2. La déconcentration et la restructuration des administrations territoriales de l'état sont toujours en chantier
L'importance stratégique des services
déconcentrés doit être soulignée : 96 %
des deux millions d'agents de l'État travaillent au sein de son
administration territoriale. Celle-ci gère les deux tiers des
crédits inscrits au budget de l'État et prend les trois quarts
des décisions concernant les usagers.
La déconcentration peut être verticale, lorsqu'elle consiste
à responsabiliser les services extérieurs de l'État, ou
horizontale, quand elle accroît le rôle du préfet en
matière de coordination de ces services, à l'exemple des
décrets du 10 mai 1982.
a) Les enjeux de la déconcentration
Comme
l'indique l'adage selon lequel "
on peut gouverner de loin mais on
n'administre bien que de près
", la décentralisation
supposait la capacité de l'État à définir ce qui
est véritablement d'essence nationale. Elle devait s'accompagner d'une
modification profonde de l'organisation, des motivations et des méthodes
de travail des services extérieurs de l'État.
La déconcentration, qui consiste à transférer des
attributions de l'échelon central aux autorités de l'État
implantées dans les circonscriptions administratives, fut le
maître mot employé pour définir la réforme de
l'administration française de 1958 à 1981 ; elle constituait
alors
un correctif technique et un palliatif de l'absence de
décentralisation
.
Il s'agissait pour l'État de se rapprocher du lieu d'application des
politiques
93(
*
)
.
Déconcentrer a consisté à mieux répartir les
actions remplies par les administrations de l'État entre le niveau
national de conception de ces actions et le niveau territorial
d'exécution, sans remettre en cause la compétence de
l'État dans ces domaines.
b) Un objectif sans cesse réaffirmé
Dès 1982, la déconcentration a été
présentée comme le " deuxième pilier " de la
décentralisation et son indispensable contrepartie. Gaston Defferre
affirmait alors qu'il était "
souhaitable qu'à chaque
niveau de décentralisation corresponde un niveau de
déconcentration aussi fort
".
Toutefois, les décrets du 10 mai 1982, relatifs aux
attributions des commissaires de la République dans les
départements et les régions, visent davantage à renforcer
les pouvoirs des représentants de l'État sur les services
déconcentrés qu'à leur transférer des
compétences en provenance de l'échelon central.
La politique de
renouveau du service public
, définie par la
circulaire du Premier ministre Michel Rocard du
23 février 1989, qui proposait " le développement
des responsabilités par une déconcentration plus
poussée " et la modernisation de la gestion administrative, ne peut
être présentée comme une véritable mesure
d'accompagnement de la décentralisation. Dès lors, la question de
la déconcentration restait centrale lors des débats
législatifs relatifs à l'administration territoriale de la
République en 1992.
(1) La reconnaissance de la dimension territoriale de l'État.
Deux
textes publiés en 1992
reconnaissent la dimension territoriale
de l'État :
- la loi d'orientation n° 92-125 du
6 février 1992 relative à l'administration territoriale
de la République place sur un pied d'égalité services de
l'État et collectivités territoriales en indiquant que
"
l'administration territoriale de la République est
assurée par les collectivités territoriales et par les services
déconcentrés
94(
*
)
de l'État
" ;
L'intervention du législateur peut surprendre au regard de la
répartition constitutionnelle entre pouvoir réglementaire et
domaine de la loi. Comme le Sénat l'avait souligné, la
déconcentration relève de la compétence du Gouvernement.
Force est de constater que l'appel au législateur traduit
l'incapacité de l'État à réformer ses propres
structures ;
- le décret n° 92-604 du
1
er
juillet 1992 portant charte de la
déconcentration décline le principe selon lequel "
la
déconcentration est la règle générale
de
répartition des attributions et des moyens entre les différents
échelons des administrations civiles de l'État
". La
déconcentration devient le droit commun.
Le décret portant charte de la déconcentration allait très
loin en limitant le champ d'intervention des administrations centrales et des
services à compétence nationale aux "
seules
missions
95(
*
)
qui
présentent un caractère national ou dont l'exécution, en
vertu de la loi, ne peut être déléguée à un
échelon territorial
". De plus, la circonscription
départementale devait être l'échelon territorial de mise en
oeuvre des politiques nationale et communautaire.
