au SI-DEP, l'entrepôt pourrait être élargi à « l'ensemble du périmètre de veille épidémiologique de Santé publique France, ce qui représente plus de 70 pathologies (incluant plusieurs maladies à déclaration obligatoire) ».

Pour le cabinet de conseil, ce projet répond « à un besoin clairement exprimé par l'ensemble des parties prenantes » pour « capitaliser sur les investissements réalisés dans le cadre de la crise sanitaire », « centraliser les données de laboratoires » et « stimuler l'interopérabilité de la collecte de données et la souplesse des paramétrages à inclure » ^{454 ( * )} .

À l'issue d'une réunion avec un représentant des laboratoires le 23 décembre 2020, CGI France constate des « freins de certaines structures de laboratoires qui ne veulent pas transmettre leurs données » . Mais « ce frein semble faible si la communication auprès des réseaux de professionnels est claire » ^{455 ( * )} .

L'ENDB poserait néanmoins de sérieuses difficultés en matière de protection des données personnelles : il reviendrait à centraliser de manière pérenne les données de tests des laboratoires, y compris en dehors des crises sanitaires.

CGI France pense pouvoir contourner cet obstacle : « en bénéficiant des voies législatives rapides facilitées par l'état d'urgence sanitaire, 6 mois pourraient suffire pour qu'une nouvelle loi entre en vigueur » ^{456 ( * )} .

Le cabinet de conseil précise également : « à date, il n'est pas encore décidé si le cadre légal proposé sera très large et général, ou bien très précis et spécifique. Néanmoins, un cadre juridique très général serait avantageux en cela qu'il permettrait à l'outil d'évoluer avec les besoins et les enjeux des acteurs concernés par le projet » ^{457 ( * )} .

Le compte rendu d'un entretien avec la direction des affaires juridiques des ministères sociaux (12 novembre 2020) est encore plus explicite : « il faut une rédaction assez large pour couvrir tout ce qu'il est nécessaire de couvrir du point de vue métier ; et en même temps, plus la rédaction est large, plus il est difficile de justifier la loi auprès du Parlement ».

En d'autres mots, le projet est donc de pérenniser un système d'information créé pendant la crise sanitaire et d'en dire le moins possible dans la loi, malgré les enjeux de protection des données personnelles des Français .

À ce jour, l'ENDB de données n'a pas été encore été soumis à la représentation nationale . Il figure néanmoins dans la feuille de route du numérique en santé publiée par le Gouvernement en janvier 2022 ^{458 ( * )} .

L'entrepôt serait ainsi « en cours de cadrage, avec une animation portée par la direction générale de la santé (DGS) » ; « sa construction serait progressive sur la période 2022-2025, avec des paliers successif s ». À aucun moment le rôle des consultants n'est mentionné .

4. Roland Berger, l'organisateur de la CCIL-MS

Le ministère de la santé missionne Roland Berger à la fin du mois de juin 2020 pour accompagner le transfert des compétences de la cellule de coordination interministérielle « logistique - moyens sanitaires » (CCIL-MS) , qui doit prochainement être dissoute.

Le transfert des compétences de la CCIL-MS, avec l'appui de Roland Berger

Les compétences de cette cellule, créée en mars 2020, devaient initialement être transférées en septembre 2020 au centre de crise sanitaire (expertise logistique et sanitaire), d'une part, et à Santé publique France (organisation des flux), d'autre part.

Les consultants devraient ainsi « établir une cartographie de la répartition des compétences entre centre de crise et SpF » ^{459 ( * )} .

L'objectif était ainsi de revenir à une forme de droit commun pour la logistique des masques et des équipements de protection individuelle (EPI) et de moins puiser dans les stocks d'État, qui devaient être reconstitués pour la mi-octobre.

Cette réorganisation administrative va toutefois prendre plusieurs mois , en raison notamment de la difficulté pour Santé publique France d'internaliser cette compétence. Il a également fallu accompagner la formation d' un consortium pour la gestion des commandes et la distribution des masques , formé par les centrales d'achat hospitalières Resah et UniHa et La Poste.

La mission de Roland Berger durera finalement 9 mois, pour s'achever le 21 mars 2021. Elle comportera 4 commandes successives, pour un montant total de 940 549,36 euros .

Dans les faits, cette prestation a principalement consisté pour Roland Berger à mettre à disposition de la CCIL-MS un consultant senior , spécialiste de la logistique hospitalière et qui a accompagné la direction générale des entreprises (DGE) sur la sécurisation des approvisionnements en masques grand public en avril 2020.

C'est ce qui explique un coût par jour-homme particulièrement élevé (3 277,18 euros) .

Ce consultant de Roland Berger est mobilisé à plein temps sur la mission puis trois jours par semaine à partir de novembre 2020 ^{460 ( * )} .

Il rédige des notes administratives et est même présenté dans un projet d'organigramme du 28 août 2020 comme l'un dirigeants de la CCIL-MS , aux côtés d'un fonctionnaire (voir supra ).

