2. La prolifération des " zonages "
a) Le zonage : un outil complexe mais pourtant utile
Une
indéniable source de complexité de l'action publique
De longue date, la mise en oeuvre des politiques publiques s'est
appuyée, dans notre pays, sur la délimitation d'espaces
géographiques particuliers -ou " zones "-, en fonction de
critères propres à chacun des objectifs poursuivis.
Le territoire français a ainsi été successivement
découpé en de multiples zonages qui ont, bien entendu, des
incidences et des significations diverses, mais qui contribuent, globalement,
à
complexifier l'action publique
, en aboutissant à un
" brouillage " des interventions en matière
d'aménagement du territoire. Le groupe de travail de la Commission des
lois sur la décentralisation
117(
*
)
relevait déjà cette
complexité, qui intervient, en outre, dans un contexte d'obsolescence du
régime juridique des interventions économiques des
collectivités locales, préjudiciable à l'efficacité
de l'action publique en matière de développement
économique.
Partant de ce constat, et estimant qu'"
à partir de ces
différents zonages, se sont progressivement accumulés des
mécanismes et des procédures dont la cohérence
échappe de plus en plus aussi bien aux élus locaux qu'aux
entreprises
"
118(
*
)
,
le Premier ministre a chargé M. Jean Auroux, en avril 1998, de la
rédaction d'un rapport
119(
*
)
établissant le bilan de ces
zonages et proposant une réforme d'ensemble tendant à leur
harmonisation et à leur simplification.
Ce rapport officiel dresse un constat sévère de la
complexité du découpage en zones du territoire
français : "
Le découpage de notre territoire est
devenu
si extraordinairement complexe
qu'il échappe
désormais à la connaissance, voire à la
compréhension du citoyen " moyen " qui ne se reconnaît
plus dans les institutions qu'il finance et qui devraient être à
son service. (...) Les élus, les décideurs et plus
généralement les acteurs économiques ont le sentiment
fondé de trouver dans le découpage évoqué ci-dessus
plus d'entraves et d'obstacles que d'encouragements et de
facilités
pour entreprendre et créer des emplois. (...) Il
n'est pas normal en effet que l'on compte de 40 à
60 découpages administratifs divers dans chacune de nos
régions : il y a là un gisement manifeste
d'économies, de cohérence et de modernisation de l'Etat,
attendues par la population dans sa vie quotidienne.
"
Le rapport dresse un inventaire " à la Prévert ",
reproduit à la page suivante, des zonages existants, qui montre le
foisonnement des différents découpages territoriaux :
La longueur de cette liste est, à elle seule, particulièrement
éloquente
, même si, comme le reconnaît l'auteur du
rapport lui-même, il n'est pas forcément significatif de mettre
sur le même plan districts scolaires, cantons ou zones d'intervention des
fonds structurels communautaires.
En outre, pour la mise en oeuvre de certaines politiques -on pense notamment
à l'aménagement du territoire-
la légitimité
d'un zonage territorial reste incontestable.
Un outil pourtant parfois utile dans son principe
La définition des zonages a reposé sur
des logiques diverses,
à l'intérêt inégal
, dont on peut dresser la
typologie suivante
120(
*
)
, en
fonction des objectifs poursuivis :
-
les zonages
"
institutionnels
" :
Sont classés dans cette catégorie des découpages
territoriaux aux incidences bien distinctes puisqu'y figure l'organisation
territoriale de notre pays, fixée par la Constitution et par la loi
(collectivités territoriales et leurs structures de coopération),
qui fonde notre organisation politique et dont la légitimité est
sans commune mesure avec celle d'autres zonages ou découpages divers de
l'action administrative (zonages sociaux ou éducatifs, par exemple)
à la légitimité faible et à l'intérêt
réduit. Le rapport Auroux considère d'ailleurs que ce dernier
type de zonage est "
particulièrement
proliférant
", chaque administration, voire chaque service,
développant sa propre cartographie d'intervention.
-
les zonages
"
prescriptifs
" :
Certains zonages résultent d'une réglementation tendant à
organiser ou protéger l'espace : ainsi en est-il des zonages
urbanistiques (schémas directeurs, plan d'occupation des sols...) ou
environnementaux, qui tendent à se multiplier (ZNIEFF
121(
*
)
, ZICO
122(
*
)
, zones de la loi
" Montagne " ou de la loi " Littoral ", sans parler des
quelque 1.000 sites envisagés pour constituer des zones
spéciales de conservation des espèces ou des habitats, en vertu
de la directive européenne du 21 mai 1992 -dite directive
" Natura 2000 "-).