(2) L'affirmation du principe de subsidiarité
La loi
d'orientation sur l'administration territoriale de la République marque
une rupture radicale
avec les pratiques antérieures de la
déconcentration. Elle introduit une
innovation juridique
essentielle
: le
principe de subsidiarité.
Elle
ajoute que "
les missions qui intéressent les relations entre
l'État et les collectivités territoriales, sont confiées
aux services déconcentrés
".
La charte de la déconcentration réaffirme l'autorité et le
pouvoir de direction du préfet sur les différents services
déconcentrés. Elle étend les compétences des
préfets en les chargeant de
négocier les contrats
conclus
au nom de l'État avec les collectivités territoriales et leurs
établissements publics, alors qu'auparavant ils se bornaient bien
souvent à signer des accords dont le contenu avait été
arrêté à l'échelon central.
(3) La volonté de rendre la déconcentration irréversible
La
réforme des services centraux et territoriaux de l'État
constituait à nouveau un volet important du plan de réforme de
l'État à l'automne 1995. L'objectif affiché est celui d'un
double resserrement : resserrement des administrations centrales en termes
de structures et d'effectifs ; resserrement des administrations
territoriales autour du préfet pour conduire les politiques
interministérielles.
Le Gouvernement dirigé par M. Alain Juppé avait souhaité
rendre le processus de déconcentration irréversible
, en
affirmant la compétence de droit commun du préfet et en faisant
des services déconcentrés non plus les
" exécutants " mais les " opérateurs " des
politiques publiques.
Aussi le
décret du 15 janvier 1997
prévoyait-il
la compétence du préfet pour les décisions administratives
individuelles prises au titre des 4.200 régimes d'autorisation
existants. Un "
dispositif anti-remontée
",
d'importantes délégations budgétaires globalisées,
un allégement du contrôle financier central, la
déconcentration géographique de 10 % des effectifs des
administrations centrales accompagnaient cette réforme. Au
1
er
janvier 1998,
73 % des décisions
individuelles
avaient été prises selon une procédure
déconcentrée.
Plusieurs mesures ont été arrêtées à la suite
des orientations fixées par la
circulaire du Premier ministre du
26 juillet 1995
relative à la préparation et
à la mise en oeuvre de la réforme de l'État et des
services publics :
- création d'un fonds pour la réforme de l'État
96(
*
)
;
- accentuation de la déconcentration de la gestion des personnels,
déconcentration de la procédure de mise à disposition des
fonctionnaires
97(
*
)
;
- approfondissement de la déconcentration des crédits
d'intervention et engagement dans la voie de la globalisation des
crédits par une réduction du nombre d'articles
budgétaires, réforme du contrôle financier local
98(
*
)
;
- renforcement de la capacité d'action du préfet dans le domaine
immobilier, notamment par l'institution à son profit d'une
procédure d'avis conforme pour les projets immobiliers des services de
l'État dans son département
99(
*
)
;
- simplification des régimes d'autorisation et de déclaration
administrative préalable
100(
*
)
;
- reconnaissance du préfet comme autorité de droit commun pour
prendre des décisions administratives individuelles entrant dans le
champ des compétences des administrations civiles de
l'État
101(
*
)
.
Les vingt-six décrets des 19 et 24 décembre 1997
déconcentrent environ six cents procédures qui
représentent par an plusieurs milliers d'actes administratifs.
Le
préfet de département détient désormais une
compétence de principe en matière de décisions
individuelles
. Les exceptions, limitativement admises au profit des
ministres ou d'autres autorités (préfet de région,
recteurs d'académie...), doivent être expressément
prévues par un décret en Conseil d'État et soumises au
Conseil des ministres s'il s'agit de retenir une compétence à
l'échelon central.
c) Une mise en oeuvre laborieuse
La
décentralisation devait amener
"
un
jacobinisme
rénové
"
, voire
"
rationalisé
" ou
"
apprivoisé
"
102(
*
)
. Mais l'État n'a pas
tiré toutes les conséquences de la décentralisation, de la
territorialisation de l'action publique et de l'affirmation en 1992 du principe
de subsidiarité... au point que la déconcentration apparaît
aujourd'hui comme " une révolution permanente "
103(
*
)
.
Comme l'indiquait déjà le " rapport Guichard ",
l'État est partout présent tout en étant faible et souvent
absent quand on appelle son intervention. Certains commentateurs
évoquent même "
une multiplication pathétique de
gadgets et d'opérations d'étiquetage, qui n'ont de
réformes administratives que le nom
"
104(
*
)
.
