III. REVALORISER LES INDEMNITÉS DE FONCTION AFIN D'OUVRIR AUX ÉLUS LA POSSIBILITÉ DE SE CONSACRER PLUS ENTIÈREMENT À LEUR MANDAT
Si la loi de 1992 a instauré un barème d'indemnisation transparent et efficace, des mesures doivent encore être prises pour revaloriser le niveau des indemnités et clarifier le statut juridique de l'indemnité.
1. Un barème d'indemnisation transparent et lisible
a) Un barème rationalisé
•
Dans les communes
, les
indemnités maximales
pour
l'exercice des
fonctions de maire
et adjoint au maire, des conseillers
municipaux des communes de plus de 100.000 habitants et des présidents
et membres de délégations spéciales, sont fixées
par référence au montant du traitement correspondant à
l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique
(indice brut 1015)
.
Le conseil municipal détermine librement le montant des
indemnités versées, dans la limite du taux maximum. L'octroi de
l'indemnité est toujours subordonné à l'exercice effectif
du mandat.
Le
barème
des indemnités maximales votées par les
conseils municipaux pour l'exercice effectif des fonctions de maire et de
président de délégations spéciales figure à
l'article L. 2123-23 du code général des
collectivités territoriales
.
Des dispositions particulières sont prévues en faveur des
élus des très grandes villes
.
Les indemnités maximales votées par le conseil de Paris et les
conseils municipaux de Marseille et de Lyon pour l'exercice effectif des
fonctions de maire de Paris, Marseille et Lyon sont égales au terme de
référence défini à l'article L. 2123-23,
majoré de 15 %.
Les indemnités versées aux adjoints au maire et aux membres de
délégation spéciale faisant fonction d'adjoint sont au
maximum égales à 40% de l'indemnité maximale du maire de
la ville.
Enfin, les indemnités versées aux conseillers municipaux des
villes de Paris, Lyon et Marseille sont au maximum égales à
30 % de l'indemnité maximale du maire.
Montants des indemnités de fonction brutes mensuelles
des
maires et adjoints
(au 1
er
janvier 2000)
|
Population totale |
Maires |
Adjoints |
||
|
|
Taux
maximal
|
Indemnité brute
|
Taux
maximal
|
Indemnité brute
|
|
< 500 |
12 |
2740 |
40 |
1.096 |
|
500 à 999 |
17 |
3882 |
40 |
1.553 |
|
1.000 à 3.499 |
31 |
7079 |
40 |
2.832 |
|
3.500 à 9.999 |
43 |
9820 |
40 |
3.928 |
|
10.000 à 19.999 |
55 |
12.560 |
40 |
5.024 |
|
20.000 à 49.999 |
65 |
14.844 |
40 |
5.937 |
|
50.000 à 99.999 |
75 |
17.127 |
40 |
6.851 |
|
100.000 à 200.000 |
90 |
20.553 |
50 |
10.276 |
|
> 200.000 |
95 |
21.695 |
50 |
10.847 |
|
Paris, Marseille, Lyon |
115 |
26.262 |
50 (1) |
13.131 |
(1)
Compte tenu de la majoration prévue à l'article L. 2123 du CGCT
• S'agissant des
structures de coopération
intercommunale,
une distinction doit être opérée selon
que l'organisme est doté ou non d'une fiscalité propre
Lorsque l'établissement public de coopération intercommunale
(EPCI) est doté d'une fiscalité propre, les indemnités
maximales du président et des vice-présidents sont égales
à
75 %
du montant des indemnités maximales
prévues pour le maire ou les adjoints d'une commune dont la population
serait égale à celle de l'ensemble des communes membres de l'EPCI.
Lorsque l'EPCI n'est pas doté d'une fiscalité propre, cette
proportion est de
37,5 %
.
L'article 37 de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au
renforcement et à la simplification de la coopération
intercommunale a précisé les indemnités maximales pouvant
être versées aux présidents et vice-présidents
d'établissements publics de coopération intercommunale.
• Pour ce qui concerne les
conseillers généraux et
régionaux
la situation se caractérisait, avant l'adoption de
la loi du 3 février 1992, par un certain désordre et de
nombreuses disparités, dans la mesure où les assemblées
délibérantes étaient habilitées à fixer le
montant des indemnités de fonction de leurs membres. La mise en place de
barème unifié en 1992 a été incontestablement un
facteur de rationalisation.