NOMBRE
ET TYPES DE ZONAGES ADMINISTRATIFS DANS LA RÉGION
RHÔNE-ALPES
EN 1998
|
NOMBRE |
ZONAGES |
DATE DE CRÉATION |
|
12 |
Chambres de commerce et d'industrie |
1702 |
|
292 |
Trésoreries |
1804 |
|
12 |
Caisses d'allocations familiales |
1918 |
|
62 |
Régions agricoles |
1946 |
|
172 |
Unités urbaines |
1952 |
|
147 |
Groupements de communes à fiscalité propre |
1959 |
|
24 |
Centres des impôts fonciers |
1960 |
|
87 |
Centres des impôts |
1960 |
|
22 |
Périmètres de transports urbains |
1960 |
|
2 |
Académies et 46 contrats scolaires |
1965 |
|
5 |
Parcs naturels régionaux |
1967 |
|
2 |
Parcs naturels nationaux |
1967 |
|
37 |
Réserves naturelles |
1967 |
|
58 |
Agences locales pour l'emploi |
1970 |
|
544 |
Codes postaux |
1972 |
|
18 |
Schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme |
1973 |
|
4 |
Zones défavorisées de montagne |
1975 |
|
11 |
Secteurs sanitaires |
1977 |
|
76 |
Bassins d'emplois |
1979 |
|
40 |
Bassins d'habitat régionaux |
1980 |
|
20 |
PAIO 123( * ) et 35 missions locales |
1982 |
|
3 |
Zones d'aménagement du territoire |
1982 |
|
1931 |
Zones
naturelles d'intérêt écologique,
|
1982 |
|
27 |
Zones d'emplois |
1983 |
|
30 |
Bassins de formation |
1984 |
|
1 |
Périmètre à neige |
1985 |
|
3 |
Zones Objectifs 2 |
1989 |
|
1 |
Zone objectif 5b |
1989 |
|
34 |
Zones d'emploi formation |
1989 |
|
57 |
Commissions locales d'insertion |
1989 |
|
42 |
Zones touristiques |
1990 |
|
207 |
Bassins de vie |
1992 |
|
49 |
Contrats globaux de développement |
1993 |
|
2 |
Territoires ruraux de développement prioritaire |
1994 |
|
4 |
Zones à risques naturels majeurs |
1995 |
|
40 |
Aires urbaines |
1996 |
Source : Rapport Auroux précité
.
-
les zonages " de projet " :
Le rapport Auroux classe, notamment, les pays et les parcs naturels
régionaux dans la catégorie des zonages fondés sur la mise
en oeuvre d'un projet commun à plusieurs acteurs locaux, qui se
rassemblent pour une action déterminée, en dehors de toute
délimitation en fonction de critères préétablis. On
pourrait également classer dans cette catégorie les
" projets d'agglomérations " définis par
l'article 26 de la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour
l'aménagement et le développement durable du territoire.
-
les zonages " d'intervention économique "
:
Ces zonages sont des périmètres d'intervention de certaines
politiques publiques, définis en fonction de critères
statistiques et servant de champ d'application à des mesures
particulières telles que l'octroi de subventions, d'allégements
d'impôts et ou de charges sociales, en fonction de critères
d'éligibilité déterminés.
Ces zonages d'intervention économiques sont le fondement, au niveau
national, de la
politique d'aménagement du territoire
et, au
niveau communautaire, de la
politique structurelle européenne
,
destinée à promouvoir la cohésion territoriale de l'Union
européenne (les " fonds structurels ", qui représentent
plus du tiers du budget de la communauté, soit le deuxième poste
de dépense après la politique agricole commune.).
La logique qui sous-tend ces zonages est celle de la
discrimination
positive
qui vise à donner plus à ceux qui ont moins, de
façon à leur permettre de rattraper leur retard de
développement économique. Cette discrimination constitue une
exception au principe d'égalité, reconnue tant par le Conseil
Constitutionnel que par le Conseil d'Etat. Elle repose en effet sur une
logique de correction, au nom de l'intérêt
général, d'inégalités de fait
. C'est dans le
même esprit que le droit européen autorise les aides publiques
à certains territoires fragiles, (dites aides d'Etat à
finalité régionale), bien que les aides publiques soient dans
leur principe contraires au principe de libre concurrence posé par le
traité instituant la Communauté européenne, dans la mesure
où le marché intérieur n'est pas suffisamment
homogène et où le retard de développement constitue, en
lui-même, un facteur de distorsion de la concurrence, auquel il importe
de remédier.
