Allez au contenu, Allez à la navigation



 


Retour Sommaire Suite

III. DES POLITIQUES EXTÉRIEURES AUX AMBITIONS ESSENTIELLEMENT RÉGIONALES

A. LES ORIENTATIONS DIPLOMATIQUES ET DE SÉCURITÉ DE L'AUSTRALIE

1. Les grands axes de la politique étrangère de Canberra

Si l'Australie a connu des alternances de périodes particulièrement dynamiques et d'autres moins ambitieuses sur la scène internationale -en fonction principalement de la personnalité de ses dirigeants successifs-, plusieurs facteurs limitent traditionnellement la marge de manoeuvre de la diplomatie australienne : l'isolement géographique du pays, la faiblesse de sa population et de son marché intérieur, et son potentiel industriel limité soulignent l'enjeu essentiel de la sécurité de ses voies de communication pour une Australie excentrée, exportatrice de produits primaires. Ces handicaps ont incité l'Australie à se placer successivement sous la tutelle d'une grande puissance anglo-saxonne, d'abord la Grande-Bretagne puis, après la seconde guerre mondiale, les Etats-Unis.

Malgré ces limites, l'Australie a affirmé son statut international par sa capacité d'initiatives. Ainsi, dans la région Asie-Pacifique, elle a fondé le PECC en 1980 et pris l'initiative de la création de l'APEC dont elle a accueilli la première réunion en 1989. On sait aussi, sur le plan multilatéral, l'importance de son engagement en matière de désarmement.

La diplomatie australienne affirme son insertion en Asie et son appartenance au Pacifique sud. Mais, en se voulant un allié sans faille des États-Unis et en se prévalant de ses liens historiques avec l'Europe, l'Australie cherche à valoriser son rôle de "charnière" entre l'Asie et l'Occident. C'est dans cet esprit que l'Australie souhaite en particulier attirer les investisseurs européens en mettant en valeur les relations commerciales privilégiées qu'elle entretient avec les pays asiatiques.

a) L'insertion de l'Australie en Asie

La principale évolution de la politique extérieure australienne depuis 1972 (gouvernement travailliste dirigé par Gough Whitlam) a été sa politique de rapprochement avec le continent asiatique, parallèlement au relâchement de ses liens historiques avec la Grande-Bretagne et, plus généralement, le monde anglo-saxon.

Ce tournant politique, confirmé par les gouvernements australiens successifs, a revêtu une dimension économique forte. L'Extrême-Orient et l'Asie du sud-est représentent ainsi désormais 60 % des exportations australiennes et rassemblent six des dix principaux partenaires commerciaux du pays.

Cette politique d'insertion en Asie a également eu une dimension humaine importante : une politique migratoire libérale, essentiellement favorable à de nouveaux arrivants asiatiques, un tourisme important venu d'Asie (300 000 touristes indonésiens en 1995), et la formation de nombreux étudiants asiatiques (56 000 en 1996) en sont quelques-unes des manifestations les plus importantes.

Enfin, sur le plan militaire, Canberra s'est efforcé de favoriser, face à la puissance chinoise, une organisation de sécurité en Asie visant à la fois à mettre en lumière la communauté d'intérêts entre pays de la zone, à ancrer la puissance américaine dans la région et à favoriser un dialogue avec Pékin -malgré certaines manifestations chinoises d'agressivité territoriale. Dans ce cadre, le renforcement de la coopération militaire avec les pays de l'ASEAN s'est traduit récemment par un traité de sécurité entre l'Australie et l'Indonésie (18 décembre 1995) et la revitalisation des relations militaires avec Singapour et la Malaisie. L'Australie est enfin un fournisseur d'armes non négligeable, notamment dans le domaine maritime, dans la région (Indonésie, Malaisie...).

