C. TRAITER LE NOMBRE OU TRAITER LES PARCOURS ? L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE ET LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE FACE À LA CONCILIATION DE PRIORITÉS CONTRADICTOIRES
Dans la conception de leurs programmes immobiliers, l'administration pénitentiaire et la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) doivent concilier deux impératifs qui peuvent s'avérer contradictoires : la nécessité de créer un nombre de places suffisant pour remédier à la saturation des capacités d'accueil et la nécessité d'innover dans les modalités de prise en charge, dans l'objectif d'adapter les structures aux parcours des détenus et de favoriser leur réinsertion.
Les choix opérés par le Gouvernement pour le plan 15 000 ont conduit à retenir cinquante projets, pour un coût prévisionnel initial de 3,6 milliards d'euros, rehaussé à 4,287 milliards dès la présentation du programme. Ce dernier devait s'articuler autour de deux phases, avec la livraison d'une première tranche de 7 000 places en 2022 et la livraison d'une seconde tranche de 8 000 places en 2027.
Les 50 opérations du « plan
15 000 » avec leur localisation
ainsi que leurs calendrier
et coût initiaux
|
Première tranche |
||||
|
Localisation |
Type d'établissement |
Coût initial |
Calendrier initial |
Nombre de places nettes |
|
Baumettes 2 |
Centre pénitentiaire |
170,4 |
2017 |
- 572 |
|
Papéari |
Centre de détention |
118,4 |
2017 |
410 |
|
Saint-Martin- Boulogne |
Quartier de semi-liberté |
6,4 |
2017 |
50 |
|
Aix 2 |
Centre pénitentiaire |
131,5 |
2018 |
735 |
|
Draguignan |
Maison d'arrêt |
97,7 |
2018 |
504 |
|
La Santé |
Maison d'arrêt |
7,7 |
2019 |
707 |
|
Nanterre |
Quartier de semi-liberté |
13,8 |
2019 |
92 |
|
Lutterbach |
Centre pénitentiaire |
110,2 |
2021 |
155 |
|
Koné |
Centre de détention |
40,0 |
2022 |
120 |
|
Caen |
Centre pénitentiaire |
127,1 |
2022 |
282 |
|
Le Mans - Coulaines |
Structure d'accompagnement vers la sortie |
21,1 |
2022 |
90 |
|
Caen |
Structure d'accompagnement vers la sortie |
20,8 |
2022 |
90 |
|
Montpellier |
Structure d'accompagnement vers la sortie |
27,6 |
2022 |
150 |
|
Troyes-Lavau |
Maison d'arrêt |
108,3 |
2023 |
278 |
|
Osny |
Structure d'accompagnement vers la sortie |
63,8 |
2023 |
180 |
|
Meaux |
Structure d'accompagnement vers la sortie |
2023 |
180 |
|
|
Toulon |
Structure d'accompagnement vers la sortie |
83,2 |
2023 |
180 |
|
Avignon |
Structure d'accompagnement vers la sortie |
2023 |
120 |
|
|
Valence |
Structure d'accompagnement vers la sortie |
2023 |
120 |
|
|
Fleury |
Centre pénitentiaire |
75,4 |
2023 |
408 |
|
Bordeaux-Gradignan |
Centre pénitentiaire |
149,1 |
2023 |
251 |
|
Noisy le Grand |
Structure d'accompagnement vers la sortie |
29,5 |
2023 |
120 |
|
Colmar |
Structure d'accompagnement vers la sortie |
20,4 |
2023 |
120 |
|
Orléans |
Structure d'accompagnement vers la sortie |
22,8 |
2023 |
120 |
|
Nîmes |
Maison d'arrêt |
35,2 |
2024 |
150 |
|
Wallis-et-Futuna |
Centre pénitentiaire |
6,0 |
2024 |
10 |
|
Ducos |
Structure d'accompagnement vers la sortie |
40,8 |
2024 |
120 |
|
Baie-Mahault |
Centre pénitentiaire |
57,3 |
2025 |
300 |
|
Lille - Loos |
Centre pénitentiaire |
128,9 |
2025 |
720 |
|
Lille |
Structure d'accompagnement vers la sortie |
2025 |
120 |
|
|
Basse-Terre |
Maison d'arrêt |
63,0 |
2025 |
71 |
|
Baumettes 3 |
Centre pénitentiaire |
110,4 |
2025 |
740 |
|
Châlons |
Structure d'accompagnement vers la sortie |
35,3 |
2027 |
90 |
|
Total |
33 projets |
1 921,6 |
- |
7 211 |
|
Seconde tranche |
||||
|
Localisation |
Type d'établissement |
Coût initial |
Calendrier initial |
Nombre de places nettes |
|
Arras |
InSERRE |
39,0 |
2025 |
