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Un phénomène tentaculaire : l'influence croissante des cabinets de conseil sur les politiques publiques - Rapport

16 mars 2022 : Un phénomène tentaculaire : l'influence croissante des cabinets de conseil sur les politiques publiques - Rapport ( rapport de commission d'enquête )

B. LE CONSTAT DOCUMENTÉ PAR LA COMMISSION D'ENQUÊTE : UN RISQUE DE DÉPENDANCE DE L'ADMINISTRATION VIS-À-VIS DES CABINETS DE CONSEIL

Dans les faits, le recours aux cabinets de conseil a pu devenir le réflexe d'un État donne qui parfois le sentiment qu'il « ne sait plus faire ».

Les consultants peuvent alors être appelés pour compenser un manque de ressources au sein de l'administration, pour des missions complexes mais également pour des tâches de gestion, comme le démontre l'exemple du rôle confié à Deloitte dans les dispositifs d'aide aux journalistes et aux diffuseurs de presse.

La délégation au cabinet Deloitte de la gestion de dispositifs d'aide aux journalistes et aux diffuseurs de presse

Le ministère de la culture a confié deux contrats au cabinet Deloitte afin qu'il gère la mise en oeuvre des dispositifs d'aides publiques :

- pour la modernisation des diffuseurs de presse, institué en 2004 ;

- au profit des journalistes pigistes dans le contexte de la crise sanitaire.

Dans les deux cas, on peut clairement s'interroger sur la plus-value d'un cabinet de conseil pour gérer le versement d'aides publiques.

Concernant l'aide pour la modernisation des diffuseurs de presse :

Depuis le mois de mai 2005, le cabinet Deloitte a été désigné par le ministère de la culture comme gestionnaire du dispositif d'aides pour la modernisation de la presse prévu à l'article 134 de la loi de finances rectificative pour 2004.

La convention prévoyant la concession de service passée avec l'État a été renouvelée ou prolongée en 2010, 2012, 2013, 2014, 2015, 2018 et 2021. La présente convention court jusqu'en 2023.

Dans le cadre de sa mission, Deloitte intervient pour :

- l'attribution des subventions par le ministère en assurant la réception, l'instruction, l'aide à la décision et la notification d'accord ou de refus ;

- la mise en paiement des subventions ;

- gérer la relation avec les diffuseurs et répondre à leurs questions.

Depuis 2014, le coût pour l'État de cette concession de service s'élèverait, d'après le ministère de la culture, à 1,9 million d'euros.

Pour justifier le choix d'externaliser cette mission, le ministère estime ne pas disposer des ressources nécessaires en interne pour faire face à la charge de travail représentée par le volume de demandes à traiter.

Concernant l'aide exceptionnelle au profit des journalistes pigistes :

Le décret n° 2021-1175 du 10 septembre 2021 a institué une aide exceptionnelle au bénéfice des journalistes pigistes dont les revenus tirés de cette activité ont diminué entre 2019 et 2020, d'une part, et entre 2020 et 2021, d'autre part.

Préalablement à la publication du décret et sur la base des travaux préparatoires engagés en concertation avec les représentants du secteur, le ministère de la culture a lancé une consultation le 9 juin 2021 en vue de la conclusion d'un marché public portant sur la gestion du dispositif d'aide.

Au terme de la procédure de mise en concurrence, l'offre du cabinet Deloitte a été retenue et l'attribution du marché lui a été notifiée le 12 août 2021.

Les missions confiées Deloitte dans le cadre de cette prestation
consistent à :

- créer et maintenir une plateforme permettant le dépôt des dossiers de demandes d'aide ;

- assurer la diffusion des informations utiles sur le dispositif auprès des publics visés ;

- accompagner les demandeurs ;

- instruire les demandes d'aides et les paiements ;

La plateforme a été mise en ligne par Deloitte le 30 septembre 2021. À la clôture de la première campagne à la mi-novembre 2021, 1 106 demandes avaient été transmises, dont 594 donneront finalement lieu à une décision favorable. Une seconde campagne a été engagée à compter du mois de février 2022 et s'achèvera à la mi-mars.

À date, le coût pour l'État de cette prestation s'élève à 142 014 euros pour un montant d'aides versées supérieur à 2,6 millions d'euros.

Comme précédemment, le ministère justifie le choix de recourir à un prestataire externe par l'impossibilité de ses services à assumer la charge de travail induite pour la gestion du dispositif.

La commission d'enquête a souhaité examiner quatre exemples concrets dans lesquels une relation de dépendance peut s'installer entre l'État et ses consultants :

- le conseil en informatique, secteur dans lequel l'État ne dispose pas des ressources suffisantes ;

- l'appui à la « transformation » de l'administration, les consultants étant appelés à mettre en oeuvre des méthodes « disruptives » pour réorganiser les services ;

- les consultations citoyennes, qui sont devenues la nouvelle spécialité des cabinets de conseil et de leurs sous-traitants ;

- et l'appel aux cabinets de conseil pour légitimer les décisions de l'État, voire pour arbitrer entre ses différentes administrations.

1. Le secteur informatique, un important pourvoyeur de prestations de conseil
a) Le recours aux consultants pour répondre aux manques de ressources de l'administration

Les travaux de la commission d'enquête ont mis à jour l'importance du segment informatique dans l'ensemble du marché du conseil au secteur public.

En effet, au sens de la nomenclature des achats de l'État97(*), les dépenses de conseil en informatique atteignaient 646,4 millions d'euros en 2021, représentant ainsi 72 % des dépenses. Elles ont plus que doublé depuis 2018 (279,4 millions d'euros).

Pour mémoire, ces dépenses de conseil n'incluent pas celles liées à l'achat de logiciels et de matériels ou encore celles concernant la réalisation de solutions logicielles.

Elles sont constituées des seules dépenses de conseil en informatique c'est-à-dire le conseil en : qualité des systèmes d'information ; stratégie des systèmes d'information ; étude de projets applicatifs ; urbanisation et expertise technique.

Évolution des dépenses de conseil
en informatique des ministères

(en millions d'euros)

Source : commission d'enquête d'après les données transmises par la direction du budget

Si l'accélération des dépenses de conseil trouve, en première analyse, une explication dans l'important mouvement de transformation numérique poursuivie par les administrations, elle met surtout en lumière leurs difficultés à mobiliser des compétences en interne afin de définir, concevoir, maintenir et faire évoluer leurs applications.

Ces difficultés sont manifestes pour la Secrétaire générale du Gouvernement, Mme Claire Landais, qui note que « dans le champ informatique et numérique, il est évident que le recours aux cabinets de conseil est lié à des manques internes, qui sont comblés par des compétences extérieures pointues »98(*).

Comme l'a souligné M. Cédric O, secrétaire d'État chargé de la transition numérique et des communications électroniques, l'État compte ainsi 18 000 informaticiens et en recrute 2 000 par an mais « il est soumis à extrêmement forte concurrence » : « dans le secteur privé, vous pouvez bénéficier de salaires trois, quatre ou cinq fois supérieurs pour faire à peu près la même chose que ce qui est demandé dans le secteur public »99(*).

L'insuffisance de ressources en interne : l'exemple de la direction du numérique (DINUM) du ministère de l'intérieur100(*)

Créée en 2020, la direction du numérique (DINUM) du ministère de l'intérieur « recourt aux prestataires extérieurs notamment afin de faire face à des pics d'activité ou à un besoin temporaire, mais aussi du fait de l'insuffisance des ETP dans un contexte budgétaire dégradé s'agissant du recrutement d'agents publics. »

Dans ce cas, le cabinet de conseil « n'apporte pas une expertise spécifique par rapport aux compétences disponibles en interne mais il pallie un manque d'effectifs. »

Au mois de novembre 2021, la sous-direction de l'architecture et des infrastructures techniques était par exemple composée de 195 agents et avait recours à 71 prestataires, doit 36 % de l'effectif ».

Au-delà de la disponibilité des compétences en matière de développement informatique, plusieurs responsables ministériels, à l'instar de la secrétaire générale du ministère de l'Économie et des finances, Mme Marie-Anne Barbat-Layani, ont pu pointer les difficultés liées au manque d'agents présentant des compétences en direction de projets.

Sur ce point, M. Cédric O a rappelé qu'un travail de « ré-internalisation d'une partie de la compétence sur le suivi de projet et sur le conseil à l'intérieur de l'État » avait été engagé101(*).

Cet effort apparaissait d'autant plus nécessaire que, selon ses termes, des « dérives » importantes ont été constatées dans la réalisation de plusieurs grands projets comme Louvois pour la paie des militaires ou encore le système d'information de gestion des ressources humaines et des moyens (SIRHEN) du ministère de l'Éducation nationale.

Ainsi que la Cour des comptes a pu le documenter, à la demande de la commission des finances du Sénat102(*), les ministères rencontrent d'importantes difficultés pour définir et piloter la réalisation de leurs projets numériques, alors même qu'ils recourent de façon croissante à des prestataires extérieurs.

Ces faiblesses ont contribué à la survenue d'importants dérapages calendaires et budgétaires caractérisés, à la fin de l'année 2020, par des retards moyens de 26,6 % et des dépassements moyens d'environ 36,6 % par rapport aux coûts initialement prévus.

Si de notables progrès ont pu être enregistrés comme en témoignent la réduction des taux d'écarts budgétaire et calendaire des projets informatiques de l'État103(*), certains échecs récents, à l'instar du logiciel Scribe pour le ministère de l'Intérieur, appellent à interroger davantage encore l'architecture et les moyens internes dédiés au pilotage de projets.

L'échec du logiciel SCRIBE

Le projet SCRIBE vise à dématérialiser les procédures de la police nationale, et notamment la rédaction des plaintes.

Avec 11,7 millions d'euros et 4 ans de développement investis, il constitue un exemple emblématique des échecs de chantiers informatiques de l'État.

Porté par la police nationale et un prestataire privé104(*), Capgemini, ce résultat est la conséquence d'insuffisances tant de la part du prestataire que de l'entité pilote.

Chronologie du projet SCRIBE :

Le projet SCRIBE a été lancé en 2017 à partir d'un contrat de maintenance dont Capgemini est le prestataire.

Face aux retards constatés, l'administration prend l'initiative de lancer un nouveau marché début 2020, à nouveau remporté par Capgemini.

En janvier 2021, Capgemini lance un audit sur la mission, qui amène au constat que le projet est un échec, dont la presse nationale s'est fait l'écho en novembre 2021. Le ministère cherche alors à relancer le projet avec un nouvel appel d'offres, pour une entrée en service à l'horizon 2024.

Les insuffisances de l'administration :

Selon le ministère de l'Intérieur, le projet a souffert dès sa conception de plusieurs défauts majeurs : le support juridique choisi était inadapté, les solutions techniques proposées par le prestataire n'avaient pas été suffisamment bien évaluées et l'équipe de pilotage du projet mise en place par la police nationale était sous-dimensionnée.