Il doit également appuyer la direction générale de la Santé « pour répondre aux questions du Parlement et de la Cour des comptes » ^{461 ( * )} . Un devis de Roland Berger fait notamment référence à une audition du 15 septembre 2020 au Sénat ^{462 ( * )} , qui semble correspondre à l'audition du directeur général de la santé devant la commission d'enquête sur la crise sanitaire le 16 septembre.

D'après Roland Berger, cette activité de réponse au Parlement et à la Cour des comptes « constitue une charge d'activité significative et très variable en fonction des périodes ». Elle fait « l'objet, en matière de livrables, d'un recueil de l'ensemble des éléments de réponse développés : éléments quantitatifs, analyses, notes de synthèse, éléments de langage » ^{463 ( * )} .

LISTE (NON EXHAUSTIVE) DE LIVRABLES DU CABINET MCKINSEY

§ PV de réception des prestations de McKinsey pour les mois de mars-avril 2021 (transmis par le ministère des solidarités et de la santé)

§ PV de réception des prestations de McKinsey au 21 octobre 2021 (transmis par le ministère des solidarités et de la santé)

N. B. la commission d'enquête a « anonymisé » le nom de l'agent public ayant rédigé ce PV.

§ Document de transmission des activités de McKinsey à la task force au 12 juillet 2021 (transmis par le ministère des solidarités et de la santé)

Lecture : les activités figurant dans ce document étaient jusque-là réalisées par McKinsey qui, à l'été 2021, procède à leur transmission progressive vers les membres de la task force « vaccins ». Sur la droite du document, le diagramme présente l'état d'avancement de cette transmission.

N. B. la commission d'enquête a « anonymisé » le prénom des membres de la task force.

§ Liste des livrables de McKinsey au 4 février 2022 (transmise par le ministère des solidarités et de la santé)

