"pour une République territoriale: l'unité dans la diversité" (rapport)

Pour une République territoriale : l'unité dans la diversité

MERCIER (Michel)

RAPPORT D'INFORMATION 447 tome 1 (1999-2000) - MISSION COMMUNE D'INFORMATION

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Table des matières

• MOTION ADOPTÉE
  PAR LA MISSION D'INFORMATION
• INTRODUCTION
• PREMIÈRE PARTIE
  
  
  
  
  LA DÉCENTRALISATION ET L'EFFICACITÉ
  
  DE L'ACTION PUBLIQUE
• CHAPITRE PREMIER
  
  LE CONTEXTE : UNE RÉFORME EFFICACE ET ADAPTÉE
  AUX NOUVEAUX DÉFIS SOCIAUX
  • I. LA DÉCENTRALISATION : UNE REDISTRIBUTION DES POUVOIRS AU SERVICE DE L'EFFICACITE DE L'ACTION PUBLIQUE
    • A. L'EMERGENCE DIFFICILE DE L'IDEE DE DECENTRALISATION
      • 1. Un long cheminement
        • a) Une histoire " cahotique "
        • b) Une double dépossession
      • 2. Une affirmation progressive
        • a) Un réel mouvement de décentralisation
        • b) Une étape importante : le projet de loi relatif au développement des responsabilités locales
    • B. LES PRINCIPAUX OBJECTIFS DE LA DÉCENTRALISATION
      • 1. Une nouvelle distribution des pouvoirs dans un Etat unitaire
        • a) Une nouvelle distribution des pouvoirs
        • b) Le maintien des principes de l'Etat unitaire
      • 2. La recherche d'une meilleure efficacité de l'action publique
        • a) Un Etat recentré sur ses compétences essentielles
        • b) Une organisation administrative rationalisée
      • 3. Une démocratie de proximité
        • a) Un processus de décision proche des citoyens
        • b) Une capacité d'adaptation et d'innovation
  • II. L'AFFIRMATION DES COLLECTIVITÉS LOCALES COMME DES ACTEURS ÉCONOMIQUES DE PREMIER PLAN
    • A. LA PLACE DES COLLECTIVITÉS LOCALES DANS L'ÉCONOMIE NATIONALE
      • 1. Une place significative
      • 2. Un facteur de croissance pour l'économie nationale
    • B. L'EFFICACITÉ DE LA GESTION DECENTRALISÉE
      • 1. L'assainissement financier
      • 2. La sagesse fiscale
      • 3. Un excédent budgétaire
    • C. LE DÉVELOPPEMENT DU CONTRÔLE FINANCIER
  • III. DE NOUVEAUX DÉFIS POUR L'ACTION PUBLIQUE
    • A. DE PROFONDES MUTATIONS DÉMOGRAPHIQUE ET ÉCONOMIQUE
      • 1. L'évolution démographique
        • a) Le vieillissement de la population française
        • b) Des contrastes territoriaux marqués en matière démographique
      • 2. La mondialisation de l'économie française
      • 3. Le risque de fracture civique et sociale
        • a) Les incivilités et la fracture sociale
        • b) La fracture civique
        • c) Les risques d'inégalités que peuvent engendrer les nouvelles technologies de la communication
    • B. UNE ADAPTATION NÉCESSAIRE DE L'ACTION PUBLIQUE
      • 1. La nécessité croissante d'une gestion de proximité
        • a) Une cohésion sociale renforcée
        • b) Les nouvelles attentes de la population
      • 2. L'insertion des territoires dans l'ensemble européen
        • a) L'exigence d'une structuration efficace des territoires
        • b) La place croissante des politiques communautaires
    • C. LE DÉVELOPPEMENT DE LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE
      • 1. Le rapprochement franco-allemand d'après guerre
      • 2. L'affermissement des instruments juridiques et financiers
      • 3. Une coopération active dans toutes les zones frontalières françaises et européennes
• CHAPITRE II
  