Les insuffisances du prestataire privé :

Le ministère de l'Intérieur reproche à Capgemini :

- d'avoir proposé des solutions techniques insuffisamment maîtrisées ;

- de ne pas avoir fourni les compétences techniques ni les ressources humaines suffisantes pour mener à bien le projet ;

- de ne pas avoir organisé un suivi de haut niveau au sein du cabinet, malgré l'importance des montants engagés ;

- de ne pas avoir su proposer une nouvelle architecture pour le logiciel offrant des garanties de succès suffisantes à la suite de son audit début 2021.

Source : commission d'enquête d'après les réponses aux questionnaires

On rappellera que Mme Florence Parly, lors de son audition du 1er février 2022, s'était engagée à informer la commission d'enquête des conditions de recours éventuels à un cabinet conseil pour la mise en place (puis l'abandon) du logiciel Louvois. Or, à date, la commission d'enquête n'a pas reçu d'éléments complémentaires pour éclaircir ce point.

Par ailleurs, et parmi les points de vigilance qu'elle identifie, la commission d'enquête estime que l'importance des montants consacrés à l'assistance à la maîtrise d'ouvrage (AMOA) en matière de projets informatiques doit alerter.

Entre 2018 et 2020, les ministères ont dépensé au minimum 225,7 millions d'euros chaque année pour des prestations d'assistance à maîtrise d'ouvrage en matière informatique.

Évaluation des dépenses minimales moyennes d'assistance
à maîtrise d'ouvrage en informatique entre 2018 et 2020

(en millions d'euros)

Source : commission d'enquête d'après les données transmises par les secrétariats généraux des ministères

Dans l'exemple de la crise sanitaire, l'État a dû massivement recourir aux cabinets de conseil pour développer les applications de lutte contre l'épidémie.

Le rôle d'Accenture dans les applications
de la crise sanitaire

Le cabinet Accenture est l'architecte du système d'information « vaccination covid » (VAC-SI) et du passe sanitaire.

Son intervention s'élève au total à 5,2 millions d'euros dont :

- 3,3 millions d'euros pour le VAC-SI (11 commandes, 1 an et 5 mois de prestation) ;

- 1,9 million d'euros pour le passe sanitaire (4 commandes, 1 an de prestation).

En pratique, l'État se trouve dans une situation de dépendance : l'ensemble des spécifications techniques du VAC-SI et du passe sanitaire ont été rédigées par Accenture.

M. Olivier Girard, président du cabinet pour la France et le Benelux, a décrit ainsi le début de l'intervention sur le VAC-SI : « entre le 6 et le 8 janvier [2021], nos experts ont contribué à la rédaction du cahier des charges informatique, comprenant notamment les fonctionnalités requises, les modalités d'interconnexion, les exigences de sécurité, de performance et de disponibilité du service. Les 11 et 12 janvier, nous avons participé aux tests techniques entre les systèmes, et, le 13 janvier, le Premier ministre a annoncé l'ouverture du dispositif le 14 janvier au matin. Le délai était tenu »105(*).

Ces spécifications techniques sont restées maîtrisées par Accenture pendant de longs mois.

Le transfert de compétences en direction de l'administration n'est apparu que tardivement dans les missions d'Accenture. Il ne devrait aboutir qu'à la fin du mois de mars 2022, les contrats correspondants étant toujours en cours à la date de publication du rapport106(*).

Ces prestations d'assistance à la maîtrise d'ouvrage sont également l'occasion pour les ministères et pour les cabinets de conseil d'engager une réflexion sur l'organisation et le fonctionnement même des administrations.

À titre d'exemple, la société Capgemini est intervenue entre les années 2020 et 2021 au profit du ministère de l'Intérieur dans le contexte de la mise en oeuvre d'un nouveau système d'information sur le passage des frontières dans l'espace Schengen.

Dans ce cadre, le rôle du cabinet ne s'est pas limité aux seuls enjeux informatiques puisqu'il a aussi accompagné le ministère dans la compréhension et la définition des processus métiers, c'est-à-dire le travail des agents eux-mêmes.

Il en est de même pour la gestion des radars routiers, projet dans lequel les prestations informatiques s'accompagnent d'un suivi opérationnel des appareils.

Un exemple concret : l'externalisation de la maîtrise d'ouvrage
des radars routiers

Le département du contrôle automatisé (DCA) du ministère de l'Intérieur est engagé depuis 2017 dans plusieurs contrats d'assistance à maîtrise d'ouvrage pour la gestion des plus de 4 000 radars installés au bord des routes.

Le DCA dispose aujourd'hui de deux prestataires : le cabinet de conseil Sopra Steria et la société d'ingénierie EGIS.

Sopra Steria mobilise 63 personnels pour :

- accompagner le développement et l'évolution des systèmes d'information des radars ;

- avoir une vision « en temps réel » sur le parc de radars, par exemple pour remplacer ceux qui ne sont plus en état de marche ;

- suivre le déploiement des radars et l'ensemble des prestataires de fabrication et de maintenance.

D'après M. Vincent Paris, directeur général de Sopra Steria, la gestion du cloud mis en place pour la partie informatique aurait été transférée en 2021 à la DINUM du ministère de l'Intérieur107(*), ce qui n'apparaît toutefois pas clairement dans la contribution de ce dernier.

La société EGIS mobilise 22 personnels pour suivre les évolutions technologiques dans le domaine des radars, dans une démarche « d'innovation » pour reprendre les mots du ministère de l'Intérieur. Elle suit par exemple l'expérimentation sur les nouveaux radars urbains ou encore les réflexions sur l'évolution des matériels anciens (dont les radars mobiles).

Au total, le montant de ces prestations est évalué à 81,8 millions d'euros, dont 71,6 millions d'euros pour Sopra Steria (entre 2017 et 2025) et 10,2 millions d'euros pour EGIS (entre 2020 et 2026).

Dans sa contribution à la commission d'enquête, le ministère de l'intérieur précise que les effectifs du département du contrôle automatisé (DCR) se limitent à une quinzaine de personnes (contre 85 personnels mobilisés par les prestataires) et qu'il n'est donc « pas en capacité directe de suivre toutes les opérations, et d'en contrôler l'exécution sur l'ensemble du territoire ».

Le DCR dispose en effet de « cadres et d'ingénieurs généralistes qui ne sont pas spécialisés sur l'ensemble des domaines. Seul le recours à des prestations extérieures permet d'apporter l'ensemble des compétences nécessaires à la bonne exécution de ces différentes missions ».

En l'espèce, c'est donc bien un manque de ressources en interne qui motive l'externalisation d'une mission pourtant récurrente et stratégique.

b) Près de 4 millions d'euros à McKinsey pour la réforme des APL

Le Gouvernement a souhaité réformer les aides personnalisées au logement (APL), pour un calcul « en temps réel » : les revenus pris en compte sont ceux des douze derniers mois de l'année et non plus ceux de l'année N-2, ce qui a des conséquences concrètes sur les sommes versées. L'économie envisagée par l'État s'élève à 1,3 milliard d'euros par an108(*).

La réforme devait initialement s'appliquer au 1er janvier 2019. Après plusieurs reports, elle finira par entrer en vigueur deux ans plus tard, au 1er janvier 2021.

D'abord menée au pas de charge, la réforme des APL implique des investissements informatiques importants pour adapter les systèmes d'information de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF).

Le ministère de la cohésion des territoires précise ainsi que la réforme présentait « une grande complexité en termes de dispositifs d'information en particulier au niveau de la CNAF, tout en devant être menée dans des délais contraints et en assurant la totale continuité du versement des aides aux allocataires »109(*).

Réforme des APL : les principales conséquences informatiques pour la CNAF

- Alimenter une « base ressources mensuelles » (BRM) pour reconstituer les revenus des allocataires au cours des 12 derniers mois ;

- Mettre en place des échanges de données entre cette base et les autres systèmes d'information de la CNAF ;

- Faciliter les échanges avec la DGFiP ;

- Permettre des déclarations en ligne pour les usagers dont les ressources ne peuvent pas être transmises automatiquement à la CNAF.

Les premières difficultés apparaissent dès la fin de l'année 2018. Le cabinet McKinsey est alors missionné pour un premier audit « portant sur la sécurisation de la gouvernance du projet », via l'accord-cadre de la DITP et pour un montant de 463 620 euros.

L'audit fait apparaître « un défaut technique majeur de la solution informatique de la CNAF portant sur la capacité du système à actualiser sur une base quotidienne les allocations dues »110(*).

En raison de ces carences informatiques, la réforme des APL est reportée à trois reprises, son entrée en vigueur étant successivement prévue en août 2019, en janvier 2020 puis en avril 2020.

En décembre 2019, la CNAF déplore un incident technique d'ampleur, empêchant le déploiement des systèmes d'information. Dès lors, « le suivi du projet a encore été renforcé, jusqu'au niveau du ministre chargé du logement et de son cabinet »111(*).

Le ministère de la cohésion des territoires rappelle McKinsey en janvier 2020 pour sécuriser les systèmes d'information de la CNAF, les reports de la réforme des APL « n'étant pas neutres, notamment du point de vue budgétaire et en termes de communication auprès des usagers »112(*).

Le cabinet de conseil met alors en avant « sa connaissance fine des problématiques de la sécurité sociale et du projet de refonte des APL ». Il propose un « travail rapproché en mode task force avec les équipes de la réforme »113(*), dont le directeur de projet.

Sur le plan juridique, le ministère fait prévaloir le « droit de suite » de l'accord-cadre de la DITP pour conserver McKinsey comme prestataire, « au regard des délais contraints de mise en oeuvre »114(*) (la mission devant initialement durer 3 semaines).

Il s'agit en réalité d'une interprétation très large du « tourniquet » de l'accord-cadre de la DITP : McKinsey était intervenu pour la première fois plus d'un an auparavant et la mission aurait probablement pu être réalisée par un autre prestataire de l'accord-cadre.

En février 2020, McKinsey constate que le dispositif informatique de la CNAF est viable mais que le respect du calendrier reste incertain : « les tests n'avaient toujours pas été exécutés à 100 % laissant des zones d'ombre sur la qualité de la solution, ii/ un niveau de qualité du calcul de droit en deçà de l'objectif fixé et iii/ un stock important d'anomalies de priorité importante dont l'impact n'était pas maîtrisé »115(*).

Le 24 février 2020, McKinsey élabore « un point de situation à Matignon », comportant le planning de mise en oeuvre des développements informatiques nécessaires pour respecter le délai alors prévu (avril 2020)116(*).

En raison de la crise sanitaire et à la suite de l'allocution du Président de la République du 16 mars 2020, la réforme des APL est finalement reportée.

Sur le plan technique, McKinsey constate dès le 3 avril 2020 que l'entrée en vigueur de la réforme n'est de toute façon pas envisageable avant l'été 2020 : « une date plus précise est maintenant dépendante de l'analyse du plan de charge des ressources CNAF »117(*).

La réunion interministérielle (RIM) du 21 avril 2020 décide d'une mise en oeuvre au 1er octobre 2020118(*), qui sera finalement repoussée au 1er janvier 2021.

McKinsey intervient tout au long de la préparation de la réforme, jusqu'en novembre 2020, pour un montant total de 3,88 millions d'euros.