180 |
|
Saint Laurent du Maroni |
Centre pénitentiaire |
187,2 |
2026 |
495 |
|
Tremblay en France |
Centre pénitentiaire |
195,7 |
2026 |
705 |
|
Rivesaltes (Perpignan) |
Centre pénitentiaire |
152,7 |
2026 |
515 |
|
Toul |
InSERRE |
50,0 |
2026 |
100 |
|
Donchéry |
InSERRE |
50,0 |
2026 |
100 |
|
Toulouse Muret |
Centre pénitentiaire |
149,6 |
2026 |
615 |
|
Entraigues (Avignon) |
Centre de détention |
112,5 |
2027 |
400 |
|
Trélazé (Angers) |
Centre pénitentiaire |
115,0 |
2027 |
584 |
|
Pau |
Centre pénitentiaire |
88,3 |
2027 |
3 |
|
Noiseau (Val de Marne) |
Centre pénitentiaire |
203,6 |
2027 |
800 |
|
Le Muy |
Centre pénitentiaire |
152,7 |
2027 |
650 |
|
Vannes |
Centre pénitentiaire |
125,6 |
2027 |
498 |
|
Bernes sur Oise |
Centre pénitentiaire |
179,0 |
2027 |
600 |
|
Crisenoy |
Centre pénitentiaire |
235,7 |
2027 |
1 000 |
|
Magnanville |
Centre pénitentiaire |
195,0 |
2027 |
700 |
|
Nîmes |
Centre pénitentiaire |
133,4 |
2027 |
700 |
|
Total |
17 projets |
2 364,9 |
- |
8 645 |
Source : commission des finances, d'après les données transmises en réponse au questionnaire du rapporteur
Au total, le plan 15 000 devrait conduire à la création de 15 856 places nettes, réparties dans 50 établissements (construction et/ou rénovation). Les opérations ont été sélectionnées en s'appuyant sur les projections d'évolution de la population carcérale par département et du nombre de places dans les établissements existants.
Le plan de construction des 20 nouveaux centres éducatifs fermés, dits de « deuxième génération », a également été présenté à l'automne 2018. D'un coût prévisionnel initial de 30 millions d'euros, il devait conduire à l'ouverture de 240 places nettes, chaque CEF ne pouvant accueillir que 12 mineurs maximum. Ces 20 centres doivent s'ajouter aux 51 établissements existants.
Les 20 opérations du plan de
création de CEF de deuxième génération,
avec
leur localisation ainsi que leurs calendrier et coût initiaux
|
Localisation |
Gestion |
Coût initial |
Calendrier initial |
Nombre de places nettes |
|
Épernay |
Secteur associatif habilité |
4,5 |
2021 |
12 |
|
Bergerac |
Secteur public |
4,5 |
2022 |
12 |
|
Saint-Nazaire |
Secteur associatif habilité |
4,5 |
2022 |
12 |
|
Montsinéry-Tonnegrande |
Secteur associatif habilité |
4,5 |
2024 |
12 |
|
Rochefort |
Secteur public |
4,5 |
2024 |
12 |
|
Le Vernet |
Secteur associatif habilité |
4,5 |
2024 |
12 |
|
Amillis |
Secteur associatif habilité |
4,5 |
2024 |
12 |
|
Digne |
Secteur associatif habilité |
4,5 |
2025 |
12 |
|
Bléré |
Secteur associatif habilité |
4,5 |
2025 |
12 |
|
Bellengreville |
Secteur associatif habilité |
4,5 |
2025 |
12 |
|
Apt |
Secteur associatif habilité |
4,5 |
2025 |
12 |
|
Lure |
Secteur public |
4,5 |
2026 |
12 |
|
Liancourt |
Secteur public |
Pas d'estimation |
2027 |
12 |
|
Malamani |
Secteur public |
Pas d'estimation |
2026 |
12 |
|
Varennes-le-Grand |
Secteur associatif habilité |
Pas d'estimation |
2027 |
12 |
|
Saint-Omer |
Secteur public |
4,5 |
Pas de date |
12 |
|
Mérignies |
Secteur associatif habilité |
4,5 |
Pas de date |
12 |
|
Andrézieux-Bouthéon |
Secteur associatif habilité |
Pas d'estimation |
Pas de date |
12 |
|
Yvelines (en attente d'un lieu) |
Secteur associatif habilité |
4,5 |
Pas de date |
12 |
|
Savoie (en attente d'un lieu) |
Secteur public |
4,5 |
Pas de date |
12 |
|
Total |
76,5 |
- |
252 |
|
Source : commission des finances, d'après les données transmises en réponse au questionnaire du rapporteur
À noter, les données transmises au rapporteur indiquent qu'un 21e centre serait envisagé, à Villeneuve-Loubet. Il aurait été ajouté au programme en 2021 et confirmé par la municipalité au printemps 2023.
