2. Des difficultés de mise en oeuvre des compétences partagées
a) La prise en charge des personnes handicapées
•
Les régimes juridiques des différents établissements pour
personnes handicapées formant un véritable puzzle qui peut
générer des conflits.
Il convient de rappeler pour mémoire que la prise en charge des
enfants handicapés
est financée par l'assurance maladie de
la sécurité sociale et par l'Etat à travers le budget de
l'Education nationale.
Concernant les
adultes handicapés
, les structures
d'hébergement (foyers de vie, foyers d'accueil, foyers occupationnels)
sont financ ées par les départements tandis que les
dépenses des MAS réservées aux handicaps les plus lourds
sont financées par l'assurance maladie de la Sécurité
sociale et que les structures de réinsertion professionnelle, telles que
les CAT et les ateliers protégés, sont financées
principalement par l'Etat -même si les frais d'hébergement, hors
activités socio-éducatives, incombent au département.
Depuis 1986, il existe en outre des
foyers à double tarification
(FDT) dont le financement est assuré par le département pour
les frais afférents à l'hébergement et par l'assurance
maladie pour la prise en charge des soins.
De fait, les compétences et les obligations de financement respectives
de l'Etat et des départements ont été effectuées
essentiellement en fonction des catégories d'établissements
sociaux et médico-sociaux. Or, la frontière entre eux reste
souple. Ainsi, devant la pénurie de certaines catégories
d'établissements et en l'absence de critère précis du
handicap,
les personnes handicapées sont orientées autant en
fonction du nombre de places disponibles que de l'évaluation du
handicap.
Cette situation est particulièrement préjudiciable aux
départements du fait du retard pris depuis longtemps par l'Etat en
matière de construction de MAS. Ainsi, dans son rapport public de
1993
264(
*
)
, la Cour des
comptes estimait que les personnes atteintes d'un handicap lourd
(polyhandicapées ou affectées d'un retard mental profond et
sévère) étaient placées autant dans des structures
prévues pour ce type de prise en charge que dans des foyers
d'hébergement relevant des départements. Dans certains cas, ces
personnes sont même parfois hébergées dans des structures
pour personnes âgées.
Enfin, le système de tarification des FDT, établissements
créés par simple circulaire, pose des problèmes car le
" forfait-soins " pris en charge par l'assurance maladie est
plafonné à 45 % du prix de journée total. En cas de
dépassement, les départements sont fortement sollicités
pour prendre en charge la différence.
• S'agissant des adultes handicapés relevant des structures
d'aide par le travail, la prise en charge de droit des frais
d'hébergement par le département est souvent utilisée par
les gestionnaires d'établissement comme
variable
d'ajustement
pour pallier la couverture incomplète des
dépenses d'insertion professionnelle insuffisamment financées par
l'Etat.
En effet,
l'article 168 du code de la famille et de l'aide sociale
distingue, s'agissant des établissements d'aide par le travail, d'une
part, les frais concernant l'entretien et l'hébergement de la personne
handicapée et, d'autre part, les charges de fonctionnement de
l'activité sociale de l'établissement, (...) liées
à l'activité de caractère professionnel, ainsi que les
frais de transport collectif. Or l'article 35 de la loi n° 83-663 du 22
juillet 1983 ne met à la charge de l'Etat, au titre de l'aide sociale,
que les "
frais de fonctionnement
" des CAT : sur le
terrain, la distinction entre les catégories de dépenses est en
pratique peu aisée à faire et les départements ont
beaucoup de mal à dresser le bilan exact des dépenses de
fonctionnement imputables à l'activité du CAT. Le risque
d'imputation erronée ou contestable de certains types de dépense
est bien présent.
Cela apparaît d'autant plus regrettable que les conséquences sont
différentes du point de vue des règles de
récupération de l'aide sociale.
L'article 168
précité dispose ainsi que les frais
d'hébergement des personnes handicapées sont à la charge
des intéressés et subsidiairement, de l'aide sociale ; mais
que les frais de fonctionnement des ateliers sont pris en charge sans qu'il
soit tenu compte des ressources des intéressés.