Prestations de McKinsey sur la réforme des APL

Intitulé du contrat

Date

Montant

Audit portant sur la sécurisation de la gouvernance du projet

Fin 2018

463 620 €

Diagnostic technique de l'architecture cible et évaluation du calendrier (« audit flash »)

Mi-janvier - début avril 2020

1 101 120 €

Sécurisation du déploiement de la réforme

Avril 2020 - fin novembre 2020

2 316 840 €

Montant total

 

3 881 580 €

Source : commission d'enquête, à partir des informations transmises par le ministère

McKinsey exécute trois principales missions, qui visent à contrôler :

la viabilité de la solution technique de la CNAF : peut-elle fonctionner ?

le calendrier : la CNAF est-elle en capacité de respecter les principales échéances de la réforme ? Le cabinet de conseil a ainsi « aidé à identifier le reste à faire pour assurer une entrée en vigueur sécurisée de la réforme et assurer le suivi des différents chantiers »119(*) ;

la qualité : la réforme pourra-t-elle être mise en place dans de bonnes conditions pour les usagers ?

Pour le ministère, « la maîtrise technique des [systèmes d'information] apportée par les consultants a constitué un apport nécessaire et décisif aux équipes ministérielles ». « Elle a permis de renforcer l'équipe projet tout en contribuant à sécuriser le rythme d'avancement des chantiers restant à mener ».

Plus largement, McKinsey est « venu renforcer, par son expertise, l'équipe projet dans la production des supports et l'animation des différentes instances de suivi et pilotage (comités de pilotage présidés par le ministre ou un membre de son cabinet, comités de sécurisation, comités de suivi des risques et comités opérationnels regroupant l'ensemble des acteurs techniques) et la préparation des différents arbitrages soumis au cabinet du ministre chargé du logement ».

Considéré comme prioritaire par le Gouvernement, le projet est piloté au plus haut niveau. Un devis de février 2020 fait ainsi état d'une réunion hebdomadaire entre McKinsey et le directeur de cabinet du ministre chargé du logement.

Organisation des travaux

Source : devis de McKinsey de février 2020, transmis par le ministère

McKinsey participe également à la « réunion d'alignement mensuelle » avec la CNAF, l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) et la direction de la sécurité sociale (DSS)120(*).

Les livrables de McKinsey comportent dans un premier temps le logo du cabinet. À compter d'avril 2020, ils sont toutefois présentés sous le sceau de l'administration, ce qui ne permet pas de distinguer l'apport de McKinsey et celui des agents publics.

Le cabinet a notamment participé à la rédaction d'un document intitulé : « Présentation de la réforme », daté du 10 juillet 2020.

Ce document précise que la réforme des APL « constitue la clef de voûte concernant la généralisation de la prise en compte des ressources contemporaines pour l'ensemble des prestations sociales en commençant par les prestations familiales actuellement programmée courant 2021 ». Il est également proposé d'organiser une réunion avec la ministre de la cohésion des territoires le 20 juillet 2020, dont l'ordre du jour comporterait « le plan détaillé de déploiement de la réforme » et le « plan de communication ».

McKinsey a aussi été associé aux réflexions pour prévoir une « mesure d'amortissement » de la réforme pour les « foyers de - 25 ans perdants ou sortants » du régime des APL121(*). Elles donneront lieu à une mesure plus large, portant sur plusieurs aides dont le RSA122(*).

Cet exemple concret démontre la dépendance de l'État dans le domaine informatique, pour une réforme pourtant prioritaire pour l'exécutif et ayant des conséquences concrètes sur le quotidien des Français.

2. L'appui à la « transformation » de l'administration

La création en 2017 de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP), la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019 et enfin la constitution du ministère de la transformation et de la fonction publiques en juillet 2020 ont mis à l'honneur, dans le discours gouvernemental, le terme de « transformation ».

Pour réussir sa transformation, l'accompagnement par un cabinet de conseil est presque devenu un « passage obligé » : toute l'administration est concernée, des directions des ministères au rectorat de Versailles.

Le tableau suivant dresse la liste d'une dizaine d'exemples identifiés par la commission d'enquête.

Exemples de prestations de conseil pour la transformation des services (liste non exhaustive)

Bénéficiaire

Prestataire

Montant

Année

Secrétariat général du ministère de la justice

Eurogroup

512 008,55 €

2016-2018

Direction générale des entreprises (DGE)

INOP'S - DITP

373 740 €

2018-2019

Service de santé des armées (SSA)

Eurogroup

1 570 000 €

2018-2021

Services déconcentrés de l'État en Guyane

INOP'S - DITP

277 380 €

2019

Ministères sociaux (revue des missions)

EY - BCG

794 595 €

2019

Office français de la biodiversité (OFB, accompagnement à la mise en place)

McKinsey

446 580 €

2019

Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN)

INOP'S - DITP

997 080 €

2019-2020

Secrétariat général du ministère de l'économie et des finances

EY - DITP

433 470 €

2020

Rectorat de Versailles

Eurogroup - DITP

609 656,40 €

2020-2021

BCG - DITP

381 915 €

2021

Ministère des solidarités et de la santé (réorganisation de la fonction juridique)

Eurogroup

244 210 €

2021

Source : commission d'enquête

Dans les projets de transformation, les cabinets de conseil sont sollicités pour apporter une vision de l'organisation dont l'administration n'est pas coutumière en recourant notamment au lean management, un mode de gestion à flux tendu inspiré du système de production de Toyota.

Lean management : exemple du ministère des armées

Lors de son audition du 1er février 2022, la ministre des Armées a assumé cette méthode pour réformer la direction générale des armées (DGA), avec l'appui du cabinet BearingPoint et pour un montant de près de 4 millions d'euros :

« Le lean management des entreprises nous a semblé avoir un grand intérêt, de sorte que j'ai demandé à la DGA d'oeuvrer avec un cabinet de conseil pour définir des principes découlant de cette méthode, afin de nous assurer que nos programmes d'armement étaient conduits de la manière la plus efficace possible.

Nous avons changé nos processus et accompagné les managers de la DGA dans cette transformation. La réforme a été mise en oeuvre et nous avons réduit certains délais. Pour le premier exemplaire du sous-marin Barracuda, qui sera bientôt admis au service actif, la durée des essais a ainsi été réduite de moitié. Il y a donc un véritable intérêt à s'inspirer de méthodes qui ont fait leurs preuves dans l'industrie pour importer, quasiment clé en main, des processus efficaces. »

Les travaux de la commission d'enquête mettent en évidence une profonde imprégnation de la sphère publique par les méthodes et le vocabulaire du consulting : jeux de rôle, post-it, paperboard...

Outre les ateliers qu'ils organisent, les livrables des cabinets de conseil se matérialisent le plus souvent par la production de présentations Powerpoint.

Les ateliers organisés par les cabinets de conseil : des méthodes « innovantes » de transformation

Dans le cadre d'une prestation pour le ministère de la culture, un consultant d'EY dresse une liste non exhaustive des méthodes envisageables pour créer du lien dans un service administratif123(*) :

les « ice breakers » : des activités ludiques et courtes pour détendre l'atmosphère dans une réunion, comme par exemple trouver le nouveau nom d'une direction ;

le « bateau pirate » : chacun s'identifie à un des personnages (capitaine, personnages en haut du mât ou en proue, etc.) et « assume ce rôle, son positionnement, ses humeurs, etc. » ;

le « lego serious play » : « chaque participant construit un modèle avec des pièces lego », « construit l'histoire qui donne du sens à son modèle » et la présente aux autres ;

le « facilitateur graphique » : un prestataire réalise « des illustrations façon bande dessinée » permettant d'animer la réunion.

Parmi les autres exemples identifiés par la commission d'enquête, on retrouve :

les post-it, à partir desquels sont formés des « nuages de mots » sur lesquels les participants doivent réagir ;

- les réflexions lancées sur des paperboards ;

- des affiches accrochées aux murs sur des sujets comme « la météo RH » du service ;

- les boîtes à questions ;

- voter sur des propositions à l'aide de gommettes de couleur ;

- se positionner physiquement dans la salle sur une échelle d'humeur imaginaire de 1 (pas du tout satisfait) à 5 (très satisfait).

Les cabinets de conseil jouent un rôle majeur dans la réorganisation des services ou la création de nouvelles structures, allant même jusqu'à proposer des « organigrammes cibles », comme l'a fait McKinsey pour la task force « vaccins »124(*).

La « transformation » de l'administration : la méthode de travail de la commission d'enquête

La commission d'enquête a examiné plusieurs cas concrets pour mesurer l'influence des cabinets de conseil sur l'organisation de l'administration.

Deux figurent dans cette partie :

- un projet de séminaire des managers de l'État en décembre 2018, qui a finalement été annulé en raison de la crise des gilets jaunes ;

- la création de l'Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT) en 2019.

Deux autres figurent dans les études de cas :

- l'accélération des délais de traitement des demandes d'asile à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) en 2021 et 2022 ;

- l'appui à la transformation des directions d'administration centrale (DAC) en octobre - novembre 2018.

Ces missions ont été menées en partenariat avec des cabinets de conseil et la DITP.

La commission d'enquête a obtenu communication des livrables de chacune de ses missions et, dans certains cas, des échanges électroniques entre le prestataire et la DITP.

a) L'organisation de la convention des managers de l'État en décembre 2018... finalement compromise par la crise des gilets jaunes

 En marge du programme Action publique 2022, le Gouvernement souhaite organiser un séminaire rassemblant les cadres dirigeants de l'État : la convention des managers de l'État.

L'événement projeté est d'une ampleur sans équivalent : il doit réunir 1 821 fonctionnaires au Palais des Congrès de Paris125(*) le 12 décembre 2018, dont tous les directeurs d'administration centrale, sous-directeurs et préfets. L'allocution d'ouverture doit être prononcée par le Premier ministre, et le discours de clôture par le Président de la République.

Pour organiser l'évènement, le Gouvernement fait appel à la DITP et aux cabinets de conseil BCG et EY, pour un montant total de 558 900 euros, incluant un appui à la « stratégie de mobilisation de l'encadrement supérieur de l'État »126(*).

En première analyse, l'empreinte des cabinets de conseil est peu apparente : le premier document PowerPoint du comité de pilotage du 27 juillet 2018 porte bien les logos d'EY et du BCG au côté de celui de la DITP, mais seul subsiste celui de la DITP dans les deux suivants, datés des 14 septembre et 18 octobre, qui sont pourtant rédigés à partir du premier.

En pratique, les cabinets de conseil ont été associés à la préparation de l'évènement et ont joué un rôle central : ils ont préparé les « documents supports » des réunions du comité de pilotage et le programme de la convention, comme le montre la liste de leurs livrables, tout en recourant au vocabulaire « classique » du consulting.

Les cabinets reçoivent une note de 5/5 dans l'évaluation de la DITP, qui évoque « une équipe très réactive et force de proposition », une « très bonne prise en compte du contexte spécifique de l'encadrement État » ainsi « qu'une approche pédagogique de l'équipe et de bons conseils sur la gestion de projet »127(*).

Convention des managers de l'État : liste des livrables
des cabinets de conseil

- Note d'option pour valider les orientations du programme de la convention (support du comité de pilotage du 27 juillet) ;

- Trame de stratégie de mobilisation (messages, objectifs par public cible, modalités d'embarquement, calendrier d'actions et plan de communication) ;

- Programme de la convention (comité de pilotage du 14 septembre) ;

- Sécurisation du contenu de la convention (programme détaillé, mi-octobre).

