III. DES POLITIQUES EXTÉRIEURES AUX AMBITIONS ESSENTIELLEMENT RÉGIONALES
A. LES ORIENTATIONS DIPLOMATIQUES ET DE SÉCURITÉ DE L'AUSTRALIE
1. Les grands axes de la politique étrangère de Canberra
Si l'Australie a connu des alternances de périodes
particulièrement dynamiques et d'autres moins ambitieuses sur la
scène internationale -en fonction principalement de la
personnalité de ses dirigeants successifs-, plusieurs facteurs
limitent
traditionnellement
la marge de manoeuvre de la diplomatie
australienne
: l'isolement géographique du pays, la faiblesse de sa
population et de son marché intérieur, et son potentiel
industriel limité soulignent l'
enjeu essentiel de la
sécurité de ses voies de communication
pour une Australie
excentrée, exportatrice de produits primaires. Ces handicaps ont
incité l'Australie à se placer successivement sous la
tutelle
d'une grande puissance anglo-saxonne, d'abord la
Grande-Bretagne
puis, après la seconde guerre mondiale, les
Etats-Unis
.
Malgré ces limites, l'Australie a affirmé son
statut
international
par sa capacité d'initiatives. Ainsi, dans la
région Asie-Pacifique
, elle a fondé le PECC en 1980 et
pris l'initiative de la création de l'APEC dont elle a accueilli la
première réunion en 1989. On sait aussi, sur le plan
multilatéral, l'importance de son engagement en matière de
désarmement
.
La diplomatie australienne affirme son insertion en Asie et son appartenance au
Pacifique sud. Mais, en se voulant un allié sans faille des
États-Unis et en se prévalant de ses liens historiques avec
l'Europe, l'Australie cherche à valoriser son
rôle de
"charnière" entre l'Asie et l'Occident
. C'est dans cet esprit que
l'Australie souhaite en particulier attirer les investisseurs européens
en mettant en valeur les relations commerciales privilégiées
qu'elle entretient avec les pays asiatiques.
a) L'insertion de l'Australie en Asie
La principale évolution de la politique
extérieure australienne depuis 1972 (gouvernement travailliste
dirigé par Gough Whitlam) a été sa
politique de
rapprochement avec le continent asiatique
, parallèlement au
relâchement de ses liens historiques avec la Grande-Bretagne et, plus
généralement, le monde anglo-saxon.
Ce
tournant politique,
confirmé par les gouvernements australiens
successifs, a revêtu une
dimension économique
forte.
L'Extrême-Orient et l'Asie du sud-est représentent ainsi
désormais
60 % des exportations australiennes
et rassemblent six
des dix principaux partenaires commerciaux du pays.
Cette politique d'insertion en Asie a également eu une
dimension
humaine
importante : une politique migratoire libérale,
essentiellement favorable à de nouveaux arrivants asiatiques, un
tourisme important venu d'Asie (300 000 touristes indonésiens en 1995),
et la formation de nombreux étudiants asiatiques (56 000 en 1996) en
sont quelques-unes des manifestations les plus importantes.
Enfin, sur le
plan militaire
, Canberra s'est efforcé de
favoriser, face à la puissance chinoise,
une organisation de
sécurité en Asie
visant à la fois à mettre en
lumière la communauté d'intérêts entre pays de la
zone, à ancrer la puissance américaine dans la région et
à favoriser un dialogue avec Pékin -malgré certaines
manifestations chinoises d'agressivité territoriale. Dans ce cadre, le
renforcement de la
coopération militaire avec les pays de l'ASEAN
s'est traduit récemment par un traité de sécurité
entre l'Australie et l'Indonésie (18 décembre 1995) et la
revitalisation des relations militaires avec Singapour et la Malaisie.
L'Australie est enfin un fournisseur d'armes non négligeable, notamment
dans le domaine maritime, dans la région (Indonésie, Malaisie...).