• L'Assemblée des départements de France (ADF)
souligne le développement, au cours de ces dernières
années, d'institutions " situées entre les CAT et les
MAS " -souvent dénommées foyers occupationnels, foyers
promotionnels, centres d'adaptation, d'accueil de jour ou sections annexes de
CAT-, dont les dépenses ont été mises à la charge
des départements du fait d'une interprétation restrictive de la
notion de travail protégé, en l'absence de texte
législatif confiant explicitement cette compétence aux
départements.
• Un autre point de litige entre l'Etat et les départements
porte sur le financement des
auxiliaires de vie
. Ces personnels,
très utiles pour les personnes handicapées, ont été
créés par simple circulaire à partir de 1981 et
financés par subventions forfaitaires annuelles de l'Etat dans le cadre
d'une convention conclue entre le préfet et l'organisme promoteur. Comme
le rappelle le rapport public de la Cour des comptes, lors de la
décentralisation, ce service n'a été rattaché
explicitement ni au département dans la liste des prestations
légales d'aide sociale qui lui incombent, ni à l'Etat au titre de
l'article 34 de la loi du 22 juillet 1983 susvisée.
Du fait de l'absence de revalorisation de l'effort de financement de l'Etat,
les personnes intéressées par la création de nouveaux
postes d'auxiliaires se sont naturellement tournées vers les
départements pour lesquels les moyens financiers n'avaient nullement
été transférés.
Il convient de noter que le plan triennal relatif aux personnes
handicapées du 25 janvier dernier fait état de la création
de nouveaux postes d'auxiliaires de vie, les départements étant
à nouveau invités à financer de manière
complémentaire ce poste de dépenses en cas d'insuffisance de
personnels sur le terrain.
• La mise en oeuvre de
l'amendement " Creton "
et
ses difficultés illustrent également la complexité des
relations entre l'Etat et les collectivités locales
décentralisées.
L'article 22 de la loi du 13 janvier 1989 (
art. 6-I bis
de la loi du 30 juin 1975
) a prévu qu'un enfant
handicapé accueilli dans un établissement
spécialisé pour enfant pourrait être maintenu dans celui-ci
au-delà de l'âge réglementaire de 20 ans
jusqu'à ce qu'une place se libère dans une structure pour
adultes.
Il est prévu dans ce cas que la décision fixant le maintien
" s'impose à l'organisme ou à la collectivité
compétente pour prendre en charge les frais d'hébergement et de
soins dans l'établissement pour adultes désigné par la
COTOREP "
.
Ce système, qui devait conduire à une responsabilisation
financière des organismes chargés de l'offre de places dans les
établissements pour handicapés adultes, a entraîné
une multiplication des situations conflictuelles. D'une part, le dispositif en
ne prenant pas en compte les frais afférents à l'insertion
professionnelle a écarté
de facto
la mise en jeu de la
responsabilité financière de l'Etat en cas d'insuffisance de
places en CAT. Par ailleurs, les départements ont souvent
été amenés à contester les critères sur
lesquels les CDES et les COTOREP ont considéré qu'un jeune adulte
maintenu en institut médico-éducatif (IME) relevait d'un simple
hébergement par le département, et non pas d'un accompagnement
médicalisé en MAS.
En définitive, contrairement aux intentions initiales, l'amendement
" Creton " a conduit à un " embouteillage " dans les
instituts médico-éducatifs (IME) du fait du maintien des jeunes
adultes dans ces institutions au détriment des enfants handicapés
qui nécessitaient ce mode de prise en charge.
L'édiction de la circulaire ainsi que l'effort engagé par l'Etat
pour créer de nouvelles places en MAS ont contribué à
apaiser les tensions. Il reste que la question des règles de prise en
charge des frais n'a pas fait l'objet d'une clarification législative.
b) La prise en charge des parents isolés en difficulté
Les
centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS)
constituent des institutions sociales et médico-sociales qui jouent un
rôle particulier en matière de réinsertion de personnes en
difficulté. L'approfondissement de la crise de l'emploi dans les
années 80, conjugué au développement du nombre des
familles monoparentales, a souvent entraîné des
phénomènes d'exclusions pour des mères en charge de jeunes
enfants.
