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Un phénomène tentaculaire : l'influence croissante des cabinets de conseil sur les politiques publiques - Rapport

16 mars 2022 : Un phénomène tentaculaire : l'influence croissante des cabinets de conseil sur les politiques publiques - Rapport ( rapport de commission d'enquête )

C. LA RÉINTERNALISATION DES COMPÉTENCES : UNE ARDENTE NÉCESSITÉ... QUI PRENDRA DU TEMPS

Face au risque de dépendance vis-à-vis des cabinets de conseil, il devient urgent de :

- capitaliser les livrables des consultants et de mieux organiser les transferts de compétences, au bénéfice de l'administration ;

- réinternaliser des compétences aujourd'hui confiées à des cabinets de conseil.

1. La capitalisation des livrables et le transfert de compétences : des exigences difficiles à mettre en oeuvre

L'État ne dispose d'aucun outil pour centraliser les livrables qu'il commande aux cabinets de conseil. Chaque administration reste responsable de ses contrats et des suites qui leur sont données, sans réelle volonté de partage avec les autres services.

L'objectif est donc de mettre en commun les livrables appartenant à l'État, pour faciliter leur réutilisation ultérieure.

La circulaire du 19 janvier 2022 prévoit ainsi que la DITP mette « à disposition des ministères une base de données sur les prestations [de conseil] déjà commandées par l'État, les agents publics ayant porté ces projets et éventuellement les livrables qui peuvent être partagés ».

Ce chantier n'est toutefois pas facile à mettre en oeuvre. Comme l'a souligné Mme Claire Landais, Secrétaire générale du Gouvernement, « la réutilisation des livrables qui s'appliquent à certains marchés n'est pas évidente dans d'autres champs. [...] Ce sont souvent des prestations très circonstancielles, liées à des situations particulières. »179(*)

Ce constat est d'ailleurs partagé par certains ministères.

Des difficultés concrètes pour le partage des livrables

Le ministère de l'Intérieur signale des réflexions en cours sur la constitution de la banque de données interministérielle des prestations de conseil.

En revanche, il se montre réservé quant à l'idée de partager les livrables entre ministères, car cela « nécessite un retraitement des informations pour y extraire les éléments très spécifiques au ministère et/ou comportant des informations sensibles ou confidentielles »180(*).

Pour le ministère des Armées, les livrables sont trop spécifiques pour être utilement partagés, même entre les services d'un même ministère : « des propositions de partage de livrables avaient été initiées en 2015 [au ministère] mais sans succès compte tenu de la difficulté apparue à dupliquer une solution à un autre service ministériel. Les résultats délivrés se sont avérés trop spécifiques à un service, à une transformation et à un moment donné pour être directement réutilisables. »181(*)

Autre aspect de la capitalisation, le transfert de compétences des cabinets de conseil vers l'administration doit être rendu plus effectif. L'administration doit apprendre au contact des cabinets de conseil, pour éviter d'y recourir lorsqu'un nouveau besoin émerge.

Comme l'a souligné M. Olivier Girard, président d'Accenture pour la France et le Benelux, « transférer les compétences fait partie de [la] mission » des cabinets de conseil182(*).

En pratique, ce partage ne va toutefois pas de soi, comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport de 2014 : « le transfert de compétences des consultants vers les agents des administrations bénéficiaires n'est pas [...] organisé, limitant la valeur ajoutée de l'intervention des consultants, tout en accroissant le risque de dépendance externe de l'État »183(*).

Dans l'exemple de la crise sanitaire, les missions d'Accenture auront duré 1 an et 5 mois pour le système d'information sur la vaccination (VAC-SI, 11 commandes) et une année pour le passe sanitaire (4 commandes). L'exigence d'un transfert de compétences n'apparaît que tardivement dans les contrats conclus avec l'administration184(*).

Ce transfert est également rendu plus difficile par le mouvement naturel du personnel au sein des administrations.

Ainsi M. Laurent Penard, président de Citwell Consulting, a confié à la commission d'enquête : « nous nous demandons si nous avons essaimé des savoir-faire au sein des instances que nous avons accompagnées. [...] Certains de nos interlocuteurs sont toujours là ; d'autres ont changé de poste depuis. [...] D'autres sont arrivés pendant la crise et nous les avons de nouveau formés, ce qui n'était pas forcément simple. »185(*)

2. La réinternalisation des compétences : un chantier de longue haleine

Avant de recourir à un cabinet de conseil, l'administration doit s'interroger sur les ressources dont elle dispose en interne.