Pour sa part, le BCG confirme avoir appuyé la DITP pour « l'assistance au choix des thématiques et intervenants, la définition des attentes des participants à travers des enquêtes et interviews (méthode classique de préparation d'un tel séminaire), la rédaction de documents de synthèse sur les attentes des cadres dirigeants de l'État » et des « éléments pour ajuster des documents de présentation de l'action publique sur la base des retours qui montraient des incompréhensions »128(*).

(1) Les objectifs : faire adhérer les fonctionnaires à l'ambition de transformation du Gouvernement

Dès le premier comité de pilotage du 27 juillet 2018, les objectifs de la convention sont clairs : « faire adhérer l'encadrement supérieur de l'État à la vision, aux objectifs et à l'approche de la transformation publique portée par le Gouvernement ».

Source : support du comité de pilotage du 27 juillet 2018, préparé par les consultants et la DITP

La DITP et les consultants élaborent le programme détaillé pour cette journée, allant même jusqu'à proposer les grandes lignes de l'intervention de clôture du Président de la République : « partager la vision et le sens de l'État, ainsi que le nécessaire changement de modèle de fonctionnement de l'action publique en France ; revenir sur les priorités en termes de politiques publiques ; éventuellement faire des annonces ; fixer les prochaines étapes et éventuellement donner rendez-vous »129(*).

Une trame est également réalisée pour organiser les échanges.

Trame des échanges pour la Convention des managers de l'État : quelques extraits130(*)

- Le journaliste chargé de présenter l'événement doit adresser ses remerciements « aux cadres supérieurs de l'État de prendre de leur temps qu'on sait précieux et rare pour cette journée inédite » ;

- Le Premier ministre doit partager avec les cadres de l'État « la vision du service public portée par le Gouvernement ainsi que l'ambition de la transformation publique [partie la plus importante pour répondre au besoin de sens exprimé par les participants] ».

Les éléments de langage conseillés au Premier ministre par la DITP et EY-BCG sont les suivants :

. « Près d'un tiers d'entre vous, c'est-à-dire du top management de l'État estime être mal informé sur le programme Action Publique 2022, il est donc important d'en rappeler la démarche » ;

. « Insister sur le fait que sans remettre en question [l'ADN] de la fonction publique, il est fondamental de le mettre au service des enjeux de la transformation publique. La loyauté c'est aussi être force de proposition sur la transformation de nos politiques publiques et sur la mise en oeuvre des plans de transformation ministériels, porter et défendre la ligne stratégique dans le temps et prendre des initiatives » ;

. « Le Gouvernement vous invite donc à partager la vision [d'action publique 2022] et le sens de sa démarche à toutes vos équipes en leur relayant les messages de la convention, à les faire participer à la construction des modalités de mise en oeuvre pour ne pas rester sur un exercice qui est aujourd'hui largement perçu comme descendant » ;

. « Réaffirmer que cela ne doit pas être un frein mais au contraire un appel à l'audace compte tenu de l'urgence et du besoin d'aller plus loin (droit à l'échec, pas droit à l'immobilisme), dans un contexte où beaucoup reste à faire » ;

- Pour l'intervention de M. Thomas Cazenave, alors délégué interministériel à la transformation publique, la trame évoque l'idée de « bâtir un nouveau contrat social avec les agents, car le cadre actuel de gestion des RH pâtit d'une grande rigidité et ne répond pas toujours à leurs aspirations ».

D'une manière générale, la convention des managers de l'État vise à formuler et à diffuser une doctrine de transformation de l'administration, dans le contexte du programme Action publique 2022.

« Action publique 2022 / Mobilisation des cadres supérieurs de l'État »

Produit par la DITP et les consultants, ce document inscrit la convention du 12 décembre 2018 dans le cadre de rendez-vous réguliers destinés à mobiliser l'encadrement supérieur de l'État : « le dispositif de mobilisation vise d'abord à sensibiliser les cadres supérieurs de l'État à la transformation de l'action publique. La vision, les enjeux et les modalités de la transformation doivent leur être communiqués et rappelés en continu ; les cadres doivent être informés de leur rôle et avoir conscience des attentes du gouvernement à leur égard. »131(*)

Dans ce contexte, les directeurs d'administration centrale sont invités à « relayer le portage politique de transformation au sein des administrations », et les chefs de service, sous-directeurs et chefs de bureau à « embarquer les équipes et les réseaux territoriaux dans la transformation ».

Cette action passe par un effort de communication continu, par la désignation de « champions de la transformation au sein de chaque administration » et par la création d'une véritable communauté au sein de l'encadrement supérieur. Cette communauté sera notamment forgée par ce que le document appelle des « événements d'idéation dans une logique de co-construction et d'implication des communautés dans l'élaboration de la transformation ».

Le terme « transformation » est donc le leitmotiv de ce document stratégique : avec 105 occurrences dans un texte long de 21 pages, la transformation est présentée comme une fin en soi, sans qu'il soit toujours possible de discerner les formes concrètes qu'elle peut prendre. Le document détaille ainsi une série d'outils et de formations destinés à créer « une communauté d'agents "transformés" ».

La convention des managers de l'État de décembre 2018 doit aussi être l'occasion pour le Gouvernement d'annoncer les premières mesures du projet de loi de transformation de la fonction publique, porté par le Secrétaire d'État Olivier Dussopt, qui sera pourtant déposé en conseil des ministres (27 mars 2019) et adopté par le Parlement (23 juillet 2019) plusieurs mois plus tard.

Des annonces anticipant la future loi de transformation de la fonction publique

Le comité de pilotage du 14 septembre 2018 introduit au programme de la convention une « table ronde autour du projet de refonte du statut autour de la question "qu'est-ce que le projet de loi change concrètement pour moi et mes équipes" ».

La table ronde comporte les thèmes suivants :

« - Suppression des CAP [commissions administratives paritaires] de mutation ;

- Nouvelles marges de manoeuvre dans la construction de parcours de carrière ;

- Sac à dos social : comment garantir les droits et les rémunérations pour faciliter les mobilités ;

- Mise en place de dispositifs d'intéressement plus incitatifs pour les managers quant à la réussite des réformes ;

- Accompagnement RH des projets de transformation / de restructuration. »

(2) Une méthode « innovante », largement inspirée des cabinets de conseil

Le programme prévisionnel de la convention des managers s'organise autour de 9 « moments », décrits ci-après.

Source : support du comité de pilotage du 18 octobre 2018, préparé par les consultants et la DITP

Le déroulé de la journée est imprégné de l'univers et des méthodes du consulting.

À titre d'exemple, les participants pourront interagir via l'application informatique Klaxoon pour poser leurs questions et participer à des sondages « en direct ».

La pause méridienne leur permettra de déambuler entre les stands de plusieurs start-ups et administrations et de participer à une masterclass de leur choix (« Comment transformer une culture managériale ? », « Comment remettre de la simplicité au coeur des organisations ? », « Identifier et dépasser les blocages : une approche par les neurosciences », « Administration libérée », etc.).

Source : support du comité de pilotage du 18 octobre 2018, préparé par les consultants et la DITP

Des « portraits de champions de la transformation » sont aussi envisagés pour mettre en avant des « cadres publics moteurs » en prenant l'exemple des publications du Center for public impact, une fondation du BCG.

En fin de journée, il est proposé une « prise de recul et ouverture autour d'une intervention inspirante sur comment créer du sens et du collectif » dans l'administration.

Plusieurs personnalités sont proposées mais c'est M. Didier Deschamps, tout récent vainqueur de la Coupe du monde de football avec les Bleus, qui est pressenti.

Source : support du comité de pilotage du 14 septembre 2018, préparé par les consultants et la DITP

Le document détaillant le « plan d'action »132(*) à adopter dans le prolongement de la convention des managers est lui aussi très ancré dans le conseil : est notamment proposée la « construction d'un catalogue de vidéos de “premiers succès” » pour célébrer des victoires et avoir un levier de reconnaissance via leur diffusion large » - l'expression « premiers succès » étant une traduction de l'expression « quick wins »133(*), familière au monde du conseil.

Il est également proposé « d'organiser des challenges en mobilisant les communautés [des cadres de la fonction publique] pour inciter les pilotes de projets de transformation sur le terrain à remonter leurs expériences et bonnes pratiques » et de créer une « communauté des 1 800 » cadres présents à la convention.

Les termes employés témoignent ainsi d'une forte volonté de transformer la culture de la haute administration, avec laquelle ils sont en fort décalage, pour y importer des méthodes issues du management et du consulting.

(3) Un évènement finalement annulé

Préparée pendant de longues semaines, la convention des managers de l'État du 12 décembre 2018 est reportée en raison de la crise des gilets jaunes qui a débuté à la fin de l'automne.

Ce report est annoncé par un message aux participants du Premier ministre, daté du 10 décembre 2018, soit deux jours avant l'évènement : « dans les circonstances actuelles, la priorité est que vous restiez tous mobilisés dans vos territoires, au plus près des Français ».

Un temps envisagé en 2020, la convention a été définitivement annulée en raison de la crise sanitaire. La rémunération des cabinets BCG-EY, qui ont produit les livrables demandés, n'a pas été affectée.

Interrogées sur les suites données à l'intervention des consultants, la DITP et la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) ont indiqué que « les travaux de préparation de cette convention ont [...] irrigué les orientations prises par le Gouvernement, notamment les décisions du [Comité interministériel de la transformation publique], et, partant, l'action de la DITP »134(*).

Il reste toutefois difficile d'identifier les suites tangibles données à cette prestation.

Le Gouvernement organisera deux nouvelles conventions des managers de l'État, les 8 avril 2021 et 8 juillet 2021, mais sur un périmètre et un ordre du jour plus restreints. En raison de la crise sanitaire, les hauts fonctionnaires sont réunis en visioconférence, dans un format moins ambitieux que ce qui était prévu en 2018.

À noter que les cabinets de conseil interviennent de nouveau : INOP'S et son partenaire Bluenove sont chargés d'organiser une consultation des cadres de la fonction publique pour la convention du 8 juillet 2021 et d'en synthétiser les résultats, pour un montant de 100 530 euros.

b) La préfiguration de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) : la construction d'un organisme public par un binôme DITP/EY

L'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) a été créée par la loi du 22 juillet 2019135(*) pour apporter un appui en matière d'ingénierie aux collectivités territoriales qui n'ont pas les ressources nécessaires.

Résultat d'une initiative sénatoriale136(*) et opérationnelle depuis le 1er janvier 2020, l'Agence est issue de la fusion de trois organismes : le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), l'Établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (Epareca) et l'Agence du numérique.

Dès le mois de février 2019, et alors que la loi n'est pas définitivement adoptée, le cabinet EY est mandaté par la DITP mais également par le CGET pour une mission d'appui à la préfiguration de l'ANCT, dans le prolongement du rapport de préfiguration remis au Premier ministre en juin 2018 par le préfet Serge Morvan.

Un cumul de plusieurs commandes, pour un montant total
de plus de 2,4 millions d'euros

EY facture 555 900 euros sa mission auprès de la DITP137(*).