Aux termes de la loi du 30 juin 1975, les CHRS peuvent assurer avec ou sans
hébergement, tout ou partie des missions suivantes :
" l'accueil, le soutien ou l'accompagnement social, l'adaptation
à la vie active et l'insertion sociale et professionnelle des personnes
ou des familles en détresse ".
Les CHRS développent largement les activités d'accueil, notamment
d'écoute et d'orientation, aux côtés des missions plus
classiques d'hébergement. Dans ce cadre, ils sont souvent conduits
à recevoir des mères isolées avec de jeunes enfants et
réclament à ce titre une contribution au conseil
général.
Conformément à la loi n° 86-17 du 6 janvier 1986, le
département a une mission générale de protection de la
famille et de l'enfance et à ce titre, il lui revient d'assurer
"
la prise en charge des femmes enceintes et des mères
isolées avec des enfants de moins de trois ans qui ont besoin d'un
soutien matériel et psychologique
".
La difficulté en l'espèce est que le département est
conduit à assumer financièrement les conséquences de
décisions prises par des établissements financées
essentiellement par l'aide sociale de l'Etat : les départements ne
sont pas autorisés à coordonner leur action avec l'ensemble de
celle des services de protection maternelle et infantile.
Il a été demandé aux préfets, par voie de
circulaire, de passer des accords avec les présidents de conseils
généraux permettant de régler les questions de
financement, l'objectif étant d'éviter les séparations
familiales et d'assurer dans une même structure l'accueil de la
mère et de l'enfant. L'article 134 de la loi relative à la
lutte contre les exclusions incite les établissements relevant de la
compétence de l'Etat et du département à rechercher des
solutions évitant la séparation des membres d'une même
famille.
Au-delà du souci légitime d'éviter la séparation de
la mère et des enfants, la difficulté est de savoir si ces
familles à la dérive parfois sans domicile connu relèvent
bien d'un hébergement au titre de la protection de l'enfance
financé par le département ou si le placement ne relève
pas plutôt en priorité des structures ayant vocation à
jouer un rôle d'adaptation sociale.
Il semble que certains préfets aient systématiquement
renvoyé le financement de l'accueil des mères avec enfants
isolés vers les structures de la protection de l'enfance pour des
raisons apparemment purement budgétaires, afin d'alléger le
coût des prises en charge dans les CHRS déjà très
sollicités.
c) La judiciarisation de l'aide sociale à l'enfance
Si le
département est seul responsable du financement des mesures d'aide
sociale à l'enfance, le dispositif prévu par la loi de 1983
instaure néanmoins un
partage original des
compétences
: en effet, les décisions de placement en
établissement ou en famille d'accueil ainsi que les mesures d'assistance
éducative peuvent être décidées aussi bien par les
services du conseil général que par le juge des enfants. Le
président du conseil général a une compétence
liée quant à l'admission des enfants confiés à ses
services.
La protection de l'enfance intervient suivant une
gradation de moyens en
fonction de la difficulté des situations.
Les services de l'ASE peuvent tout d'abord prévenir les risques courus
par les enfants au sein d'une famille lorsque les conditions d'existence de
celle-ci peuvent mettre en danger la santé, la sécurité ou
la moralité des enfants : les services de l'ASE peuvent donc
accorder des secours financiers, assurer l'intervention d'une travailleuse
familiale ou d'une aide ménagère ou encore prendre une mesure
d'assistance éducative : soit une mesure d'action éducative
en milieu ouvert (AEMO), soit une mesure de placement temporaire en
établissement. Dans tous les cas, les décisions de l'ASE sont
prises en accord avec les parents.
Lorsque la situation familiale apparaît très
dégradée, ou lorsque le danger pour l'enfant devient effectif
seul le juge des enfants, intervenant en matière civile ou en
matière pénale, peut prendre des décisions remettant en
cause l'exercice de l'autorité parentale.
Le juge peut ainsi ordonner des mesures d'assistance éducative sur la
base de l'article 375 du
Code civil
"
si la santé, la
sécurité, la moralité d'un mineur non
émancipé sont en danger, ou si les conditions de son
éducation sont gravement compromises
" : il peut s'agir
d'AEMO, voire d'une mesure de placement si l'enfant doit être
retiré de son milieu familial. L'exécution de ces mesures
judiciaires et leur financement est à la charge du département.