1. La politique immobilière pénitentiaire doit répondre à deux impératifs, traiter le volume des détenus et personnaliser les parcours
Illustrant la volonté initiale du ministère de la justice de ne pas résumer le plan 15 000 à la seule question du traitement de la surpopulation carcérale, ce nouveau programme de politique publique immobilière inclut la construction d'établissements aux mesures de sécurité allégées et d'établissements « innovants », notamment en matière de réinsertion.
Les établissements pénitentiaires
Le terme générique d'établissements pénitentiaires recouvre plusieurs types d'établissements :
- les centres pénitentiaires, qui sont des établissements mixtes comprenant au moins deux quartiers à régime de détention différents ;
- les maisons d'arrêts, qui reçoivent les prévenus et les condamnés dont le reliquat de peine est inférieur à deux ans ;
- les centres de détention, qui reçoivent les détenus condamnés à des peines de détention de plus de deux ans et considérés comme présentant les perspectives de réinsertion les meilleures ;
- les maisons centrales, qui sont des établissements mixtes recevant des condamnés à de longues peines, avec un régime de détention essentiellement axé sur la sécurité ;
- les centres de semi-liberté, qui reçoivent les condamnés admis au régime de la semi-liberté ou du placement à l'extérieur sans surveillance ;
- les structures d'accompagnement vers la sortie (SAS), qui sont des quartiers rattachés à des établissements existants et qui ont vocation à accueillir des personnes détenues ayant une condamnation ou un reliquat de peine inférieur ou égal à deux ans, afin que celles-ci se concentrent sur la préparation à la sortie (recherche de logement et d'emploi, régularisation de la situation administrative, prise en charge sociale ou médicale destinée à se poursuivre à l'extérieur). Le niveau de sûreté est allégé et les SAS se situent généralement à proximité d'une agglomération.
- les établissements InSERRE (Innover par des structures expérimentales de responsabilisation et de réinsertion par l'emploi), qui sont des établissements à visée expérimentale centrés sur la formation et le travail. Ils ont vocation à accueillir des personnes détenues avec un reliquat de peine allant d'un an à trois ans.
Source : ministère de la justice
Le plan 15 000 comprend ainsi la construction de 142 places en quartier de semi-liberté, de 1 800 places en structures d'accompagnement vers la sortie (SAS) et de 380 places en structures expérimentales de responsabilisation et de réinsertion par l'emploi (InSERRE). 1 710 places devaient également être construites en maisons d'arrêt ou dans des quartiers maison d'arrêt. Il s'agit d'un impératif au regard des conditions de détention et de travail dans la plupart de ces établissements, avec des taux de surpopulation inédits.
Classification des opérations du
plan 15 000
par nature d'établissement
(par nombre de projets et de places)
Source : commission des finances, d'après les données transmises au rapporteur par le ministère de la justice
Les centres pénitentiaires sont des structures mixtes, qui accueillent au moins deux quartiers aux modalités de détention différentes. Ils sont donc, en nombre d'opérations comme en nombre de places, prépondérants dans le plan 15 000. Par ailleurs, le fait que la part des structures de détention plus « souples » dans le nombre des opérations ne se reflète pas dans le nombre de places créées résulte du fait que ces structures accueillent moins de détenus, avec des exigences de suivi renforcées, s'agissant par exemple de la prise en charge médicale ou de la réinsertion.
Ainsi, à l'instar des annonces qui ont accompagné la présentation des plans de création de nouvelles places de détention supplémentaires depuis 20 ans, le plan 15 000 a été présenté comme une politique publique immobilière répondant à des enjeux à la fois quantitatifs et qualitatifs : traiter une population carcérale exponentielle et mieux adapter les établissements aux profils et aux parcours des détenus.
Le rapporteur a par exemple visité le centre pénitentiaire de Mulhouse-Lutterbach, mis en service au mois de nombre 2021. Dit à « sûreté adaptée », cet établissement accueille des détenus ne présentant pas un haut niveau de dangerosité. Composé de 22 bâtiments, le centre pénitentiaire accueille un « quartier de confiance », inspiré des « modules de respect » espagnols. Les locaux sont aménagés pour favoriser l'autonomie, la responsabilité et l'interaction des personnes détenues, à l'intérieur comme à l'extérieur et les détenus disposent de leur clef de cellule en journée. D'après les informations qui ont été transmises au rapporteur, les centres pénitentiaires de Troyes-Lavau et de Caen-Ifs se sont inspirés de ce modèle. Le premier a été inauguré le 25 octobre par le garde des Sceaux tandis que le second devrait être livré d'ici la fin de l'année.