LISTE DES PRESTATIONS ONÉREUSES DES CABINETS DE CONSEIL PENDANT LA CRISE SANITAIRE

Ministère des Solidarités et de la Santé
		Cabinet	Thème	Date de début	Date de fin	Durée (en jours)	Véhicule contractuel	Montant TTC	Jours / hommes	Coût moyen par jour
		Accenture	Étude stratégique relative au système d'information « vaccination covid » (VAC-SI)	02/11/20	08/01/21	67	Accord-cadre DITP (lot 1)	388 500 €	135	2 877,78 €
		Accenture	Étude stratégique relative au VAC-SI	04/01/21	26/03/21	81	Accord-cadre DITP (lot 1)	594 540 €	285	2 086,11 €
		Accenture	Assistance à la cellule logistique sur le VAC-SI	18/01/21	26/03/21	67	Accord-cadre DITP (lot 1)	223 920 €	90	2 488 €
		Accenture	Prestation d'assistance à la mise en oeuvre du SI Pilotage du VAC-SI	01/02/21	01/03/21	28	UGAP	59 163 €	NC	NC
		Accenture	Accompagnement à l'évolution du VAC-SI	26/03/21	29/05/21	64	Accord-cadre DITP (lot 1)	432 600 €	195	2 218,46 €
		Accenture	Prestation d'assistance à la mise en oeuvre du SI Pilotage du VAC-SI	01/04/21	01/05/21	30	UGAP	205 100,40 €	NC	NC
		Accenture	Accompagnement dans la mise en oeuvre du système d'information « Passe sanitaire »	06/04/21	29/05/21	53	Accord-cadre DITP (lot 1)	416 580 €	145	2 872,97 €
		Accenture	Accompagnement à la généralisation de la vaccination contre le covid-19 (VAC-SI)	31/05/21	27/08/21	88	Accord-cadre DITP (lot 1)	467 220 €	225	2 076,53 €
		Accenture	Accompagnement à la mise en place du SI « Passe sanitaire »	31/05/21	27/08/21	88	Accord-cadre DITP (lot 1)	436 980 €	240	1 820,75 €
		Accenture	Prestation d'assistance à la mise en oeuvre du SI Pilotage du VAC-SI	01/06/21	01/08/21	61	UGAP	92 047,07 €	NC	NC
		Accenture	Prestation d'assistance à la mise en oeuvre du SI Pilotage du SI Vaccination	01/09/21	23/12/21	113	UGAP	243 391,01 €	NC	NC
		Accenture	Accompagnement à la mise en place du VAC-SI	01/09/21	23/12/21	113	Accord-cadre DITP (lot 1)	439 320 €	225	1 952,53 €
		Accenture	Accompagnement à la mise en place du SI « Passe sanitaire »	20/09/21	23/12/21	94	Accord-cadre DITP (lot 1)	550 380 €	240	2 293,25 €
		Accenture	Accompagnement à la mise en place du SI « Pass sanitaire »	03/01/22	25/03/22	81	Accord-cadre DITP (lot 1)	482 340 €	205	2 352,88 €
		Accenture	Étude stratégique relative au VAC-SI	03/01/22	25/03/22	81	Accord-cadre DITP (lot 1)	152 280 €	70	2 175,43 €
		CGI France	Assistance informatique dans le cadre de la lutte contre l'épidémie	02/01/21	18/07/21	197	Accord-cadre DAE (lot 2)	138 476,70 €	NC	NC
		CGI France	Étude et assistance à la coordination de projet « SI DEP » / SI LAB	18/01/21	19/03/21	60	Accord-cadre DAE (lot 2)	179 295,48 €	NC	NC
		CGI France	Assistance informatique dans le cadre de la lutte contre l'épidémie	22/01/21	15/02/21	24	UGAP	52 452,79 €	NC	NC
		CGI France	Renfort à l'équipe de Data-Plateforme Recherche Innovation (DaPRI) du ministère de la santé	27/01/21	31/03/21	63	Accord-cadre DAE (lot 2)	74 959,20 €	NC	NC
		CGI France	Prestations d'études et de pilotage nécessaires aux projets informatiques (VAC-SI et Dispostock)	11/02/21	16/04/21	64	Accord-cadre DAE (lot 2)	35 857,44 €	NC	NC
		CGI France	Étude de trajectoire pour le SI-DEP	07/04/21	11/06/21	65	Accord-cadre DAE (lot 2)	156 108,90 €	NC	NC
		CGI France	Assistance au pilotage de plusieurs systèmes d'information liés au covid-19	19/04/21	15/12/21	240	Accord-cadre DAE (lot 2)	220 969,20 €	NC	NC
		CGI France	Appui, montée en charge et fiabilisation de la remontée de stocks et de besoins par Dispostock	26/04/21	07/05/21	11	Accord-cadre DAE (lot 2)	7 698,72 €	NC	NC
		CGI France	Assistance informatique dans le cadre de la lutte contre l'épidémie	19/07/21	31/12/21	165	Accord-cadre DAE (lot 2)	98 270,10 €	NC	NC
		Citwell	Conseil en systèmes et logiciels informatiques pour le support d'allocations de masques	12/03/20	26/03/20	14	Hors marché	59 964 €	38	1 578,00 €
		Citwell	Extension du support pour l'allocation de masques	18/03/20	29/04/20	42	Hors marché	383 040 €	240	1 596,00 €
		Citwell	Conseil en systèmes et logiciels informatiques pour le support d'allocation de masques (extension)	24/04/20	12/06/20	49	Hors marché	627 600,00 €	378	1 660,32 €
		Citwell	Ajout de support sur le périmètre des médicaments de réanimation	04/05/20	31/07/20	88	Hors marché	360 000,00 €	226	1 592,92 €
		Citwell	Prestation additionnelle : prolongation de support pour les masques et les équipements de protection individuelle (EPI)	20/06/20	31/07/20	41	Hors marché	218 400,00 €	138	1 582,61 €
		Citwell	Support, conception et mise en oeuvre du dispositif de post-crise, support à la mise en oeuvre du dispositif pour la seconde vague épidémique	01/07/20	31/12/20	183	Hors marché	402 960,00 €	268	1 503,58 €
		Citwell	Prolongation de support pour les masques et les EPI	01/08/20	30/09/20	60	Hors marché	180 096,00 €	139	1 295,65 €
		Citwell	Complément de la période précédente	23/09/20	31/10/20	38	Hors marché	35 625,60 €	25	1 425,02 €
		Citwell	Mission d'assistance pour l'accompagnement logistique et la distribution des vaccins à Santé publique France	21/12/20	28/02/21	69	Hors marché	233 529,60 €	161	1 450,49 €
		Citwell	Suivi de développement et suivi de transfert aux équipes de la cellule de crise, dans le cadre prolongation du consortium La Poste - RESAH et UniHA	04/01/21	31/01/21	27	Hors marché	29 868 €	20	1 493,40 €
		Citwell	Mission d'assistance pour l'accompagnement logistique et la distribution des vaccins à Santé publique France (complément d'intervention)	04/01/21	26/02/21	53	Hors marché	1 243 080 €	758	1 639,95 €
		Citwell	Appui à la finalisation du développement du portail de commande informatique Distrilog Santé	01/02/21	02/04/21	60	Hors marché	58 170 €	39	1 491,54 €
		Citwell	Mission d'assistance pour l'accompagnement logistique et la distribution des vaccins à Santé publique France (complément d'intervention)	28/02/21	30/04/21	61	Hors marché	1 483 120 €	1078	1 375,81 €