En cas d'actes de délinquance, le juge tranche au pénal, sur la
base de l'ordonnance du 2 février 1945, le juge peut prendre deux types
de mesures : soit des mesures "
éducatives
",
-"
de protection, d'assistance, de surveillance et
d'éducation
"-, qui sont sensiblement les mêmes que
celles prévues au titre de l'assistance éducative, et qui sont
assurées et financées en pratique par le service
départemental de l'ASE ; soit des mesures de placement du mineur
délinquant dans un établissement ou une structure
appropriée financée alors par le budget de l'Etat au titre de la
protection judiciaire de la jeunesse (PJJ).
Enfin, il convient de rappeler que le financement de l'accueil des enfants
admis en qualité de pupilles de la Nation et du service des tutelles
d'Etat sur les mineurs est à la charge du département.
L'examen des populations accueillies en établissement, ou
bénéficiant d'une mesure d'AEMO, montre la part croissante des
décisions d'origine judiciaire.
Au début des années
80, le nombre de placement en établissement d'origine judiciaire
s'élevait à 60 % ; ce taux passe à 71 %,
voire 75 % dans certaines départements, dans les années 90.
Il est observé une tendance à la baisse des placements
décidés directement par les services de l'ASE (de 50.000 par an
en moyenne dans les années 80 à 34.000 par an dans les
années 90) en raison notamment de la diminution du nombre de pupilles de
l'Etat due aux progrès de la contraception et au développement
des aides aux familles monoparentales. Dans le même temps, les placements
d'origine judiciaire se maintiennent continûment à niveau
élevé, de l'ordre de 72.000 par an. Parallèlement, sur les
mesures d'AEMO en cours, le taux de mesures décidées par le juge
passe de 66 % en 1982 à plus de 70 % dix ans plus tard :
Les mesures décidées par le juge (mesures d'AEMO ou de placement)
le sont pour une durée sensiblement plus longue que celles
décidées par l'ASE.
La part croissante prise par les populations relevant d'une décision
judiciaire traduit en fait, selon les services de conseils
généraux, une
tendance des juges à renvoyer vers l'ASE
des jeunes qui relèveraient plus de l'éducation surveillée
que de l'assistance éducative
.
De fait, l'évolution des missions et du fonctionnement des services de
la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) gérés par l'Etat
est préoccupante.
Malgré l'effort récent de planification, de renforcement et de
redéploiement engagé par le ministère de la justice, les
départements constatent que leurs services sont de plus en plus
sollicités, en l'absence d'autres réponses pertinentes, pour
accueillir des jeunes ayant, par ailleurs, commis des actes de
délinquance.
Les efforts annoncés avec la création notamment des unités
éducatives renforcées, sont loin de pouvoir satisfaire le besoin
croissant de prise en charge éducative lourde de mineurs
délinquants : cela conduit les magistrats dans un certain nombre de
situations à pallier le manque de places en institutions de la PJJ par
des prises en charge au titre de l'assistance éducative.
Ce phénomène de " judiciarisation " de la protection de
l'enfance préoccupe légitimement les responsables des
départements car il est moins le reflet d'une évolution des
situations des familles en difficulté que d'une dérive des
pratiques professionnelles.
En effet, " la judiciarisation " ne semble pas correspondre à
une aggravation effective de la situation des jeunes concernés mais
à une dérive dans les pratiques de certains acteurs du
système de protection de l'enfance, préoccupés de
" se protéger " contre toute erreur d'évaluation du
risque encouru par un mineur et des conséquences pénales qui en
découlent.
L'insuffisance de la prévention administrative et le manque de
concertation dans les décisions de placement contribuent à
restreindre l'autonomie des départements.
Elle conduit à affaiblir la responsabilité des parents, à
restreindre les libertés individuelles et à réduire le
champ des actions de prévention, tout en alourdissant les charges qui
pèsent sur les budgets départementaux.