Cette politique de rapprochement avec l'Asie et l'ambition australienne de jouer un rôle de "passerelle" entre l'Occident et l'Asie n'en rencontre pas moins de sérieuses limites :

- sur le plan international, la position de l'Australie suscite des réticences chez certains de ses partenaires asiatiques : ainsi la Malaisie s'est-elle opposée à la participation de l'Australie au premier sommet Europe-Asie de Bangkok en 1996 et a élaboré un projet concurrent de l'APEC, excluant Canberra ;

- la démarche australienne, ainsi parfois considérée comme le représentant de l'Occident dans la région, se heurte d'autre part aux tensions récurrentes qui opposent l'Australie à certains de ses voisins dans le domaine des droits de l'homme (Timor, Birmanie), malgré la prudence de la diplomatie australienne, et qui témoignent des différences culturelles et politiques entre l'île-continent et ses voisins ;

- enfin, sur le plan intérieur, le rapprochement avec l'Asie, imposé à une partie de l'opinion australienne toujours réticente, cultive un certain malaise identitaire de l'Australie.

Il faut toutefois relever que le nouveau gouvernement australien n'a pas suscité d'évolution marquée et encore moins un renoncement à la politique de rapprochement avec les pays asiatiques. Malgré de nombreuses difficultés -liées notamment aux restrictions apportées à la politique migratoire, à la suppression de subventions aux exportations et aux thèses xénophobes du sénateur Pauline Hanson-, la coalition libérale-nationale s'est efforcée de maintenir une relation confiante avec l'ensemble des pays asiatiques et d'obtenir leur accord pour la participation de l'Australie au second sommet Europe-Asie prévu à Londres en 1998.

L'Australie attache enfin une extrême importance à l'APEC, même s'il est douteux que ce forum débouche rapidement sur une zone de libre-échange régionale et, encore moins, sur l'émergence d'un système de sécurité qui en serait issu.

b) Les autres lignes directrices de la diplomatie australienne

Pour le reste, les autres lignes directrices de la diplomatie australienne sont orientées autour de quatre idées principales.

(1) L'Australie demeure d'abord naturellement une nation du Pacifique sud, même si cette région ne constitue plus pour elle une priorité

C'est naturellement avec la Nouvelle-Zélande que les relations sont les plus importantes. La poursuite de l'intégration des deux économies dans le cadre de l'accord C.E.R. de 1983, l'identité des points de vue australien et néo-zélandais sur de nombreux sujets (essais nucléaires, Pacifique sud, relations avec la Couronne britannique...) et la parenté politique des gouvernements australien et néo-zélandais permettent d'ailleurs d'envisager un renforcement supplémentaire des relations transtasmanes, même si, pour Canberra, les relations avec les Etats-Unis priment sur celles avec Wellington, dont les initiatives antinucléaires ont été à l'origine d'une détérioration des relations américano-néo-zélandaises.

Pour le reste, l'Australie assume ses responsabilités dans la région du Pacifique sud dont elle est le premier partenaire commercial et le premier bailleur de fonds (428 millions de dollars australiens). L'essentiel de cette aide (325 millions) est toutefois destinée à la Papouasie-Nouvelle-Guinée, son ancienne colonie, à laquelle l'Australie apporte une assistance administrative et militaire et une coopération dont le cadre est fixé par un traité pour le développement de 1989. La coopération australienne s'inscrit en outre désormais dans un contexte de rigueur budgétaire qui conduit Canberra à privilégier de nouvelles priorités en imposant à ses partenaires des efforts conformes aux exigences des institutions de Bretton-Woods et en substituant autant que possible l'aide projet à l'assistance budgétaire.

Le nouveau gouvernement australien témoigne de la même fidélité -et des mêmes difficultés- à l'égard des pays insulaires du Pacifique sud. Il est à relever que M. Downer, ministre des affaires étrangères, s'est, à l'occasion d'une tournée dans la région, rendu en décembre dernier en Nouvelle-Calédonie et que Canberra continue de soutenir la Commission du Pacifique sud (dont le sécrétariat général est assuré par un Australien).