Les membres du conseil général reçoivent pour l'exercice
effectif de leurs fonctions une indemnité fixée par
référence au montant du traitement correspondant à
l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique
(article L. 3123-15 du code général des collectivités
territoriales).
Le barème est le suivant au 1
er
janvier 2000 :
Indemnités des conseillers généraux
|
Population
|
Taux
maximal
|
Indemnité brute mensuelle
|
|
moins de 250 000 |
40 |
9.135 |
|
250 000 à moins de 500 000 |
50 |
11.418 |
|
500 000 à moins de 1 million |
60 |
13.702 |
|
1 million à moins de 1,25 million |
65 |
14.844 |
|
1,25 million et plus |
70 |
15.985 |
L'indemnité de fonction votée par le conseil
général ou par le conseil de Paris pour l'exercice effectif des
fonctions de président de conseil général est au maximum
égale au terme de référence présenté
ci-dessus,
majoré de 30 %
.
L'indemnité de fonction des vice-présidents ayant
délégation de l'exécutif du conseil général
ou du conseil Paris est au maximum égale à l'indemnité
maximale de conseiller, majorée de
40 %
.
Enfin, l'indemnité de fonction de chacun des autres membres de la
commission permanente du conseil général ou du conseil de Paris
est au maximum égale à l'indemnité maximale de conseiller,
majorée de 10 % (article L. 3123-17 du code général
des collectivités territoriales).
Les dispositions applicables aux membres du conseil régional sont
comparables à celles applicables aux élus départementaux.
Indemnités des conseillers régionaux
|
Population
|
Taux
maximal
|
Indemnité brute mensuelle
|
|
moins de 1 million |
40 |
9.135 |
|
1 million à moins de 2 millions |
50 |
11.418 |
|
2 millions à moins de 3 millions |
60 |
13.702 |
|
3 millions et plus |
70 |
15.985 |
b) Une limitation des montants perçus en cas de cumul des fonctions
La loi
du 3 février 1992 a institué un mécanisme de plafonnement
du montant total des indemnités susceptibles d'être perçues
par un élu titulaire de plusieurs mandats.
En cas de cumul de mandats électoraux, les indemnités sont
plafonnées à une fois et demie le montant de l'indemnité
parlementaire, soit la somme de 48.800 francs
(article L. 2123-20 du code
général des collectivités territoriales).
Il appartient à l'élu qui dépasse le plafond de faire
procéder à l'écrêtement de son indemnité en
choisissant l'indemnité qu'il souhaite voir diminuée.
L'ordonnateur de la collectivité ou de l'organisme choisi doit
être informé. Les élus concernés peuvent reverser
aux adjoints ou aux membres des assemblées délibérantes
qui les suppléent ou qu'ils ont désignés
expressément, la part de l'indemnité non perçue qui a subi
l'écrêtement.
c) Le dispositif tient compte de la spécificité de certaines communes et de la nature des charges incombant à l'élu
•
Pour tenir compte de charges particulières, des majorations
d'indemnités de fonction peuvent être votées par les
conseils municipaux de certaines communes
(article L. 2123-22 du code
général des collectivités territoriales).
La majoration est alors calculée à partir de l'indemnité
octroyée et non du maximum autorisé.
Sont ainsi concernées :
- les communes chefs-lieux de département, d'arrondissement et de
canton (jusqu'à 25 % de majoration) ;
- les communes sinistrées (la majoration est proportionnelle au
nombre d'immeubles sinistrés) ;
- les communes classées stations hydrominérales,
climatiques, balnéaires, touristiques ou uvales ainsi que les villes
classées stations de sports d'hiver et d'alpinisme (l'indemnité
est calculée à partir de celle des communes de la strate
démographique immédiatement supérieure) ;
- les communes qui, au cours de l'un au moins des trois exercices
précédents, ont été attributaires de la dotation de
solidarité urbaine.
• La loi fixe également les conditions de remboursement de
certaines dépenses particulières de certains élus, des
frais liés à
l'exécution des mandats spéciaux,
des frais de transport
(article L. 2123-18)
ainsi que des
frais
de représentation du maire
(article L. 2123-19)
.
Le remboursement des frais que nécessite l'exécution des
mandats spéciaux s'applique à tous les élus communaux,
départementaux ou régionaux, ainsi qu'aux membres des conseils de
communauté urbaine et de ville.