Même après la relance de la réforme de l'État par le
Gouvernement de M. Alain Juppé en 1995,
le " chantier " du
pilotage des services territoriaux, clé de la déconcentration,
est largement intact
105(
*
)
.
Ce constat est très largement partagé. A titre d'exemple,
M. Marc Censi, président de l'Assemblée des districts
et communautés de France, entendu par la mission, a souligné que
la déconcentration n'avait pas beaucoup progressé et il a
regretté qu'il faille trop souvent remonter jusqu'à
l'administration centrale pour régler des problèmes locaux.
M. Jean Auroux, président de la Fédération des
maires de villes moyennes, a lui aussi observé que les services
déconcentrés continuaient à faire remonter à Paris
la prise de décisions même sur des problèmes secondaires.
(1) Les pouvoirs des préfets s'exercent sur un périmètre limité
La
question des limites du pouvoir de direction du préfet, véritable
enjeu de la déconcentration, reste entière. Le
" périmètre administratif " sur lequel s'exerce ce
pouvoir
laisse de côté des pans entiers de l'action
publique
et de nombreux satellites de l'État. L'autorité du
préfet sur les différents services extérieurs de
l'État est très inégalement affirmée. Ainsi, les
services de l'emploi, ceux de l'éducation nationale, les services
financiers ou encore les architectes des bâtiments de France
échappent traditionnellement à l'autorité du
préfet
.
En ce sens, M. Jean-Pierre Raffarin, président de
l'Association des régions de France, a regretté que tous les
services de l'État ne soient pas subordonnés à
l'autorité du préfet, en particulier dans le domaine de
l'éducation où l'absence d'autorité hiérarchique du
préfet sur le recteur conduit à des dysfonctionnements.
Comme le souligne la DGAFP
106(
*
)
, les conditions, au plan local,
d'un traitement interministériel des problèmes ne sont pas
toujours remplies, alors même que des politiques publiques aussi
essentielles que l'aménagement du territoire, l'emploi ou la politique
de la ville concernent une dizaine de services déconcentrés.
Bien que chaque ministère ait mis en place une commission chargée
d'élaborer des propositions de déconcentration
107(
*
)
, les administrations centrales ont
été assez réticentes à s'engager dans la voie des
regroupements fonctionnels des services territoriaux. En pratique, les
contradictions internes de l'État central ne manquent pas d'être
répercutées à l'échelon local.
(2) La déconcentration de la gestion des personnels est incomplète
La
gestion de la fonction publique de l'État s'effectue à un double
niveau : le niveau central mène l'organisation
générale et la répartition des postes, et l'échelon
déconcentré gère certaines catégories
d'agents
108(
*
)
d'un bout
à l'autre de la chaîne ou assure certains actes de gestion
élémentaires
109(
*
)
.
La déconcentration des actes matériels de gestion des corps de
catégorie A reste à mettre en oeuvre, de même que la
gestion des ressources humaines : formation, appréciation des
compétences et des qualifications disponibles, etc.
La répartition parfois aléatoire des compétences entre
l'État et les collectivités locales et la concurrence entre corps
et ministères sont autant d'obstacles à franchir. Les partisans
de la gestion nationale mettent en avant l'argument selon lequel les
gestionnaires déconcentrés se sentiraient propriétaires de
leurs agents, ne seraient matériellement pas en mesure de
rééquilibrer les recrutements en fonction des besoins et des
contraintes démographiques et géographiques.
Ces modes de pensée expliquent que les résultats de
l'interministérialité au plan local soient mitigés :
les possibilités récemment ouvertes de " mises à
disposition croisées " ne sont quasiment pas utilisées.