(2) Une alliance privilégiée avec les Etats-Unis

L'alliance entre Canberra et Washington manifeste l'attachement de l'Australie au "leadership" américain sur le plan stratégique. Cette alliance, ancienne, s'est développée depuis 1951 dans le cadre de l'ANZUS (entre l'Australie, la Nouvelle-Zélande et les Etats-Unis) et a même été, d'une certaine façon, renforcée par la défection de la Nouvelle-Zélande en 1985 à la suite de son désaccord sur le nucléaire avec les Etats-Unis. C'est ainsi que l'Australie a, encore récemment, prouvé sa fidélité à la mouvance occidentale lors de la guerre du Golfe. Dans le même esprit, et pour souligner son attachement au rôle de l'ONU, Canberra a dépêché en 1993 un détachement significatif (900 hommes) en Somalie.

La diplomatie australienne, à la recherche de l'affirmation d'une politique étrangère plus autonome, avait cependant paru prendre quelques distances, au cours des dernières années, à l'égard de Washington. Mais le retour au pouvoir en 1996 d'un gouvernement libéral-national -s'ajoutant aux limites de la politique d'insertion en Asie- a conduit Canberra à tenter de retrouver son statut d'allié privilégié des Etats-Unis dans la région.

Cette orientation s'est traduite par un renforcement de la coopération militaire bilatérale -notamment dans le domaine essentiel du renseignement-, par d'importants exercices conjoints, par une déclaration commune sur la sécurité et, enfin, par la visite en Australie -symboliquement forte- du Président Clinton en novembre 1996, aussitôt après sa réélection.

(3) Des relations avec l'Europe qui doivent être renforcées

Vis-à-vis de l'Europe, la diplomatie australienne demeure empreinte d'une certaine distance, à laquelle il est de l'intérêt commun de remédier par un dialogue plus constant et approfondi.

En dépit d'une détente apparente du climat avec l'Union européenne -manifestée notamment par la visite en Australie de Sir Brittan, vice-président de la Commission européenne, en juin 1996-, Canberra, leader du "groupe de Cairns", demeure très critique à l'égard de la politique agricole commune qu'elle accuse d'autant plus d'être un obstacle à une nouvelle libéralisation commerciale qu'elle doit subir les effets des mesures commerciales protectionnistes américaines. Par ailleurs, les négociations d'un accord-cadre avec l'Union européenne se sont heurtées fin 1996 au refus par l'Australie d'une clause sur les droits de l'homme -que l'Union inclut désormais dans tous les accords de ce type avec des pays tiers. Enfin, l'Australie, souhaitant affirmer son rapprochement avec l'Asie, demeure réticente vis-à-vis des initiatives européennes sur le continent asiatique.

Il reste que le nouveau gouvernement australien affiche sa volonté d'une relance des liens avec les pays européens et son refus de "choisir entre son histoire et la géographie". Cette relance s'est manifestée dans les relations interétatiques bilatérales et, singulièrement, dans les relations franco-australiennes.

(4) Le rôle de l'Australie dans les enceintes multilatérales

Dernier axe traditionnellement privilégié de la politique étrangère australienne, la diplomatie multilatérale revêt une importance particulière pour Canberra.

L'Australie a marqué de longue date son attachement aux systèmes de sécurité collective. Elle a participé activement à la réflexion sur la réforme des Nations-Unies. Elle a joué un rôle important dans les domaines de l'environnement (traité sur l'Antarctique). Elle a surtout été particulièrement active, depuis des années, dans le domaine du désarmement (participation remarquée à l'élaboration de la convention sur les armes chimiques) et surtout du désarmement nucléaire : traité de non prolifération et traité d'interdiction complète des essais (que Canberra a présenté avec succès aux Nations unies le 10 septembre dernier).