Pour obtenir le remboursement des dépenses engagées dans le
cadre d'un déplacement ou d'une mission, le membre de l'assemblée
délibérante doit agir au titre d'un
mandat spécial
,
c'est-à-dire d'une mission accomplie (en matière municipale par
exemple) dans l'intérêt de la collectivité locale et avec
l'autorisation de celle-ci. Sont pris en charge les frais de séjour et
les dépenses de transport.
La prise en charge des
frais de déplacement
pour prendre part
aux réunions de l'assemblée délibérante et des
commissions est réservée aux élus départementaux et
régionaux ainsi qu'aux membres des conseils ou des comités des
établissements publics de coopération intercommunale (EPIC)
à la condition, pour ces derniers, qu'ils ne bénéficient
pas d'indemnités au titre des fonctions qu'ils exercent.
L'indemnité pour
frais de représentation
du maire,
votée par le conseil municipal qui en fixe le montant, ouvre au maire
une sorte de " droit de tirage " sur la somme qui lui est
allouée afin de lui permettre de couvrir les dépenses qu'il
supporte à l'occasion de l'exercice de ses fonctions (réceptions,
manifestations diverses).
d) Une fiscalisation opérée dans des conditions proches du droit commun
La loi
du 3 février 1992, suivant les options du rapport de M. Debarge, a
mis fin au principe selon lequel les indemnités de fonction
étaient considérées comme des indemnités
représentatives de frais et à ce titre non imposables.
Conformément aux règles codifiées à
l'article
204-O bis du code général des impôts
, le régime
d'imposition des indemnités de fonction est un régime autonome et
optionnel qui est proche du régime d'imposition du droit commun.
Toutes les indemnités de fonction perçues par les élus
sont soumises à imposition
, à l'exclusion des
indemnités de déplacement et des remboursements de frais.
Les élus peuvent s'acquitter de l'impôt suivant deux options :
- la première est celle de la retenue à la source, suivant
le barème prévu à l'article 204-O bis
précité, effectuée par les comptables du Trésor au
moment du versement des indemnités ;
- la seconde est celle de l'imposition des indemnités dans le cadre
du paiement de l'impôt sur le revenu en bénéficiant des
abattements applicables aux traitements et salaires. L'élu peut opter
soit
ex post
au moment de la déclaration en inscrivant alors en
avoir fiscal la totalité des retenues à la source
prélevées, soit
ex ante
avant le
1
er
janvier de l'année pour l'imposition de
l'année à venir.
La base de la retenue à la source est constituée par le montant
brut de l'indemnité diminué des cotisations sociales
versées à l'IRCANTEC ou, le cas échéant, au
régime général de sécurité sociale, ainsi
que d'une fraction représentative des frais d'emploi égale,
forfaitairement, à 100 % du montant des indemnités maximales
prévues pour les maires des communes de moins de 1.000 habitants.
Il est important de souligner que les indemnités de fonction
perçues par les élus locaux sont soumises aux autres
prélèvements publics sociaux : contribution sociale
généralisée (CSG), et contribution au remboursement de la
dette sociale (CRDS).
2. Les propositions de la mission d'information
a) Revaloriser le montant des indemnités de fonction
La
mission se prononce en faveur d'une revalorisation significative du montant des
indemnités des élus afin de mieux tenir compte des
responsabilités assumées au regard de la taille de la population.
Cette décision pourrait être prise en suivant un programme de
revalorisation graduel pluriannuel.
La mission souligne toutefois que le grand nombre de communes de faible
importance démographique peut constituer un obstacle au mouvement de
revalorisation. A cet égard, le développement de
l'intercommunalité pourrait ouvrir des perspectives de nature à
faciliter l'amélioration des aspects indemnitaires du statut.
