"pour une République territoriale: l'unité dans la diversité" (rapport)

N° 447

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 28 juin 2000

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission commune d'information (1) chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales,

Tome I

Par M. Michel MERCIER,

Sénateur.

(1) Cette mission est composée de : MM. Jean-Paul Delevoye, président ; Jacques Bellanger, Joël Bourdin, Paul Girod, vice-présidents ; Robert Bret, Louis de Broissia, Jean-François Picheral, Lylian Payet, secrétaires ; Michel Mercier, rapporteur ; Claude Domeizel, Patrice Gélard, Hubert Haenel, Claude Haut, Daniel Hoeffel, Jean Huchon, Jean-François Humbert, Philippe Marini, Gérard Miquel, Bernard Murat, Philippe Nachbar, Jacques Oudin, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Raincourt, Philippe Richert, Bernard Seillier, Guy Vissac.

Collectivités locales.

SOMMAIRE

Pages

MOTION ADOPTÉE PAR LA MISSION D'INFORMATION 17

INTRODUCTION 27

PREMIÈRE PARTIE - LA DÉCENTRALISATION ET L'EFFICACITÉ DE L'ACTION PUBLIQUE 34

CHAPITRE PREMIER LE CONTEXTE : UNE RÉFORME EFFICACE ET ADAPTÉE AUX NOUVEAUX DÉFIS SOCIAUX 36

I. LA DÉCENTRALISATION : UNE REDISTRIBUTION DES POUVOIRS AU SERVICE DE L'EFFICACITE DE L'ACTION PUBLIQUE 36

A. L'EMERGENCE DIFFICILE DE L'IDEE DE DECENTRALISATION 36

1. Un long cheminement 36

a) Une histoire " cahotique " 36

b) Une double dépossession 38

2. Une affirmation progressive 40

a) Un réel mouvement de décentralisation 40

b) Une étape importante : le projet de loi relatif au développement des responsabilités locales 41

B. LES PRINCIPAUX OBJECTIFS DE LA DÉCENTRALISATION 42

1. Une nouvelle distribution des pouvoirs dans un Etat unitaire 42

a) Une nouvelle distribution des pouvoirs 42

b) Le maintien des principes de l'Etat unitaire 44

2. La recherche d'une meilleure efficacité de l'action publique 4 5

a) Un Etat recentré sur ses compétences essentielles 45

b) Une organisation administrative rationalisée 47

3. Une démocratie de proximité 47

a) Un processus de décision proche des citoyens 47

b) Une capacité d'adaptation et d'innovation 48

II. L'AFFIRMATION DES COLLECTIVITÉS LOCALES COMME DES ACTEURS ÉCONOMIQUES DE PREMIER PLAN 49

A. LA PLACE DES COLLECTIVITÉS LOCALES DANS L'ÉCONOMIE NATIONALE 4 9

1. Une place significative 50

2. Un facteur de croissance pour l'économie nationale 51

B. L'EFFICACITÉ DE LA GESTION DECENTRALISÉE 53

1. L'assainissement financier 53

2. La sagesse fiscale 58

3. Un excédent budgétaire 62

C. LE DÉVELOPPEMENT DU CONTRÔLE FINANCIER 63

III. DE NOUVEAUX DÉFIS POUR L'ACTION PUBLIQUE 64

A. DE PROFONDES MUTATIONS DÉMOGRAPHIQUE ET ÉCONOMIQUE 64

1. L'évolution démographique 64

a) Le vieillissement de la population française 64

b) Des contrastes territoriaux marqués en matière démographique 67

2. La mondialisation de l'économie française 70

3. Le risque de fracture civique et sociale 71

a) Les incivilités et la fracture sociale 71

b) La fracture civique 72

c) Les risques d'inégalités que peuvent engendrer les nouvelles technologies de la communication 74

B. UNE ADAPTATION NÉCESSAIRE DE L'ACTION PUBLIQUE 74

1. La nécessité croissante d'une gestion de proximité 74

a) Une cohésion sociale renforcée 74

b) Les nouvelles attentes de la population 76

2. L'insertion des territoires dans l'ensemble européen 79

a) L'exigence d'une structuration efficace des territoires 79

b) La place croissante des politiques communautaires 80

C. LE DÉVELOPPEMENT DE LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE 81

1. Le rapprochement franco-allemand d'après guerre 81

2. L'affermissement des instruments juridiques et financiers 82

3. Une coopération active dans toutes les zones frontalières françaises et européennes 83

CHAPITRE II LA COMPLEXITÉ DU PAYSAGE INSTITUTIONNEL DE LA DÉCENTRALISATION 86

I. L'ÉTAT : UN ACTEUR ESSENTIEL QUI N'A PAS ENCORE INTÉGRÉ LA LOGIQUE DE LA DÉCENTRALISATION 86

A. LE RÔLE AMBIGU DE L'ÉTAT : CONTRÔLEUR ET ACTEUR DE LA VIE LOCALE 86

1. l'État, contrôleur de la vie locale 86

a) Les principes : la substitution du contrôle a posteriori à la tutelle 87

b) Les insuffisances du contrôle de légalité 87

c) Les ambiguïtés du contrôle de légalité 90

d) L'inadaptation des contrôles financiers 92

2. l'État, acteur de la vie locale 96

B. UN ÉTAT QUI N'A PAS ADAPTÉ SON ORGANISATION À LA DÉCENTRALISATION 98

1. Le bilan mitigé des partages de services 99

a) Les principes retenus par les lois de décentralisation 99

b) Une mise en oeuvre complexe 101

c)  Le partage non réalisé : des services en parallèle sinon en " doublon " 105

2. La déconcentration et la restructuration des administrations territoriales de l'état sont toujours en chantier 106

a) Les enjeux de la déconcentration 107

b) Un objectif sans cesse réaffirmé 107

c) Une mise en oeuvre laborieuse 110

d) L'insuffisante restructuration des services territoriaux de l'État 11 4

e) Un pis-aller : la coordination sans réorganisation des services 115

II. UNE ORGANISATION TERRITORIALE EN DEVENIR 117

A. LES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES : L'ABSENCE D'UN MODÈLE UNIQUE 117

1. Décentralisation et évolution du modèle fédéral 117

2. Décentralisation et mutation de l'État unitaire 119

3. Régionalisation et décentralisation 121

4. La " dévolution " au Royaume-Uni 122

5. L'Espagne : l'État des autonomies 124

6. L'Italie : en route pour une autonomie toujours plus grande des régions 124

7. La permanence du modèle allemand 125

B. UNE NOUVELLE DONNE POUR L'ORGANISATION TERRITORIALE : LA MONTÉE EN PUISSANCE DE L'INTERCOMMUNALITÉ DE PROJET 127

1. Une préoccupation ancienne 127

a) Un remède à l'émiettement communal 127

b) Les principales étapes : une " stratification " des structures 128

c) Les lignes directrices d'une réforme de l'intercommunalité : le rôle actif du Sénat 130