Cette politique de rapprochement avec l'Asie et l'ambition australienne de
jouer un rôle de "passerelle" entre l'Occident et l'Asie n'en
rencontre
pas moins
de sérieuses limites
:
- sur le plan international, la position de l'Australie suscite des
réticences chez certains de ses partenaires asiatiques
: ainsi la
Malaisie s'est-elle opposée à la participation de l'Australie au
premier sommet Europe-Asie de Bangkok en 1996 et a élaboré un
projet concurrent de l'APEC, excluant Canberra ;
- la démarche australienne, ainsi parfois considérée comme
le représentant de l'Occident dans la région, se heurte d'autre
part aux tensions récurrentes qui opposent l'Australie à certains
de ses voisins dans le domaine des
droits de l'homme
(Timor, Birmanie),
malgré la prudence de la diplomatie australienne, et qui
témoignent des différences culturelles et politiques entre
l'île-continent et ses voisins ;
- enfin, sur le plan intérieur, le rapprochement avec l'Asie,
imposé à une partie de l'opinion australienne toujours
réticente, cultive un certain
malaise identitaire
de l'Australie.
Il faut toutefois relever que
le nouveau gouvernement australien
n'a pas
suscité d'évolution marquée et encore moins un renoncement
à la politique de rapprochement avec les pays asiatiques. Malgré
de nombreuses difficultés -liées notamment aux restrictions
apportées à la politique migratoire, à la suppression de
subventions aux exportations et aux thèses xénophobes du
sénateur Pauline Hanson-, la coalition libérale-nationale s'est
efforcée de maintenir une relation confiante avec l'ensemble des pays
asiatiques et d'obtenir leur accord pour la participation de l'Australie au
second sommet Europe-Asie prévu à Londres en 1998.
L'Australie attache enfin une extrême importance à
l'APEC,
même s'il est douteux que ce forum débouche rapidement sur une
zone de libre-échange régionale et, encore moins, sur
l'émergence d'un système de sécurité qui en serait
issu.
b) Les autres lignes directrices de la diplomatie australienne
Pour le reste, les autres lignes directrices de la diplomatie australienne sont orientées autour de quatre idées principales.
(1) L'Australie demeure d'abord naturellement une nation du Pacifique sud, même si cette région ne constitue plus pour elle une priorité
C'est naturellement
avec la Nouvelle-Zélande
que
les relations sont les plus importantes. La poursuite de l'intégration
des deux économies dans le cadre de l'accord C.E.R. de 1983,
l'identité des points de vue australien et néo-zélandais
sur de nombreux sujets (essais nucléaires, Pacifique sud, relations avec
la Couronne britannique...) et la parenté politique des gouvernements
australien et néo-zélandais permettent d'ailleurs d'envisager un
renforcement supplémentaire des relations transtasmanes, même si,
pour Canberra, les relations avec les Etats-Unis priment sur celles avec
Wellington, dont les initiatives antinucléaires ont été
à l'origine d'une détérioration des relations
américano-néo-zélandaises.
Pour le reste, l'Australie assume ses responsabilités dans la
région du Pacifique sud
dont elle est le premier partenaire
commercial et le premier bailleur de fonds (428 millions de dollars
australiens). L'essentiel de cette aide (325 millions) est toutefois
destinée à la
Papouasie-Nouvelle-Guinée
, son
ancienne colonie, à laquelle l'Australie apporte une assistance
administrative et militaire et une coopération dont le cadre est
fixé par un traité pour le développement de 1989. La
coopération australienne s'inscrit en outre désormais dans un
contexte de rigueur budgétaire
qui conduit Canberra à
privilégier de nouvelles priorités en imposant à ses
partenaires des efforts conformes aux exigences des institutions de
Bretton-Woods et en substituant autant que possible l'aide projet à
l'assistance budgétaire.
Le nouveau gouvernement australien témoigne de la même
fidélité -et des mêmes difficultés- à
l'égard des pays insulaires du Pacifique sud. Il est à relever
que M. Downer, ministre des affaires étrangères, s'est, à
l'occasion d'une tournée dans la région, rendu en décembre
dernier en
Nouvelle-Calédonie
et que Canberra continue de
soutenir la
Commission du Pacifique sud
(dont le
sécrétariat général est assuré par un
Australien).