		Citwell	Mission d'assistance pour l'accompagnement logistique et la distribution des vaccins à Santé publique France (complément d'intervention)	03/05/21	16/07/21	74	Hors marché	1 480 560 €	1014	1 460,12 €
		Deloitte	Accompagnement au projet Distrilog de pilotage des contingentements pour la crise logistique et suivi EPI	09/11/20	08/02/21	91	Accord-cadre DAE (lot 4)	24 516 €	NC
		JLL	Mission d'assistance à maîtrise d'oeuvre pour la transition logistique dans le cadre de la crise (masques)	01/06/20	01/07/20	30	Hors marché	60 000 €	NC
		JLL	Mission d'assistance à maîtrise d'oeuvre pour la transition logistique dans le cadre de la crise (masques)	01/07/20	01/12/20	153	Hors marché	492 811,20 €	245,5	2 007,38 €
		JLL	Mission d'assistance pour l'accompagnement logistique et la distribution des vaccins à Santé publique France (complément d'offre, renforts régionaux et vagues de vaccination Moderna et Johnson & Johnson)	01/12/20	01/03/21	90	Hors marché	477 360 €	260	1 836 €
		JLL	Mission d'assistance pour l'accompagnement logistique et la distribution des vaccins à Santé Publique France	18/12/20	28/02/21	72	Hors marché	229 662 €	141	1 628,81 €
		McKinsey	Appui à la définition de la stratégie logistique, appui au pilotage stratégique et benchmark	30/11/20	28/02/21	90	Accord-cadre DITP (lot 1)	3 239 700 €	1085	2 985,90 €
		McKinsey	Appui complémentaire logistique entre Santé publique France et le ministère de la santé au titre de l'accompagnement à la préparation de la vaccination	19/12/20	26/02/21	69	Accord-cadre DITP (lot 1)	169 440 €	75	2 259,20 €
		McKinsey	Appui à la mise en place d'une « tour de contrôle » stratégique auprès de Santé publique France au titre de l'accompagnement à la préparation de la vaccination	04/01/21	12/02/21	39	Accord-cadre DITP (lot 1)	604 560 €	300	2 015,20 €
		McKinsey	Nouvelle phase de montée en charge du déploiement de la vaccination contre le covid-19	15/02/21	30/04/21	74	Accord-cadre DITP (lot 1)	2 652 360 €	940	2 821,66 €
		McKinsey	Poursuite de l'accélération de la vaccination contre le covid-19 en appui à la task force sur les schémas logistiques, à la coordination et au pilotage stratégique au projet et à la mise en oeuvre logistique et à la coordination avec Santé publique France	12/04/21	30/07/21	109	Accord-cadre DITP (lot 1)	2 899 530 €	1037,5	2 794,73 €
		McKinsey	Poursuite de l'accompagnement au déploiement de la vaccination contre le covid-19 (accélération de la campagne à l'été sur volet stratégique logistique et préparation du plan logistique automnal + appui au dispositif de pilotage performance et anticipation des risques)	26/07/21	24/09/21	60	Accord-cadre DITP (lot 1)	1 218 156 €	449	2 713,04 €
		McKinsey	Accompagnement au déploiement de la vaccination contre le covid-19	23/12/21	04/02/22	43	Accord-cadre DITP (lot 1)	844 680 €	275	3 071,56 €
		Roland Berger	Mission d'assistance à maîtrise d'oeuvre en vue de l'organisation logistique de la supply chain pour les produits de santé, au profit de la cellule de coordination interministérielle logistique - moyens sanitaires (CCIL-MS)	29/06/20	04/09/20	67	Accord-cadre DITP (lot 1)	221 640,28 €	53	4 181,89 €
		Roland Berger	Idem	05/09/20	30/10/20	55	Accord-cadre DITP (lot 1)	167 275,68 €	40	4 181,89 €
		Roland Berger	Idem	02/11/20	18/12/20	46	Accord-cadre DITP (lot 1)	182 295,00 €	54,5	3 344,86 €
		Roland Berger	Idem	02/12/20	31/03/21	119	Accord-cadre DITP (lot 1)	369 338,40 €	112	3 297,66 €
		TOTAL						26 797 788 €
Santé publique France (SpF)
			Prestations de conseil directement contractualisées par SpF	2020-2021				7 900 000 €
Autres ministères
	Commanditaire	Cabinet	Thème	Date de début	Date de fin	Durée (en jours)	Véhicule contractuel	Montant TTC	Jours / hommes	Coût moyen par jour
	DITP	Roland Berger	Appui à la direction générale des entreprises (DGE) pour la logistique et la distribution de masques à la population française dans le cadre du déconfinement	17/04/2020	08/05/2020	21	Accord-cadre DITP (lot 1)	273 332,40 €	84	3 253,96 €
	CESE / DITP	Roland Berger	Analyse des concertations sur la crise sanitaire	NC	NC	NC	Accord-cadre DITP (lot 1)	299 434,80 €	104	2 879,18 €
	DITP	McKinsey	Chantier de modélisation des tests	28/04/2020	NC	NC	Accord-cadre DITP (lot 1)	219 540 €	105	2 090,86 €
	DITP	McKinsey	Analyse des scénarios de reprise dans les transports collectifs	20/04/2020	29/05/2020	39	Accord-cadre DITP (lot 1)	478 680 €	285	1 679,58 €
	DITP	Capgemini	Plateforme de données pour la gestion de crise	NC	NC	NC	Accord-cadre DITP (lot 2)	151 380 €	NC	NC
	DITP	EY	Covid 19 - Assurer la continuité économique des entreprises franciliennes	14/04/2020	20/05/2020	36	Accord-cadre DITP (lot 1)	203 400 €	NC	NC
	Ministère de l'environnement	BCG	Accompagnement du ministère de la transition écologique dans un retour d'expérience de la crise du covid en associant les 70 000 collaborateurs du ministère (y compris les agences)	NC	NC	NC	Accord-cadre DITP (lot 1)	252 000 €	101	2 495,05 €
	Ministère de l'économie et des finances	Roland Berger	Étude pour l'adaptation du soutien public au secteur de la croisière dans le cadre de la crise sanitaire COVID-19	2020	NC	NC	Accord-cadre DITP (lot 1)	258 242,40 €	81	3 188,18 €
	Ministère de la santé	Capgemini	Lancement du « 360 » en mode gestion de crise	18/05/2020	NC	NC	Accord-cadre DITP (lot 2)	278 568 €	140	1 989,77 €
	Ministère de la santé	Capgemini	Montée en charge du « 360 » gestion de crise et préparation du « 360 » cible - 2 phases : déploiement et bilan	03/07/2021	03/10/2021	NC	Accord-cadre DITP (lot 2)	418 800 €	240	1 745,00 €
	Ministère de la culture	EY	Nouvelles modalités de travail post-covid	2021	NC	NC	Accord-cadre DITP (lot 2)	207 600 €	NC	NC
	Ministère de la culture	Accenture	Étude d'impact des effets de la crise du covid-19 sur le secteur culturel	2020	NC	NC	NC	152 724 €	NC	NC
	Ministère de la santé	Capgemini	Application Contact Covid	2021	NC	NC	UGAP	214 906,65 €	NC	NC
	AP-HP	Capgemini	Assistance à maîtrise d'ouvrage pour l'application SI-DEP	2021	NC	NC	UGAP	2 940 000,00 €	NC	NC
		TOTAL						6 348 608,25 €