2. Une relance récente : la loi du 12 juillet 1999 132

a) Les principaux objectifs 132

b) Un premier bilan encourageant 136

C. DES FACTEURS DE COMPLEXITE POUR L'ORGANISATION TERRITORIALE 138

1. Les ambiguïtés de la politique des pays 139

a) La loi d'orientation du 4 février 1995 : le pays espace de projet 139

b) La loi du 25 juin 1999 : une procédure plus complexe 140

2. La prolifération des " zonages " 141

a) Le zonage : un outil complexe mais pourtant utile 141

b) Une simplification toujours attendue 145

3. Les mécanismes complexes des interventions communautaires 150< /A>

a) Un poids significatif dans la vie locale 150

b) Une mise en oeuvre complexe 151

D. LES SPÉCIFICITÉS DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER 156

CHAPITRE III LE CADRE DE L'EXERCICE DES COMPÉTENCES LOCALES : DES BLOCS DE COMPÉTENCES À LA COGESTION 160

I. UNE LOGIQUE INITIALE DÉVOYÉE 161

A. LA LOGIQUE INITIALE 161

1. Une nouvelle conception du rôle de l'Etat dans un cadre défini par la loi 161

a) Une nouvelle conception du rôle de l'Etat 161

b) Un cadre fixé par la loi 165

2. Des transferts de blocs de compétences en fonction des vocations dominantes de chaque niveau de collectivité locale 167

a) L'identification des vocations dominantes des différents niveaux 167< /A>

b) La détermination de blocs de compétences 169

B. UNE LOGIQUE DÉVOYÉE 170

1. De la confusion... 170

a) La multiplication des formules de cogestion 170

b) Un cadre contraignant pour les collectivités locales 178

2. ... A la recentralisation des compétences 179

a) Des dispositifs coercitifs 179

b) Une présomption inacceptable : l'incapacité des collectivités locales à appliquer la loi 184

II. UNE LOGIQUE CONTRACTUELLE INÉGALITAIRE 186

A. L'IMPORTANCE CROISSANTE DES TECHNIQUES CONTRACTUELLES 188

1. Les contrats de plan Etat-régions : une enveloppe financière considérable en partie seulement prise en charge par l'Etat 188

a) La contractualisation décentralisée, héritière de " l'ardente obligation " nationale 188

b) Des financements croissants, répartis entre plusieurs partenaires 189

2. Les contrats de ville ou la tentative de rationalisation d'une politique foisonnante 192

a) Une prolifération à laquelle la contractualisation n'a pas totalement mis fin 192

b) Une politique partagée 195

3. Les contrats locaux de sécurité : un outil perfectible 197

a) Une procédure qui couvre une part croissante du territoire 197

b) Une méthodologie perfectible 199

4. Les autres contrats : quelle cohérence globale et quelle place pour les collectivités territoriales ? 201

B. LA RUPTURE DE L'ÉGALITÉ ENTRE LES CONTRACTANTS 202

1. Le contrat, vecteur de l'intervention de l'Etat 202

a) La méthode, ou le déséquilibre dans la négociation du contrat 202

b) Les matières contractuelles, ou le déséquilibre dans le contenu du contrat 204

2. L'absence de sanction du non respect par l'Etat de ses engagements 20 6

a) Une exécution défaillante des engagements financiers 206

b) Une relation contractuelle dépourvue de force contraignante ? 21 0

CHAPITRE IV FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE : L'ETAT ÉLABORE DES RÈGLES INADAPTÉES DONT IL NE SUPPORTE PAS LES CONSÉQUENCES 213

I. UNE CONSTRUCTION STATUTAIRE LABORIEUSE QUI N'A PAS SUFFISAMMENT PRIS EN COMPTE LES BESOINS SPÉCIFIQUES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 214< /A>

A. LES PRINCIPES POSÉS EN 1984 : UNITÉ, PARITÉ... SPÉCIFICITÉ 214

1. L'unité de la fonction publique territoriale 214

2. La parité entre les fonctions publiques 215

3. La spécificité de la fonction publique territoriale 216

B. LA DIFFICILE MISE EN PLACE DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE 216

II. DES DISPOSITIONS STATUTAIRES ET RÉGLEMENTAIRES INADAPTÉES ET RIGIDES 217

A. DES PROCÉDURES TRÈS LOURDES 218

1. Le recrutement et le système du concours 219

2. La formation 220

3. Le déroulement de carrière et la mobilité 220

4. Les incidents de carrière 222

B. DES INSTITUTIONS QUI ONT MONTRÉ LEURS LIMITES 223

1. Le CNFPT 223

2. Les centres de gestion 223

3. La CNRACL : une situation financière inquiétante 2 24

C. LES RÉMUNÉRATIONS SONT CONTRAINTES AU NOM DU PRINCIPE DE PARITÉ 225

D. LE RECRUTEMENT DE CONTRACTUELS EST FORTEMENT ENCADRÉ 226

E. L'INADÉQUATION DES STATUTS PARTICULIERS AUX NOUVEAUX BESOINS DES COLLECTIVITÉS LOCALES 228

F. LE CAS PARTICULIER DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER. 228

1. La surrémunération est un frein à l'embauche 228

2. Les indemnités d'éloignement 229

3. L'emploi de non-titulaires 229

III. LES INCERTITUDES QUANT AU VOLUME DE L'EMPLOI PUBLIC TERRITORIAL 230

A. L'EXTENSION DE LA NOTION D'AGENT PUBLIC CRÉE DES CHARGES POUR LES COLLECTIVITÉS EMPLOYEURS 230

1. La réduction de la possibilité pour les collectivités de recruter sur des contrats de droit privé 230

2. Une rigidité accrue de la gestion des personnels 231

B. LE RENOUVELLEMENT DES EFFECTIFS 232

CHAPITRE V UN SYSTÈME DE FINANCEMENT QUI NE GARANTIT PAS L'AUTONOMIE LOCALE 234

I. LA NOUVELLE DONNE DE LA DÉCENTRALISATION 235

A. L'HÉRITAGE DU " PLAN DE DÉVELOPPEMENT DES RESPONSABILITÉS LOCALES " 235

B. UN RENFORCEMENT DE L'AUTONOMIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS 23 7

II. LA COMPENSATION FINANCIÈRE DES TRANSFERTS DE CHARGES : THÉORIE ET PRATIQUE 238

A. LES PRINCIPES DE LA COMPENSATION 239

1. Une compensation intégrale à la date du transfert 239

2. Une compensation constituée au moins pour moitié par des ressources fiscales 240

B. LES AMBIGUÏTÉS D'UN SYSTÈME COMPLIQUÉ 241

1. Le mode de calcul des compensations ne permet pas une compensation intégrale 241

a) Le calcul des compensations repose sur la distinction entre l'évolution théorique et l'évolution réelle des ressources et charges transférées 241

b) Cette distinction n'a pas permis une compensation intégrale des charges transférées 243