(2) Une alliance privilégiée avec les Etats-Unis
L'alliance entre Canberra et Washington manifeste
l'attachement de l'Australie au "leadership" américain
sur le
plan stratégique. Cette alliance, ancienne, s'est
développée depuis 1951 dans le cadre de
l'ANZUS
(entre
l'Australie, la Nouvelle-Zélande et les Etats-Unis) et a même
été, d'une certaine façon, renforcée par la
défection de la Nouvelle-Zélande en 1985 à la suite de son
désaccord sur le nucléaire avec les Etats-Unis. C'est ainsi que
l'Australie a, encore récemment, prouvé sa fidélité
à la mouvance occidentale lors de la guerre du Golfe. Dans le même
esprit, et pour souligner son attachement au rôle de l'ONU, Canberra a
dépêché en 1993 un détachement significatif (900
hommes) en Somalie.
La diplomatie australienne, à la recherche de l'affirmation d'une
politique étrangère plus autonome, avait cependant paru prendre
quelques distances, au cours des dernières années, à
l'égard de Washington. Mais le retour au pouvoir en 1996 d'un
gouvernement libéral-national -s'ajoutant aux limites de la politique
d'insertion en Asie- a conduit Canberra à tenter de retrouver son statut
d'
allié privilégié des Etats-Unis dans la
région
.
Cette orientation s'est traduite par un renforcement de la coopération
militaire bilatérale -notamment dans le domaine essentiel du
renseignement-, par d'importants exercices conjoints, par une
déclaration commune sur la sécurité et, enfin, par la
visite en Australie -symboliquement forte- du Président Clinton en
novembre 1996, aussitôt après sa réélection.
(3) Des relations avec l'Europe qui doivent être renforcées
Vis-à-vis de l'Europe, la diplomatie australienne
demeure empreinte d'une certaine distance, à laquelle il est de
l'intérêt commun de remédier par un dialogue plus constant
et approfondi.
En dépit d'une détente apparente du climat avec l'Union
européenne -manifestée notamment par la visite en Australie de
Sir Brittan, vice-président de la Commission européenne, en juin
1996-, Canberra, leader du "groupe de Cairns", demeure très
critique
à l'égard de la politique agricole commune
qu'elle accuse
d'autant plus d'être un obstacle à une nouvelle
libéralisation commerciale qu'elle doit subir les effets des mesures
commerciales protectionnistes américaines. Par ailleurs, les
négociations d'un accord-cadre avec l'Union européenne
se
sont heurtées fin 1996 au refus par l'Australie d'une clause sur les
droits de l'homme -que l'Union inclut désormais dans tous les accords de
ce type avec des pays tiers. Enfin, l'Australie, souhaitant affirmer son
rapprochement avec l'Asie, demeure réticente vis-à-vis des
initiatives européennes sur le continent asiatique
.
Il reste que le nouveau gouvernement australien affiche sa volonté d'une
relance des liens avec les pays européens
et son refus de
"choisir entre son histoire et la géographie". Cette relance s'est
manifestée dans les
relations interétatiques
bilatérales
et, singulièrement, dans les relations
franco-australiennes.
(4) Le rôle de l'Australie dans les enceintes multilatérales
Dernier axe traditionnellement privilégié de la
politique étrangère australienne, la
diplomatie
multilatérale
revêt une importance particulière pour
Canberra.
L'Australie a marqué de longue date son attachement aux systèmes
de sécurité collective. Elle a participé activement
à la réflexion sur la réforme des Nations-Unies. Elle a
joué un rôle important dans les domaines de l'environnement
(traité sur l'Antarctique). Elle a surtout été
particulièrement active, depuis des années, dans le domaine du
désarmement
(participation remarquée à
l'élaboration de la convention sur les armes chimiques) et surtout du
désarmement
nucléaire
: traité de non
prolifération et traité d'interdiction complète des essais
(que Canberra a présenté avec succès aux Nations unies le
10 septembre dernier).