  LA COMPLEXITÉ DU PAYSAGE INSTITUTIONNEL
  DE LA DÉCENTRALISATION
  • I. L'ÉTAT : UN ACTEUR ESSENTIEL QUI N'A PAS ENCORE INTÉGRÉ LA LOGIQUE DE LA DÉCENTRALISATION
    • A. LE RÔLE AMBIGU DE L'ÉTAT : CONTRÔLEUR ET ACTEUR DE LA VIE LOCALE
      • 1. l'État, contrôleur de la vie locale
        • a) Les principes : la substitution du contrôle a posteriori à la tutelle
        • b) Les insuffisances du contrôle de légalité
        • c) Les ambiguïtés du contrôle de légalité
          • (1) Le contrôle de légalité ne vaut pas certification
          • (2) Le préfet entre conseil et contrôle.
          • (3) La dérive vers un jugement en opportunité ?
          • (4) La multiplication des recours au juge administratif
        • d) L'inadaptation des contrôles financiers
          • (1) Le contrôle des actes budgétaires
          • (2) Le contrôle juridictionnel des comptes
          • (3) Le contrôle de gestion : entre régularité et opportunité.
      • 2. l'État, acteur de la vie locale
    • B. UN ÉTAT QUI N'A PAS ADAPTÉ SON ORGANISATION À LA DÉCENTRALISATION
      • 1. Le bilan mitigé des partages de services
        • a) Les principes retenus par les lois de décentralisation
          • (1) Le partage fonctionnel des services.
          • (2) Le partage financier
          • (3) Les principes et les garanties liés aux transferts de services
        • b) Une mise en oeuvre complexe
          • (1) 1982 : les conventions transférant aux exécutifs locaux l'autorité sur certains services de la préfecture
          • (2) La mise à disposition des services techniques ne devait être que transitoire
          • (3) L'inégale partition des services
        • c)  Le partage non réalisé : des services en parallèle sinon en " doublon "
      • 2. La déconcentration et la restructuration des administrations territoriales de l'état sont toujours en chantier
        • a) Les enjeux de la déconcentration
        • b) Un objectif sans cesse réaffirmé
          • (1) La reconnaissance de la dimension territoriale de l'État.
          • (2) L'affirmation du principe de subsidiarité
          • (3) La volonté de rendre la déconcentration irréversible
        • c) Une mise en oeuvre laborieuse
          • (1) Les pouvoirs des préfets s'exercent sur un périmètre limité
          • (2) La déconcentration de la gestion des personnels est incomplète
          • (3) La déconcentration de la gestion des crédits
          • (4) La politique immobilière de l'État : " volonté de déconcentrer, tentation de recentralisation "
        • d) L'insuffisante restructuration des services territoriaux de l'État
        • e) Un pis-aller : la coordination sans réorganisation des services
          • (1) L'abandon de la réforme des structures territoriales de l'État
          • (2) Des dispositifs de coordination multiples et peu ambitieux
  • II. UNE ORGANISATION TERRITORIALE EN DEVENIR
    • A. LES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES : L'ABSENCE D'UN MODÈLE UNIQUE
      • 1. Décentralisation et évolution du modèle fédéral
      • 2. Décentralisation et mutation de l'État unitaire
      • 3. Régionalisation et décentralisation
      • 4. La " dévolution " au Royaume-Uni
      • 5. L'Espagne : l'État des autonomies
      • 6. L'Italie : en route pour une autonomie toujours plus grande des régions
      • 7. La permanence du modèle allemand
    • B. UNE NOUVELLE DONNE POUR L'ORGANISATION TERRITORIALE : LA MONTÉE EN PUISSANCE DE L'INTERCOMMUNALITÉ DE PROJET
      • 1. Une préoccupation ancienne
        • a) Un remède à l'émiettement communal
        • b) Les principales étapes : une " stratification " des structures
        • c) Les lignes directrices d'une réforme de l'intercommunalité : le rôle actif du Sénat
      • 2. Une relance récente : la loi du 12 juillet 1999
        • a) Les principaux objectifs
        • b) Un premier bilan encourageant
    • C. DES FACTEURS DE COMPLEXITE POUR L'ORGANISATION TERRITORIALE
      • 1. Les ambiguïtés de la politique des pays
        • a) La loi d'orientation du 4 février 1995 : le pays espace de projet
        • b) La loi du 25 juin 1999 : une procédure plus complexe
      • 2. La prolifération des " zonages "
        • a) Le zonage : un outil complexe mais pourtant utile
        • b) Une simplification toujours attendue
      • 3. Les mécanismes complexes des interventions communautaires
        • a) Un poids significatif dans la vie locale
        • b) Une mise en oeuvre complexe
    • D. LES SPÉCIFICITÉS DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER
• CHAPITRE III
  
  LE CADRE DE L'EXERCICE DES COMPÉTENCES LOCALES :
  DES BLOCS DE COMPÉTENCES À LA COGESTION
  • I. UNE LOGIQUE INITIALE DÉVOYÉE
    • A. LA LOGIQUE INITIALE
      • 1. Une nouvelle conception du rôle de l'Etat dans un cadre défini par la loi
        • a) Une nouvelle conception du rôle de l'Etat
        • b) Un cadre fixé par la loi
      • 2. Des transferts de blocs de compétences en fonction des vocations dominantes de chaque niveau de collectivité locale
        • a) L'identification des vocations dominantes des différents niveaux
        • b) La détermination de blocs de compétences
    • B. UNE LOGIQUE DÉVOYÉE
      • 1. De la confusion...
        • a) La multiplication des formules de cogestion
        • b) Un cadre contraignant pour les collectivités locales
      • 2. ... A la recentralisation des compétences
        • a) Des dispositifs coercitifs
        • b) Une présomption inacceptable : l'incapacité des collectivités locales à appliquer la loi
  • II. UNE LOGIQUE CONTRACTUELLE INÉGALITAIRE
    • A. L'IMPORTANCE CROISSANTE DES TECHNIQUES CONTRACTUELLES
      • 1. Les contrats de plan Etat-régions : une enveloppe financière considérable en partie seulement prise en charge par l'Etat
        • a) La contractualisation décentralisée, héritière de " l'ardente obligation " nationale
        • b) Des financements croissants, répartis entre plusieurs partenaires
      • 2. Les contrats de ville ou la tentative de rationalisation d'une politique foisonnante
        • a) Une prolifération à laquelle la contractualisation n'a pas totalement mis fin
        • b) Une politique partagée
      • 3. Les contrats locaux de sécurité : un outil perfectible
        • a) Une procédure qui couvre une part croissante du territoire
        • b) Une méthodologie perfectible
      • 4. Les autres contrats : quelle cohérence globale et quelle place pour les collectivités territoriales ?
    • B. LA RUPTURE DE L'ÉGALITÉ ENTRE LES CONTRACTANTS
      • 1. Le contrat, vecteur de l'intervention de l'Etat
        • a) La méthode, ou le déséquilibre dans la négociation du contrat
        • b) Les matières contractuelles, ou le déséquilibre dans le contenu du contrat
      • 2. L'absence de sanction du non respect par l'Etat de ses engagements
        • a) Une exécution défaillante des engagements financiers
        • b) Une relation contractuelle dépourvue de force contraignante ?
• CHAPITRE IV
  
  FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE :
  L'ETAT ÉLABORE DES RÈGLES INADAPTÉES DONT IL NE SUPPORTE PAS LES CONSÉQUENCES
  • I. UNE CONSTRUCTION STATUTAIRE LABORIEUSE QUI N'A PAS SUFFISAMMENT PRIS EN COMPTE LES BESOINS SPÉCIFIQUES DES COLLECTIVITÉS LOCALES
    • A. LES PRINCIPES POSÉS EN 1984 : UNITÉ, PARITÉ... SPÉCIFICITÉ
      • 1. L'unité de la fonction publique territoriale
      • 2. La parité entre les fonctions publiques
      • 3. La spécificité de la fonction publique territoriale
    • B. LA DIFFICILE MISE EN PLACE DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE
  • II. DES DISPOSITIONS STATUTAIRES ET RÉGLEMENTAIRES INADAPTÉES ET RIGIDES
    • A. DES PROCÉDURES TRÈS LOURDES
      • 1. Le recrutement et le système du concours
      • 2. La formation
      • 3. Le déroulement de carrière et la mobilité
      • 4. Les incidents de carrière
    • B. DES INSTITUTIONS QUI ONT MONTRÉ LEURS LIMITES
      • 1. Le CNFPT
      • 2. Les centres de gestion
      • 3. La CNRACL : une situation financière inquiétante
    • C. LES RÉMUNÉRATIONS SONT CONTRAINTES AU NOM DU PRINCIPE DE PARITÉ
    • D. LE RECRUTEMENT DE CONTRACTUELS EST FORTEMENT ENCADRÉ
    • E. L'INADÉQUATION DES STATUTS PARTICULIERS AUX NOUVEAUX BESOINS DES COLLECTIVITÉS LOCALES
    • F. LE CAS PARTICULIER DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER.
      • 1. La surrémunération est un frein à l'embauche
      • 2. Les indemnités d'éloignement
      • 3. L'emploi de non-titulaires
  • III. LES INCERTITUDES QUANT AU VOLUME DE L'EMPLOI PUBLIC TERRITORIAL
    • A. L'EXTENSION DE LA NOTION D'AGENT PUBLIC CRÉE DES CHARGES POUR LES COLLECTIVITÉS EMPLOYEURS
      • 1. La réduction de la possibilité pour les collectivités de recruter sur des contrats de droit privé
      • 2. Une rigidité accrue de la gestion des personnels
    • B. LE RENOUVELLEMENT DES EFFECTIFS
• CHAPITRE V
  