2. La remise en cause du principe du financement par la fiscalité 246

3. Le régime de compensation est-il respectueux de la libre administration des collectivités locales ? 249

C. L'ALOURDISSEMENT DES CHARGES NON COMPENSÉES : UN RISQUE POUR LES BUDGETS LOCAUX 251

1. Les transferts de charges ne concernent pas seulement les domaines mentionnés par les lois de décentralisation 251

2. Un décalage entre les procédures et les enjeux financiers 255

III. LE DÉMANTÈLEMENT DE LA FISCALITÉ LOCALE 257

A. UNE FISCALITÉ LOCALE DE PLUS EN PLUS " VIRTUELLE " 257

1. Une marge de manoeuvre fiscale de plus en plus réduite 257

a) La marge de manoeuvre fiscale des collectivités locales ... 257

b) ... se réduit peu à peu 259

2. L'évolution des taux et des bases détermine de moins en moins l'évolution du produit 260

3. Peut-on encore parler d'impôts directs locaux ? 261

B. LE COÛT DE LA NON RÉFORME 263

1. Des inégalités qui se perpétuent et amènent l'Etat à supprimer tout ou partie des impôts directs locaux 26 3

a) Les inégalités " inévitables " 263

b) Les inégalités injustifiables 264

c) La stratégie des gouvernements successifs : payer plutôt que réformer 267

2. Une charge croissante pour le budget de l'Etat 268

3. Un manque à gagner pour les collectivités locales 271

a) Les modes d'indexation entraînent des manques à gagner 272

b) Les mécanismes d'érosion du montant des compensations 273

c) Les conséquences sur la taxe foncière et la taxe d'enlèvement des ordures ménagères 276

IV. LES COLLECTIVITÉS LOCALES, VARIABLE D'AJUSTEMENT DU BUDGET DE L'ETAT 277

A. L'ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE DES CONCOURS DE L'ÉTAT 277

1. Les concours de l'Etat : un ensemble hétérogène 277

a) Les dégrèvements 278

b) Les compensations 278

c) Les dotations de l'Etat 279

2. La réduction de la part des dotations dans l'effort total de l'Etat 285

B. L'ENVELOPPE NORMÉE : UN " RENDEZ-VOUS MANQUÉ " 286

1. Concilier maîtrise des dépenses publiques et stabilité des concours aux collectivités locales : une bonne idée ... 287

a) Maîtriser les dépenses publiques 287

b) Améliorer la prévisibilité de l'évolution des budgets locaux 288

2. ... qui a été détournée de son objet initial .... 289

3. ... et qui n'a pas modifié la nature des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales 291

V. LA PÉRÉQUATION EN PANNE 292

A. LE CONTRASTE ENTRE LES BESOINS ET LES CREDITS 292

1. Les difficultés de mesurer les écarts de richesse 292

2. Un faible volume de crédits 297

3. La péréquation : du " saupoudrage " ? 298

B. LA FAIBLESSE DES INSTRUMENTS EXISTANTS 299

1. La DGF des communes est peu péréquatrice 299

a) Les modalités de répartition de la DGF des communes et des structures intercommunales 299

b) Les crédits consacrés à la péréquation ne parviennent pas à " décoller " 302

c) L'origine du blocage 305

2. Les fonds nationaux de péréquation 307

a) Des fonds à l'objet de moins en moins défini 307

b) La péréquation finance la péréquation 309

c) Une situation paradoxale 309

3. La péréquation des réductions de crédits 311

a) La réforme de la DGE 311

b) La modulation des baisses de DCTP 313

c) Les compensations d'exonérations fiscales sont-elles péréquatrices ? 314

C. LES NOUVELLES FORMES DE PÉRÉQUATION 316

1. La péréquation volontaire des ressources fiscales : la taxe professionnelle unique 316

2. La péréquation forcée des ressources fiscales 31 7

3. Les contrats de plan sont-ils péréquateurs ? 319

VI. UN ÉTRANGE MOUVEMENT DE RECENTRALISATION DES FINANCES LOCALES 321

A. LA MÉCANIQUE DE LA RECENTRALISATION 321

1. La transformation d'impôts locaux en dotations budgétaires 322

2. Les concours de l'Etat aux collectivités locales sur la sellette 323

B. POURQUOI L'ÉTAT RECENTRALISE-T-IL ? 324

1. Améliorer la justice fiscale ? 324

2. Renforcer la péréquation ? 327

3. Maîtriser la dépense publique ? 328

CHAPITRE VI UN BILAN SECTORIEL 330

I. L'AIDE SOCIALE 330

A. L'ALTÉRATION PROGRESSIVE DU PRINCIPE DES " BLOCS DE COMPÉTENCE " 331

1. La volonté originelle de clarification 331

a) Un principe simple 331

b) L'émiettement structurel du secteur social 333

c) La définition centralisée de l'aide sociale légale 334< /A>

d) Une compétence résiduelle de l'Etat aux contours flous 336

2. Des difficultés de mise en oeuvre des compétences partagées 338

a) La prise en charge des personnes handicapées 338

b) La prise en charge des parents isolés en difficulté 341

c) La judiciarisation de l'aide sociale à l'enfance 342

d) Des COTOREP insuffisamment attentives aux préoccupations des départements 345

3. De nouvelles formes de " partenariat imposé " 346

a) Le revenu minimum d'insertion (RMI) 347

b) Le logement pour les plus démunis 348

c) Les fonds d'aide aux jeunes (FAJ) 350

4. L'Etat conserve une emprise forte sur des facteurs essentiels d'évolution de la dépense départementale d'aide sociale 350

a) Le département ne contrôle pas l'évolution des rémunérations des personnels sociaux et médico-sociaux 351

b) Le poids des normes 358

B. LA DÉCENTRALISATION A PERMIS UNE AMÉLIORATION DE LA PERFORMANCE PUBLIQUE DANS LE DOMAINE SOCIAL 359

1. L'amélioration des performances en matière sociale 359< /A>

a) Une dépense maîtrisée dans un contexte difficile 359

b) La décentralisation n'est pas un facteur d'aggravation des inégalités de l'offre sociale 362

c) Les départements ont su développer leurs services sociaux 367< /A>

2. Les défis à relever 369

a) Des besoins élevés en matière de renforcement de la cohésion sociale et de prévention pour la jeunesse 370

b) La question lourde de la dépendance 371

II. LA FORMATION PROFESSIONNELLE 376

A. UN TRANSFERT CLAIR EN APPARENCE 376

1. Les choix de 1983 376

2. L'apprentissage 377

3. La formation professionnelle continue 378

4. La formation professionnelle des jeunes 379

B. UN ETAT OMNIPRÉSENT DANS LE DOMAINE DE LA FORMATION 381

1. L'Etat conserve en droit et en fait une compétence considérable 382

2. L'Etat a étendu son rôle d'impulsion en sollicitant des financements croisés 384

3. La région occupe encore une place restreinte dans le système de financement de la formation professionnelle 385

III. LA SÉCURITÉ 386

A. UNE COMPÉTENCE LARGEMENT PARTAGÉE 386

1. Un pouvoir étendu du maire en matière de police 386

a) L'objet de la police municipale 386

b) Les limites du pouvoir de police du maire 387

2. L'affirmation du rôle des polices municipales 389

a) L'émergence des polices municipales 389

b) Le nouveau cadre juridique issu de la loi du 15 avril 1999 390

B. LES LIMITES ACTUELLES DE LA POLITIQUE DE PROXIMITE 395

1. Des mesures marquées par de nombreuses incertitudes 396

a) Les contrats locaux de sécurité 396

b) Les emplois de proximité 397

c) Les difficultés rencontrées dans le redéploiement des personnels vers les zones sensibles 399