En dépit de leurs imperfections, voire de leurs effets pervers (effet de
" bord " aux confins des zones éligibles, complexité,
superposition, stigmatisation des territoires concernés...),
les
principes qui fondent les zonages d'intervention économique ne sont
remis en cause
ni au niveau national
, comme l'a montré la
récente discussion de la loi précitée d'aménagement
du territoire, qui a maintenu et complété les zonages
124(
*
)
français définis par
l'article 42 de la loi d'aménagement du territoire du
4 février 1995 ;
ni au niveau européen
, ces
derniers faisant l'objet de la négociation actuelle sur les fonds
structurels (et notamment la carte des sites français éligibles
à l'objectif 2) et de celle sur les aides d'Etat à
finalité régionale (carte de la prime à
l'aménagement du territoire).
Ils répondent en effet à un impératif
d'efficacité de la politique d'aménagement du territoire, qui
nécessite des périmètres d'intervention ciblés,
concentrés et limités dans leur durée.
Si la prolifération des zonages d'intervention est -c'est certain-
préjudiciable à la clarté de l'action publique, c'est donc
plus dans leurs modalités actuelles que dans leur principe qu'ils semble
devoir être remis en cause.
Il paraît en effet difficile de
penser une politique d'aménagement du territoire qui ne s'appuierait pas
sur une discrimination territoriale.
Pour autant, il serait illusoire de penser pouvoir faire l'économie
d'une réflexion sur l'harmonisation et la simplification des zonages
d'intervention.
b) Une simplification toujours attendue
La
réforme des zonages communautaires : restriction ou
simplification ?
Tant dans la perspective du nouvel élargissement de l'Union
européenne que face à la nécessité d'établir
la programmation financière des actions communautaires sur la
période 2000-2006, la politique agricole commune et la politique
structurelle européenne ont été réformées,
à compter du 1
er
janvier 2000, au terme d'un processus
ouvert en juillet 1997 par la communication "
Agenda 2000
" de
la Commission, et abouti au sommet de Berlin en mars 1999.
Compte tenu de leur importance pour l'Union et pour la France, ces deux
réformes ont, d'ailleurs, fait l'objet d'analyses approfondies de la
part de votre Haute assemblée
125(
*
)
.
A cette occasion, les
zonages communautaires des fonds structurels ont
été révisés
. Mais il semble que le souci de
maîtrise budgétaire de l'enveloppe de ces fonds ait
été un motif de réforme au moins aussi puissant que le
souci de simplification -ou plutôt de concentration- des zonages.
-
La réforme du zonage de la PAT
A partir du 1
er
janvier 2000, parallèlement
à l'instauration d'une nouvelle génération de fonds
structurels, la Commission européenne a imposé dans toute
l'Europe une révision de la carte des " aides à
finalité régionale ", qui permet, en France, à l'Etat
d'attribuer, dans les zones éligibles, la prime à
l'aménagement du territoire (PAT), mais aussi aux collectivités
locales, d'accorder, si elles le souhaitent, des exonérations de taxe
professionnelle pendant cinq ans, des aides à l'immobilier d'entreprise
et des taux majorés d'aide à l'investissement pour les petites et
moyennes entreprises.
Afin d'harmoniser les zonages des aides à finalité
régionale au niveau européen, la Commission européenne a
fixé
un certain nombre de règles communes à respecter
pour l'élaboration de la nouvelle carte
, négociée
entre les Etats-membres et la Commission (Direction générale de
la concurrence).
Tout d'abord, la proportion de la population couverte, qui était de
39,9 %, soit 23,1 millions d'habitants, passerait à 34 %,
soit 20,2 millions d'habitants. Cette diminution de 12 % s'accompagne
d'une clause tendant à éviter la discontinuité du
zonage : toutes les zones isolées de moins de
100.000 habitants seront comptabilisées pour
100.000 habitants. La Commission européenne impose, en outre, que
toutes les zones retenues dans la carte le soient sur la base de
critères quantitatifs justifiables. Pour cela, au maximum
cinq critères statistiques doivent être utilisés,
à l'exclusion de tout critère qualitatif.