Cette mission est toutefois complétée par des commandes directement passées à EY par le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), que la commission d'enquête évalue à 1,23 million d'euros pour le « siège » de l'ANCT et 643 920 euros pour une expérimentation de l'ANCT en Occitanie138(*).

Au total, la création de l'ANCT aura donc nécessité l'intervention d'un cabinet de conseil pour plus de 2,5 millions d'euros.

Sur le plan opérationnel, la DITP s'est d'ailleurs inquiétée de ce « cumul » de contrats : « le cadrage de la mission s'est fait avec un apport important de la DITP dans la mesure où une autre commande avait été passée au cabinet EY par le CGET. Il a donc été nécessaire de réaffirmer les ambitions et le positionnement de la DITP »139(*).

Ce cumul, et l'articulation entre l'action d'EY et celle de la DITP, a en effet engendré des frictions importantes avec le prestataire au début de la mission140(*).

Dans sa contribution écrite à la commission d'enquête, l'ANCT explique que la préfiguration de l'agence « à partir de la fusion de trois entités de nature juridique et de taille différentes (administration centrale, service à compétence nationale, établissement public industriel et commercial) était d'une lourdeur et d'une complexité telle qu'il s'est avéré indispensable de se faire accompagner sur de nombreux mois pour mener à bien ce chantier inédit ».

Dans ses évaluations, la DITP décrit « une bonne mobilisation de l'équipe [d'EY] face à une mission complexe nécessitant une adaptation à des situations différentes (terrain, réunions de travail, multiacteurs) »141(*).

La commission d'enquête a obtenu communication des livrables fournis ainsi que des échanges de courriels, principalement entre l'équipe de la DITP chargée de piloter le projet et l'équipe de EY.

Ils apportent un éclairage précieux sur l'ampleur du travail réalisé : le cabinet de conseil a été à la manoeuvre pour structurer l'ANCT, jusqu'à proposer son mode de gouvernance.

Avec cette mission, c'est la construction même d'un organisme national qui est confiée, dans les faits, à un cabinet privé. Si la supervision de la DITP est constante, et si le cabinet de la ministre de la cohésion des territoires rend des arbitrages à plusieurs étapes du projet, l'expertise du prestataire et le travail de recueil d'informations mené auprès des services déconcentrés donnent un poids très important aux choix proposés en matière d'organisation, qui le conduisent à peser sur la décision publique.

Synthèse de la mission de la DITP et d'EY

Source : livrable transmis par la DITP

(1) Une mission dont l'ampleur dépasse très largement le cadre d'une aide à la décision

Le sens de la mission et son étendue sont résumés dans un courriel du chef de projet DITP au cabinet EY, en date du 20 avril 2019 :

« L'objectif n'est pas de “tester” le modèle de l'agence mais de le construire dans les bornes assez large [sic] fixées par la loi. [...] À ce stade la principale borne fixée par la loi est l'incarnation de l'agence en local par son délégué ie le préfet, tout le reste est encore à définir ».

Cette observation est émise très en amont, puisqu'à ce stade le Parlement vient de commencer l'examen du texte. Tout se passe comme si cette mission se déployait parallèlement aux travaux en cours au Parlement, dont elle intègre les apports au fil de l'eau - avec parfois des imprécisions : ainsi dans un document daté du 21 mars, une slide présente des « amendements retenus en commission mixte paritaire »142(*), alors que celle-ci ne se réunira que le 3 avril et ne parviendra pas à trouver un accord. Il s'agit en réalité d'amendements adoptés par l'Assemblée nationale.

De fait, les contours de l'ANCT ne seront que partiellement définis par la loi. Le texte final précise le cadre et le périmètre de l'Agence mais aucun seuil d'intervention n'a été fixé, ni pour les montants des projets concernés, ni pour la taille des collectivités susceptibles d'être aidées.

Ce sont la DITP et EY qui estiment le nombre de projets que l'ANCT pourra soutenir chaque année, en fonction des critères retenus et de l'expertise disponible.

Dans un projet de note aux cabinets du Premier ministre et de la ministre de la cohésion des territoires daté du 29 août 2019, M. Thomas Cazenave, délégué interministériel à la transformation publique, indique ainsi : « selon les estimations que nous avons pu réaliser, la volumétrie de projets complexes à accompagner est estimée à environ 1000 par an, sans tenir compte des projets nouveaux que l'agence doit faire émerger. Si l'organisation territoriale de l'Agence doit permettre de réaliser cette ambition, à court terme, une priorisation des territoires et des projets est également nécessaire. »143(*)

Cette estimation de 1 000 projets par an figure également dans le livrable final de la DITP et d'EY, en date du 2 août 2019.

Source : document transmis par la DITP

Ce livrable final prend la forme d'un document PowerPoint comportant pas moins de 120 slides et dont la table des matières donne la liste des sujets passés en revue :

Source : document transmis par la DITP

Sur la base de l'état des lieux réalisé, la DITP et EY proposent un « organigramme cible » pour l'ANCT :

Source : document transmis par la DITP

Une part importante du travail consiste à mettre en regard les effectifs existants et la cible à retenir. Le binôme DITP/EY propose ainsi une « trajectoire de transformation RH », précisant les profils à recruter par l'ANCT.

Source : document transmis par la DITP

De manière plus anecdotique, le séminaire managérial de l'ANCT a même lieu dans les locaux d'EY (Tour First - Paris La Défense) le 9 avril 2019.

(2) Un prestataire très impliqué mais peu mis en avant

Les échanges électroniques entre le commanditaire (DITP) et le prestataire (EY) apportent un éclairage sur l'importance de la contribution du cabinet et sur la manière dont elle est pilotée et perçue par la DITP.

D'abord, c'est bien EY qui prépare tous les livrables présentés au comité de projet pour la préfiguration de l'ANCT, qui mène les entretiens dans les services déconcentrés de l'État et qui produit le livrable final présenté au cabinet de la ministre de la cohésion des territoires - même si les corrections demandées par la DITP sont en général nombreuses. La DITP regrettera d'ailleurs que les livrables d'EY aient été « parfois livrés dans des délais un peu courts en amont » des comités de projet144(*).

Or le rôle de l'équipe EY est peu mis en avant, voire minoré vis-à-vis de l'extérieur.

Ainsi, un projet de lettre de saisine de la DITP rédigé par le cabinet de la ministre a été amendé par la DITP elle-même pour faire disparaître toute mention du prestataire145(*).

Ensuite, il est explicitement demandé au début de la mission à EY de supprimer son logo des supports de présentation, pour ne laisser que celui de la DITP146(*).

De fait, si l'équipe EY est présentée dans un livrable au début de la mission, son logo ne figure sur aucun des autres documents produits.

(3) Un travail sur les ressources humaines qui met en évidence un décalage entre le prestataire et les directions concernées

Si les échanges montrent une équipe EY travaillant en lien direct avec la DITP, la coordination est plus limitée avec les parties prenantes, ce qui engendre des malentendus.

À titre d'exemple, l'un des enjeux du chantier de la « transformation RH » est de définir les contours des fiches de postes au sein de l'ANCT et leur correspondance avec les postes existants au CGET.

La direction des ressources humaines du CGET manifeste son mécontentement d'avoir été tenue à l'écart de ce travail, qu'elle pense être une cartographie des métiers de la future ANCT : « on vient de me dire que la DITP aurait travaillé sur une cartographie des métiers et qu'un document que je n'ai pas, circulerait. Merci [de] me dire. »147(*)

Finalement rassurée sur ce point, la direction des ressources humaines du CGET souligne néanmoins que « l'information ne redescend [pas].148(*) »

Symétriquement, un échange au sein de l'équipe DITP montre que cette dernière n'est pas informée des discussions en cours avec les syndicats, alors qu'elle travaille sur des sujets qui touchent au coeur même de l'organisation de l'ANCT149(*) : « ce point avec X nous a permis d'apprendre qu'un plan de co-construction de l'agence avec les agents avait été négocié entre les [organisations syndicales] et [le préfigurateur] ! le 17 avril... X disait l'avoir dit à Y et Z, tu étais au courant toi ? »

3. La nouvelle spécialité des cabinets de conseil : organiser des consultations citoyennes

Les cabinets de conseil se sont progressivement forgé une nouvelle spécialité : organiser des consultations citoyennes pour le compte des pouvoirs publics.

Ils viennent ainsi combler un manque de savoir-faire de l'État en cette matière, alors que l'exigence de consultation occupe une place centrale dans le discours gouvernemental.

Des cabinets comme Roland Berger, Eurogroup ou le réseau INOP'S sont particulièrement actifs : ils proposent des solutions « clés en main », qui peuvent aller de la création d'une plateforme en ligne en passant par l'organisation d'ateliers thématiques, jusqu'à l'analyse des résultats. Dans certains cas, les cabinets sont missionnés pour recruter le public de la consultation et constituer les panels citoyens.

En pratique, les cabinets de conseil font appel à des sous-traitants, acteurs de la « civic tech ». Dans l'exemple de l'accord-cadre de la DITP, Bluenove est partenaire du groupement Roland Berger - Wavestone, Make.org travaille avec le groupement McKinsey - Accenture et Cap collectif avec Eurogroup - CMI - Sémaphores.

Ces sous-traitants ont la capacité de concevoir très rapidement des plateformes de consultation en ligne, à partir d'un dispositif standardisé, puis de réaliser une analyse de masse des contributions recueillies, pour les questions « fermées » comme pour les questions « ouvertes ».

L'organisation de consultations citoyennes : un « argument de vente » pour les cabinets de conseil

Dans les réponses des cabinets de conseil à l'accord-cadre de la DITP à la fin de l'année 2017, les consultations citoyennes font partie intégrante de la « panoplie » des prestations proposées :

- « Pour dépasser les écueils du passé, [les] transformations devront reposer sur la rencontre des expériences et des propositions des agents, des usagers du service public en les responsabilisant et en les impliquant dans la production de recommandations et le design de solutions concrètes - et pas uniquement en consultant les corps intermédiaires » (groupement Roland Berger - Wavestone) ;

- « Faire appel à la co-construction en faisant appel aux plateformes de consultation citoyenne afin d'organiser la remontée des propositions et en utilisant dans chaque cas la plateforme de consultation large la plus adaptée aux besoins spécifiques des projets [...]. Nous proposons l'offre de notre partenaire Make.org » (groupement McKinsey - Accenture).

Interrogée par la commission d'enquête, la plateforme de consultations en ligne Make.org a confirmé le caractère habituel de ce type de prestations : « nous prenons part à des prestations de conseil dans le cadre de nos consultations et nos concertations, auprès d'administrations et d'entreprises »150(*).

Pour le compte de McKinsey, Make.org a participé à une consultation auprès des agents publics de l'État sur la question « Comment lever vos blocages au quotidien ? », pour un montant d'environ 60 000 euros versés à la plateforme.

Make.org décrit ainsi sa prestation : « accompagnement à la préparation des éléments de la plateforme et construction de la plateforme de consultation ; soutien à la communication auprès des agents ; analyse des résultats de la consultation et restitution sous forme d'un rapport »151(*).