2. Un fort sentiment d'insécurité 400

a) Une croissance globale des infractions 400

b) Une aggravation de l'insécurité quotidienne 401

IV. L'ÉDUCATION 402

A. LE PARTAGE DES COMPÉTENCES 403

1. L'organisation institutionnelle 404

a) Le champ d'application des transferts de compétences 404

b) Les nouvelles règles de planification et de programmation des équipements scolaires 404

c) Le régime des établissements publics locaux d'enseignement 405

d) Les prérogatives conservées par l'Etat 406

2. L'organisation financière 407

a) Un financement partagé 407

b) Des mécanismes spécifiques de compensation. 407

c) Financements conjoints entre collectivités de niveaux différents. 408

3. La prise en charge par les collectivites de leurs nouvelles competences. 408

a) Transferts et mises à disposition de personnels. 408

b) L'organisation des services locaux 413

B. UN BILAN SATISFAISANT MALGRÉ DES INSUFFISANCES 413

1. Les insuffisances de la programmation 413

2. Des financements multiples 414

a) Les contributions des communes 414

b) Les concours de l'Etat 414

3. Le remarquable effort des collectivités locales 415

C. LA QUESTION DES TRANSPORTS SCOLAIRES 416

D. LA PARTICIPATION DES RÉGIONS AU FINANCEMENT DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR 418

V. LA CULTURE 419

A. L'INTERVENTION DES COLLECTIVITÉS LOCALES A PRIS SON ESSOR AVANT LA DÉCENTRALISATION 419

B. LES PRINCIPES RETENUS PAR LES LOIS DE DÉCENTRALISATION 421

1. La confirmation des compétences exercées par les collectivités territoriales dans le domaine culturel 421

2. Des compétences partagées 423

a) Les enseignements culturels 423

b) Les bibliothèques 423

c) Les archives 424

d) Les autres compétences 424

3. Des compétences encadrées 425

4. L'évolution depuis 1983 425

a) Une lente mise en oeuvre des lois de décentralisation 425

b) L'évolution législative 426

5. Les cas particuliers des départements d'outre-mer, puis de la Corse 427

C. LES FAITS  : DYNAMISME ET EFFICACITE DE L'ACTION CULTURELLE DES COLLECTIVITES LOCALES, RETICENCE DE L'ETAT 427

1. Un dynamisme local avéré 427

a) La prise de conscience de l'importance du développement culturel local 427

b) La mobilisation de moyens importants 428

c) Des politiques innovantes, adaptées aux besoins locaux 430

2. L'emprise de l'Etat 430

a) L'instrumentalisation des financements croisés 430

b) Les obstacles à la déconcentration 431

VI. LE SPORT 432

A. AVANT LA DÉCENTRALISATION : DÉJÀ UN TERRAIN DE CHOIX POUR L'INITIATIVE LOCALE 432

1. Développement des équipements 432

2. Création des services municipaux des sports 433

3. Les départements 433

B. LES LOIS DE DÉCENTRALISATION ET LA LOI " SPORT " : LES SILENCES DU LÉGISLATEUR SUR LES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 434

1. Le sport : un domaine oublié par les lois de décentralisation 434

2. La loi sport du 16 juillet 1984 434

3. Les modifications successives de la loi " sport " 435

C. UN DYNAMISME QUI CONFIRME LA PRÉPONDERANCE DES COMMUNES 436

1. Un effort financier considérable 436

2. L'action relative aux équipements et installations sportives 4 38

a) Action en matière de sécurité 438

b) Les installations sportives 438

3. Un soutien indispensable au mouvement sportif 439

4. Des initiatives pour les nouvelles pratiques sportives 440

D. DES DYSFONCTIONNEMENTS QUI HANDICAPENT LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DANS LE DOMAINE DU SPORT 440

1. La multiplicité des services extérieurs compétents 441

2. Normes et responsabilité 441

a) Les normes techniques 442

b) Les règles applicables aux personnels sportifs 442

VII. LES INTERVENTIONS ÉCONOMIQUES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 443

A. LA SITUATION ANTÉRIEURE À 1982 : UN CADRE JURISPRUDENTIEL RESTRICTIF 443

B. LES LOIS DE DÉCENTRALISATION : PRINCIPES ET LIMITES 444

C. LE DISPOSITIF RÉSULTANT DE LA NOUVELLE LÉGISLATION 446

1. L'action en faveur du développement économique 446

a) Les aides directes au développement économique 447

b) Les aides indirectes 448

2. La protection des intérêts économiques et sociaux de la population 449

a) Les aides aux entreprises en difficulté 450

b) Le maintien des services nécessaires à la population 451

c) Les subventions des communes aux entreprises exploitant un cinéma 451

D. LE BILAN QUANTITATIF ET QUALITATIF 452

1. Le développement constant des aides aux entreprises 452

a) Il n'est pas aisé de mesurer l'importance des aides accordées. 453

b) La multiplication des initiatives, parfois au-delà du cadre légal 455

2. Les interventions économiques des collectivités territoriale sont-elles efficaces ? 456

E. UN CADRE JURIDIQUE EN DÉCALAGE AVEC LA RÉALITÉ 459

1. Les manquements aux règles 459

2. Les difficultés d'interprétation et de contrôle 4 60

a) Les incertitudes du cadre juridique résultent tout d'abord du droit communautaire 460

