2. La formation
La
formation est inhérente au système de la carrière. Elle
permet de préparer les futurs fonctionnaires aux tâches de service
public. Or, elle suscite de nombreux mécontentements.
En particulier, un agent qui vient d'être recruté par une
collectivité ne peut prendre poste immédiatement. La
contradiction entre les besoins immédiats des employeurs et la
formation initiale des fonctionnaires, organisée après leur
recrutement
, est une source majeure de dysfonctionnements.
La plupart des fonctionnaires suivent une formation en deux temps : une
formation initiale préalable à la titularisation et une formation
d'adaptation à l'emploi après la titularisation. Quant aux
administrateurs, leur formation initiale a lieu après réussite au
concours, avant la nomination dans une collectivité territoriale.
De plus, l'effort de formation des collectivités territoriales peut
sembler insuffisant au regard de celui de l'Etat ; il représente
1 % de la masse salariale dans les collectivités locales contre 3
à 6 % pour l'Etat employeur. Ces chiffres traduisent en partie la
difficulté qu'éprouvent les collectivités locales à
trouver une offre de formation adaptée à leurs besoins.
3. Le déroulement de carrière et la mobilité
La
gestion des fonctionnaires est décentralisée
, dans la mesure
où chaque collectivité ou établissement détient la
maîtrise de la création des emplois, du recrutement et de la
gestion des agents.
La " loi Galland " du 13 juillet 1987 a institué les
cadres d'emplois
,
qui constituent une spécificité
de la fonction publique territoriale par rapport aux
corps
de la
fonction publique de l'État. Chaque collectivité crée les
cadres d'emplois dont elle a besoin et les gère librement ; ces
cadres d'emplois ne sont pas hiérarchisés entre les niveaux
départemental, régional ou national comme le sont les corps
d'Etat. Nomination, titularisation, affectation, mutation, promotion et
procédure disciplinaire relèvent de la seule décision de
l'autorité territoriale.
Le
système de la carrière
202(
*
)
signifie que la suppression
d'un emploi ne peut entraîner le licenciement du fonctionnaire qui
l'occupe : celui-ci reste rattaché par son grade au cadre d'emplois
dont il relève ; il a
droit à occuper un autre emploi
.
Le système de la carrière est relativement facile à mettre
en oeuvre pour l'Etat qui est employeur unique. Mais la multiplicité des
employeurs territoriaux complique singulièrement la tâche dans la
fonction publique territoriale, notamment pour les petites
collectivités :
quid
de la petite commune qui
délègue un service public local, supprime les emplois
correspondants et se voit obligée d'offrir aux fonctionnaires
concernés d'autres emplois ? La
mutualisation du droit à
la carrière
a constitué une réponse (voir
infra
, les incidents de carrière).
Le système de la carrière ménage une certaine
mobilité géographique ou inter-collectivité
, en
raison de l'existence de seuils démographiques
203(
*
)
, de quotas de promotion au sein des
cadres d'emplois ou entre les cadres d'emplois, ou des positions statutaires
comme le détachement, la mise à disposition, la
disponibilité.
Institués par la voie réglementaire, les
seuils
démographiques
sont imposés pour le recrutement de certains
agents, afin d'assurer la parité entre les déroulements de
carrière malgré la diversité des collectivités.
Ils restreignent la possibilité pour les collectivités
territoriales de reconnaître le mérite de leurs agents et les
responsabilités effectivement exercées. Ils constituent une
contrainte forte qui
méconnaît la réalité des
communes qui se situent en deçà des seuils démographiques
mais connaissent une expansion forte
. Ils pénalisent les
collectivités petites et moyennes qui, ne pouvant promouvoir leurs
agents, sont condamnées à voir partir les plus
expérimentés d'entre eux vers les grandes collectivités.
Le
système des quotas de promotion interne et de promotion de
grade
limite la proportion des agents d'un cadre d'emplois susceptibles de
bénéficier d'un avancement. Il transpose dans les
collectivités locales les pyramidages statutaires en vigueur dans la
fonction publique de l'État. Il paraît à bien des
égards incompréhensible et générateur de pesanteur
administrative et d'inégalités entre collectivités.
La mobilité au sein de la fonction publique territoriale est
entravée par certaines dispositions inadaptées, comme
l'interdiction de la mobilité entre filières au sein de la
même collectivité
.
Quant à la mobilité entre fonctions publiques, elle est quasiment
inexistante des administrations territoriales vers l'Etat, en raison d'une
absence de volonté politique et du corporatisme caractérisant
certains corps d'Etat.