Pour élaborer sa proposition
126(
*
)
de zonage, le Gouvernement
français s'est appuyé sur les critères suivants :
- parmi les zones d'emplois dont la richesse est inférieure
à la moyenne
127(
*
)
, ont
été retenues celles qui ont un
taux de chômage
supérieur à la moyenne (11,3 % en 1998) ou qui connaissent
une
décroissance de leur population
(diminution de plus de
1,2 % entre 1990 et 1995). 143 zones d'emploi correspondant à
15,3 millions d'habitants ont ainsi été
sélectionnés ;
- à ces zones ont été ajoutés des
sites en
restructuration
économique
: zones où de fortes
suppressions d'emplois ont été décidées depuis 1996
et où l'importance de certains secteurs industriels sensibles, comme la
construction automobile, les chantiers navals, le textile, les industries de
défense, est particulièrement marquée. Ces sites ont
été sélectionnés lorsqu'ils présentent un
taux de chômage de plus de 10 %. 19 zones, comptant
3,7 millions d'habitants, ont ainsi été
ajoutées ;
- pour " utiliser " la marge de manoeuvre restante, par rapport
au quota de population éligible fixé par Bruxelles, le
Gouvernement a retenu 2 critères complémentaires conduisant
à intégrer les zones
perdant leur
éligibilité
à l'objectif 1 des fonds structurels
(Corse et Hainaut, ainsi que des sites à taux de chômage
particulièrement élevé (13,9 %) et concernés par
des fermetures dans le secteur des
mines et de l'énergie
.
Il n'est pas évident que le nouveau zonage retenu permettra une
réelle clarification de l'action publique, même si les objectifs
poursuivis par la réforme engagée par la Commission
étaient de définir plus objectivement les secteurs
concernés et de renforcer la concentration géographique et donc
la " lisibilité " de la carte des aides.
La perte
d'éligibilité pourrait, en revanche, s'avérer être
un handicap pour certains territoires fragiles
. Dans cette perspective, et
au-delà du seul zonage, c'est une réforme d'ensemble de la PAT,
tendant à la rendre plus accessible aux territoires fragiles (et aux
petits projets) que votre Haute Assemblée réclame, votre
Commission des Affaires économiques jugeant de longue date
128(
*
)
les seuils
d'éligibilité à cette prime trop élevés.
-
La réforme de la carte des zones éligibles aux fonds
structurels
Si l'objectif 3 de la politique structurelle européenne relatif au
" développement des ressources humaines
" a vocation
à concerner l'ensemble du territoire de l'Union européenne, les
deux autres s'adressent au contraire à certaines zones prioritaires qui
doivent, afin de pouvoir prétendre à un financement communautaire
de leurs projets de développement, avoir été
préalablement sélectionnées. Tel est le cas de
l'objectif 1 des fonds structurels européens
(" régions en retard de développement
", qui ne
concerne plus, en France, pour la période 2000-2006, que les
départements d'outre-mer) et de l'objectif 2
(" régions en reconversion économique et
sociale
") pour lequel une nouvelle carte des zones
éligibles vient d'être établie, pour la période
2000-2006
129(
*
)
,
conformément au nouveau règlement européen relatif
à la politique structurelle communautaire
130(
*
)
.
Cette réforme a conduit à une
réduction de la
proportion de la population concernée
: la population
éligible à l'objectif 2 au niveau communautaire ne doit pas
dépasser 18 % du total européen, et la population
française éligible est fixée à
18.568.000 habitants, ce qui représente, certes, une proportion
(33 %) supérieure à la moyenne communautaire, mais
également une diminution d'un quart par rapport à la
précédente période de programmation
131(
*
)
.
La France bénéficiera, au titre de l'objectif 2, de plus de
36 milliards de francs de financements européens entre 2000 et
2006
. Le règlement communautaire a fixé les conditions que
doit remplir la carte française des zones éligibles et des
circulaires ministérielles
132(
*
)
ont précisé ces
critères, qu'il serait fastidieux de développer ici trop
longuement.
Notons toutefois que 50 % de la population doit être située
dans des départements considérés comme
" admissibles " au regard de critères identifiant une
fragilité industrielle ou rurale par rapport à des moyennes
communautaires définies par la Commission : les départements
à caractère
industriel
doivent, à la fois, avoir
connu entre 1995 et 1997 un taux de chômage supérieur à
10,7 %, un taux d'emploi industriel au moins égal à la
moyenne de l'Union pendant un an au moins depuis 1985 et un déclin de
cet emploi depuis l'année retenue.