b) La réglementation nationale est également génératrice de difficultés 463

DEUXIÈME PARTIE - LES PROPOSITIONS DE LA MISSION D'INFORMATION : POUR UNE RÉPUBLIQUE TERRITORIALE 466

CHAPITRE I UNE ORGANISATION INSTITUTIONNELLE PLUS EFFICACE 468

I.  POUR UN ÉTAT TERRITORIAL ADAPTÉ À LA DÉCENTRALISATION 468

A. UN ÉTAT RECENTRÉ SUR SES COMPÉTENCES ESSENTIELLES 468

a) L'État n'a pas le monopole de l'intérêt général 468

b) L'État doit se désengager des fonctions de gestion 469

B. RÉNOVER LA FONCTION DE CONTRÔLE 470

1. L'État doit veiller à la qualité du contrôle de légalité 470

a) Sanctionner les défaillances manifestes du contrôle de légalité 470

b) Renforcer la qualité juridique du contrôle 472

2. La fonction de conseil doit être développée 473

a) Les attentes des élus sont fortes 473

b) Renforcer les capacités d'expertise interne 473

3. Les contrôles financiers 468

C. CHANGER L'ORGANISATION TERRITORIALE DE L'ÉTAT 469

1. Parfaire les partages de services 469

2. Alléger l'organisation territoriale de l'État 470

D. UNE NOUVELLE APPROCHE DE LA DÉCONCENTRATION 471

1. Dénoncer les ambiguïtés de la déconcentration 471

a)  L'inertie des administrations centrales 471

b) Quels liens entre décentralisation et déconcentration ? 4 72

2. Redéfinir les rôles respectifs des administrations centrales et des services déconcentrés 474

3. Promouvoir une véritable " interministérialité de terrain " 474

4. Renforcer le rôle du préfet comme interlocuteur des collectivités locales 476

II. ACCOMPAGNER LES MUTATIONS DE L'ORGANISATION ADMINISTRATIVE LOCALE 47 7

A. POURSUIVRE LE RENFORCEMENT DE L'INTERCOMMUNALITE SANS REMETTRE EN CAUSE L'IDENTITE COMMUNALE 477

1. La commune, cellule de base de la démocratie locale 477

a) Une perception claire par les élus locaux du rôle de l'intercommunalité 477

b) Une réaffirmation nécessaire de la place des communes 478

2. Un mouvement de rationalisation de l'intercommunalité qui doit être approfondi 479

a) Des progrès incontestables 479

b) Des améliorations souhaitables 480

3. Vers une élection directe des délégués intercommunaux ? 483

a) Une question importante pour la démocratie locale... 483

b) ...Dont tous les effets doivent être mesurés 484

B. PROMOUVOIR UNE DOUBLE EXIGENCE D'EFFICACITÉ ET DE SIMPLIFICATION 485< /A>

1. L'exigence d'efficacité 486

a) Une identification claire des missions respectives des différents niveaux 486

b) Encourager les formules de coopération interdépartementale et interrégionale 490

c) Vers un droit à l'expérimentation institutionnelle ? 491< /A>

2. L'exigence de simplification 491

a) Le pays doit rester un espace de projet 491

b) Pour une harmonisation des zonages et une simplification des procédures qui leur sont attachées 492

C. RENFORCER LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE 493

1. Les principaux freins au développement de la coopération décentralisée 493

2. Promouvoir une politique globale et intégrée dans les objectifs de l'aménagement du territoire national 494

CHAPITRE II  DES COMPÉTENCES CLARIFIÉES ET RENFORCÉES 497

I. UN PRÉALABLE : UNE AMÉLIORATION DU CADRE JURIDIQUE ET FINANCIER D'EXERCICE DES COMPÉTENCES 498

A. DES PRINCIPES MIEUX AFFIRMÉS POUR L'EXERCICE DES COMPÉTENCES TRANSFÉRÉES 498

1. Une compensation intégrale et évolutive des charges transférées 498

2. Une réelle liberté d'organisation dans la mise en oeuvre des compétences transférées 501

a) Retrouver l'esprit de la décentralisation 501

b) Quelles voies juridiques pour mieux garantir le respect des compétences locales ? 502

3. Un droit à l'expérimentation sur la base du volontariat 503

B. DE NOUVELLES RÈGLES DU JEU POUR L'EXERCICE EN PARTENARIAT DE COMPÉTENCES PARTAGÉES 507

1. Entre l'Etat et les collectivités locales : un partenariat rééquilibré 507

a) Pour un Etat " contractuel " 507

b) Une nouvelle règle du jeu pour les relations contractuelles entre l'Etat et les collectivités locales 507

2. Entre collectivités locales : la promotion de la collectivité chef de file 509

C. DES MOYENS INSTITUTIONNELS RENFORCÉS 512

1. La recherche de formules adaptées pour surmonter les rigidités du cadre institutionnel 513

2. Le rôle de la gestion déléguée 515

3. Les sociétés d'économie mixte 516

II. UNE RÉPARTITION PLUS RATIONNELLE DES COMPÉTENCES AU SERVICE DE L'EFFICACITÉ DE L'ACTION PUBLIQUE 519

A. L'ÉDUCATION : TRANSFÉRER LA RESPONSABILITÉ DES BÂTIMENTS UNIVERSITAIRES AUX RÉGIONS 520

B. LA FORMATION PROFESSIONNELLE : RENFORCER LA COMPÉTENCE DES RÉGIONS 523

C. L'ÉQUIPEMENT : CONFIER AU DÉPARTEMENT L'ENTRETIEN DES ROUTES NATIONALES 524

D. L'ACTION SOCIALE ET MÉDICO-SOCIALE : DÉMÊLER L'ÉCHEVEAU DES COMPÉTENCES PARTAGÉES ENTRE L'ETAT ET LE DÉPARTEMENT 526

1. Clarifier la répartition des compétences 526

2. Revenir à l'esprit des " blocs de compétence " pour gérer les nouveaux domaines de l'action sociale 527

E. LA CULTURE : MIEUX ORDONNER UN PAYSAGE CONFUS 528

F. LA SÉCURITÉ : OUVRIR DROIT À L'EXPÉRIMENTATION POUR PLACER UNE POLICE TERRITORIALE DE PROXIMITÉ SOUS L'AUTORITÉ DES MAIRES 530

1. Une exigence : relever le défi de la délinquance de proximité 530

2. Mieux associer les élus locaux aux politiques de sécurité 531

G. LES SERVICES DÉPARTEMENTAUX D'INCENDIE ET DE SECOURS : RENFORCER LE RÔLE DU DÉPARTEMENT 532

1. Le bilan de la départementalisation 532

2. Le financement très contesté des SDIS 534

3. Pour un renforcement du rôle du département 534

H. LES INTERVENTIONS ÉCONOMIQUES DES COLLECTIVITÉS LOCALES : ADAPTER LE DROIT AUX RÉALITÉS LOCALES 535

CHAPITRE III POUR UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DES SPÉCIFICITÉS DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE 541

I. RELEVER LE DÉFI DES 35 HEURES 541

A. DE TROP NOMBREUSES INCERTITUDES 541

1. L'absence de norme 541

2. Le constat établi par le " rapport Roché " 54 2

B. UNE MÉTHODE CONTESTABLE 543

1. La méthode réglementaire a été retenue après l'échec d'un accord-cadre 543

2. Une disposition nationale est-elle nécessaire ? 545

II. ASSOUPLIR LES CONTRAINTES STATUTAIRES ET AFFIRMER LA SPÉCIFICITÉ DES COLLECTIVITÉS LOCALES 546

A. RESPECTER LA LIBERTÉ DE RECRUTEMENT ET DE GESTION DES EMPLOYEURS LOCAUX 547

1. Professionnaliser les concours 547

2. Respecter la liberté contractuelle et la liberté de gestion 548

B. AFFIRMER LE POUVOIR DE DÉCISION DES COLLECTIVITÉS LOCALES : POUR UN PRINCIPE DE PARITÉ QUI NE SOIT PAS À SENS UNIQUE 549

C. LA FORMATION ET LA MOBILITÉ : POUR UNE FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE PLUS ATTRACTIVE 549

1. Une formation initiale rénovée 549

2. Une obligation de fidélité ? 550

3. La mobilité et le déroulement de carrière : récompenser le mérite et les compétences 550

D. LE PRINCIPE D'ADAPTATION ET L'ANTICIPATION DES BESOINS DES COLLECTIVITÉS LOCALES : L'EXEMPLE DE L'INTERCOMMUNALITÉ 551< /A>

