Mardi 10 mars 2009
- Présidence de M. Claude Belot, président -Audition de M. Edouard Balladur, ancien Premier ministre, président du comité pour la réforme des collectivités locales
La mission a procédé à l'audition de M. Edouard Balladur, ancien Premier ministre, président du comité pour la réforme des collectivités locales.
M. Claude Belot, président, a accueilli M. Edouard Balladur en soulignant la volonté de la mission, depuis sa constitution au mois d'octobre 2008, d'écouter toutes les parties en présence. Il a noté la diversité des situations des collectivités territoriales françaises, telle que la mission a pu la constater au cours de ses auditions, et a rappelé que le projet de loi serait examiné en premier lieu au Sénat.
M. Edouard Balladur a indiqué en préambule que le comité pour la réforme des collectivités locales, composé de façon pluraliste, avait autorisé des opinions divergentes à s'exprimer en son sein. Il a ajouté que, sur vingt points, seize avaient recueilli l'accord de tous les participants.
M. Edouard Balladur a consacré la première partie de son exposé à présenter les ambitions du rapport qu'il a remis au Président de la République au nom du comité. Il s'agissait de créer et d'organiser deux couples de collectivités : d'une part, la région et le département, d'autre part, la commune et l'établissement intercommunal. Il a proposé de réunir dans une même élection, selon un scrutin de liste, les conseillers généraux, devenus conseillers départementaux, et les conseillers régionaux. Il a plaidé pour l'achèvement de la carte de l'intercommunalité et pour la rationalisation de celle des syndicats intercommunaux. Il a également proposé la création de onze métropoles, dont le statut pourrait être étendu, sur la base du volontariat, à d'autres structures intercommunales regroupant plus de 200 000 habitants, ainsi que la transformation progressive des intercommunalités en « communes nouvelles ». Il a enfin exprimé la nécessité d'une révision des bases fiscales locales, ainsi que celle de la constitution d'un Grand Paris recouvrant les quatre départements de Paris et de la petite couronne.
M. Edouard Balladur a ensuite souligné le souci de réalisme qui a orienté le comité dans ses propositions. Ainsi, la fusion des collectivités se ferait sur la base du volontariat et la question des compétences ferait l'objet d'une clarification, la clause de compétence générale demeurant attribuée aux seules communes. Il conviendrait également, selon lui, de limiter le cumul d'impôts sur une même assiette, la suppression de la taxe professionnelle devant quant à elle faire l'objet d'une compensation intégrale par l'instauration d'une taxe liée à l'activité économique. S'agissant du calendrier de la réforme, il a souligné que les délais nécessaires à son adoption ne rendaient pas possible sa mise en oeuvre pour les élections régionales de 2010, ce qui l'a poussé à proposer la mise en place des nouvelles institutions en 2014, la durée du mandat des conseillers régionaux élus lors de la prochaine élection devant en conséquence être réduite à quatre ans.
Insistant sur la prise en compte des préoccupations des citoyens dans l'approche du comité, M. Edouard Balladur a proposé l'élection au suffrage universel des organes délibérants des intercommunalités, mais non de leurs présidents, tandis que les effectifs des exécutifs intercommunaux seraient réduits d'un tiers. Il a également fait état de la proposition du comité relative à la tenue d'un débat annuel au Parlement sur l'évolution des dépenses locales, mais qui ne devrait pas avoir de caractère contraignant.
A l'issue de cette présentation générale, M. Edouard Balladur a abordé plusieurs questions posées devant le comité :
- concernant les régions, le comité a proposé comme objectif la réduction de leur nombre à quinze environ, sans toutefois citer de région en particulier. S'il existe hors de France des régions de dimensions géographiques réduites, il a estimé qu'il manquait à beaucoup de régions françaises la taille critique nécessaire en matière économique, s'agissant notamment du nombre d'habitants et du produit intérieur brut ;
- le comité a estimé que la suppression des cantons était justifiée par la nécessité d'affirmer le couple département - région. M. Edouard Balladur a indiqué que le scrutin de liste dans des circonscriptions plus vastes était apparu comme le seul possible, précisant que si certains avaient proposé l'instauration d'un scrutin de liste proportionnel dans les zones urbaines et uninominal dans les zones rurales, le comité s'était interrogé sur la constitutionnalité d'un tel mode de scrutin, ce qui l'avait conduit à proposer un mode de scrutin unique.