La diplomatie australienne a toutefois été affectée, fin
1996, par l'échec de sa candidature à un poste de membre non
permanent du Conseil de sécurité des Nations unies, au profit de
ses concurrents suédois et portugais. Ce revers -sans doute imputable
à la faiblesse de l'implantation diplomatique australienne sur plusieurs
continents et à sa reconnaissance de l'annexion indonésienne de
Timor- pourrait conduire le nouveau gouvernement australien, moins entreprenant
sur la scène internationale que son prédécesseur, à
plus de prudence dans l'expression de ses ambitions internationales et à
donner la
préférence aux relations bilatérales
par
rapport aux considérations multilatérales.
L'Australie s'attache cependant actuellement à l'
élaboration
d'un "livre blanc"
sur les priorités stratégiques de Canberra
pour les dix à quinze années à venir qui permettra de
préciser les orientations à moyen et à long termes de la
politique extérieure australienne.
2. La politique de la défense australienne
a) Les grandes orientations stratégiques
Alliée traditionnelle de la Grande-Bretagne et des
Etats-Unis -aux côtés desquels elle s'est successivement
engagée dans les deux conflits mondiaux, en Corée et au Vietnam-,
l'Australie s'est efforcée au cours des dernières
décennies de protéger de façon plus autonome un territoire
vulnérable.
Si l'Australie n'est pas confrontée à des menaces
immédiates, la
principale vulnérabilité
de
l'île-continent réside en effet dans la facilité avec
laquelle
ses lignes de communications maritimes
pourraient être
coupées. L'Australie, qui dépend de ces lignes de communication
pour ses exportations -qui financent ses importations de produits finis-, ne
peut en assurer seule la protection, en raison de l'insuffisance de sa
capacité de projection aéronavale. Or ces lignes de
communications pourraient être théoriquement menacées : par
la Chine -dont l'Australie craint l'expansion militaire et l'acquisition d'une
capacité aéronavale-, par l'Indonésie, par l'Inde voire
par la Thaïlande.
Dans ce contexte, la stratégie de défense australienne repose sur
trois orientations principales
:
- d'abord
des relations de sécurité étroites avec les
Etats-Unis ;
l'importance de cette alliance stratégique,
déjà ancienne, a été réaffirmée en
juillet 1996 par une déclaration commune intitulée
"Australie-Etats-Unis : un partenariat stratégique pour le XXIe
siècle" qui souligne une nouvelle fois le caractère
privilégié de la relation de sécurité entre les
deux pays et prévoit des mesures concrètes de
renforcement de
cette relation
- comportant notamment un accroissement des effectifs
américains ;
- deuxième orientation majeure :
la nécessité d'un
engagement régional
; l'Australie est déjà liée
à la Malaisie, à Singapour, au Royaume-Uni et à la
Nouvelle-Zélande par le "
pacte de défense des cinq
nations
" depuis 1971 ; les forces aériennes et navales
australiennes, malaisiennes et singapouriennes participent
régulièrement à des exercices communs ; l'Australie s'est
en outre récemment rapprochée de
l'Indonésie
avec
laquelle elle a conclu, face aux menaces liées à un
éventuel expansionnisme chinois, un traité de
sécurité ; enfin -on l'a dit- l'Australie poursuit ses efforts en
matière de sécurité collective dans le cadre de l'ASEAN,
voire de l'APEC ;
- l'Australie poursuit enfin
la recherche d'une certaine autonomie de
décision et d'une indépendance de moyens suffisante
;
Canberra privilégie à cet égard le
renseignement
et
l'acquisition de moyens de reconnaissance stratégique et
d'évaluation de la menace dans le cadre d'une
stratégie de
défense en profondeur
: les moyens de surveillance de l'espace
aéromaritime du nord doivent assurer la protection des lignes de
communication australiennes.
b) Les nouvelles orientations de la politique de défense australienne
Dans ce cadre général, le nouveau ministre
australien de la défense, M. Mc Lachlan, a défini en octobre 1996
de nouvelles orientations pour la politique de défense australienne.