CHAPITRE IV UN SYSTÈME DE FINANCEMENT LOCAL RENOVÉ 555

I. LA FISCALITE LOCALE, CONDITION NÉCESSAIRE DE LA LIBRE ADMINISTRATION 555

A. LA LIBRE ADMINISTRATION NE SE RESUME PAS A LA LIBERTÉ DE DÉPENSER 556

1. Un modèle possible 556

2. Une solution inadaptée au contexte français 557

B. UN ATOUT À PRÉSERVER 558

1. Un impératif démocratique 559

2. Une nécessité économique 560

3. Une exigence constitutionnelle 562

C. POUR DES IMPÔTS LOCAUX ADAPTÉS ET GARANTIS CONSTITUTIONNELLEMENT 564

1. Vers une réforme de la Constitution ? 564

2. Des impôts locaux adaptés 565

II. UNE PÉRÉQUATION RENFORCÉE 573

A. LA PÉRÉQUATION EST-ELLE COMPATIBLE AVEC LA DECENTRALISATION ? 573

1. Les termes du débat 573

2. La péréquation est le corollaire de la décentralisation 573

B. AMÉLIORER LE CARACTÈRE PÉRÉQUATEUR DE LA DGF 574

1. Modifier l'ordre de répartition des composantes de la DGF ? 574

2. Dissocier la dotation d'intercommunalité de la DGF des communes ? 575

3. Lier l'évolution de la dotation forfaitaire à celle de la dotation d'intercommunalité ? 576

C. RATIONALISER LES DISPOSITIFS ACTUELS 577

1. Simplifier les dispositifs actuels ? 577

2. Mieux cibler les dispositifs actuels ? 578

3. Renforcer les moyens des dispositifs actuels ? 579

III. UNE NOUVELLE DONNE POUR LES CONCOURS DE L'ÉTAT 581

A. FIXER DES RÈGLES DU JEU CLAIRES 582

1. Instaurer un véritable rendez-vous triennal 582

2. Associer les collectivités locales aux décisions qui ont des conséquences sur leurs budgets 583

B. REVOIR LE MODE D'INDEXATION DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ETAT 585

1. Associer les collectivités locales à la croissance 585< /A>

a) Quelle progression pour l'enveloppe normée ? 585

b) Quelle progression pour les dotations de fonctionnement et d'équipement ? 586

2. Le cas particulier de l'indexation des compensations d'exonérations fiscales 588

LES PROPOSITIONS DE LA MISSION D'INFORMATION 591

OBSERVATIONS DU GROUPE SOCIALISTE SUR LES PROPOSITIONS FIGURANT DANS LA MOTION ADOPTÉE PAR LA MISSION D'INFORMATION SUR LA DÉCENTRALISATION 597

ANNEXES 601

ANNEXE 1 RAPPEL DES PROPOSITIONS DU RAPPORT D'ÉTAPE DE LA MISSION D'INFORMATION 603

ANNEXE 2 LISTE DES PERSONNALITÉS AUDITIONNÉES 611

MOTION ADOPTÉE
PAR LA MISSION D'INFORMATION

La mission d'information, commune à cinq commissions permanentes du Sénat, a été chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales.

La mission a tout d'abord centré ses réflexions et ses propositions sur deux sujets de préoccupation prioritaires pour les élus locaux, qu'elle a traités dans un rapport d'étape publié en janvier 2000 : la mission a plaidé pour que la sécurité de l'environnement juridique des collectivités locales soit renforcée, et pour que le statut de l'élu soit rénové.

*
* *

Parvenue au terme de ses travaux qui ont duré dix-huit mois, la mission présente un bilan de la décentralisation établi sous l'angle de l'efficacité de l'action publique, qu'elle a décidé de privilégier.

1. La mission considère que la décentralisation est plus que jamais d'actualité pour relever les défis auxquels l'action publique est confrontée.

•  Conçue et mise en oeuvre, voilà près de vingt ans, dans un contexte d'épuisement du modèle jacobin, la décentralisation a redistribué les pouvoirs, les compétences et les moyens au profit des collectivités territoriales, dont la région alors érigée en collectivité de plein exercice. La réforme avait pour principal objectif de rechercher une meilleure efficacité de l'action publique en rapprochant la décision du citoyen. La décentralisation a atteint ses buts. Les collectivités locales se sont pleinement investies dans les compétences qui leur ont été dévolues, plus rapidement, plus efficacement et à moindre coût que l'Etat n'aurait pu le faire. Libérées, les initiatives locales se sont développées dans tous les domaines ouverts à la démocratie de proximité. La gestion décentralisée a fait la preuve de sa vitalité.

•  Les collectivités locales se sont affirmées comme des acteurs économiques de premier plan. Elles occupent une place significative dans l'économie nationale et leurs investissements, qui représentent plus des deux-tiers de l'investissement public, constituent un facteur de croissance avéré. L'assainissement financier et la sagesse fiscale caractérisent l'efficacité de la gestion décentralisée. L'excédent budgétaire des collectivités locales a permis à la France de se conformer aux critères de Maastricht.

•  La démocratie locale reste primordiale pour faire face aux nouveaux défis qui résultent des grandes tendances de l'évolution démographique, économique et sociale. Le vieillissement inéluctable de la population -à l'exception notable de l'outre-mer-, la mondialisation, le risque d'une fracture civique, sociale, territoriale, creusent les inégalités et créent de nouveaux besoins qui appellent des solutions diversifiées. L'action publique doit s'adapter pour renforcer la gestion de proximité, préserver la cohésion sociale menacée et répondre aux nouvelles attentes des citoyens. Il faut aussi mieux insérer les territoires dans l'ensemble européen.

2. La mission constate la complexité du paysage institutionnel local, en particulier parce que l'Etat n'a pas encore tiré toutes les conséquences de la décentralisation. L'organisation administrative locale est cependant en pleine évolution sous l'effet de la réforme de l'intercommunalité.

•  Le rôle de l'Etat, à la fois contrôleur et acteur de la vie locale, reste ambigu. Il n'a pas encore adapté son organisation à la décentralisation. La déconcentration est toujours en chantier et les élus se plaignent légitimement de ne pas avoir affaire à un interlocuteur unique.

•  La remise en ordre de l'intercommunalité a lancé un mouvement de mise en commun des compétences de nature à remédier aux inconvénients de la dispersion communale. Sa montée en puissance favorisera l'émergence de territoires de projet et modifiera les relations entre les différents niveaux de collectivité, sans que l'on puisse encore apprécier l'ampleur de ces évolutions à venir.

3. La mission constate que la logique initiale de la décentralisation, fondée sur une répartition des compétences par blocs, a été perdue de vue. A la clarification des compétences s'est substituée une autre logique, celle de la cogestion, avec pour conséquence la multiplication des partenariats sous toutes les formes possibles... voire " impossibles ".

•  Cette logique de cogestion aboutit à un dévoiement des principes de la décentralisation lorsqu'elle se traduit par la participation croissante des collectivités locales au financement des compétences de l'Etat, ou par une tendance accentuée à la recentralisation des pouvoirs dont on trouve des exemples manifestes dans plusieurs textes de loi récents tels que la loi " exclusions " et le projet de loi " solidarité et renouvellement urbains ".