  UN SYSTÈME DE FINANCEMENT
  QUI NE GARANTIT PAS L'AUTONOMIE LOCALE
  • I. LA NOUVELLE DONNE DE LA DÉCENTRALISATION
    • A. L'HÉRITAGE DU " PLAN DE DÉVELOPPEMENT DES RESPONSABILITÉS LOCALES "
    • B. UN RENFORCEMENT DE L'AUTONOMIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS
  • II. LA COMPENSATION FINANCIÈRE DES TRANSFERTS DE CHARGES : THÉORIE ET PRATIQUE
    • A. LES PRINCIPES DE LA COMPENSATION
      • 1. Une compensation intégrale à la date du transfert
      • 2. Une compensation constituée au moins pour moitié par des ressources fiscales
    • B. LES AMBIGUÏTÉS D'UN SYSTÈME COMPLIQUÉ
      • 1. Le mode de calcul des compensations ne permet pas une compensation intégrale
        • a) Le calcul des compensations repose sur la distinction entre l'évolution théorique et l'évolution réelle des ressources et charges transférées
        • b) Cette distinction n'a pas permis une compensation intégrale des charges transférées
      • 2. La remise en cause du principe du financement par la fiscalité
      • 3. Le régime de compensation est-il respectueux de la libre administration des collectivités locales ?
    • C. L'ALOURDISSEMENT DES CHARGES NON COMPENSÉES : UN RISQUE POUR LES BUDGETS LOCAUX
      • 1. Les transferts de charges ne concernent pas seulement les domaines mentionnés par les lois de décentralisation
      • 2. Un décalage entre les procédures et les enjeux financiers
  • III. LE DÉMANTÈLEMENT DE LA FISCALITÉ LOCALE
    • A. UNE FISCALITÉ LOCALE DE PLUS EN PLUS " VIRTUELLE "
      • 1. Une marge de manoeuvre fiscale de plus en plus réduite
        • a) La marge de manoeuvre fiscale des collectivités locales ...
        • b) ... se réduit peu à peu
      • 2. L'évolution des taux et des bases détermine de moins en moins l'évolution du produit
      • 3. Peut-on encore parler d'impôts directs locaux ?
    • B. LE COÛT DE LA NON RÉFORME
      • 1. Des inégalités qui se perpétuent et amènent l'Etat à supprimer tout ou partie des impôts directs locaux
        • a) Les inégalités " inévitables "
        • b) Les inégalités injustifiables
        • c) La stratégie des gouvernements successifs : payer plutôt que réformer
      • 2. Une charge croissante pour le budget de l'Etat
      • 3. Un manque à gagner pour les collectivités locales
        • a) Les modes d'indexation entraînent des manques à gagner
        • b) Les mécanismes d'érosion du montant des compensations
        • c) Les conséquences sur la taxe foncière et la taxe d'enlèvement des ordures ménagères
  • IV. LES COLLECTIVITÉS LOCALES, VARIABLE D'AJUSTEMENT DU BUDGET DE L'ETAT
    • A. L'ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE DES CONCOURS DE L'ÉTAT
      • 1. Les concours de l'Etat : un ensemble hétérogène
        • a) Les dégrèvements
        • b) Les compensations
        • c) Les dotations de l'Etat
      • 2. La réduction de la part des dotations dans l'effort total de l'Etat
    • B. L'ENVELOPPE NORMÉE : UN " RENDEZ-VOUS MANQUÉ "
      • 1. Concilier maîtrise des dépenses publiques et stabilité des concours aux collectivités locales : une bonne idée ...
        • a) Maîtriser les dépenses publiques
        • b) Améliorer la prévisibilité de l'évolution des budgets locaux
      • 2. ... qui a été détournée de son objet initial ....
      • 3. ... et qui n'a pas modifié la nature des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales
  • V. LA PÉRÉQUATION EN PANNE
    • A. LE CONTRASTE ENTRE LES BESOINS ET LES CREDITS
      • 1. Les difficultés de mesurer les écarts de richesse
      • 2. Un faible volume de crédits
      • 3. La péréquation : du " saupoudrage " ?
    • B. LA FAIBLESSE DES INSTRUMENTS EXISTANTS
      • 1. La DGF des communes est peu péréquatrice
        • a) Les modalités de répartition de la DGF des communes et des structures intercommunales
        • b) Les crédits consacrés à la péréquation ne parviennent pas à " décoller "
        • c) L'origine du blocage
      • 2. Les fonds nationaux de péréquation
        • a) Des fonds à l'objet de moins en moins défini
        • b) La péréquation finance la péréquation
        • c) Une situation paradoxale
      • 3. La péréquation des réductions de crédits
        • a) La réforme de la DGE
        • b) La modulation des baisses de DCTP
        • c) Les compensations d'exonérations fiscales sont-elles péréquatrices ?
    • C. LES NOUVELLES FORMES DE PÉRÉQUATION
      • 1. La péréquation volontaire des ressources fiscales : la taxe professionnelle unique
      • 2. La péréquation forcée des ressources fiscales
      • 3. Les contrats de plan sont-ils péréquateurs ?
  • VI. UN ÉTRANGE MOUVEMENT DE RECENTRALISATION DES FINANCES LOCALES
    • A. LA MÉCANIQUE DE LA RECENTRALISATION
      • 1. La transformation d'impôts locaux en dotations budgétaires
      • 2. Les concours de l'Etat aux collectivités locales sur la sellette
    • B. POURQUOI L'ÉTAT RECENTRALISE-T-IL ?
      • 1. Améliorer la justice fiscale ?
      • 2. Renforcer la péréquation ?
      • 3. Maîtriser la dépense publique ?
• CHAPITRE VI
  