La diplomatie australienne a toutefois été affectée, fin 1996, par l'échec de sa candidature à un poste de membre non permanent du Conseil de sécurité des Nations unies, au profit de ses concurrents suédois et portugais. Ce revers -sans doute imputable à la faiblesse de l'implantation diplomatique australienne sur plusieurs continents et à sa reconnaissance de l'annexion indonésienne de Timor- pourrait conduire le nouveau gouvernement australien, moins entreprenant sur la scène internationale que son prédécesseur, à plus de prudence dans l'expression de ses ambitions internationales et à donner la préférence aux relations bilatérales par rapport aux considérations multilatérales.

L'Australie s'attache cependant actuellement à l'élaboration d'un "livre blanc" sur les priorités stratégiques de Canberra pour les dix à quinze années à venir qui permettra de préciser les orientations à moyen et à long termes de la politique extérieure australienne.

2. La politique de la défense australienne

a) Les grandes orientations stratégiques

Alliée traditionnelle de la Grande-Bretagne et des Etats-Unis -aux côtés desquels elle s'est successivement engagée dans les deux conflits mondiaux, en Corée et au Vietnam-, l'Australie s'est efforcée au cours des dernières décennies de protéger de façon plus autonome un territoire vulnérable.

Si l'Australie n'est pas confrontée à des menaces immédiates, la principale vulnérabilité de l'île-continent réside en effet dans la facilité avec laquelle ses lignes de communications maritimes pourraient être coupées. L'Australie, qui dépend de ces lignes de communication pour ses exportations -qui financent ses importations de produits finis-, ne peut en assurer seule la protection, en raison de l'insuffisance de sa capacité de projection aéronavale. Or ces lignes de communications pourraient être théoriquement menacées : par la Chine -dont l'Australie craint l'expansion militaire et l'acquisition d'une capacité aéronavale-, par l'Indonésie, par l'Inde voire par la Thaïlande.

Dans ce contexte, la stratégie de défense australienne repose sur trois orientations principales :

- d'abord des relations de sécurité étroites avec les Etats-Unis ; l'importance de cette alliance stratégique, déjà ancienne, a été réaffirmée en juillet 1996 par une déclaration commune intitulée "Australie-Etats-Unis : un partenariat stratégique pour le XXIe siècle" qui souligne une nouvelle fois le caractère privilégié de la relation de sécurité entre les deux pays et prévoit des mesures concrètes de renforcement de cette relation - comportant notamment un accroissement des effectifs américains ;

- deuxième orientation majeure : la nécessité d'un engagement régional ; l'Australie est déjà liée à la Malaisie, à Singapour, au Royaume-Uni et à la Nouvelle-Zélande par le "pacte de défense des cinq nations" depuis 1971 ; les forces aériennes et navales australiennes, malaisiennes et singapouriennes participent régulièrement à des exercices communs ; l'Australie s'est en outre récemment rapprochée de l'Indonésie avec laquelle elle a conclu, face aux menaces liées à un éventuel expansionnisme chinois, un traité de sécurité ; enfin -on l'a dit- l'Australie poursuit ses efforts en matière de sécurité collective dans le cadre de l'ASEAN, voire de l'APEC ;

- l'Australie poursuit enfin la recherche d'une certaine autonomie de décision et d'une indépendance de moyens suffisante ; Canberra privilégie à cet égard le renseignement et l'acquisition de moyens de reconnaissance stratégique et d'évaluation de la menace dans le cadre d'une stratégie de défense en profondeur : les moyens de surveillance de l'espace aéromaritime du nord doivent assurer la protection des lignes de communication australiennes.

b) Les nouvelles orientations de la politique de défense australienne

Dans ce cadre général, le nouveau ministre australien de la défense, M. Mc Lachlan, a défini en octobre 1996 de nouvelles orientations pour la politique de défense australienne.