Alors chargés de la fonction publique, MM. Gérald Darmanin et Olivier Dussopt s'étaient félicités de cette concertation, qui s'inscrivait dans le contexte de l'examen du projet de loi sur la transformation de la fonction publique152(*). Ils n'ont toutefois pas mentionné le rôle des cabinets de conseil dans son organisation.

Une véritable industrie de la consultation émerge depuis ces dernières années : la commission d'enquête a identifié au moins une quinzaine d'exemples entre 2018 et 2021, dont le montant total approche les 10 millions d'euros (9,86 millions).

Le Gouvernement recourt massivement aux cabinets de conseil pour organiser des consultations sur ses priorités politiques, dans des délais très contraints.

Ce fut par exemple le cas :

- du Grand Débat national au moment de la crise des « gilets jaunes » (au moins 2,9 millions d'euros de prestations de conseil sur un budget total d'environ 12 millions) ;

- de la Convention citoyenne pour le climat (au moins 1,9 million d'euros) ;

- ou encore de la concertation relative à l'avenir de l'Europe (1,72 million d'euros pour organiser 18 conférences citoyennes dans les régions et une conférence nationale).

On relève également une prestation de 400 397 euros pour l'organisation du collectif « vaccins » de 35 citoyens tirés au sort par le Conseil économique, social et environnemental (CESE) et chargé de faire des recommandations sur la stratégie vaccinale.

Exemples de consultations ayant fait l'objet de prestations d'accompagnement de la part d'un cabinet de conseil

Consultation

Bénéficiaire

Prestataire

Montant

Année

Rôle du prestataire

Phase de concertation de la stratégie nationale de transformation du système de santé

Ministère des solidarités et de la santé

Eurogroup

508 407 €

2018

Assistance à la maîtrise d'ouvrage ; formalisation de la feuille de route

Grand Débat national

Ministère de la transition écologique

Eurogroup

2 586 106 €

2019

2

Accompagnement de la préparation, de l'animation et du pilotage du Grand Débat ; préparation de la plateforme numérique de consultation ; préparation, animation et synthèse des 13 conférences citoyennes régionales ; formation des animateurs des stands ; préparation de l'évènement de clôture

Roland Berger, Cognito, Bluenove, Opinionway

323 875 €

Analyse des contributions libres des citoyens

Consultation sur le revenu universel d'activité

Ministère des solidarités et de la santé / DITP

Roland Berger

334 161 €

2019

Préparation et animation de 6 consultations territoriales sur 5 thèmes : constats et objectifs, jeunes, personnes en situation de handicap, personnes âgées, logement ; Jury citoyen

Eurogroup

63 180 €

Préparation de la plateforme de consultation

Animation, suivi et synthèse de la consultation en ligne

Acte II de la concertation nationale citoyenne sur la réforme des retraites

Ministère des solidarités et de la santé

Eurogroup

252 300 €153(*)

2019

Élaboration de la plateforme de consultation en ligne ; suivi des contributions ; reporting sur le niveau de participation ; synthèse des contributions

Convention citoyenne pour le climat

CESE

Eurogroup

1 900 200 €154(*)

2019-2020

Animation des travaux

Le « monde d'après » la crise de la COVID-19

CESE / DITP

Roland Berger, Cognito, Bluenove, Make.org

299 434,80 €

2020

Synthèse des 4 corpus de consultation sur l'après covid-19

Consultation en ligne sur l'amélioration de la place des seniors dans la société

Ministère délégué chargé de l'autonomie

Make.org

47 400 €

2020-2021

Organisation de la consultation en ligne

Concertation sur l'avenir de l'Europe

Ministère de l'Europe et des affaires étrangères

Consortium dont le prestataire principal est Roland Berger

1 720 861,15 €

2021

Organisation de 18 conférences citoyennes dans 18 régions, dont 5 ultramarines (préparation, animation et synthèse) ; préparation et animation de la conférence nationale ; rédaction du rapport final

États généraux de la justice

Ministère de la justice

INOP'S

797 618,97 €

2021

Aide à la conception des questionnaires et analyse des résultats

Assistance à des ateliers thématiques

Capgemini

152 623,84 €

Appui à la création de la plateforme « Parlons Justice »

Consultation citoyenne sur la vaccination au covid-19

CESE

Eurogroup

400 397 €

2021

Cadrage de la méthode de travail du collectif citoyen ; préparation, animation et synthèse de chacune des sessions de travail

Varenne de l'eau

Ministère de l'agriculture

Eurogroup

268 691 €

2021

Élaboration du cadre, de la méthode et du calendrier de la concertation ; structuration du dispositif de pilotage de la consultation ; appui pour la préparation et l'animation des séances de consultation

Convention managériale de l'État

DITP

INOP'S (la prestation a été réalisée par Bluenove)

100 530 €

2021

Cadrage de la démarche de consultation ; mise en place de la plateforme ; analyse des résultats et réalisation d'une synthèse finale

Source : commission d'enquête, à partir des réponses des secrétariats généraux des ministères, de la DITP et des cabinets de conseil

Annoncés par le Président de la République le 5 juin 2021 et lancés le 18 octobre, alors que le Parlement débattait de la loi pour la confiance dans l'institution judiciaire, les États généraux de la justice constituent un exemple récent de l'intervention des cabinets de conseil.

Derrière ce déploiement de moyens, l'organisation de la consultation des citoyens et des professionnels de la justice repose en grande partie sur des cabinets de conseil (Capgemini et le réseau INOP'S), pour un montant d'au moins 950 242,81 euros155(*).

Les méthodes utilisées (post-it, paperboards, gommettes, etc.) illustrent pleinement l'influence des cabinets de conseil sur l'organisation de la consultation.

La prestation des cabinets de conseil
lors des États généraux de la justice

Le secrétariat général du ministère indique avoir consulté le centre interministériel de la participation citoyenne (CIPC) de la DITP sur les États généraux de la justice, qui « a rapidement conclu à la nécessité d'avoir recours à une société prestataire nous aidant à cadrer la consultation citoyenne, soulignant d'ailleurs la complexité liée à notre exercice en ce que nous devions consulter de nombreuses parties prenantes au-delà des seuls citoyens »156(*).

Le premier travail des consultants a consisté à concevoir la plateforme de consultation Parlonsjustice.fr et à élaborer les questionnaires. Cette consultation en ligne a vu la participation de 18 545 citoyens, 12 607 magistrats et 7 900 « partenaires » de la justice (avocats, forces de l'ordre, etc.). Dans le même temps, 8 725 détenus ont rempli un questionnaire sous format papier.

Les résultats sont analysés par le prestataire Bluenove, qui identifie les « cartes lexicales » en utilisant « la même approche méthodologique que celle [retenue pour] le Grand Débat national »157(*).

INOP'S sélectionne ensuite 48 participants volontaires, « dont 2/3 grand public et 1/3 d'usagers » de la justice158(*), sur un total de 900 volontaires déclarés sur la plateforme. Ils sont réunis le 2 décembre et le 14 décembre 2021 pour des « ateliers délibératifs » organisés dans un espace de coworking du XIarrondissement de Paris.

L'enjeu des « ateliers délibératifs » est de « mettre en discussion avec des citoyens non spécialistes des thématiques controversées / plébiscitées lors de la consultation en ligne, avec comme objectif de produire des propositions citoyennes collectives, imaginatives et argumentées ».

Les débats sont animés par 6 « facilitateurs » de Missions Publiques, une agence spécialisée dans la participation citoyenne. Les citoyens doivent être « le coeur du dispositif : ce sont eux qui produisent les recommandations, avec l'appui et la guidance des animateurs (sur la forme, pas sur le fond) »159(*)

Outre des temps d'échanges avec des professionnels de la justice, les débats comportent des modes d'animation clairement inspirés du consulting160(*) :

déposer un post-it sur un paperboard en répondant à la question : « Qu'est-ce qu'est pour vous la justice idéale ? », avant de procéder à la lecture de ces « nuages de mots » ;

- déambuler dans la salle pendant 10 à 15 minutes pour découvrir des thématiques présentées sur des paperboards. S'interroger ensuite sur « ce qui m'a le plus surpris dans ce qui est présenté » ;

voter avec des gommettes sur les thématiques qui paraissent prioritaires : « X 2 gommettes vertes : thématiques sur lesquelles il est essentiel que le groupe citoyen formalise un avis ; X 2 gommettes jaunes : thématiques d'une importance secondaire ; X 2 gommettes rouges : thématiques peu importantes ou difficiles à traiter par des citoyens » ;

- à la fin de l'atelier, « demander aux participants de se positionner dans l'espace sur une échelle d'humeur imaginaire de 1 (pas du tout satisfait) à 5 (très satisfait) ».

Les citoyens travaillent en groupes sur des propositions. Ces dernières sont ensuite soumises à l'ensemble de « l'atelier délibératif », qui demeure très partagé : 23 participants estiment que les propositions sont utiles pour améliorer la justice ; 14 ne les trouvent ni utiles ni inutiles et 6 pensent qu'elles ne sont pas utiles.

Si l'un des citoyens loue « l'intelligence collective, une des meilleures façons de co-construire dans la sérénité et l'écoute », un autre déclare : « s'agissant des recommandations, un sentiment de frustration reste présent : trop larges, trop floues, peut-être creuses. »161(*)

Enfin, un atelier « de convergence » se tient le 31 janvier 2022, réunissant 12 citoyens, 12 magistrats et agents du ministère et 12 « partenaires » de la justice.

Un « speed dating » est organisé : les participants « sont invités à choisir un binôme au hasard dans la salle et à discuter autour de questions ». Les deux questions proposées par les consultants sont : « Qui êtes-vous ? » et « Quelle est votre principale attente de changement dans le fonctionnement de la justice en France ? ».

Sur les douze orientations présentées devant l'atelier « de convergence », une seule obtient la majorité des voix des participants : « nous recommandons/demandons d'inclure dans les programmes scolaires une matière à part entière sur la citoyenneté, incluant un volet sur la justice »162(*).

Les synthèses de ces consultations ont été transmises au comité indépendant des États généraux de la justice, réuni sous la présidence de M. Jean-Marc Sauvé. Elles sont censées nourrir la réflexion des sept groupes thématiques de professionnels de la justice (magistrats, agents du ministère, etc.).

Le comité indépendant devrait conclure ses travaux après l'élection présidentielle d'avril 2022.

Autre exemple, le cabinet Eurogroup et ses sous-traitants ont organisé en 2019 la concertation citoyenne sur la réforme des retraites, en mettant à disposition une plateforme en ligne et en procédant à l'analyse des résultats.

L'acte II de la concertation citoyenne sur la réforme des retraites (2019)

Après le dépôt du rapport de M. Jean-Paul Delevoye en juillet 2019163(*), le Gouvernement lance à l'automne 2019 un « acte II » de la concertation sur le projet de réforme des retraites, qui comprend des réunions avec les partenaires sociaux, 7 débats en région et la création d'une plateforme de participation en ligne.

Le Président de la République annonce lui-même l'ouverture de la plateforme lors d'un débat à Rodez, le 3 octobre 2019 : « le débat qu'on a eu ce soir, je veux vous dire qu'il continue. Il y a une plateforme citoyenne qui a été mise en place. Je vous incite à y aller pour vous renseigner, regarder, poser vos questions »164(*).