  UN BILAN SECTORIEL
  • I. L'AIDE SOCIALE
    • A. L'ALTÉRATION PROGRESSIVE DU PRINCIPE DES " BLOCS DE COMPÉTENCE "
      • 1. La volonté originelle de clarification
        • a) Un principe simple
        • b) L'émiettement structurel du secteur social
        • c) La définition centralisée de l'aide sociale légale
        • d) Une compétence résiduelle de l'Etat aux contours flous
      • 2. Des difficultés de mise en oeuvre des compétences partagées
        • a) La prise en charge des personnes handicapées
        • b) La prise en charge des parents isolés en difficulté
        • c) La judiciarisation de l'aide sociale à l'enfance
        • d) Des COTOREP insuffisamment attentives aux préoccupations des départements
      • 3. De nouvelles formes de " partenariat imposé "
        • a) Le revenu minimum d'insertion (RMI)
        • b) Le logement pour les plus démunis
        • c) Les fonds d'aide aux jeunes (FAJ)
      • 4. L'Etat conserve une emprise forte sur des facteurs essentiels d'évolution de la dépense départementale d'aide sociale
        • a) Le département ne contrôle pas l'évolution des rémunérations des personnels sociaux et médico-sociaux
          • (a) Le glissement vieillesse technicité (GVT)
          • (b) Les revalorisations spécifiques de rémunération
          • (c) La mise en oeuvre du passage aux 35 heures
        • b) Le poids des normes
    • B. LA DÉCENTRALISATION A PERMIS UNE AMÉLIORATION DE LA PERFORMANCE PUBLIQUE DANS LE DOMAINE SOCIAL
      • 1. L'amélioration des performances en matière sociale
        • a) Une dépense maîtrisée dans un contexte difficile
        • b) La décentralisation n'est pas un facteur d'aggravation des inégalités de l'offre sociale
          • (a) La décentralisation a permis un effort de rattrapage en matière d'équipements pour personnes handicapées adultes ou âgées
        • c) Les départements ont su développer leurs services sociaux
      • 2. Les défis à relever
        • a) Des besoins élevés en matière de renforcement de la cohésion sociale et de prévention pour la jeunesse
        • b) La question lourde de la dépendance
  • II. LA FORMATION PROFESSIONNELLE
    • A. UN TRANSFERT CLAIR EN APPARENCE
      • 1. Les choix de 1983
      • 2. L'apprentissage
      • 3. La formation professionnelle continue
      • 4. La formation professionnelle des jeunes
    • B. UN ETAT OMNIPRÉSENT DANS LE DOMAINE DE LA FORMATION
      • 1. L'Etat conserve en droit et en fait une compétence considérable
      • 2. L'Etat a étendu son rôle d'impulsion en sollicitant des financements croisés
      • 3. La région occupe encore une place restreinte dans le système de financement de la formation professionnelle
  • III. LA SÉCURITÉ
    • A. UNE COMPÉTENCE LARGEMENT PARTAGÉE
      • 1. Un pouvoir étendu du maire en matière de police
        • a) L'objet de la police municipale
        • b) Les limites du pouvoir de police du maire
      • 2. L'affirmation du rôle des polices municipales
        • a) L'émergence des polices municipales
        • b) Le nouveau cadre juridique issu de la loi du 15 avril 1999
    • B. LES LIMITES ACTUELLES DE LA POLITIQUE DE PROXIMITE
      • 1. Des mesures marquées par de nombreuses incertitudes
        • a) Les contrats locaux de sécurité
        • b) Les emplois de proximité
        • c) Les difficultés rencontrées dans le redéploiement des personnels vers les zones sensibles
      • 2. Un fort sentiment d'insécurité
        • a) Une croissance globale des infractions
        • b) Une aggravation de l'insécurité quotidienne
  • IV. L'ÉDUCATION
    • A. LE PARTAGE DES COMPÉTENCES
      • 1. L'organisation institutionnelle
        • a) Le champ d'application des transferts de compétences
        • b) Les nouvelles règles de planification et de programmation des équipements scolaires
        • c) Le régime des établissements publics locaux d'enseignement
          • (1) Un nouveau statut
          • (2) Une ouverture sur l'extérieur
        • d) Les prérogatives conservées par l'Etat
          • (1) Prérogatives de l'Etat et moyens de contrôle
          • (2) Mise en place d'instances de concertation territoriale
      • 2. L'organisation financière
        • a) Un financement partagé
        • b) Des mécanismes spécifiques de compensation.
          • (1) Compensation des charges de fonctionnement.
          • (2) Compensation des charges d'équipement.
        • c) Financements conjoints entre collectivités de niveaux différents.
      • 3. La prise en charge par les collectivites de leurs nouvelles competences.
        • a) Transferts et mises à disposition de personnels.
          • (1) Les principes.
          • (2) Des transferts limités.
          • (3) Une collaboration étroite entre services académiques et collectivités territoriales.
        • b) L'organisation des services locaux
    • B. UN BILAN SATISFAISANT MALGRÉ DES INSUFFISANCES
      • 1. Les insuffisances de la programmation
      • 2. Des financements multiples
        • a) Les contributions des communes
        • b) Les concours de l'Etat
      • 3. Le remarquable effort des collectivités locales
    • C. LA QUESTION DES TRANSPORTS SCOLAIRES
    • D. LA PARTICIPATION DES RÉGIONS AU FINANCEMENT DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
  • V. LA CULTURE
    • A. L'INTERVENTION DES COLLECTIVITÉS LOCALES A PRIS SON ESSOR AVANT LA DÉCENTRALISATION
    • B. LES PRINCIPES RETENUS PAR LES LOIS DE DÉCENTRALISATION
      • 1. La confirmation des compétences exercées par les collectivités territoriales dans le domaine culturel
      • 2. Des compétences partagées
        • a) Les enseignements culturels
        • b) Les bibliothèques
        • c) Les archives
        • d) Les autres compétences
      • 3. Des compétences encadrées
      • 4. L'évolution depuis 1983
        • a) Une lente mise en oeuvre des lois de décentralisation
        • b) L'évolution législative
      • 5. Les cas particuliers des départements d'outre-mer, puis de la Corse
    • C. LES FAITS  : DYNAMISME ET EFFICACITE DE L'ACTION CULTURELLE DES COLLECTIVITES LOCALES, RETICENCE DE L'ETAT
      • 1. Un dynamisme local avéré
        • a) La prise de conscience de l'importance du développement culturel local
        • b) La mobilisation de moyens importants
        • c) Des politiques innovantes, adaptées aux besoins locaux
      • 2. L'emprise de l'Etat
        • a) L'instrumentalisation des financements croisés
        • b) Les obstacles à la déconcentration
  • VI. LE SPORT
    • A. AVANT LA DÉCENTRALISATION : DÉJÀ UN TERRAIN DE CHOIX POUR L'INITIATIVE LOCALE
      • 1. Développement des équipements
      • 2. Création des services municipaux des sports
      • 3. Les départements
    • B. LES LOIS DE DÉCENTRALISATION ET LA LOI " SPORT " : LES SILENCES DU LÉGISLATEUR SUR LES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES
      • 1. Le sport : un domaine oublié par les lois de décentralisation
      • 2. La loi sport du 16 juillet 1984
      • 3. Les modifications successives de la loi " sport "
    • C. UN DYNAMISME QUI CONFIRME LA PRÉPONDERANCE DES COMMUNES
      • 1. Un effort financier considérable
      • 2. L'action relative aux équipements et installations sportives
        • a) Action en matière de sécurité
        • b) Les installations sportives
      • 3. Un soutien indispensable au mouvement sportif
      • 4. Des initiatives pour les nouvelles pratiques sportives
    • D. DES DYSFONCTIONNEMENTS QUI HANDICAPENT LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DANS LE DOMAINE DU SPORT
      • 1. La multiplicité des services extérieurs compétents
      • 2. Normes et responsabilité
        • a) Les normes techniques
        • b) Les règles applicables aux personnels sportifs
  • VII. LES INTERVENTIONS ÉCONOMIQUES DES COLLECTIVITÉS LOCALES
    • A. LA SITUATION ANTÉRIEURE À 1982 : UN CADRE JURISPRUDENTIEL RESTRICTIF
    • B. LES LOIS DE DÉCENTRALISATION : PRINCIPES ET LIMITES
    • C. LE DISPOSITIF RÉSULTANT DE LA NOUVELLE LÉGISLATION
      • 1. L'action en faveur du développement économique
        • a) Les aides directes au développement économique
        • b) Les aides indirectes
      • 2. La protection des intérêts économiques et sociaux de la population
        • a) Les aides aux entreprises en difficulté
        • b) Le maintien des services nécessaires à la population
        • c) Les subventions des communes aux entreprises exploitant un cinéma
    • D. LE BILAN QUANTITATIF ET QUALITATIF
      • 1. Le développement constant des aides aux entreprises
        • a) Il n'est pas aisé de mesurer l'importance des aides accordées.
        • b) La multiplication des initiatives, parfois au-delà du cadre légal
      • 2. Les interventions économiques des collectivités territoriale sont-elles efficaces ?
    • E. UN CADRE JURIDIQUE EN DÉCALAGE AVEC LA RÉALITÉ
      • 1. Les manquements aux règles
      • 2. Les difficultés d'interprétation et de contrôle
        • a) Les incertitudes du cadre juridique résultent tout d'abord du droit communautaire
        • b) La réglementation nationale est également génératrice de difficultés
• DEUXIÈME PARTIE
• LES PROPOSITIONS DE LA MISSION D'INFORMATION : POUR UNE RÉPUBLIQUE TERRITORIALE
• CHAPITRE I
  