A l'occasion de la discussion du projet de loi ordinaire relatif au cumul des
mandats, en juin 1999, le Sénat a adopté, le 19 octobre dernier,
la
revalorisation
du montant maximum des indemnités de fonction
des maires
(article 3 sexies du projet de loi ordinaire)
qui
constitue incontestablement un premier pas. Le barème proposé est
le suivant :
|
|
Dispositions en vigueur (1) |
Projet de loi cumul des mandats |
|||
|
Population (habitants) |
Taux
maximal
|
|
Taux
maximal
|
|
Taux d'accrois-sement |
|
moins de 500 |
12 |
2.685 |
17 |
3.804 |
41,67 |
|
de 500 à 999 |
17 |
3.804 |
31 |
6.937 |
82,35 |
|
de 1.000 à 3.499 |
31 |
6.937 |
43 |
9.622 |
38,71 |
|
de 3.500 à 9.999 |
43 |
9.622 |
55 |
12.308 |
27,91 |
|
de 10.000 à 19.999 |
55 |
12.308 |
65 |
14.546 |
18,18 |
|
de 20.000 à 49.999 |
65 |
14.546 |
90 |
20.140 |
38,46 |
|
de 50.000 à 99.999 |
75 |
16.783 |
110 |
24.616 |
46,67 |
|
de 100.000 à 200.000 |
90 |
20.140 |
145 |
32.448 |
61,11 |
|
plus de 200.000 |
95 |
21.259 |
145 |
32.448 |
52,63 |
|
Paris, Lyon, Marseille |
115 |
25.734 |
145 |
32.448 |
26,09 |
(1)
à la date d'examen du texte.
On notera que le dispositif proposé aboutirait à une forte
revalorisation en valeur relative des indemnités des maires des communes
de 500 à 1.000 habitants (+ 82,35 %).
Le coût total des majorations ainsi proposées a été
évalué à 800 millions de francs.
b) Affirmer le caractère de droit commun du montant plafond de l'indemnité de fonction
Le
barème des indemnités de fonction inscrit dans la loi
prévoit le montant maximal des indemnités. L'assemblée
délibérante n'est pas habilitée à allouer aux
élus des indemnités autres que celles prévues dans les
textes, ni des indemnités d'un montant supérieur à celui
prévu par le barème légal.
Le principe retenu est qu'en début de mandat la
délibération initiale de l'assemblée doit fixer le
principe des indemnités et préciser leur montant, non pas en
francs, mais en pourcentage de l'indice des rémunérations de la
fonction publique pris en référence. Ainsi, une nouvelle
délibération n'a pas à être prise en cas de
changement de l'indice.
De surcroît,
" la volonté de l'Assemblée doit
être exprimée chaque année avec suffisamment de
clarté lors du vote du budget relatif à l'allocation des
indemnités "
.
26(
*
)
Dans la mesure où le montant des indemnités est maximal, les
assemblées locales peuvent donc moduler le montant des indemnités
de fonction en tenant compte, selon la jurisprudence administrative, de
l'importance
" quantitative "
des fonctions ou de
" l'intérêt de la commune ".
De fait, la tentation peut être grande de la part de certains membres des
assemblées délibérantes, de faire prévaloir des
considérations liées à la personne responsable de
l'exécutif local. Le juge administratif a d'ailleurs été
conduit à annuler des délibérations portant diminution des
indemnités de fonction du maire et des adjoints uniquement
motivées par un désaccord personnel ou politique entre le maire
et la majorité du conseil municipal (
(TA d'Amiens,
25 février 1993, Hoinant et autres c/commune de
Noisant-Lartaud)
. Il reste que des pressions peuvent toujours être
exercées sur l'exécutif local, d'autant plus regrettables
qu'elles sont souvent insidieuses.
En tout état de cause, il est souvent difficile à un nouvel
élu de rompre avec le
statu quo
instauré par son
prédécesseur en ce domaine.
Lors de la discussion de la loi du 3 février 1992, la commission des
Lois avait prévu une
indemnité minimale
pour les maires
des communes de moins de 2.000 habitants, en constatant que beaucoup de maires
renonçaient à percevoir les indemnités pourtant modiques
auxquelles ils pourraient prétendre et en estimant que cette situation
était contraire à la dignité des fonctions du maire.
Force est de reconnaître que, dans le contexte créé par la
décentralisation et compte tenu de la complexité reconnue
toujours croissante de la gestion des affaires locales, l'indemnité de
fonction correspond à un
niveau raisonnable de prise en compte des
difficultés de la charge
.
Il est paradoxal, pour ne pas dire contradictoire, que de nombreuses
associations d'élus réclament le relèvement des
indemnités alors qu'une fraction des élus renonce plus ou moins
volontairement au versement de celle-ci. Il importe de revenir à plus de
clarté : l'homogénéisation des niveaux de versement
des indemnités permettrait de mieux mesurer l'impact de la
revalorisation des indemnités sur les finances publiques.
Il semble donc que la procédure de délibération relative
aux indemnités doive être précisée :
l'assemblée délibérante devrait impérativement
se prononcer sur un projet de délibération prévoyant un
versement des indemnités au taux maximal
.