2. Un plan de création de centres éducatifs fermés destinés à accompagner la mise en place de centres dits « de deuxième génération »18(*)
Particularité de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), la gestion des modalités de prise en charge des mineurs relève soit du secteur public (direction de la PJJ), soit du secteur associatif habilité (SAH).
Le rapporteur a pu constater que la gestion par l'un ou par l'autre n'était pas source de différences de traitement. Pour reprendre les termes de la Contrôleure générale des lieux de privation de liberté, il existe « le pire comme le meilleur » dans les CEF gérés par le secteur public comme dans les CEF gérés par le SAH.
La prise en charge des mineurs
par la
protection judiciaire de la jeunesse
La protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) coordonne les mesures de placement mais également de milieu ouvert et d'insertion pour les mineurs qu'elle prend en charge.
Parmi les mesures de milieu ouvert, les professionnels de la PJJ interviennent dans :
- les services territoriaux éducatifs de milieu ouvert (STEMO), à partir du lieu de vie du mineur. Ces services comprennent les unités éducatives de milieu ouvert ;
- les services territoriaux éducatifs et d'insertion (STEI), avec une prise en charge permanente autour d'activités de jour mises en oeuvre par les unités éducatives d'activités de jour (UEAJ).
D'autres mesures relèvent du placement dans les établissements de la PJJ :
- les établissements de placement éducatifs (EPE) ou foyers, qui comprennent au moins deux unités parmi lesquelles une unité éducative d'hébergement collectif, qui accueille les mineurs sous mandat judiciaire ; une unité éducative d'hébergement diversifié, qui regroupe des situations aussi diverses que l'hébergement en foyers de jeunes travailleurs, en résidence sociale, en famille d'accueil ou en logement autonome ; une unité centre éducatif renforcé, qui a vocation à accueillir au maximum huit adolescents pour des sessions de trois à six mois. Le centre éducatif renforcé doit préparer à l'insertion sociale et professionnelle, avec des activités intensives ;
- les centres éducatifs fermés, qui constituent une alternative à l'incarcération. Les mineurs bénéficient d'un accompagnement éducatif et médico-psychologique renforcé. Ces centres accueillent au maximum 12 jeunes âgés de 13 ans à 18 ans ayant commis des crimes ou des délits, multi-récidivistes ou réitérants, pour une durée de six mois renouvelable une fois.
Enfin, certains jeunes peuvent être placés en détention. Ils représentent environ 1 % de la population carcérale et doivent être suivis par le service éducatif de l'établissement pénitentiaire pour mineurs ou un service de milieu ouvert s'ils sont dans le quartier mineur d'une maison d'arrêt.
Source : ministère de la justice, dossier de presse « Création de 20 centres éducatifs fermés », septembre 2018
Les CEF de deuxième génération se distinguent par un cahier des charges architectural entièrement révisé, que ce soit s'agissant de l'aménagement des chambres, de la création de maisons familiales19(*) ou de l'accroissement des espaces collectifs et extérieurs, ainsi que par une localisation plus proche des villes et des « bassins de vie ».
Le cahier des charges des CEF « nouvelle génération »
Les CEF de deuxième génération ont vocation à intégrer plusieurs éléments architecturaux nouveaux :
- un espace parental pour accueillir temporairement les familles ;
- des dispositifs de protection et de sécurité intégrés dès la conception du bâtiment (mur d'enceinte, entrée unique, interphone, caméras) ;
- une construction à proximité des centres urbains et économiques pour favoriser le maintien des liens familiaux et l'insertion des mineurs.
Ce cahier des charges « architectural » doit s'accompagner de mesures destinées à faciliter la transition entre le CEF et l'extérieur, avec la possibilité de mettre en place un accueil dans un autre type de placement ou d'accompagner le retour en famille.
Source : ministère de la justice, dossier de presse « Création de 20 centres éducatifs fermés », septembre 2018
Pour les CEF, il convient toutefois de noter que les niveaux d'occupation sont bien moindres que ceux observés dans le parc immobilier pénitentiaire : ils oscillent entre 65 % et 75 %, avec une cible fixée à 85 % en 2024. C'est donc davantage la logique qualitative « d'adaptation » qui a présidé à l'élaboration de ce programme immobilier.
* 18 Il ne s'agit ici pas de se prononcer sur cette forme de prise en charge mais sur l'exécution du plan immobilier. Concernant les interrogations sur l'opportunité de développer des CEF de deuxième génération, parmi d'autres modes de prise en charge, le lecteur est invité à se reporter au rapport d'information n° 885 (2021-2022) de la mission conjointe d'information de la commission des lois et de la commission de la culture du Sénat sur la prévention de la délinquance des mineurs (septembre 2022).
* 19 Espace d'accueil temporaire à l'intérieur du centre éducatif fermé et destiné à accueillir les familles du mineur placé dans le centre.