Près de 20 ans après la mise en place d'une formule originale
de compétences partagées par les lois de 1982, les parties
prenantes sont placées en situation de
" défiance
"
, comme le soulignait M. Jean-Jacques
Andrieux, directeur général de
l'Union nationale des
associations de sauvegarde de l'enfance, de l'adolescence et des adultes
(UNASEA) au cours de son audition.
d) Des COTOREP insuffisamment attentives aux préoccupations des départements
Instituée par la loi du 30 juin 1975, les
commissions
techniques d'orientation et de reclassement professionnel
(COTOREP) jouent
un rôle décisif pour évaluer la nature et la gravité
du handicap et décider des modalités appropriées de prise
en charge des personnes victimes d'un handicap physique ou mental.
Les COTOREP ont tout d'abord pour attribution de se prononcer sur la
reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé, de classer
l'intéressé en fonction de ses capacités professionnelles
puis de l'orienter professionnellement soit vers le milieu ordinaire de
travail, soit vers une formation, soit vers le milieu protégé
(centres d'aide par le travail ou atelier protégé). Tel est
l'objet de l'activité de la première section des COTOREP qui
concerne les relations des personnes handicapées avec le monde du
travail.
La deuxième section des COTOREP est compétente pour instruire les
demandes d'attribution des aides financières. Elle décide du taux
d'invalidité de la personne handicapée, de l'attribution des
allocations en espèces, à savoir l'allocation aux adultes
handicapés et l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) et
de l'admission éventuelle de la personne dans un établissement
spécialisé lorsque le handicap est incompatible avec toute
activité professionnelle (maison d'accueil spécialisé ou
autre).
La composition des COTOREP s'efforce d'instaurer un équilibre entre les
parties prenantes administratives, médicales ou associatives. Il est
à noter que la présence des conseils généraux a
été renforcée depuis le décret du 6 mai 1995.
Les décisions prises par les COTOREP n'associent pas réellement
le financeur qu'est le département, qui demeure néanmoins
lié par les décisions de ces commissions. En effet, les COTOREP
ont vocation à évaluer le handicap, à se prononcer sur le
principe des allocations et à désigner l'établissement
habilité à accueillir la personne handicapée.
La composition des COTOREP
Les
COTOREP sont composées de 20 membres nommés pour trois ans
renouvelables par le préfet. Elles comprennent :
- 3 conseillers généraux ainsi que 3 suppléants,
élus par l'Assemblée dont ils font partie ;
- 4 personnes proposées par la Direction départementale du
travail et de l'emploi et de la fonction publique (DDTEFP) dont au moins un
représentant de l'ANPE et un médecin du travail ;
- 2 personnes désignées par le président du conseil
général, dont un médecin, et 2 personnes
désignées par le préfet, sur proposition du Directeur
départemental de l'action sanitaire et sociale (DDASS) et de la
DDTEFP ;
- 4 représentants des organismes d'assurance maladie et
d'allocations familiales ;
- 2 personnes choisies par le préfet, sur proposition de la DDASS
et de la DDTEFP, parmi les personnes présentées par les
organismes gestionnaires des CAT, ateliers protégés et centres de
rééducation professionnelle, ainsi qu'une personne choisie par le
président du conseil général parmi les organismes
gestionnaires de foyers d'hébergement pour personnes
handicapées ;
- 2 personnes choisies par le préfet sur proposition de la DDTE et
de la DDASS parmi les personnes présentées par les associations
représentatives des personnes handicapées ;
- 1 personne choisie par la DDTE parmi les personnes
présentées par les organisations syndicales ;
- 1 personne qualifiée choisie parmi les personnes
présentées par les organisations syndicales de salariés
les plus représentatives.
Le président de la COTOREP est désigné, soit par le
préfet parmi les membres de la commission, soit à la demande du
préfet, par le président du tribunal de grande instance dans le
ressort duquel la commission a son siège. Une circulaire du 25 mai
1984 précise, sur ce point, que la présidence devrait être
confiée alternativement à la DDASS et à la DDT.
Enfin, il faut citer le problème du transport des personnes
handicapées qui peut être effectué par ambulance sur
décision de la COTOREP, les frais de transport étant mis alors
à la charge du département.
Le président du conseil général, qui se prononce sur la
prise en charge de la prestation, demeure lié par les décisions
de la COTOREP. Il ne peut contester ni l'évaluation de la situation du
demandeur, ni son orientation vers l'établissement choisi.