La seule exception sur ce point devrait être liée à la mise
en oeuvre des règles de plafonnement en matière de cumul des
mandats. La délibération serait donc votée sauf à
ce qu'une majorité de l'assemblée délibérante se
prononce expressément en faveur de la réduction des
indemnités pour des raisons qui seraient évidemment
justifiée par l'intérêt de la commune.
Une disposition législative pourrait prévoir que
la fixation
par l'assemblée délibérante du montant maximal de
l'indemnité serait de droit, sauf réduction de son montant
motivée par l'intérêt de la collectivité locale ou
par la situation de l'élu au regard des règles de cumul des
mandats
.
c) Elargir le dispositif de la dotation " élu local " afin de ne pas pénaliser les petites communes
La
dotation " élu local " est un instrument utile de
péréquation : les petites communes rurales reçoivent
une dotation particulière prélevée sur les recettes de
l'Etat et déterminée chaque année en fonction de la
population totale de ces communes, ainsi que de leur potentiel fiscal
(
article L. 2335-1 du code général des
collectivités territoriales
).
Le
décret n° 93-258 du 26 février 1993
précise les critères d'éligibilité à cette
dotation. En métropole, il s'agit des communes de moins de 1.000
habitants, dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à
la moyenne constatée dans cette catégorie.
Sont éligibles à cette dotation toutes les communes de
métropole répondant à deux critères :
- avoir une population recensée, majorée d'un habitant par
résidence secondaire, inférieure à 1.000 habitants ;
- avoir un potentiel fiscal par habitant inférieur au potentiel
fiscal moyen par habitant des communes de moins de 1.000 habitants.
Sont également éligibles à cette dotation toutes les
communes ou circonscriptions territoriales situées dans les DOM, les
TOM, à Mayotte, Saint-Pierre et Miquelon ou Wallis et Futuna, dont la
population recensée, majorée d'un habitant par résidence
secondaire, est inférieure à 5.000 habitants.
En 1999, cette dotation s'élève à 273 millions de francs,
chacune des 20.700 communes bénéficiaires percevant en une fois
la somme de 13.220 francs.
La mission commune d'information propose d'élargir le nombre de communes
bénéficiaires de la dotation " élu local ".
Le bénéfice de ce dispositif pourrait être
étendu
à toutes les communes de métropole de moins de 3.500
habitants
dont le potentiel fiscal est inférieur à la moyenne
constatée dans cette strate.
La situation des communes d'outre-mer pourrait être
améliorée au vu de leur situation et des voeux qui seront
formulés par leurs représentants.
d) Clarifier le statut juridique de l'indemnité de fonction
Suivant
les recommandations du Livre Blanc sur le statut de l'élu local
réalisé par l'AMF, la mission estime que la nature
spécifique des indemnités de fonction doit être mieux
définie dans la loi.
A cet égard, la mission commune d'information approuve l'amendement
introduit par la Haute Assemblée le 19 octobre dernier, à
l'initiative de M. Daniel Hoeffel, lors de la discussion du projet de loi
ordinaire relatif à la limitation du cumul des mandats
électoraux, afin de préciser que l'indemnité de fonction
n'est
ni un salaire, ni un traitement,
ni une
rémunération
et qu'elle ne doit pas être prise
en
compte pour l'attribution des prestations sociales
de toute nature, ni pour
l'attribution du revenu minimum d'insertion (RMI).
Le texte adopté par le Sénat (article 3 bis A) précise
également que les indemnités ne sont pas assujetties aux
cotisations de sécurité sociale sous réserve des
dispositions prévues en matière d'affiliation automatique des
élus au régime général de sécurité
sociale. Il convient de remarquer que cette rédaction ne tend pas
à exonérer les indemnités de fonction des cotisations
spécifiques, telles que la contribution sociale
généralisée (CSG) ou la contribution pour le remboursement
de la dette sociale (CRDS), et qu'elle n'établit donc pas de
régime dérogatoire en faveur des élus locaux.
Par ailleurs, il est utile de préciser, comme le fait l'article 3 bis A
du projet de loi, le
caractère insaisissable de la partie des
indemnités de fonction correspondant à la fraction
représentative des frais d'emploi
aux termes du code
général des impôts. Comme on l'a vu, cette fraction
correspond au montant de l'indemnité forfaitaire maximale des communes
de 1.000 habitants.