LISTE DES PRESTATIONS PRO BONO DES CABINETS DE CONSEIL PENDANT LA CRISE SANITAIRE

Cabinet	Bénéficiaire	Année	Intitulé de la prestation	Prestation réalisée	Jours-hommes mobilisés
Atos - Onepoint - - Thalès - CEAEA -ENS Saclay	Ministère de l'Intérieur	2020	Élaboration d'un outil de simulation et d'anticipation de l'évolution de la crise sanitaire (système d'information)	Assistance en matière de cadrage technico-fonctionnel, d'architecture technique et de pilotage de projet	NC
Bain & Compagnie	Ministère des solidarités et de la santé	2020	Fournir un support à la montée en puissance de la capacité de tests du covid-19	Lien avec la task force gouvernementale sur la montée en puissance des tests : - lien avec les laboratoires privés pour s'assurer de leur embarquement dans la stratégie de tests ; - suivi des stocks et de la chaîne logistique et identification d'acteurs capables de produire du matériel de tests pour la France - support à des start-ups / PME pour développer des solutions innovantes de tests	296
BCG	Ministère de l'économie et des finances	2020	PME pendant le premier confinement	Détermination des options pour accompagner les PME pendant la période : - accélération de la numérisation/création de sites Internet ou affiliation à des marketplaces , seuil de paiement sans contact, développement de la formation ; - définition pour chaque piste des moyens opérationnels, conditions de succès, moyens à mobiliser	40
BCG	AP-HP	2020	Assistance à la gestion de la crise pendant le premier confinement, ciblée sur les capacités du SAMU	Aide à la mise en place de modèles de prévision des appels SAMU et des admissions en réanimation pour l'AP-HP	134
Capgemini	AP-HP	2020	Cellule Data covid	Appui en data science et architecture de plateforme	67
Capgemini	AP-HP	2020	Covidom	Appui au déploiement de la plateforme ; définition du modèle opérationnel du centre d'appel	180
Capgemini	ARS Île-de-France	2020	Gestion des lits	Exploitation de données	42
Capgemini	Health Data Hub	2020	Appui au pilotage par la donnée dans le contexte du covid-19	Exploitation de modèles de données pour le pilotage covid-19	97
Capgemini	Inria	2020	StopCovid	Pilotage du programme (en complément de la mission de maîtrise d'oeuvre)	310,5
Capgemini	Institut Pasteur	2020	Sécurisation des chaînes d'approvisionnement	Appui à la direction générale pour sécuriser plusieurs chaînes d'approvisionnement	48
Capgemini	Ministère des solidarités et de la santé	2020	Mise en place d'un pilotage des besoins en ressources humaines en Ehpad	Mission d'appui, de reporting et de recommandation pour la mobilisation de renforts humains à destination des Ehpad dans le cadre de la gestion de la crise sanitaire	87
EY	Ars Occitanie	2020	Plateforme de contact	Appui à la mise en place d'une plateforme permettant de faciliter la mise en contact des établissements et services médico-sociaux entre eux pour faciliter les échanges de ressources (places d'hébergement, personnels, matériels et services)	20
EY	Ministère de l'économie et des finances	2020	Secteur de la montagne	Étude d'impact de la crise sanitaire sur le tourisme de montagne et valorisation des enjeux économiques et financiers liés à la crise	30
EY	Ministère de l'économie et des finances	2020	Plateforme d'indemnisation des PME-TPE	Appui à la construction de la plateforme	35
KMPG	Ministère de l'économie et des finances	2020	Capacité de résilience des territoires d'industrie	Réalisation de tableaux de bord pour analyser les risques sur les principaux territoires industriels	35
KMPG	AP-HP	2020	Création et déploiement de COVISAN	Aide à la construction du projet ; fichier de suivi des statistiques quotidiennes de cette activité ; remise en forme des supports de communication ; travail sur la logistique	NC
McKinsey	Ministère de l'économie et des finances	2020	Appui à la task force « masques » pour le développement de la filière française de production de masques	L'étude a consisté à : - analyser la filière française de production des masques (chirurgicaux et FFP2) - identifier les actions possibles pour accroître de manière accélérée les capacités de production	125
McKinsey	Services du Premier ministre	2020	Benchmarking des réponses sanitaires à la crise covid-19 adoptées dans différents pays étrangers	L'étude a consisté à : - conduire une veille sur les mesures sanitaires mises en oeuvre par d'autres pays dans la gestion de la première vague ; - suivre comparativement à d'autres pays l'évolution des chiffres clés de l'épidémie	200
Roland Berger	Ministère de l'économie et des finances	2020	Support au cadrage des plans de relance industriels post-covid	Diagnostic flash Identification des leviers Qualification de l'effet potentiel des leviers proposés	25
Roland Berger	AP-HP	2020	Appui à l'AP-HP lors de la crise sanitaire	Accélération d'une plateforme de e-learning à la réanimation pour tous les soignants ; Structuration de la cellule de renfort RH : définition de l'organisation, des processus, des modèles de reporting , coaching	40