  UNE ORGANISATION INSTITUTIONNELLE PLUS EFFICACE
  • I.  POUR UN ÉTAT TERRITORIAL ADAPTÉ À LA DÉCENTRALISATION
    • A. UN ÉTAT RECENTRÉ SUR SES COMPÉTENCES ESSENTIELLES
      • a) L'État n'a pas le monopole de l'intérêt général
      • b) L'État doit se désengager des fonctions de gestion
    • B. RÉNOVER LA FONCTION DE CONTRÔLE
      • 1. L'État doit veiller à la qualité du contrôle de légalité
        • a) Sanctionner les défaillances manifestes du contrôle de légalité
        • b) Renforcer la qualité juridique du contrôle
      • 2. La fonction de conseil doit être développée
        • a) Les attentes des élus sont fortes
        • b) Renforcer les capacités d'expertise interne
      • 3. Les contrôles financiers
    • C. CHANGER L'ORGANISATION TERRITORIALE DE L'ÉTAT
      • 1. Parfaire les partages de services
      • 2. Alléger l'organisation territoriale de l'État
    • D. UNE NOUVELLE APPROCHE DE LA DÉCONCENTRATION
      • 1. Dénoncer les ambiguïtés de la déconcentration
        • a)  L'inertie des administrations centrales
        • b) Quels liens entre décentralisation et déconcentration ?
      • 2. Redéfinir les rôles respectifs des administrations centrales et des services déconcentrés
      • 3. Promouvoir une véritable " interministérialité de terrain "
      • 4. Renforcer le rôle du préfet comme interlocuteur des collectivités locales
  • II. ACCOMPAGNER LES MUTATIONS DE L'ORGANISATION ADMINISTRATIVE LOCALE
    • A. POURSUIVRE LE RENFORCEMENT DE L'INTERCOMMUNALITE SANS REMETTRE EN CAUSE L'IDENTITE COMMUNALE
      • 1. La commune, cellule de base de la démocratie locale
        • a) Une perception claire par les élus locaux du rôle de l'intercommunalité
        • b) Une réaffirmation nécessaire de la place des communes
      • 2. Un mouvement de rationalisation de l'intercommunalité qui doit être approfondi
        • a) Des progrès incontestables
        • b) Des améliorations souhaitables
      • 3. Vers une élection directe des délégués intercommunaux ?
        • a) Une question importante pour la démocratie locale...
        • b) ...Dont tous les effets doivent être mesurés
    • B. PROMOUVOIR UNE DOUBLE EXIGENCE D'EFFICACITÉ ET DE SIMPLIFICATION
      • 1. L'exigence d'efficacité
        • a) Une identification claire des missions respectives des différents niveaux
        • b) Encourager les formules de coopération interdépartementale et interrégionale
        • c) Vers un droit à l'expérimentation institutionnelle ?
      • 2. L'exigence de simplification
        • a) Le pays doit rester un espace de projet
        • b) Pour une harmonisation des zonages et une simplification des procédures qui leur sont attachées
    • C. RENFORCER LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE
      • 1. Les principaux freins au développement de la coopération décentralisée
      • 2. Promouvoir une politique globale et intégrée dans les objectifs de l'aménagement du territoire national
• CHAPITRE II
  