En pratique, cette plateforme - qui recevra 45 084 contributions - est opérée par des consultants : le cabinet Eurogroup est mandaté pour un montant de 252 000 euros165(*), via l'accord-cadre de la DITP (lot n° 2, « conception et mise en oeuvre des transformations »).

Ce sont majoritairement des sous-traitants qui interviennent : Cap Collectif met en place la plateforme ( https://participez.reforme-retraite.gouv.fr) ; OpinionWay rédige une synthèse, publiée par le Gouvernement166(*).

La synthèse de la concertation (décembre 2019) est claire : « la philosophie et les grands principes du projet de système universel font l'objet d'un certain consensus », même si « au-delà des principes et des valeurs partagées, des modalités de mise en oeuvre [...] divisent ».

Malgré ce résultat positif, la réforme des retraites n'aura finalement pas eu lieu sous ce quinquennat, en raison des contestations sociales et de l'épidémie de covid-19.

4. Le recours aux consultants comme arbitres de l'administration
a) Les cabinets de conseil, un moyen de légitimer la décision publique

Pour l'État, le regard extérieur des consultants peut permettre de légitimer les décisions aux yeux des parties prenantes, voire de ses propres agents.

Dans leur réponse à l'accord-cadre de la DITP (2018), BCG et EY se présentent ainsi comme des « tiers de confiance » de l'administration, capables « [d'] impliquer des parties prenantes diverses pour sortir des postures [...]. Trop de réformes sont bloquées par des jeux institutionnels dont la tradition est qu'ils ne se résolvent qu'au niveau politique »167(*).

Dans certains cas, le recours aux consultants peut même devenir « un élément du statut du dirigeant », comme l'a souligné M. Philippe Wahl, président-directeur général de La Poste. Avoir beaucoup de consultants peut parfois être interprété comme être un dirigeant important.

Et M. Jean-Pierre Farandou, président-directeur général de la SNCF, de confirmer : « un certain nombre de dirigeants, s'ils n'ont pas un grand cabinet à leur côté, se sentent en effet misérables. Cela a pu arriver. J'ai connu des temps anciens où l'on a pu avoir tendance, pour donner du poids à sa présentation, à se faire accompagner »168(*).

Cette légitimation de la décision par les consultants joue à deux niveaux : envers les parties prenantes, d'une part, et envers l'administration, d'autre part.

S'agissant des parties prenantes, le regard extérieur des cabinets de conseil est censé objectiver le débat, à partir d'éléments factuels qui sont produits par un organisme indépendant de l'État.

Pour le secrétariat général du ministère de la transition écologique, « le recours à un conseil extérieur peut se révéler indispensable », « dans un contexte où la parole de l'État peut être contestée par certaines parties prenantes », notamment en matière environnementale169(*).

Il en est de même lorsque l'État intervient pour accompagner des entreprises en difficulté. Le recours aux consultants, comme le cabinet PwC sur le dossier Luxfer à Gerzat (Puy-de-Dôme), sert à éclairer les négociations avec les entreprises en documentant leur chiffre d'affaires prévisionnel, leur carnet de commandes, leur structure financière et commerciale ou encore le dynamisme de leur secteur d'activité.

Les cabinets de conseil sont alors chargés de contre-expertiser (ou « challenger ») les chiffres présentés par les entreprises et d'examiner la viabilité économique de leur projet industriel170(*).

Cette situation se retrouve également dans la prestation de McKinsey sur l'avenir du métier d'enseignant, le ministère de l'Éducation nationale faisant appel aux consultants pour disposer « d'une vision factuelle et consensuelle, dans un contexte et sur des thématiques socialement sensibles »171(*).

Mais l'intervention des consultants peut également servir à convaincre l'administration, voire à lui imposer certaines décisions. Leurs livrables permettent ainsi de contourner les réserves de l'administration.

Comme l'indique Mme Julie Gervais, maîtresse de conférences en science politique, « les prestataires privés disposent des ressources favorisant le dépassement des oppositions internes au champ bureaucratique et le contournement des résistances suscitées par les réformes »172(*). « Il ne faut pas non plus négliger la forme : des graphiques arborescents, en cubes, de belles matrices, cela donne une impression de rigueur et de scientificité, ce qui favorise l'adhésion et est valorisé par la hiérarchie »173(*).

Le chercheur Nicolas Belorgey a également souligné : « des consultants ne s'interrogent pas sur le bien-fondé des consignes, faute de quoi ils perdraient le prochain marché. Là où des fonctionnaires de tous niveaux refusent d'exécuter une politique qu'ils estiment contraire à leurs missions, les consultants ne poseront pas de questions. C'est expliqué dans les manuels de conseil, et l'on retrouve ces comportements sur le terrain »174(*).

Pour M. Luc Farré, secrétaire général de l'UNSA fonction publique, il arrive que « l'encadrement supérieur [de l'État] se défausse sur les consultants et ainsi se déresponsabilise. Il s'appuie de plus en plus souvent sur les conclusions des rapports de ces cabinets qui fournissent jusqu'à des recommandations politiques, ce qui constitue un pouvoir d'influence pour des organismes privés à but lucratif »175(*).

b) L'exemple de la mission confiée à McKinsey sur le bonus / malus des cotisations chômage des entreprises

L'État peut même avoir besoin de cabinets de conseil pour arbitrer entre ses différentes administrations, comme pour la mise en oeuvre du bonus / malus sur les cotisations patronales d'assurance chômage en 2019.

La mission confiée à McKinsey sur le bonus / malus : départager Pôle emploi, l'ACOSS et la MSA

Le contexte : des divergences au sein de l'administration

En 2019, le Gouvernement instaure une modulation du taux des cotisations sociales des entreprises, appelée « bonus / malus », afin de pénaliser les recours excessifs aux contrats de travail de courte durée.

Sur le plan opérationnel, l'enjeu est de définir la répartition des rôles pour la mise en oeuvre de la réforme. Trois acteurs sont particulièrement concernés : Pôle emploi, l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et la Mutualité sociale agricole (MSA).

À la fin du mois de mars 2019, un groupe de travail est formé au sein de l'administration. Il comprend les trois acteurs précédemment cités ainsi que la direction de la sécurité sociale (DSS), la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), la direction générale du trésor (DGT), la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares) et l'INSEE.

Malgré plusieurs échanges, le groupe de travail ne parvient pas à s'accorder sur une répartition des rôles : « aucun acteur pré-identifié (ACOSS et Pôle emploi) ne semble vouloir prendre en charge le dispositif »176(*).

Pour sortir de l'impasse, le Gouvernement fait appel à la DITP et à McKinsey en juin 2019. L'objectif de la mission est d'apporter « un regard neutre et indépendant [sur les] relations parfois complexes des acteurs en présence »177(*).

La prestation du cabinet de conseil est facturée 327 060 euros, pour 100 jours-hommes de consultants.

Le mode de travail : s'appuyer sur les travaux déjà réalisés par l'administration

En pratique, la DITP et les consultants s'appuient beaucoup sur le travail déjà effectué par l'administration.

Le 11 juillet 2019, un consultant de McKinsey interroge ainsi la DGEFP : « vous avez mentionné que les États-Unis ont un système semblable au bonus - malus, cependant en regardant de près, on a du mal à trouver des informations détaillées sur ce sujet. Avez-vous plus d'éléments sur ce que les États-Unis ont fait ? Est-ce que c'est au niveau fédéral ? Au niveau de quelques États ? ».

Pour son parangonnage, la DGEFP conseille ainsi à McKinsey d'utiliser une fiche de la Dares de septembre 2017 et un ouvrage publié aux Presses de Sciences Po, qui seront ensuite mentionnés dans le livrable final.

Autre exemple : le 19 juin 2019, la DGEFP transmet à la DITP et à McKinsey une note de 11 pages synthétisant les positions exprimées par les administrations représentées dans le groupe de travail.

Un agent de la DITP traduit ainsi les divergences constatées au sein de l'administration : « la synthèse des positions est passionnante ! Surtout le passage où [Pôle emploi] ne s'estime pas légitime pour exécuter une politique gouvernementale de lutte contre la précarité, c'est un régal... ».

Le déroulement de la mission : des divergences
qui persistent au sein de l'administration

Les divergences au sein de l'administration se prolongent tout au long de la mission de la DITP et de McKinsey.

Invité à transmettre des informations, Pôle emploi répond dans un courriel daté du 3 juillet 2019 : « nous avons produit certaines données auprès du ministère du travail qui a formalisé les notes sur ce sujet. De plus, à ma connaissance, certains paramètres du bonus / malus ne sont pas forcément stabilisés. Je vous invite donc plutôt à vous rapprocher du cabinet [du ministère du travail], qui pourra vous renseigner sur les chiffrages les plus précis existants à ce jour ou vous orienter vers le bon interlocuteur ».

Réponse immédiate d'un agent de la DITP : « vachement coopératif Pôle Emploi ».

Un autre agent de la DITP écrit le 27 juillet 2019 que l'ACOSS est « toujours dans une attitude de contestation de la solution préconisée, ce qui ne nous permet pas de réunir tous les éléments nécessaires pour étudier certains aspects de la mise en oeuvre. Cela risque surtout d'être problématique pour tenir les délais si leur attitude ne change pas rapidement. »

Dans le livrable du 8 juillet 2019, McKinsey et la DITP recommandent finalement de confier l'essentiel des missions de gestion du bonus / malus à l'ACOSS et à la MSA, avec le support de Pôle emploi.

Le fonctionnement de l'équipe : des difficultés de coordination
entre McKinsey et la DITP

Dès le 22 juin 2019, un cadre de la DITP alerte McKinsey sur la nécessité d'une bonne coordination entre les deux entités, pour éviter des « consignes contradictoires [...] comme cela a pu être le cas sur des projets précédents (si on a des avis divergents à certains moments, on en parle et on décide ensemble) ».

Dans sa réponse datée du même jour, le directeur associé de McKinsey s'étonne de cette remarque de la DITP : « nous avons conduit plus d'une centaine de projets communs au cours de ces dernières années avec la DGME/SGMAP/DITP [...] avec, je pense, un impact conjoint fort ». Il ajoute qu'il est important que « les consultants de la DITP [...] se mettent en mode production dans le cadre du plan de travail conjoint et non de supervision de nos travaux. C'est une perte de temps pour tout le monde. »

Le manque de coordination entre la DITP et McKinsey, dont la cheffe de projet relève de la succursale de Genève, est patent tout au long du projet.

Le 5 juillet 2019, un agent de la DITP s'inquiète de ne pas être associé à la préparation d'un document support pour une réunion. La réponse du consultant de McKinsey est nette : « désolé on est un peu dans le rush pour finir les slides. Le souci c'est que je pense que ça va être difficile pour toi de nous aider en ce moment sur les slides dont on a discuté ce matin vu l'avancement de notre côté... à moins de faire le slide suivi des entretiens... (mais ceci n'est pas urgent) ».

Ce même agent de la DITP réagit le 8 juillet 2019, regrettant l'attitude du consultant de McKinsey : « on avance bien et les choses deviennent de plus en plus concrètes. Je constate néanmoins que régulièrement certains de mes commentaires ne sont pas pris en compte. Si tu ne les prends pas en compte, j'aimerais en être informé et pouvoir en discuter avec toi de manière à favoriser la qualité de nos travaux ».