Tout en réaffirmant l'alliance avec les Etats-Unis comme une option stratégique majeure, ces orientations visent à forger progressivement une armée plus mobile disposant de capacités de combat renforcées et capable de se projeter sur des théâtres extérieurs.

La réforme proposée -dont le coût est estimé à 380 millions de dollars australiens de 1996 à 1999- vise notamment à renforcer les unités combattantes de l'armée australienne, à accroître le rôle des réservistes, à créer des forces indépendantes capables de se projeter sur tout le territoire australien ou à l'extérieur, et à acquérir des équipements nouveaux permettant d'améliorer la mobilité et la puissance de feu de l'armée.

La persistance de la crise de Bougainville depuis plusieurs années, la demande d'assistance technique et militaire du gouvernement vanuatan en novembre dernier, comme la participation à des opérations multinationales (guerre du Golfe et Restore Hope) ont en effet mis en évidence la nécessité, pour l'Australie, de pouvoir projeter des forces au-delà de ses approches immédiates. Les forces armées doivent ainsi être en mesure d'assumer les obligations prises à l'égard des alliés, tant en matière de coopération militaire (accords de défense ou formation du personnel) que de participation, sous l'égide de l'ONU, aux missions humanitaires et de maintien de la paix.

c) Des moyens militaires en cours de modernisation malgré un budget limité

Les forces armées australiennes éprouvent cependant des difficultés à conduire à leur terme la totalité des programmes d'équipement engagés tout en maintenant un niveau d'activité suffisant. Le budget de la défense australien a été en effet en baisse constante au cours des dernières années et ne représente plus que moins de 2 % du PIB national (environ 10 milliards de dollars australiens). En très légère augmentation pour l'exercice 1996-1997, il devrait cependant, selon les orientations gouvernementales, progresser et être dispensé des contraintes imposées aux autres ministères en vue de la réduction du déficit public.

En l'état, les effectifs des forces armées australiennes s'élèvent aujourd'hui à 57 000 hommes (61 000 en 1990), bien équipés avec des matériels sophistiqués -même si elles souffrent d'une grande dépendance à l'égard des moyens stratégiques américains et de capacités d'entraînement insuffisantes :

- l'armée de terre, constituée de 24 000 hommes (et d'une réserve de 21 000 hommes), a été la principale victime des budgets des dernières années et ne dispose que de matériels anciens (une centaine de chars Léopard notamment) ou souffrant de problèmes de maintenance ; elle devrait cependant bénéficier d'un rôle et de moyens accrus dans le cadre des réformes annoncées pour accroître le nombre et l'efficacité des unités de combat ;

- la marine australienne a pour sa part un rôle majeur pour défendre les approches du pays et lui fournir les moyens de ne pas s'isoler sur la scène internationale ; disposant de près de 14 000 hommes, elle est de taille moyenne mais est moderne et bien équipée ; si sa capacité de transport et de projection aéronavale est limitée, elle fait actuellement l'objet d'une politique de modernisation ambitieuse : ainsi, ses sous-marins devraient être tous remplacés d'ici 2005 par la construction de six unités de type "Collins" ; ses frégates et sa flotte de patrouille maritime doivent être également renouvelées ;

- enfin, l'armée de l'air (19 000 hommes) est équipée de moyens satisfaisants, quoique parfois anciens : 30 avions de reconnaissance F111, 50 chasseurs F18 récents, une vingtaine d'avions de transport C130, et une vingtaine d'avions de patrouille maritime (en cours de renouvellement), pour un parc aérien total de 270 appareils.

Il faut enfin souligner que l'Australie a développé, depuis une dizaine d'années, des capacités de production d'armement non négligeables, notamment dans le domaine naval, en fabriquant sur son territoire des équipements qu'elle achète aux pays occidentaux. Elle s'efforce également de pénétrer les marchés asiatiques de l'armement, à la fois pour consolider son industrie nationale et pour rendre plus dépendants et plus stables les pays du sud-est asiatique.

Retour Sommaire Suite