•  Contractualisation et décentralisation apparaissent complémentaires dans leur principe, mais parfois antagonistes dans leur mise en oeuvre. Le contrat est un outil indispensable pour mettre en commun des moyens destinés à financer -et parfois gérer- des compétences partagées ou transversales. Le foisonnement de la contractualisation présente toutefois le risque de contribuer à la confusion des responsabilités et au manque de lisibilité de l'action publique. En outre, le contrat doit reposer sur l'équilibre et la durée. Or, la logique contractuelle est trop souvent inégalitaire et dénuée de force contraignante pour l'Etat, qui ne tient pas ses engagements.

4. La mission s'inquiète de l'inadéquation des moyens à la disposition des collectivités locales.

•  S'agissant des moyens en personnel , le cadre juridique de la fonction publique territoriale est encore inadapté aux besoins des collectivités locales .

La compétence, le dévouement et l'efficacité des fonctionnaires territoriaux doivent être soulignés et ne sont nullement en cause. Cependant, les procédures de recrutement et de formation sont trop lourdes. Les statuts particuliers n'offrent pas aux collectivités les qualifications nouvelles qui leur seraient nécessaires. Les quotas et les seuils entravent le déroulement des carrières. Le bon équilibre n'a pas encore été trouvé entre le besoin de souplesse des collectivités employeurs et les rigidités inhérentes au statut protecteur des fonctionnaires. Les conséquences de la réduction du temps de travail sont encore très incertaines. Le financement des retraites n'est pas assuré, la situation de la CNRACL demeurant préoccupante.

•  S'agissant des finances locales , le bilan de la mission met en évidence une tendance à la remise en cause des marges d'autonomie financière et fiscale ouvertes aux collectivités locales par la décentralisation .

Les principales caractéristiques de l'évolution du système de financement local -outre son extrême complexité- peuvent être ainsi résumées :

a) La compensation par l'Etat des charges inhérentes aux transferts de compétences n'a plus qu'une importance relative alors que les collectivités locales subissent par ailleurs des charges sur lesquelles elles n'ont aucune prise et qui ne sont nullement compensées. De surcroît, à l'inverse du principe de compensation, l'Etat incite les collectivités locales à financer des dépenses qui relèvent de ses propres compétences.

b) Les ressources des collectivités locales dépendent de plus en plus de l'Etat, pourvoyeur de dotations budgétaires dont il détermine l'évolution, mais aussi premier contribuable local.

c) La part de la fiscalité locale dans les ressources des collectivités se réduit au fil des réformes, motivées tantôt par la sauvegarde de l'emploi, tantôt par un souci de justice sociale, mais également conformes à la volonté de l'Etat de mieux maîtriser toutes les composantes des finances publiques. Quelles que soient les justifications avancées, ces réformes mettent dangereusement en cause la libre administration des collectivités locales.

d) Les concours de l'Etat aux collectivités locales constituent des ressources dont la régularité n'est pas véritablement garantie et dont l'évolution ne tient assez compte ni de leurs charges réelles ni de la croissance.

e) Les mécanismes de la péréquation financière, destinée à corriger les inégalités de richesse, se caractérisent par une opacité qui empêche d'en mesurer les effets.

*
* *

Ce bilan souligne à la fois l'efficacité des collectivités territoriales et les menaces qui planent sur la décentralisation :

•  Forcé de s'adapter aux réalités de la mondialisation dans un cadre européen plus contraignant, l'Etat est tenté de faire des collectivités locales les instruments de ses politiques. Il cède trop souvent à la tentation récurrente de la recentralisation.

•  Dans un environnement institutionnel complexe, la confusion des responsabilités constitue un terrain propice au foisonnement des initiatives, tout en présentant le risque de contribuer au découragement des élus et de rendre l'action publique peu lisible pour les citoyens.

•  Malgré les performances de leur gestion financière, les collectivités locales sont à la merci d'un retournement de conjoncture. Leurs marges de manoeuvre se resserrent sous l'effet conjoint de l'alourdissement des charges dont elles n'ont pas la maîtrise, de la moindre progression de leurs ressources et des atteintes à leur pouvoir fiscal. Cette évolution met en péril leur capacité à répondre aux besoins nouveaux.

•  L'épuisement des mécanismes de la dotation globale de fonctionnement, la mise en cause de la fiscalité locale et le développement des formules contractuelles dans un cadre à la fois imprécis et déséquilibré témoignent d'un essoufflement de la décentralisation, préjudiciable à l'efficacité de l'action publique et à l'approfondissement de la démocratie de proximité.

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* *

Pour la mission d'information, retrouver l'esprit de la décentralisation est un impératif . Il s'agit de mieux associer les citoyens pour affronter ensemble les nouveaux défis sociaux et de construire, avec l'Etat et non contre l'Etat, une République territoriale rénovée .

C'est pourquoi la mission s'est prononcée en faveur d'une relance vigoureuse et concertée de la décentralisation , qui passe par :

• la définition d'un nouveau contrat de confiance avec l'Etat, dans le cadre d'une organisation institutionnelle plus efficace ;

•  une clarification des compétences, dans le sens d'une décentralisation renforcée ;

• des moyens humains mieux adaptés et des marges de manoeuvre financière préservées, le principe de libre administration des collectivités locales étant mieux garanti.

1. Considérant qu'un changement d'attitude de l'Etat à l'égard des collectivités locales est une condition primordiale pour l'approfondissement de la décentralisation, la mission préconise :

• de recentrer l'Etat sur ses missions essentielles

Il appartient avant tout à l'Etat de fixer des règles, d'en assurer le respect, de garantir les grands équilibres économiques et financiers, ainsi que la solidarité nationale, mais sans perdre de vue qu'à la recherche de l'équité, prendre en compte la diversité reste un impératif.

• de rénover les fonctions de contrôle

Pour plus d'efficacité, le contrôle de légalité devrait être à la fois plus sûr et plus adapté à la réalité locale. L'exercice efficace du contrôle financier suppose de créer les conditions d'un vrai dialogue entre les chambres régionales des comptes et les collectivités locales, dans le cadre de procédures adaptées.

• de mieux associer les collectivités locales aux décisions qui les concernent , en particulier lorsque ces décisions ont une incidence sur leurs charges ou leurs ressources.

Tel est le cas des négociations salariales dans la fonction publique, de l'élaboration de normes nouvelles -à Paris ou à Bruxelles- ou encore de la gestion des fonds structurels européens.

• de promouvoir une nouvelle approche de la déconcentration

La déconcentration renforce la décentralisation lorsqu'elle permet aux élus d'avoir en face d'eux des interlocuteurs compétents et responsables, capables d'engager l'Etat tout entier. Les élus locaux souhaitent un interlocuteur unique, qui ne peut être que le préfet, coordonnateur de l' " interministérialité ". Pour répondre à cette attente, il importe de renforcer l'autorité du préfet sur les services déconcentrés, inscrite de longue date dans les textes mais pas toujours dans les faits, et de renforcer également les moyens des préfectures en personnel de qualité.

