L'épargne retraite des fonctionnaires

II. DES OBLIGATIONS DIFFERENTES

A. UN CORPS DE REGLES COMMUNES

Les trois régimes obéissent à un corps de règles communes ou comparables.

1. Du point de vue des obligations de contrôle

Les deux régimes (CGOS, Préfon), qui ressortent du code des assurances sont soumis à la juridiction de la commission de contrôle des assurances : celle-ci peut contrôler ces régimes à travers les comptes des compagnies concernées, qui font l'objet de comptabilités séparées.

Le régime du CREF est soumis au contrôle (art. L.531-1 du code de la mutualité) de la commission de contrôle des mutuelles et institutions de prévoyance, qui peut s'adjoindre notamment des membres de l'inspection générale des affaires sociales : le contrôle n'est, cette fois-ci, pas effectué par le corps des commissaires contrôleurs des assurances.

Par ailleurs, deux des trois régimes sont soumis au contrôle de commissaires aux comptes :

- le CREF est contrôlé par les commissaires aux comptes de l'Union nationale des mutuelles retraite des instituteurs et fonctionnaires de l'Education nationale et de la fonction publique ;

- la Préfon est contrôlée (association et régime de retraite) par un commissaire aux comptes dans le cadre des obligations prévues par la loi du 4 décembre 1985 relative aux entreprises en difficulté, pour les associations d'une taille minimale.

Le CGOS, quant à lui, fait l'objet, depuis 1993, d'une étude annuelle confiée à une société d'actuaires dont l'objet est différent de ce type de contrôles, puisqu'il s'agit de définir les conditions de pérennité du régime.

2. Du point de vue des règles applicables

a) La contrainte démographique : les tables de mortalité

Les tables de mortalité permettent de déterminer, pour chaque classe d'âge, la probabilité d'un individu d'être encore vivant à une échéance donnée. Afin d'intégrer l'augmentation de l'espérance de vie, ces tables ont été renouvelées en 1993.

L'utilisation de ces nouvelles tables de mortalité a entraîné, pour l'ensemble des trois régimes, une diminution du taux de couverture des engagements, ainsi que la nécessité d'une baisse du rendement pour les adhérents.

Ainsi, le rendement de la Préfon est passé de 10 % à 7,9 % (pour un retraité de 65 ans) et les cotisations du CREF ont été augmentées dans des proportions qui ont parfois pu atteindre 20 %.

b) La protection des adhérents : la couverture des engagements

Les régimes fonctionnant en répartition (CGOS et caisse de répartition du CREF) sont tenus d'assurer le provisionnement de cinq années de prestations.

Les régimes basés sur la capitalisation (Préfon et Caisse de capitalisation du CREF) sont astreints (respectivement depuis 1995 et 1996), d'assurer le provisionnement de 100 % de leurs engagements.

c) les contraintes de la gestion : la rémunération des provisions

L'ensemble des trois régimes pratique un taux de revalorisation minimum garanti aux adhérents (dit taux technique) : 3 % pour la Préfon, 3,5 % pour le CREF et 4,5 % pour le CGOS ^{5( * )} .

L'obligation de rémunérer les provisions mathématiques -correspondant au total des engagements vis-à-vis des adhérents- à un taux au moins égal à ce taux technique (prévue par les textes pour la Préfon et le CREF, et par la convention CGOS-AGF) permet d'expliquer la nature des placements des trois régimes. En effet, seuls des actifs obligataires permettent d'assurer une rémunération minimale régulière.

Pour la Préfon, cette obligation est renforcée par l'article R 441-7 du code des assurances qui prévoit une rémunération annuelle de 3,5 % de la provision technique spéciale, correspondant au montant des cotisations versées.

Structure des placements pour la quote-part de la Préfon gérée par CNP

(situation au 31 décembre 1995)

	Valeur nette au bilan (en MF)	Valeur nette au bilan (en %)
Immeubles bâtis	229	4,1 %
Obligations cotées	4.342	77,8 %
OPCVM d'obligations	148	2,7 %
TCN et divers	45	0,8 %
Total placements obligataires	4.535	81,3 %
Actions cotées	615	11,0 %
OPCVM d'actions	200	3,6 %
Total placements actions	815	14,6 %
TOTAL	5.579	100,0 %

Répartition de l'actif net du CREF au 31 décembre 1996
(17,9 milliards de francs au total)

Obligations	65,75 %
Immobilier	16,50 %
Court terme	10,25 %
Actions	7,32 %

Actifs du CGOS au 31/12/96
(total : 9 milliards de francs)

Produits de taux	88,9 %
Actions françaises	3,7 %
Actions étrangères	4,2 %
Pierre papier	1,2 %
Immeubles	0,1 %
Liquidités	2,0 %

Cette prédominance des actifs obligataires commence tout juste à être tempérée par la tendance de l'ensemble des gestionnaires à renforcer leurs compartiments " actions " ^{6( * )} .

B. DES CARACTERISTIQUES BIEN DISTINCTES

1. Capitalisation et répartition7( * )

a) Un régime de répartition pure

Le CGOS fonctionne par pure répartition, c'est-à-dire que les cotisations perçues au cours d'une année servent à payer les prestations au cours de la même année. Ainsi, aux termes de l'article 8 de la convention CGOS/AGF : " les primes d'assurance sont financées par les cotisations versées par les affiliés, nettes de la taxe et du chargement d'encaissement ".