Tout en réaffirmant l'alliance avec les Etats-Unis comme une option
stratégique majeure, ces orientations visent à forger
progressivement
une armée plus mobile
disposant de
capacités de combat renforcées
et capable de
se
projeter sur des théâtres extérieurs
.
La réforme proposée -dont le coût est estimé
à 380 millions de dollars australiens de 1996 à 1999- vise
notamment à renforcer les unités combattantes de l'armée
australienne, à accroître le rôle des réservistes,
à créer des forces indépendantes capables de se projeter
sur tout le territoire australien ou à l'extérieur, et à
acquérir des équipements nouveaux permettant d'améliorer
la mobilité et la puissance de feu de l'armée.
La persistance de la crise de Bougainville depuis plusieurs années, la
demande d'assistance technique et militaire du gouvernement vanuatan en
novembre dernier, comme la participation à des opérations
multinationales (guerre du Golfe et
Restore Hope
) ont en effet mis en
évidence la nécessité, pour l'Australie, de pouvoir
projeter des forces au-delà de ses approches immédiates. Les
forces armées doivent ainsi être en mesure d'assumer les
obligations prises à l'égard des alliés, tant en
matière de coopération militaire (accords de défense ou
formation du personnel) que de participation, sous l'égide de l'ONU, aux
missions humanitaires et de maintien de la paix.
c) Des moyens militaires en cours de modernisation malgré un budget limité
Les forces armées australiennes éprouvent
cependant des difficultés à conduire à leur terme la
totalité des programmes d'équipement engagés tout en
maintenant un niveau d'activité suffisant.
Le budget de la
défense
australien a été en effet en baisse constante
au cours des dernières années et ne représente plus que
moins de 2 % du PIB national
(environ 10 milliards de dollars
australiens). En très légère augmentation pour l'exercice
1996-1997, il devrait cependant, selon les orientations gouvernementales,
progresser et être dispensé des contraintes imposées aux
autres ministères en vue de la réduction du déficit public.
En l'état,
les effectifs
des forces armées australiennes
s'élèvent aujourd'hui à
57 000 hommes
(61 000 en
1990), bien équipés avec des matériels sophistiqués
-même si elles souffrent d'une grande dépendance à
l'égard des moyens stratégiques américains et de
capacités d'entraînement insuffisantes :
-
l'armée de terre
, constituée de 24 000 hommes (et d'une
réserve de 21 000 hommes), a été la principale
victime des budgets des dernières années et ne dispose que de
matériels anciens (une centaine de chars Léopard notamment) ou
souffrant de problèmes de maintenance ; elle devrait cependant
bénéficier d'un rôle et de moyens accrus dans le cadre des
réformes annoncées pour accroître le nombre et
l'efficacité des unités de combat ;
-
la marine
australienne a pour sa part un rôle majeur pour
défendre les approches du pays et lui fournir les moyens de ne pas
s'isoler sur la scène internationale ; disposant de près de 14
000 hommes, elle est de taille moyenne mais est moderne et bien
équipée ; si sa capacité de transport et de projection
aéronavale est limitée, elle fait actuellement l'objet d'une
politique de modernisation ambitieuse : ainsi, ses sous-marins devraient
être tous remplacés d'ici 2005 par la construction de six
unités de type "Collins" ; ses frégates et sa flotte de
patrouille maritime doivent être également
renouvelées ;
- enfin,
l'armée de l'air
(19 000 hommes) est
équipée de moyens satisfaisants, quoique parfois anciens : 30
avions de reconnaissance F111, 50 chasseurs F18 récents, une vingtaine
d'avions de transport C130, et une vingtaine d'avions de patrouille maritime
(en cours de renouvellement), pour un parc aérien total de 270 appareils.
Il faut enfin souligner que l'Australie a développé, depuis une
dizaine d'années,
des capacités de production d'armement
non négligeables, notamment dans le domaine naval, en fabriquant sur son
territoire des équipements qu'elle achète aux pays occidentaux.
Elle s'efforce également de pénétrer
les marchés
asiatiques de l'armement
, à la fois pour consolider son industrie
nationale et pour rendre plus dépendants et plus stables les pays du
sud-est asiatique.