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* ³⁷¹ Voir notamment l'article suivant : « Use of consultancies for vaccine rollout sparks controversy in France », Élisa Braun et Rym Momtaz, Politico, 8 février 2021.

* ³⁷² Contribution écrite transmise par Santé publique France à la commission d'enquête.

* ³⁷³ « Santé publique : pour un nouveau départ - Leçons de l'épidémie de covid-19 », rapport n° 199 (2020-2021) fait par Mmes Catherine Deroche et Sylvie Vermeillet et M. Bernard Jomier au nom de la commission d'enquête sur l'évaluation des politiques publiques face aux pandémies.

* ³⁷⁴ Audition de M. Olivier Véran devant la commission d'enquête du 2 février 2022.

* ³⁷⁵ Devis de McKinsey du 20 décembre 2020 transmis à la commission d'enquête par le ministère des solidarités et de la santé.

* ³⁷⁶ Audition de M. Olivier Véran devant la commission d'enquête du 2 février 2022.

* ³⁷⁷ Audition de MM. Thomas London et Karim Tadjeddine devant la commission d'enquête du 18 janvier 2022.

* ³⁷⁸ McKinsey étant intervenu entre le 30 novembre 2020 et le 24 septembre 2021 puis entre le 23 décembre 2021 et le 4 février 2022.

* ³⁷⁹ Bien que le bon de commande ait été dressé le 18 mai 2020, cette date a été confirmée par la DITP dans sa contribution écrite à la commission d'enquête.

* ³⁸⁰ Par souci d'exhaustivité, a été ajoutée dans ce second cercle une prestation de 2,9 millions d'euros commandée à Capgemini par l'Assistance Publique - Hôpitaux de Paris (AP-HP) pour la maîtrise d'ouvrage du système d'information de dépistage (SI-DEP). Source : contribution écrite transmise par l'AP-HP.

* ³⁸¹ Source : contribution écrite transmise par Santé publique France.

* ³⁸² Direction des achats de l'État.

* ³⁸³ Avec une remise de 5 % par rapport aux taux standards de Citwell (source : devis transmis par le ministère des solidarités et de la santé).

* ³⁸⁴ Premier et second cercles de dépenses de conseil pendant la crise sanitaire, hors Santé publique France.

* ³⁸⁵ Pour plus de précisions sur le mécanisme du « tourniquet », voir le I. D de la première partie du rapport (« Des facilités contractuelles pour recourir aux prestations de conseil »).

* ³⁸⁶ Cette prestation étant réalisée par Roland Berger, sans l'appui de Wavestone.

* ³⁸⁷ Audition de M. Thierry Lambert devant la commission d'enquête du 2 décembre 2021.

* ³⁸⁸ Audition de M. Martin Hirsch devant la commission d'enquête du 26 janvier 2022.

* ³⁸⁹ Lors de son audition, M. Martin Hirsch avait évoqué l'intervention dans un cadre conventionnel de « bénévoles », tout en indiquant qu'il allait vérifier ce point et apporter des précisions écrites.

* ³⁹⁰ Voir le II. C de la troisième partie du rapport pour plus de précisions sur les prestations pro bono .

* ³⁹¹ Document transmis par le ministère des solidarités et de la santé.

* ³⁹² Contribution écrite du cabinet Citwell à la commission d'enquête.

* ³⁹³ Documents transmis par le ministère des solidarités et de la santé.

* ³⁹⁴ Document transmis par le ministère des solidarités et de la santé.

* ³⁹⁵ Hors prestations assurées par Citwell pour l'organisation logistique de la campagne vaccinale.

* ³⁹⁶ Article R. 2122-1 du code de la commande publique : « l'acheteur peut passer un marché sans publicité ni mise en concurrence préalables lorsqu'une urgence impérieuse résultant de circonstances extérieures et qu'il ne pouvait pas prévoir ne permet pas de respecter les délais minimaux exigés par les procédures formalisées ».