(3) La déconcentration de la gestion des crédits
Dans le
domaine des crédits de fonctionnement, le mouvement de
déconcentration est déjà largement engagé. Mais les
crédits d'investissement, après le décret du 13 novembre
1970, sont encore trop souvent gérés au niveau central. Deux
mesures méritent d'être soulignées :
- le décret n° 99-896 du 20 octobre 1999
110(
*
)
devrait mettre en oeuvre le
principe de déconcentration en matière de décisions de
l'État relatives aux investissements publics. Il inverse la règle
en faisant du maintien du pouvoir de décision central l'exception ;
- au 1
er
janvier 2000, une expérience de
globalisation des moyens de fonctionnement
des préfectures
a été lancée dans quatre préfectures (Doubs,
Finistère, Isère, Seine-Maritime). Les préfets
concernés bénéficient d'une délégation
globale de l'ensemble de leurs moyens de personnel et de fonctionnement dans
une enveloppe globale fongible. Cette expérimentation devrait engager
les quatre préfectures concernées à réaliser les
réformes de structures et de procédures devenues indispensables.
Elle pourrait être généralisée en cas de
succès.
(4) La politique immobilière de l'État : " volonté de déconcentrer, tentation de recentralisation "
Aujourd'hui, le patrimoine immobilier de l'État est mal
connu
et mal géré. Or, selon le rapport d'activité de
l'Inspection générale de l'administration (IGA), les dispositions
relatives à la déconcentration de la politique immobilière
de l'État
111(
*
)
sont
restées insuffisantes et n'ont pas résolu les questions de long
terme, comme la stratégie d'implantation des services de l'État,
l'acquisition ou la cession de biens immobiliers.
Malgré la mise en place d'une Commission interministérielle de la
politique immobilière (CIPI) auprès du secrétariat
général du Gouvernement, les ministères ont
continué leur propre politique immobilière sans véritable
pilotage interministériel. Les administrations centrales ont
été encouragées en ce sens, notamment par une circulaire
du Premier ministre en date du 21 février 1992 selon laquelle
chaque ministère est pleinement responsable de son parc immobilier.
Cette juxtaposition permanente de deux logiques, l'une horizontale et l'autre
verticale, ne facilite pas la conduite sur le terrain de la politique
immobilière de l'État. Pour y remédier, six
départements pilotes
112(
*
)
ont mené en 1995 une
expérience de "
pôles de compétences
immobilières
" sous forme d'un travail interministériel
en réseau
113(
*
)
.
Malgré des résultats positifs au plan local, et le décret
du 13 février 1997 prévoyant qu'aucune opération
immobilière intéressant un ou plusieurs services
déconcentrés de l'État ne peut être engagée
sans l'accord exprès du préfet, l'IGA déplore
l'insuffisance de l'information des préfets par les administrations
centrales et la multiplication des initiatives ministérielles dans le
domaine immobilier, pouvant signifier à plus ou moins brève
échéance
l'échec de la déconcentration de la
politique immobilière de l'État.
d) L'insuffisante restructuration des services territoriaux de l'État
La
réorganisation des services déconcentrés de l'État
est d'autant plus nécessaire que leur partition dans les années
1980 n'a pas été complète, que la charte de la
déconcentration du 1
er
juillet 1992 est censée leur
donner un rôle essentiel pour l'avenir dans l'accomplissement des
missions de l'État, et que les élus locaux veulent trouver
à leur niveau des interlocuteurs habilités à
négocier et à engager valablement l'État.
L'effort de restructuration des administrations de l'État entrepris
depuis la décentralisation est trop limité. En témoigne
le nombre beaucoup trop élevé des directions sur le même
territoire
: plus d'une vingtaine de services déconcentrés se
côtoient dans chaque département.
Devant l'inaction des administrations centrales,
le législateur a
été amené à plusieurs reprises à demander
à l'État de réorganiser son administration
territoriale ; cette intervention du législateur en dehors du
domaine de la loi traduit l'incapacité de l'État à
réformer ses propres structures.
Ainsi, la loi d'orientation n° 95-115 du
4 février 1995 pour l'aménagement et le
développement du territoire prévoyait que les services
déconcentrés de l'État, placés sous
l'autorité du préfet, devaient faire l'objet dans un délai
de dix-huit mois de "
regroupements fonctionnels
favorisant leur efficacité, leur polyvalence et leur présence sur
le territoire
". Ces regroupements devaient être
opérés dans le cadre d'un schéma de réorganisation
des services de l'État, précisant les niveaux d'exercice des
compétences de l'État et les adaptations de leurs implantations
territoriales
114(
*
)
.