Cette cartographie des compétences n'est toutefois pas systématique, loin de là.

Comme l'a souligné M. Luc Farré, secrétaire général de l'UNSA fonction publique, « dans la majorité des cas, l'administration, compte tenu de sa taille et des qualifications de ses cadres, dispose très largement de ces compétences ». Ce recours aux consultants engendre alors « de la défiance au sein même des administrations ». Mme Mylène Jacquot, secrétaire générale de la CFDT fonction publique, confirme : « les compétences internes existaient, mais il existait aussi, malheureusement, des cadres de l'administration sous-employés, voire sans affectation »186(*).

C'est pourquoi la circulaire du Premier ministre du 19 janvier 2022 prévoit la création d'une base de données identifiant « les compétences internes disponibles », en lien avec la DITP et la délégation interministérielle à l'encadrement supérieur de l'État (Diese). Il est d'ailleurs surprenant qu'un tel dispositif n'existe pas déjà au sein de l'administration.

Au-delà de la cartographie des compétences existantes, l'État doit s'engager dans un processus de réinternalisation des compétences, pour répondre par lui-même à ses besoins récurrents.

Des structures de conseil interne commencent à émerger, en particulier dans les entreprises publiques.

Conseil interne : les entreprises publiques en avance

EDF, la SNCF et La Poste ont présenté, lors de leur audition conjointe du 16 février 2020, les structures qu'elles avaient créées pour internaliser le conseil.

M. Jean-Pierre Farandou, PDG de la SNCF, a ainsi déclaré : « nous avons notre propre société de consulting, SNCF Consulting, qui est en fait notre premier consultant. [...]. Il fonctionne avec des personnels de la SNCF. [...]. Les personnes qui ont des profils de consultants ont beaucoup de rigueur dans l'analyse, la manipulation des données et l'information. C'est donc bien volontiers que nous les intégrons dans nos métiers. Cela sert aussi de pépinière pour des cadres de très bon niveau. »

S'agissant des prestations informatiques, une réinternalisation a été engagée « pour les métiers de développement les plus simples » : environ 800 emplois à terme.

EDF Conseil travaille plutôt dans une logique de partage des tâches avec les prestataires externes, comme l'a expliqué M. Pierre Todorov, secrétaire général de l'entreprise : « nous recherchons les références et le benchmark dans le cabinet externe, la dimension opérationnelle, en lien avec les activités de l'entreprise, étant assurée par EDF Conseil. »

Enfin, La Poste possède une structure interne, La Poste Conseil, qui emploie « une vingtaine de personnes », auxquelles s'ajoutent dix stagiaires selon M. Philippe Wahl, PDG de l'entreprise. Ses interventions se conçoivent, elles aussi, en articulation avec celles des prestataires privés : « ces cabinets sont des réducteurs d'incertitudes en ce qu'ils nous apportent une expérience qui vient de l'extérieur de l'entreprise. C'est vrai quand on commence des processus de transformation. Quand ces processus sont relativement avancés, on fabrique en interne des compétences qui réduisent l'appel à ces cabinets de consultants ».

Le conseil interne présente au moins deux intérêts : renforcer l'autonomie de l'administration vis-à-vis des cabinets de conseil et réduire les coûts des prestations.

Dans l'exemple de la DITP, le recrutement de 10 agents supplémentaires en 2022 dégage une économie nette de 900 000 euros par an, hors pensions187(*).

Ces économies substantielles sont confirmées par l'AP-HP, qui a créé sa propre direction de la stratégie et de la transformation.

Conseil interne à l'AP-HP : des bénéfices organisationnels et financiers

Lors de son audition du 26 janvier 2022, M. Martin Hirsch, directeur général de l'AP-HP, a présenté les efforts mis en oeuvre pour créer une structure de conseil interne : la direction de la stratégie et de la transformation (DST).

« Cela permet de disposer d'une équipe interne qui connaît les établissements, entre dans le cadre de nos choix stratégiques et techniques et nous éclaire. »

Cette direction est composée d'experts, « dont certains ont pu commencer leur carrière dans le conseil, sur le terrain, ou alterner entre les différents postes. » Pour M. Martin Hirsch, « une des conditions pour que le conseil interne fonctionne est que les personnes n'y restent pas trente ans » et qu'elles puissent disposer d'autres débouchés, y compris en interne.