* ³⁹⁷ Document transmis par le ministère des solidarités et de la santé.

* ³⁹⁸ Courriel transmis par le ministère des solidarités et de la santé.

* ³⁹⁹ Source : annexe à la facture de Citwell du 30 septembre 2020, transmise par le ministère des solidarités et de la santé.

* ⁴⁰⁰ Source : contribution écrite de JLL à la commission d'enquête.

* ⁴⁰¹ Audition devant la commission d'enquête du 15 décembre 2021.

* ⁴⁰² Expression de besoins transmise par le ministère des solidarités et de la santé à McKinsey le 15 décembre 2020.

* ⁴⁰³ Dans sa contribution écrite à la commission d'enquête, Santé publique France confirme que c'est le ministère qui « a souhaité appuyer [SpF] dans le lancement de la logistique vaccinale et ses relations avec la task force vaccins en déployant des prestations d'appui des deux cabinets McKinsey et Orphoz dans le cadre de ses propres marchés ».

* ⁴⁰⁴ Expression de besoins transmise par le ministère des solidarités et de la santé à McKinsey le 15 décembre 2020.

* ⁴⁰⁵ « Nous avons été appelés tout début décembre [2020], et il fallait réagir très vite. Nous avons fait ce rôle de manière temporaire. Ensuite, notre rôle a été de faire monter une équipe dédiée qui a repris l'ensemble de ces tâches, et nous nous sommes désengagés » (audition de M. Karim Tadjeddine du 18 janvier 2022).

* ⁴⁰⁶ Source : expression de besoins transmise par le ministère des solidarités et de la santé à McKinsey le 30 avril 2021, pour fixer le cadre de la prestation du cabinet entre le 12 avril et le 30 juillet 2021.

* ⁴⁰⁷ Dans son devis du 25 février 2021, McKinsey prévoit le transfert au 9 avril « des activités de la tour de contrôle vers un référent [de Santé publique France] à nommer ». Ce transfert demandera en réalité beaucoup plus de temps, pour s'achever à la fin du mois de juin 2021.

* ⁴⁰⁸ Sources : contributions écrites du secrétariat général des ministères sociaux et de Santé publique France ; expressions de besoins transmises par le ministère à McKinsey ; devis de McKinsey du 20 décembre 2020 ; liste des livrables du cabinet.

* ⁴⁰⁹ Devis de McKinsey du 20 décembre 2020.

* ⁴¹⁰ PV de réception des livrables de McKinsey au 21 octobre 2021, transmis par le ministère des solidarités et de la santé.

* ⁴¹¹ Retour d'expérience des agents de Santé publique France du 9 février 2021, rédigé par Orphoz, filiale de McKinsey.

* ⁴¹² Devis de McKinsey du 2 mai 2021.

* ⁴¹³ Contribution écrite transmise par Santé publique France à la commission d'enquête.

* ⁴¹⁴ Dans le cadre de la mission confiée à Roland Berger sur la cellule de coordination interministérielle « logistique - moyens sanitaires » (CCIL-MS). Voir infra .

* ⁴¹⁵ Document transmis par le ministère des solidarités et de la santé.

* ⁴¹⁶ Expression utilisée par M. Laurent Penard, président de Citwell, lors de son audition du 15 décembre 2021.

* ⁴¹⁷ Audition des représentants du cabinet McKinsey du 18 janvier 2022.

* ⁴¹⁸ Source : fichier excel intitulé « Tournées ARS » transmis par le ministère des solidarités et de la santé.

* ⁴¹⁹ Courriel en date du 19 juin 2020, transmis par le ministère des solidarités et de la santé.

* ⁴²⁰ Source : document transmis par le ministère des solidarités et de la santé.

* ⁴²¹ Voir par exemple le devis de McKinsey en date du 25 février 2021, transmis par le ministère.

* ⁴²² Par exception, les cabinets Citwell et CGI France ont apposé leur logo sur tout ou partie de leurs documents.

* ⁴²³ Comme, à titre d'exemple, l'expression de besoins du 25 novembre 2020, transmise par le ministère des solidarités et de la santé.

* ⁴²⁴ Audition des représentants du cabinet McKinsey du 18 janvier 2022.

* ⁴²⁵ Le ministre a également déclaré : « la loi ne prévoit pas d'aller regarder les éventuels liens ou conflits d'intérêts d'une personne que vous prenez dans le cadre d'une mission externe. Je vous le disais tout à l'heure : nous respectons la loi. Nous ne pouvons pas aller au-delà de la loi. »

* ⁴²⁶ Audition de M. Olivier Véran du 2 février 2022.

* ⁴²⁷ Dès son premier devis du 27 novembre 2020, le cabinet McKinsey évoque l'apport « d'experts » travaillant dans ses succursales étrangères, dont un partner du pôle « produits médicaux et pharmaceutiques » de Grande-Bretagne et d'Irlande, un partner de Londres spécialisé dans la santé en Afrique et un partner d'Amsterdam spécialisé dans la logistique hospitalière. Leur intervention est explicitement prévue dans la proposition financière de McKinsey (pour 20 jours - hommes dans le devis précité).