  DES COMPÉTENCES CLARIFIÉES ET RENFORCÉES
  • I. UN PRÉALABLE : UNE AMÉLIORATION DU CADRE JURIDIQUE ET FINANCIER D'EXERCICE DES COMPÉTENCES
    • A. DES PRINCIPES MIEUX AFFIRMÉS POUR L'EXERCICE DES COMPÉTENCES TRANSFÉRÉES
      • 1. Une compensation intégrale et évolutive des charges transférées
      • 2. Une réelle liberté d'organisation dans la mise en oeuvre des compétences transférées
        • a) Retrouver l'esprit de la décentralisation
        • b) Quelles voies juridiques pour mieux garantir le respect des compétences locales ?
      • 3. Un droit à l'expérimentation sur la base du volontariat
    • B. DE NOUVELLES RÈGLES DU JEU POUR L'EXERCICE EN PARTENARIAT DE COMPÉTENCES PARTAGÉES
      • 1. Entre l'Etat et les collectivités locales : un partenariat rééquilibré
        • a) Pour un Etat " contractuel "
        • b) Une nouvelle règle du jeu pour les relations contractuelles entre l'Etat et les collectivités locales
      • 2. Entre collectivités locales : la promotion de la collectivité chef de file
    • C. DES MOYENS INSTITUTIONNELS RENFORCÉS
      • 1. La recherche de formules adaptées pour surmonter les rigidités du cadre institutionnel
      • 2. Le rôle de la gestion déléguée
      • 3. Les sociétés d'économie mixte
  • II. UNE RÉPARTITION PLUS RATIONNELLE DES COMPÉTENCES AU SERVICE DE L'EFFICACITÉ DE L'ACTION PUBLIQUE
    • A. L'ÉDUCATION : TRANSFÉRER LA RESPONSABILITÉ DES BÂTIMENTS UNIVERSITAIRES AUX RÉGIONS
    • B. LA FORMATION PROFESSIONNELLE : RENFORCER LA COMPÉTENCE DES RÉGIONS
    • C. L'ÉQUIPEMENT : CONFIER AU DÉPARTEMENT L'ENTRETIEN DES ROUTES NATIONALES
    • D. L'ACTION SOCIALE ET MÉDICO-SOCIALE : DÉMÊLER L'ÉCHEVEAU DES COMPÉTENCES PARTAGÉES ENTRE L'ETAT ET LE DÉPARTEMENT
      • 1. Clarifier la répartition des compétences
      • 2. Revenir à l'esprit des " blocs de compétence " pour gérer les nouveaux domaines de l'action sociale
    • E. LA CULTURE : MIEUX ORDONNER UN PAYSAGE CONFUS
    • F. LA SÉCURITÉ : OUVRIR DROIT À L'EXPÉRIMENTATION POUR PLACER UNE POLICE TERRITORIALE DE PROXIMITÉ SOUS L'AUTORITÉ DES MAIRES
      • 1. Une exigence : relever le défi de la délinquance de proximité
      • 2. Mieux associer les élus locaux aux politiques de sécurité
    • G. LES SERVICES DÉPARTEMENTAUX D'INCENDIE ET DE SECOURS : RENFORCER LE RÔLE DU DÉPARTEMENT
      • 1. Le bilan de la départementalisation
      • 2. Le financement très contesté des SDIS
      • 3. Pour un renforcement du rôle du département
    • H. LES INTERVENTIONS ÉCONOMIQUES DES COLLECTIVITÉS LOCALES : ADAPTER LE DROIT AUX RÉALITÉS LOCALES
• CHAPITRE III
  