De leur côté, les départements de type
rural
doivent
réunir au moins deux conditions sur les quatre suivantes :
avoir eu, en 1996, une densité de population inférieure à
100 habitants au kilomètre carré ; avoir eu un emploi
agricole au moins égal au double de la moyenne de l'Union pendant un an
depuis 1985 ; avoir connu un déclin démographique entre 1985
et 1996 ; avoir subi un taux de chômage supérieur à
10,7 % entre 1995 et 1997.
A l'intérieur ou en dehors des départements théoriquement
admissibles (pour 50 % au plus de la population nationale éligible
dans ce dernier cas), peuvent être proposées des
zones urbaines
en difficulté
répondant à au moins un des cinq
critères suivants : un taux de chômage de longue durée
supérieur à 5,2 % ; un niveau élevé de
pauvreté ; une situation environnementale
dégradée ; un taux de criminalité
élevé ; un faible niveau d'éducation. Ces
critères peuvent être appliqués à l'échelle
d'un quartier.
Au rang des
autres zones
pouvant être proposées, figurent
les zones contiguës à un département éligible si
elles réunissent elles-mêmes les conditions
d'éligibilité similaires à celles de la zone de
" rattachement ". Les zones confrontées ou menacées par
un niveau élevé de chômage résultant d'une
restructuration en cours ou prévue d'une ou plusieurs activités
déterminantes dans les secteurs agricoles, industriels ou les services
font également partie des territoires potentiellement éligibles.
La proposition de zonage française, élaborée après
une large consultation nationale et locale, a été formellement
approuvée par la Commission en février 2000.
Là encore, malgré la diminution de 7 à 3 du nombre
d'objectifs de la politique structurelle, et donc du
nombre de zonages
attachés à ces objectifs
, la réforme de cette
cartographie européenne ne constitue qu'un progrès relatif en
matière de lisibilité de l'action publique.
Vers une refonte des zonages nationaux ?
Malgré des critiques parfois vives -et, dans certains cas, injustement
sélectives, concernant notamment les zones franches urbaines
133(
*
)
- et les nombreuses propositions
formulées par le rapport précité de M. Jean Auroux,
comme cela vient d'être dit, la récente discussion de la
loi
134(
*
)
d'aménagement
du territoire n'a pas remis en cause, au moins dans leur existence
législative, les zonages établis successivement par la loi
d'orientation d'aménagement du territoire précitée du
4 février 1995 et par le pacte de relance pour la ville de
1996
135(
*
)
.
Entre refus idéologique et pragmatisme, le Gouvernement semble balancer.
Il affirme d'un côté sa volonté de réformer ces
zonages, mais s'empresse de ne pas le faire. La réforme des cartes
d'éligibilité européennes a, un temps, servi à
justifier sa position ambivalente. Mais sa contradiction de fond apparaît
toutefois de façon patente en certaines circonstances.
Ainsi, lors de la discussion du projet de loi d'orientation pour
l'aménagement et le développement durable du territoire, le
Gouvernement s'était-il opposé à l'adoption d'un
amendement de la commission spéciale du Sénat prorogeant jusqu'en
2006 certaines exonérations fiscales et sociales pour les entreprises
créées dans les zones de revitalisation rurales, jugeant
nécessaire un préalable "
bilan de l'application du
dispositif de chaque type de zone, pour réfléchir aux
aménagements nécessaires, plutôt que de proroger dans la
précipitation
un dispositif qui doit être repensé dans
sa globalité
"
136(
*
)
Le Gouvernement proposait pourtant, quelques mois plus tard, sans que le
préalable " bilan d'ensemble ", -s'il existe !- n'ait
été porté à la connaissance du Parlement, dans le
projet de loi de finances, de proroger ces mêmes exonérations
-jusqu'en 2004 toutefois-.
Ce ralliement -ou revirement ?- aussi tardif
qu'implicite, ne peut que recueillir l'assentiment de votre mission
d'information.
Sur proposition du Gouvernement, le législateur a même
créé, dans la loi du 25 juin 1999, une nouvelle
catégorie de zones, les " régions
ultrapériphériques françaises ".
Reste donc inscrite dans la loi l'existence des zones d'aménagement
du territoire, des zones de revitalisation rurale, des territoires ruraux de
développement prioritaire, des zones urbaines sensibles, des zones de
redynamisation urbaine, des zones franches urbaines et des régions
ultrapériphériques françaises.
Mais, au-delà de l'existence même des zonages, c'est surtout la
complexité des procédures
qui leur sont liées qui
contribuent à la lourdeur de l'action publique. Cette critique est
traditionnellement formulée, en particulier, à l'encontre de la
politique structurelle européenne.