La valeur de service du point de retraite est fixée, chaque année, par le conseil d'administration au vu des calculs actuariels présentés par les AGF.

b) Un régime de capitalisation

La Préfon fonctionne en capitalisation : les cotisations sont versées au compte de l'adhérent et capitalisées jusqu'au départ en retraite. Les cotisations sont converties en points de retraite, dont la valeur d'acquisition (pour la cotisation) et la valeur de service (pour le service de la rente), sont fixés chaque année par le Conseil d'administration (articles 17 et 18 du règlement du régime Préfon).

c) Un régime mixte

Le régime du CREF présente la particularité d'être mixte : les deux-tiers de la prestation de l'adhérent sont assurés par la technique de la répartition des cotisations, le tiers restant par capitalisation, ces deux opérations étant gérées par des caisses autonomes distinctes.

La capitalisation a été introduite dans ce régime en 1953 afin de tempérer les aléas démographiques liés à la répartition.

2. Des spécificités très fortes

a) Les aléas de la répartition

Les régimes de répartition (caisse de répartition du CREF et du CGOS) sont basés sur l'adhésion facultative, ce qui renforce l'aléa né de leur évolution démographique naturelle.

Le CGOS a tiré depuis l'origine les conséquences de cet aléa, en ne garantissant à ses adhérents que cinq années de versement de rentes.

L'article 7 de la convention CGOS/AGF précise ainsi : " l'assureur garantit à tout instant (...) le service pendant cinq ans (...) de la retraite acquise par cotisations ".

L'article 11 précise par ailleurs que la résiliation du régime intervient " lorsque les réserves mathématiques du régime au 31 décembre d'un exercice déterminé sont inférieures au niveau minimum fixé au dernier alinéa de l'article 9 ", c'est-à-dire 35 % des réserves que devrait posséder le régime si les rentes étaient viagères et non temporaires.

Ainsi, même si les rentes ont pu être versées de façon viagère depuis l'origine, le régime n'est nullement à l'abri d'une évolution défavorable.

Depuis l'année 1992, le CGOS, conscient de ce risque, a eu recours à un audit annuel d'un cabinet d'actuaires. En octobre 1996, un rapport de l'inspection générale des affaires sociales soulignait : " la combinaison d'une évolution démographique défavorable et d'un taux de rendement élevé conduit nécessairement à l'impossibilité de maintenir le versement des rentes viagères à une échéance qui peut se rapprocher considérablement en fonction de la variation des paramètres utilisés ".

C'est sur cette base que le conseil d'administration du CGOS a décidé d'abaisser, à partir de 1997, le rendement du régime de 10 % à 7 %.

Le CREF surveille également l'évolution démographique de son régime en effectuant des travaux de prospective qui vont jusqu'en 2040, assortis de différentes hypothèses de nombre annuel de recrutements et de taux de rendement.

L'aléa démographique est ici tempéré par l'obligation d'une durée minimale des cotisations fixée à 10 ans, par des pénalités infligées en cas de démission du régime ainsi que par des avantages accordés aux jeunes cotisants. Par ailleurs, le CREF a mis au point un indicateur qui mesure le rapport entre les prestations servies et les cotisations augmentées des revenus financiers des réserves, qui évolue depuis une dizaine d'années entre 38 et 40 %, soit de manière favorable selon les responsables du régime.

b) La capitalisation collective : le système des points de la Préfon

Contrairement à la caisse de capitalisation du CREF, qui pratique une capitalisation individuelle des droits, la Préfon apparaît comme un régime de capitalisation collective.

En, effet, le régime d'épargne retraite complémentaire de la Préfon se situe dans le cadre de l'article L. 441-1 du code des assurances : il s'agit des opérations ayant pour objet " l'acquisition ou la jouissance de droits en cas de vie " dans lesquelles est encadré le recours au système des points.

Ainsi la valeur d'acquisition du point, qui détermine le montant des cotisations, et la valeur de service du point, qui détermine la valeur de prestation de la rente viagère, sont arrêtées chaque année par le régime ; elles ne peuvent évoluer de manière totalement indépendante puisque le quotient de la valeur de service par la valeur d'acquisition doit être au moins égal à 0,05.

Chaque adhérent se voit ainsi constituer un compte accumulant les cotisations versées sous forme de points, la conversion des cotisations en points étant affectée d'un coefficient d'âge par génération.

Ce compte est converti en rente viagère, dont le montant est obtenu en multipliant le nombre de points accumulés sur le compte par la valeur de service du point, réévaluée chaque année.

Le régime d'épargne retraite de la Préfon peut donc :

- faire jouer une solidarité entre générations par la fixation des coefficients d'âge ;

- ajuster la valeur de service pour distribuer les produits financiers nés de la gestion des cotisations des adhérents : cet instrument permet de ménager des marges de manoeuvre financières au régime.

En effet, comme tout régime soumis au " L. 441-1 " du code des assurances, la Préfon peut, en cas de gestion financière favorable, ne pas choisir d'augmenter la valeur de service à son niveau maximum (qui permettrait tout juste la couverture à 100 % des engagements) mais, en choisissant une valeur " raisonnable ", amener le taux de couverture des engagements pris à plus de 100 %.

Ce mode de gestion permet :

- de lisser dans le temps la revalorisation de la valeur de service, malgré les aléas des produits financiers ;

- de prendre en compte l'amélioration continue de l'espérance de vie humaine.

Naturellement, une telle gestion peut provoquer un conflit d'intérêts entre les différentes classes d'âge, selon leur préférence pour une distribution plus ou moins différée des produits financiers.