* ⁴²⁸ Évaluation de la DITP en date du 25 mai 2020, transmise à la commission d'enquête.

* ⁴²⁹ Expression de besoins du 25 novembre 2020 du ministère des solidarités et de la santé, transmise à la commission d'enquête.

* ⁴³⁰ Adresse aux Français du Président de la République, 24 novembre 2020.

* ⁴³¹ Expression de besoins du 25 novembre 2020 du ministère des solidarités et de la santé, transmise à la commission d'enquête.

* ⁴³² Devis de McKinsey du 27 novembre 2020.

* ⁴³³ Expression de besoins du 25 novembre 2020.

* ⁴³⁴ Avec une interruption entre le 24 septembre et le 23 décembre 2021.

* ⁴³⁵ Expression de besoins du 28 décembre 2021.

* ⁴³⁶ PV de réception des prestations de McKinsey en date du 21 octobre 2021, transmis par le ministère des solidarités et de la santé.

* ⁴³⁷ Expression des besoins du ministère du 28 décembre 2021.

* ⁴³⁸ « Modélisation de scénarios 4 ^e dose pour évaluation des conséquences logistiques », document en date du 3 février 2022, transmis par le ministère des solidarités et de la santé.

* ⁴³⁹ Audition de M. Olivier Véran du 2 février 2022.

* ⁴⁴⁰ Exemple du devis de McKinsey du 29 juillet 2021.

* ⁴⁴¹ Le prestataire « devra fournir les outils nécessaires au reporting à destination de la direction de crise, du ministre de la santé, du Premier ministre et du Président de la République selon une périodicité à définir en lien avec le commanditaire » (expression des besoins du ministère du 25 novembre 2020).

* ⁴⁴² Document de transmission des activités récurrentes de McKinsey vers la task force du 12 juillet 2021 (sous le logo du ministère).

* ⁴⁴³ Document intitulé « Campagne de vaccination contre la covid-19. Éléments sur les flux et le fonctionnement de la task force » (sous le logo du ministère).

* ⁴⁴⁴ Source : liste des livrables de McKinsey au 4 février 2022, transmise par le ministère des solidarités et de la santé.

* ⁴⁴⁵ Audition de M. Olivier Girard, président d'Accenture pour la France et le Benelux, du 15 décembre 2021.

* ⁴⁴⁶ Expression de besoins du ministère des solidarités et de la santé du 13 décembre 2021.

* ⁴⁴⁷ Expression de besoins du ministère des solidarités et de la santé du 21 juillet 2021.

* ⁴⁴⁸ Source : document de suivi des actions au 20 novembre 2020, transmis par le ministère.

* ⁴⁴⁹ Courriel transmis par le ministère des solidarités et de la santé.

* ⁴⁵⁰ Ce kit, présenté sous le sceau du Gouvernement, est disponible sur Internet, à l'adresse suivante : https://bonjour.tousanticovid.gouv.fr/cms/fc52d87f-a995-48cb-9ec7-cf5a0f6f6472_Kit-De%25CC%2581ploiement+Dispositif+de+contro%25CC%2582le+sanitaire+e%25CC%2581ve%25CC%2580nementiel+-+2409.pdf

* ⁴⁵¹ Avec, notamment, l'adaptation des scénarios d'identification des cas de fraude, l'identification des scénarios de gestion de la volumétrie de la liste noire et la préparation des courriels types de réponse aux sollicitations des particuliers.

* ⁴⁵² Courriel transmis par le ministère des solidarités et de la santé.

* ⁴⁵³ Le régime applicable au SI-DEP est défini par l'article 11 de la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions.

* ⁴⁵⁴ Étude d'opportunité et de faisabilité rédigée par CGI France, 9 avril 2021.

* ⁴⁵⁵ Compte rendu de la réunion du 23 décembre 2020, transmis par le ministère des solidarités et de la santé.

* ⁴⁵⁶ Étude de trajectoire rédigée par CGI France, 10 juin 2021.

* ⁴⁵⁷ Étude de trajectoire rédigée par CGI France, 10 juin 2021.

* ⁴⁵⁸ Cette feuille de retour est consultable à l'adresse suivante : https://esante.gouv.fr/sites/default/files/media_entity/documents/doctrine-du-numerique-en-sante_version-2021_fevrier-22_vf.pdf .

* ⁴⁵⁹ Cahier des clauses techniques particulières (CCTP) rédigé par le ministère des solidarités et de la santé, pour la quatrième commande passée à Roland Berger 2 décembre 2020.

* ⁴⁶⁰ Outre la supervision d'un associé de Roland Berger, l'équipe du cabinet est complétée à partir du 9 novembre 2020 par l'appui d'un consultant senior.

* ⁴⁶¹ Cahier des clauses techniques particulières (CCTP) du ministère des solidarités et de la santé, pour la deuxième commande passée à Roland Berger le 5 septembre 2020.

* ⁴⁶² Devis de Roland Berger du 28 août 2020.

* ⁴⁶³ Devis de Roland Berger du 30 octobre 2020.