Une
circulaire du Premier ministre en date du 24 octobre 1995
a demandé aux préfets de région et de
département :
- de rechercher les
regroupements
entre les directions régionales
et départementales dépendant d'une même administration dans
les départements chefs-lieux de région ;
- d'examiner les possibilités de mutualiser entre plusieurs
départements tout ou partie des fonctions ou des services des directions
départementales d'un ministère :
création de
directions interdépartementales
;
- de chercher à regrouper des services exerçant des missions
voisines ou complémentaires ;
- de proposer la gestion interministérielle de certains moyens
matériels, immobiliers, financiers et humains ;
- de confier à un chef de service un rôle horizontal de
coordination et d'animation.
Les réformes de structure sont restées très partielles. Le
seul regroupement significatif reste celui des directions du travail et de
l'emploi avec l'administration de la formation professionnelle. Aucune mesure
structurelle n'a été prise pour remédier à
l'émiettement de l'administration de l'État. Au contraire, de
nouveaux ministères ont procédé à leur implantation
territoriale (commerce extérieur, environnement) et de plus anciens
l'ont renforcée en coiffant leurs directions départementales de
directions régionales (agriculture et forêt).
Comme le conclut l'IGA, "
la méthode de l'expérimentale
en matière de réorganisation des services trahit ici sa
fragilité ;
en l'absence d'une volonté politique ou d'un
consensus clairement affirmés, elle est impuissante à surmonter
les oppositions au changement
".
e) Un pis-aller : la coordination sans réorganisation des services
(1) L'abandon de la réforme des structures territoriales de l'État
Il
semblerait que les réformes de structures ne figurent plus au rang des
priorités de l'actuel Gouvernement et soient délaissées,
au profit de solutions moins exigeantes.
En effet, le comité interministériel à la réforme
de l'État du 13 juillet 1999, estimant qu'une démarche
tendant à une
recomposition fonctionnelle des services
se
heurtait à des rigidités statutaires et rencontrait de nombreux
obstacles structurels,
a renoncé
à cette
réorganisation, préférant explorer d'autres voies.
(2) Des dispositifs de coordination multiples et peu ambitieux
Après l'abandon des expériences de recomposition
des
services déconcentrés, l'élaboration des
"
programmes pluriannuels de modernisation
", en application
de la circulaire du Premier ministre du 3 juin 1998, a donné
lieu à un rapport de synthèse en juillet 1999... dont le
contenu ne paraît pas constituer une relance de la réforme de
l'administration territoriale de l'État.
En effet, certains sujets majeurs n'ont absolument pas été
abordés par les programmes
115(
*
)
: la politique
immobilière de l'État, les formations
interministérielles, les enveloppes de crédits, le resserrement
de la nomenclature budgétaire, la simplification des dispositifs
d'intervention de l'État...
Les actions envisagées par le Gouvernement sont les suivantes :
- le "
projet territorial de l'État dans le
département
", qui doit constituer une démarche
collective associant tous les services déconcentrés de
l'État dans le but d'élaborer une stratégie commune et de
définir une organisation optimale ;
- en 1998-1999, l'accent a été plus particulièrement mis
sur le développement des " nouvelles technologies de l'information
et de la communication " dans le cadre du programme gouvernemental pour
l'entrée de la France dans la société de l'information.
Ainsi, les préfectures sont le pivot de la mise en place des
systèmes d'information territoriaux
(SIT), c'est à dire la
mise en réseau informatique des services de l'État autour d'une
messagerie et de bases de données communes à plusieurs
services ;
- les décrets n° 99-895 et n° 99-896 du 20
octobre 1999 confient aux préfets la compétence pour fixer
l'organisation des services déconcentrés placés sous leur
autorité ;
-
la promotion de
l'interministérialité
, consistant
en la direction par le préfet des services déconcentrés de
l'ensemble des ministères, est censée améliorer la
cohésion de l'administration territoriale. Elle n'est toutefois qu'un
pis-aller, destiné à
masquer le manque d'ambition en ce qui
concerne le regroupement des administrations
;
- la constitution de
pôles de compétences
entre des
administrations civiles déconcentrées pour mener à bien
des actions communes, qui rencontre un certain succès dans les domaines
à forte interministérialité (gestion de l'eau par
exemple) ;
- enfin, la loi d'orientation pour l'aménagement et de
développement durable du territoire du 25 juin 1999 encadre la
constitution des
maisons des services publics
mettant en commun dans un
cadre conventionnel des moyens de l'État, des collectivités
territoriales, des établissements publics et des organismes
chargés d'une mission de service public.