À l'issue de la mission, l'évaluation de la DITP confirme ce manque de coordination, qu'elle impute à McKinsey.

Si la DITP constate un « travail de bonne qualité » et une « bonne maîtrise de type d'analyse (quantitative et qualitative) », elle déplore une « difficulté à mener de la co-construction avec l'équipe McKinsey » ou encore une « difficulté à avancer main dans la main » avec le cabinet178(*).


* 97 Voir le I.B de la présente partie pour plus de précisions sur le périmètre des prestations de conseil au sens de la nomenclature des achats de l'État.

* 98 Audition de Mme Claire Landais, Secrétaire générale du Gouvernement, 5 janvier 2022.

* 99 Audition de M. Cédric O du 2 février 2022.

* 100 Source : contribution écrite du secrétariat général du ministère de l'intérieur.

* 101 Audition de M. Cédric O du 2 février 2022.

* 102 Rapport d'information n°47 du 14 octobre 2020 fait par M. Jean-François Husson, sénateur, au nom de la commission des finances du Sénat sur l'enquête réalisée par la Cour des comptes sur la conduite des grands projets numériques de l'État.

* 103 Voir le panorama des grands projets numériques de l'État, dont le dernier a été publié en novembre 2021 : https://www.numerique.gouv.fr/publications/panorama-grands-projets-si/.

* 104 D'autres prestataires sont intervenus ponctuellement sur le projet - Wavestone, Octo et Sopra Steria -, en réponse aux difficultés rencontrées.

* 105 Table ronde des cabinets de conseil du 15 décembre 2021.

* 106 Voir l'étude de cas sur la crise sanitaire pour plus de précisions sur le rôle d'Accenture.

* 107 Table ronde des cabinets de conseil du 16 février 2022.

* 108 Note d'engagement de la prestation de McKinsey datée du 4 février 2020, transmise par le ministère.

* 109 Contribution écrite du ministère de la cohésion des territoires.

* 110 Document intitulé : « Statut du programme de contemporanéité des aides au logement », en date du 23 février 2020, transmis par le ministère.

* 111 Contribution écrite du ministère de la cohésion des territoires.

* 112 Note d'engagement de la prestation de McKinsey datée du 20 janvier 2020, transmise par le ministère.

* 113 Devis de McKinsey de janvier 2020.

* 114 Note d'engagement de la prestation de McKinsey datée du 20 janvier 2020, transmise par le ministère.

* 115 Document intitulé : « Statut du programme de contemporanéité des aides au logement », en date du 23 février 2020, transmis par le ministère.

* 116 « Contemporanéité des aides au logement. Point de situation à Matignon », 24 février 2020.

* 117 « Reporting hebdomadaire de la mise au chaud », rédigé par McKinsey, 3 avril 2020.

* 118 « Présentation de la réforme », document daté du 10 juillet 2020, transmis par le ministère.

* 119 Contribution écrite du ministère de la cohésion des territoires.

* 120 Exemple du document support à la réunion du 17 juin 2020, transmis par le ministère.

* 121 « Présentation de la nouvelle mesure d'amortissement envisagée », 23 septembre 2020 (document sous le sceau de l'administration, transmis par le ministère).

* 122 Décret n° 2020-1453 du 27 novembre 2020 portant attribution d'une aide exceptionnelle de solidarité liée à la crise sanitaire aux ménages et aux jeunes de moins de vingt-cinq ans les plus précaires.

* 123 Courriel du 8 janvier 2020 d'un consultant, transmis par la DITP.

* 124 Voir l'étude de cas consacrée à la crise sanitaire pour plus de précisions sur le rôle de McKinsey dans la réorganisation de la task force « vaccins ».

* 125 La DITP et les consultants ayant également envisagé d'organiser l'événement à la Grande Arche de la Défense, à la Maison de la mutualité et à la Grande Halle de la Villette.

* 126 Le véhicule juridique utilisé est le lot n° 1 de l'accord-cadre de la DITP (« stratégies et politiques publiques »).

Source : documents transmis par la DITP, qui font apparaître trois bons de commande pour des montants respectifs de 289 800 euros, 140 400 euros et 159 300 euros.

* 127 Source : évaluation de la prestation des cabinets de conseil par la DITP en date du 9 novembre 2018.

* 128 Contribution écrite du BCG transmise à la commission d'enquête.

* 129 Support du comité de pilotage du 14 septembre 2018, préparé par les consultants et la DITP.

* 130 Source : document transmis par la DITP.

* 131 Document « Action Publique 2022 : Mobilisation des cadres supérieurs de l'État », transmis à la commission d'enquête.

* 132 Document transmis par la DITP, intitulé « Mobilisation des cadres supérieurs de l'État - proposition de plan d'actions ».

* 133 Lors de son audition du 18 janvier 2022 devant la commission d'enquête, l'universitaire Fabien Gélédan évoque ainsi « les quick wins, ces victoires rapides qui consistent, après avoir identifié les objectifs les plus visibles et les plus proches, à les atteindre le plus vite possible pour présenter rapidement des résultats tangibles et chiffrables. » Les quick wins permettent ainsi au cabinet de légitimer rapidement son intervention au sein de l'État.

* 134 Contribution écrite transmise à la commission d'enquête.

* 135 Loi n° 2019-753 portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires.

* 136 Proposition de loi n° 2 (2018-2019) du sénateur Jean-Claude Requier et de plusieurs de ses collègues du groupe Rassemblement démocratique et social européen (RDSE), déposée le 2 octobre 2018.

* 137 Source : documents transmis par la DITP, qui font apparaître trois bons de commande pour des montants respectifs de 123 480 euros, 383 220 euros et 49 290 euros.

* 138 Source : contribution écrite de l'ANCT à la commission d'enquête.

* 139 Source : évaluation de la prestation du cabinet EY par la DITP, en date du 26 août 2019.

* 140 Source : échange de courriels entre le prestataire, la DITP et le CGET, les 21 et 22 février 2019.

* 141 Source : évaluation de la prestation du cabinet EY par la DITP, en date du 26 août 2019.

* 142 Source : document PowerPoint intitulé « Appui à la préfiguration de l'Agence nationale de cohésion territoriale - Support de lancement », portant la date du 21 mars 2019.

* 143 Source : note figurant en pièce jointe d'échanges de courriels internes à la DITP, en date du 30 août 2019.

* 144 Évaluation de la prestation du cabinet EY par la DITP, en date du 26 août 2019.

* 145 Courrier daté du 1er février 2019 mais non signé, envoyé par le cabinet de la ministre à la DITP, renvoyé par celle-ci accompagné de la mention « avec nos modifs ». Ces modifications apparaissent sous la forme de portions de textes rayées (dont la mention du prestataire).

* 146 Courriel daté du 12 mars 2019 de la DITP à l'équipe EY : « il faudrait à l'avenir utiliser le template ditp mais aussi supprimer le logo ey ».

* 147 Courriel daté du 20 juin 2019, adressé à la DITP et à l'équipe EY par un agent de la direction des ressources humaines du CGET.

* 148 Courriel daté du 21 juin 2019, d'un agent de la direction des ressources humaines du CGET à la DITP.

* 149 Courriel d'un agent de la DITP daté du 3 mai 2019.

* 150 Source : contribution écrite transmise par Make.org en réponse au questionnaire de la commission d'enquête.

* 151 Sur le plan de la communication, « Make.org a rédigé des propositions de courriers électroniques afin d'encourager la participation des agents à la consultation et les a transmis à la DITP pour la diffusion de ces courriers électroniques aux administrations auprès de leurs bases mails ».

* 152 Communiqué de presse du 19 avril 2019, « Plus de 100 000 agents publics ont déjà participé

à la consultation Simplifions ensemble ! »

* 153 Hors une prestation de 38 904 euros en 2018 pour un appui au recrutement de participants aux concertations sur la réforme des retraites.

* 154 À cette prestation principale s'ajoute deux prestations pour un « retour d'expérience de la Convention citoyenne » (39 690 euros) et un « appui au ministère de la transition écologique dans la mise en oeuvre des propositions de la Convention » (31 284 euros).

* 155 Montant calculé à partir des « services faits » signés par l'administration au 4 février 2022.

Le montant initial des bons de commande s'élevait à 1,4 million d'euros, avant d'être réduit. Dans sa contribution écrite, le secrétariat général du ministère de la justice précise que le rôle des cabinets de conseil a dû être revu en raison de la nomination en octobre 2021 de M. Jean Marc Sauvé comme président du comité indépendant des États généraux. « C'est ainsi que nous avons arrêté la prestation de Capgemini et que nous avons réduit la voilure d'intervention d'INOP'S ».

* 156 Contribution écrite transmise par le secrétariat général de la justice.

* 157 Restitution des contributions individuelles des États généraux de la justice, 22 décembre 2021.

* 158 Note de cadrage des ateliers délibératifs, 17 novembre 2021 (document transmis par le secrétariat général du ministère de la justice).

* 159 Note de cadrage du 17 novembre 2021 précitée.

* 160 Programmes des ateliers délibératifs, transmis par le secrétariat général du ministère de la justice.

* 161 Synthèse des travaux des ateliers délibératifs, publiée par le ministère de la justice sur son site Internet.

* 162 Fiches orientations de l'atelier « de convergence », transmises par le secrétariat général du ministère de la justice.

* 163 « Pour un système universel de retraite », juillet 2019.

* 164 Verbatim du débat sur les retraites à Rodez, 3 octobre 2019.

* 165 Contribution du cabinet Eurogroup transmise à la commission d'enquête.

* 166 « Conclusions de la concertation sur la mise en place d'un système universel de retraite », consultable à l'adresse suivante :

https://participez.reforme-retraite.gouv.fr/media/default/0001/01/052fe41833cdf2384392e4e0f243bebe417f7d81.pdf.

* 167 Offre du BCG et de EY à l'accord-cadre de la DITP, transmise par cette dernière.

* 168 Table ronde des dirigeants des entreprises publiques du 16 février 2022.

* 169 Contribution écrite du secrétariat général du ministère de la transition écologique.

* 170 Pour plus de précisions, voir l'étude de cas consacrée à l'intervention des cabinets de conseil en appui de l'État sur des dossiers industriels sensibles.

* 171 Voir l'étude de cas consacrée à la mission de McKinsey sur l'avenir du métier d'enseignant.

* 172 « Le club des acteurs de la modernisation et l'hybridation des élites », Actes de la recherche en sciences sociales n° 194, 2012.

* 173 Intervention de Mme Julie Gervais lors de la table ronde des sociologues du 18 janvier 2022.

* 174 Intervention de M. Nicolas Belorgey lors de la table ronde des sociologues du 18 janvier 2022.

* 175 Intervention de M. Luc Farré lors de la table ronde des syndicats de la fonction publique du 9 février 2022.

* 176 Courriel d'un agent de la DITP, en date du 18 juin 2019.

* 177 Courriel d'un agent de la DITP, en date du 16 juin 2019.

* 178 Évaluation de la prestation de McKinsey, transmise par la DITP.