  POUR UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DES SPÉCIFICITÉS DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE
  • I. RELEVER LE DÉFI DES 35 HEURES
    • A. DE TROP NOMBREUSES INCERTITUDES
      • 1. L'absence de norme
      • 2. Le constat établi par le " rapport Roché "
    • B. UNE MÉTHODE CONTESTABLE
      • 1. La méthode réglementaire a été retenue après l'échec d'un accord-cadre
      • 2. Une disposition nationale est-elle nécessaire ?
  • II. ASSOUPLIR LES CONTRAINTES STATUTAIRES ET AFFIRMER LA SPÉCIFICITÉ DES COLLECTIVITÉS LOCALES
    • A. RESPECTER LA LIBERTÉ DE RECRUTEMENT ET DE GESTION DES EMPLOYEURS LOCAUX
      • 1. Professionnaliser les concours
      • 2. Respecter la liberté contractuelle et la liberté de gestion
    • B. AFFIRMER LE POUVOIR DE DÉCISION DES COLLECTIVITÉS LOCALES : POUR UN PRINCIPE DE PARITÉ QUI NE SOIT PAS À SENS UNIQUE
    • C. LA FORMATION ET LA MOBILITÉ : POUR UNE FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE PLUS ATTRACTIVE
      • 1. Une formation initiale rénovée
      • 2. Une obligation de fidélité ?
      • 3. La mobilité et le déroulement de carrière : récompenser le mérite et les compétences
    • D. LE PRINCIPE D'ADAPTATION ET L'ANTICIPATION DES BESOINS DES COLLECTIVITÉS LOCALES : L'EXEMPLE DE L'INTERCOMMUNALITÉ
• CHAPITRE IV
  
  UN SYSTÈME DE FINANCEMENT LOCAL RENOVÉ
  • I. LA FISCALITE LOCALE, CONDITION NÉCESSAIRE DE LA LIBRE ADMINISTRATION
    • A. LA LIBRE ADMINISTRATION NE SE RESUME PAS A LA LIBERTÉ DE DÉPENSER
      • 1. Un modèle possible
      • 2. Une solution inadaptée au contexte français
    • B. UN ATOUT À PRÉSERVER
      • 1. Un impératif démocratique
      • 2. Une nécessité économique
      • 3. Une exigence constitutionnelle
    • C. POUR DES IMPÔTS LOCAUX ADAPTÉS ET GARANTIS CONSTITUTIONNELLEMENT
      • 1. Vers une réforme de la Constitution ?
      • 2. Des impôts locaux adaptés
  • II. UNE PÉRÉQUATION RENFORCÉE
    • A. LA PÉRÉQUATION EST-ELLE COMPATIBLE AVEC LA DECENTRALISATION ?
      • 1. Les termes du débat
      • 2. La péréquation est le corollaire de la décentralisation
    • B. AMÉLIORER LE CARACTÈRE PÉRÉQUATEUR DE LA DGF
      • 1. Modifier l'ordre de répartition des composantes de la DGF ?
      • 2. Dissocier la dotation d'intercommunalité de la DGF des communes ?
      • 3. Lier l'évolution de la dotation forfaitaire à celle de la dotation d'intercommunalité ?
    • C. RATIONALISER LES DISPOSITIFS ACTUELS
      • 1. Simplifier les dispositifs actuels ?
      • 2. Mieux cibler les dispositifs actuels ?
      • 3. Renforcer les moyens des dispositifs actuels ?
  • III. UNE NOUVELLE DONNE POUR LES CONCOURS DE L'ÉTAT
    • A. FIXER DES RÈGLES DU JEU CLAIRES
      • 1. Instaurer un véritable rendez-vous triennal
      • 2. Associer les collectivités locales aux décisions qui ont des conséquences sur leurs budgets
    • B. REVOIR LE MODE D'INDEXATION DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ETAT
      • 1. Associer les collectivités locales à la croissance
        • a) Quelle progression pour l'enveloppe normée ?
        • b) Quelle progression pour les dotations de fonctionnement et d'équipement ?
      • 2. Le cas particulier de l'indexation des compensations d'exonérations fiscales
• LES PROPOSITIONS DE LA MISSION D'INFORMATION
  
• OBSERVATIONS DU GROUPE SOCIALISTE
  
  SUR LES PROPOSITIONS FIGURANT DANS LA MOTION ADOPTÉE
  PAR LA MISSION D'INFORMATION SUR LA DÉCENTRALISATION
• ANNEXES
• ANNEXE 1
  
  RAPPEL DES PROPOSITIONS DU RAPPORT D'ÉTAPE
  DE LA MISSION D'INFORMATION
• ANNEXE 2
  
  LISTE DES PERSONNALITÉS AUDITIONNÉES