La déconcentration a en revanche des effets pervers lorsqu'elle aboutit à la multiplication des services territoriaux, même pour les ministères les plus modestes. Il n'est pas nécessaire que chaque administration centrale dispose d'un service déconcentré à la fois au niveau régional et départemental.

Mieux vaudrait, pour éviter la multiplication des structures et les doubles emplois, préjudiciables à l'efficacité de l'action publique, engager une nouvelle réflexion sur le partage des tâches avec les collectivités locales.

La décentralisation prendrait alors le relais d'une déconcentration des pouvoirs trop souvent inopérante sous son aspect " vertical ", du centre à la périphérie des administrations de l'Etat.

La gestion des personnels constituant un obstacle -et non des moindres- aux évolutions structurelles des administrations, la vague de départs en retraite à échéance prévisible offre à l'Etat comme aux collectivités territoriales une occasion à ne pas manquer pour se concerter afin de rationaliser les tâches respectives et les effectifs de leurs services.

2. Considérant que chaque niveau de collectivité a sa légitimité, ancrée dans l'histoire administrative et les réalités de chaque territoire, et convaincue que la réforme de l'intercommunalité constitue un puissant facteur d'évolution de l'organisation institutionnelle locale, la mission préconise :

• de renforcer l'intercommunalité de projet, sur la base du volontariat, tout en préservant l'identité de la commune , cellule de base de la démocratie locale, même si devait être instaurée le moment venu l'élection au suffrage universel direct des délégués intercommunaux.

• de favoriser les coopérations interdépartementales et interrégionales.

• de renforcer la coopération décentralisée.

La mission souhaite également une harmonisation des zonages et une simplification des procédures qui y sont associées. Elle considère que le pays doit demeurer un espace de projet et n'a pas vocation à devenir un nouvel échelon territorial.

Enfin, elle s'est interrogée sur la reconnaissance d'un droit à l'expérimentation institutionnelle , par une démarche volontaire, dans un cadre juridique précis de nature à garantir le caractère unitaire et indivisible de la République.

3. Considérant que l'enchevêtrement des compétences est un facteur de confusion des responsabilités et nuit à la lisibilité de l'action publique,

considérant que la clarification est un objectif incontesté qui doit être poursuivi, entre deux logiques opposées, celle des blocs de compétences, qui a montré ses limites, et celle du " tout contrat ", séduisante mais génératrice d'incertitude ,

la mission préconise :

• de rationaliser dans la mesure du possible la répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités locales, conformément à la vocation principale des différents niveaux de collectivité et en tenant compte des évolutions observées.

Toute nouvelle décentralisation de compétence devrait être subordonnée à trois conditions :

- une compensation juste et évolutive des charges transférées ;

- une liberté réelle d'organisation ;

- l'expérimentation sur la base du volontariat, qui garantit l'adhésion et préserve l'avenir.

• de clarifier les règles du jeu pour l'exercice en partenariat des compétences partagées

Pour les compétences partagées avec l'Etat, la mission appelle de ses voeux le rééquilibrage d'un partenariat trop inégal. Elle souhaite que le non-respect de ses engagements par l'Etat fasse l'objet de sanctions financières.

Pour les compétences partagées entre collectivités locales, la mission préconise de promouvoir en droit et en fait la collectivité chef de file, tant pour la mise en oeuvre et le suivi de contrats d'objectifs cofinancés que pour le pilotage des champs de l'action publique dans lesquels plusieurs collectivités interviennent chacune à leur niveau.

• Pour clarifier les responsabilités dans le sens d'une décentralisation renforcée, la mission suggère notamment :

- de transférer les constructions universitaires à la région ;

- de confier à chaque collectivité la gestion des personnels administratifs des établissements d'enseignement qui entrent dans son domaine de compétences ;

- de confier aux régions la totalité de la responsabilité de la formation professionnelle ;

- de transférer la construction et l'entretien des routes nationales aux départements, l'Etat gardant les autoroutes ;

- de transférer à l'Etat les actions départementales de prévention sanitaire ;

- de répartir les actions en faveur des handicapés par fonctions et non par établissements : l'hébergement au département, le travail à l'Etat, les soins à l'assurance maladie ;

- d'engager une réflexion pour mettre fin à la cogestion du RMI par l'Etat et le département, en favorisant une plus grande décentralisation ;

- de reconnaître explicitement aux collectivités locales, et en particulier aux communes, la responsabilité des établissements d'enseignement artistique, qu'elles assument déjà, en associant à cette compétence un financement approprié ;

- d'associer les collectivités locales à l'inventaire, l'Etat conservant la responsabilité de la conservation du patrimoine ;

- d'ouvrir droit à l'expérimentation pour placer une police territoriale de proximité sous l'autorité des maires ;

- de confier aux départements l'organisation des services d'incendie et de secours.

4. Considérant la nécessité de mieux adapter le statut des fonctionnaires territoriaux, en conciliant les spécificités des collectivités employeurs et l'intérêt des agents, la mission préconise en particulier :

- d'alléger les modalités de recrutement par concours, notamment en reconnaissant l'équivalence des diplômes et en organisant des concours sur titres pour les filières techniques, sociales et culturelles ; de favoriser la promotion interne, sanction d'une compétence et validation des acquis professionnels ;

- de créer de nouveaux cadres d'emplois pour répondre aux besoins en personnels qualifiés, tels que juristes et " nouveaux métiers " ;

- de préserver la voie du recrutement contractuel, indispensable élément de souplesse ;

- de poursuivre l'adaptation des quotas d'avancement et des seuils démographiques ;

- de favoriser la mobilité des agents, au sein de la fonction publique territoriale et en direction de la fonction publique de l'Etat ;

- de mutualiser la formation initiale des administrateurs territoriaux et de chercher comment éviter que la charge des formations complémentaires pèse exclusivement sur la collectivité " premier employeur ".

5. Considérant que la rénovation du système de financement local est une impérieuse nécessité et doit faire l'objet d'une réforme cohérente tendant à garantir aux collectivités locales des marges de manoeuvre suffisantes, dans le respect du principe de libre administration, la mission recommande en particulier :

- de préserver, dans les ressources des collectivités, une part prépondérante de recettes fiscales dont elles puissent adapter l'évolution à leurs besoins ;

- de moderniser l'assiette de la taxe d'habitation et de la taxe professionnelle ;

- d' étudier comment certains impôts existants pourraient être remplacés soit par de nouveaux impôts, soit par la possibilité pour les collectivités de voter des taux ou des centimes additionnels aux impôts d'Etat, soit par le transfert de certains impôts d'Etat ;

- de clarifier les règles du jeu présidant à la détermination du montant et de l'évolution des concours financiers de l'Etat, afin de mieux prendre en compte les charges subies par les collectivités locales et de mieux les associer à la croissance ;

- de renforcer la dimension péréquatrice de la répartition des dotations de l'Etat, plutôt que de multiplier les mécanismes de péréquation directe entre collectivités.

Enfin, le principe constitutionnel de libre administration serait renforcé en inscrivant dans la Constitution la garantie de l'autonomie fiscale des collectivités locales et les principes financiers de la décentralisation, comme le propose le Président du Sénat, M. Christian Poncelet.