Sur le plan budgétaire, les économies sont substantielles.

À la demande de la commission d'enquête, l'AP-HP a comparé le coût brut d'une journée travaillée d'un membre de la DST - 365 euros en moyenne - et celui d'une mission récemment menée par un cabinet de conseil :

« Mission [d'un] cabinet de taille conséquente (environ 400 collaborateurs en France), sur une mission nécessitant un haut niveau de technicité, et une très bonne maîtrise des organisations hospitalières :

- Jour homme d'associé : 2 400 euros TTC

- Jour homme de directeur de projet : 1 680 euros TTC

- Jour homme de consultant : 1 080 euros TTC

- Jour homme d'expert : 1 680 euros TTC »

Il apparaît donc « manifeste, qu'à force de travail équivalente, et sans même tenir compte de l'apport supplémentaire apportée par l'intégration structurelle au sein de l'AP-HP (connaissance de la structure, des interlocuteurs, des organisations, etc. permettant un gain de temps et une pertinence accrue dans les analyses et la conduite des missions), une internalisation de ces compétences est moins coûteuse que le recours à des cabinets de conseil »188(*).

Les ministères commencent seulement à développer le conseil interne, en complément des actions menées par la DITP.

Le 1er janvier 2020, le ministère des Armées a par exemple créé la délégation à la transformation et à la performance ministérielles (DTPM) pour internaliser des expertises autrefois dévolues aux cabinets de conseil. Composé de 25 agents et de 6 apprentis, ce service a déjà été mobilisé sur 105 projets189(*).

Ce mouvement d'internalisation reste toutefois circonscrit et en tout état de cause insuffisant pour créer le « cabinet de conseil interne » annoncé le 18 février dernier par le porte-parole du Gouvernement.

Un chantier de longue haleine s'annonce, qui nécessitera par exemple d'adapter les plafonds d'emploi de l'administration. C'est d'autant plus vrai pour le numérique, un secteur dans lequel l'administration a du mal à proposer des salaires attractifs190(*).

Sur le plan opérationnel, la commission d'enquête propose que chaque ministère rédige un plan de réinternalisation des compétences, qui permettrait d'élaborer une stratégie adaptée, de se fixer des objectifs et de suivre leur mise en oeuvre.

Cette réinternalisation serait d'autant plus efficace que la cartographie des compétences aura été réalisée et à la condition qu'il y ait une volonté partagée par tous les ministères de mettre à disposition les compétences disponibles.

Des cellules de conseil interne seraient créées dans tous les ministères. Ces derniers seraient invités à faire davantage appel aux inspections générales et aux structures comme France Stratégie, qui peuvent intervenir en lieu et place des cabinets de conseil.

Proposition n° 6 : Cartographier les compétences au sein des ministères et élaborer, avec l'appui de la DGAFP, un plan de réinternalisation pour mieux valoriser les compétences internes et moins recourir aux cabinets de conseil.


* 179 Audition de Mme Claire Landais du 5 janvier 2022.

* 180 Réponse du secrétariat général du ministère de l'Intérieur à la commission d'enquête.

* 181 Source : réponse du secrétariat général pour l'administration du ministère des Armées à la commission d'enquête.

* 182 Intervention de M. Olivier Girard, lors de la table ronde des cabinets de conseil du 15 décembre 2021.

* 183 Source : Le Recours par l'État aux conseils extérieurs, communication à la commission des finances du Sénat, op.cit.

* 184 Pour plus de précisions, voir l'étude de cas sur la crise sanitaire.

* 185 Table ronde de cabinets de conseil du 15 décembre 2021.

* 186 Table ronde des syndicats de la fonction publique du 9 février 2022.

* 187 Source : DITP.

* 188 Source : contribution de l'AP-HP transmise à la commission d'enquête à l'issue de l'audition de M. Martin Hirsch.

* 189 Source : audition de Mme Florence Parly, ministre des Armées, du 1er février 2022.

* 190 Voir, pour plus de précisions, les développements consacrés au secteur informatique, « un important pourvoyeur de prestations de conseil ».