M. Edouard Balladur a indiqué que la proposition visant à réserver la clause de compétence générale à l'échelon communal suscitait également des critiques. Or, il a estimé que la volonté de remédier à l'enchevêtrement des compétences ne pouvait conduire à plaider pour le maintien de cette clause à tous les niveaux de collectivités. Toutefois, il a reconnu qu'il était possible de se demander si cette notion de compétence générale était ou non inhérente au statut de collectivité territoriale.
S'agissant du Grand Paris, le comité propose de fusionner les quatre départements de la « petite couronne ». Cela ne revient ni à recréer l'ancien département de la Seine, qui était moins étendu, ni à instaurer une césure avec la « grande couronne », puisque des conventions seront possibles et même souhaitables. Soulignant, cependant, les réticences de certains à voir disparaître les départements concernés d'une part, et le très faible développement de l'intercommunalité en Ile-de-France et spécifiquement dans la « petite couronne » d'autre part, il a évoqué une solution qui consisterait à créer par la loi une communauté urbaine du Grand Paris, permettant le maintien des départements.
Concernant l'outre-mer, il a indiqué que le comité s'était limité à suggérer la création d'une assemblée unique dans chaque département/région d'outre-mer. Dans l'attente des conclusions des états généraux sur l'avenir des départements d'outre-mer, il n'a pas jugé opportun de proposer la création de nouvelles collectivités et a estimé que le référendum prévu à Mayotte devrait être reporté.
A l'issue de cette intervention, un large débat s'est engagé.
M. Yves Krattinger, rapporteur, a remercié M. Edouard Balladur pour la clarté de son exposé. Il a regretté, au préalable, que le comité dont il a assuré la présidence ait porté un regard jugé trop critique sur l'action des collectivités territoriales. Or, tout en reconnaissant que des problèmes doivent être réglés, il a rappelé que ces collectivités prennent en charge plus de 70 % de l'investissement public, représentent moins de 10 % de la dette publique et contribuent à répondre aux attentes de nos concitoyens. Il aurait souhaité, en outre, que le rôle attendu de chacun des niveaux de collectivités soit plus clairement formulé, dans le sens d'une meilleure lisibilité. A cet égard, il a estimé que la région devait être confortée dans son rôle stratégique de préparation de l'avenir, notamment en matière d'emploi, de formation et d'insertion professionnelles, mais aussi pour la réalisation de grandes infrastructures. Quant au département, il constitue, a-t-il souligné, un acteur de la proximité et son rôle en matière de solidarité sociale et territoriale doit être réaffirmé.
Puis il a insisté sur l'importance de la restauration d'un climat de confiance entre les collectivités locales et l'Etat. Relevant que les fusions de collectivités n'étaient pas un sujet tabou au sein de la mission, il s'est demandé si la voie du référendum ne devait pas être privilégiée. S'agissant des modes de scrutin, il a estimé que la proposition avancée par le comité permettrait, certes, de mieux prendre en compte la parité et la diversité, mais qu'elle irait toutefois à l'encontre de l'exigence de proximité. Il s'est interrogé, en outre, sur la création de métropoles de plein exercice, craignant que cela ne conduise à affaiblir les prérogatives des maires et à remettre en cause l'esprit de consensus qui préside au fonctionnement actuel des agglomérations. Il s'est demandé si un département aurait les moyens d'exister sur la partie résiduelle du territoire, aux côtés d'une telle métropole, suggérant plutôt d'aller vers la voie de délégation de compétences. Enfin, il a exprimé des réserves sur la proposition consistant à réduire d'un tiers les effectifs maximaux des exécutifs locaux.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a indiqué que le comité avait eu le mérite d'aborder de nombreux sujets, répondant ainsi aux attentes de nombreux élus qui jugent la réforme indispensable. Insistant sur la diversité du territoire français, elle a estimé que le pendant de la réforme des collectivités locales était la clarification du rôle de l'Etat et de son organisation territoriale. Puis, elle s'est interrogée sur l'articulation entre le périmètre des intercommunalités et celui des cantons. Elle a préféré, en outre, un mode de scrutin mixte, permettant de représenter à la fois les territoires et les courants d'opinion, à un scrutin de liste dont le caractère proportionnel ne pourrait pas être assuré dans le cadre de circonscriptions infra-départementales correspondant à de trop petits territoires.
M. Pierre-Yves Collombat, premier vice-président, s'est demandé si les économies à attendre d'une réforme des collectivités territoriales avaient pu faire l'objet d'une évaluation, rappelant, comme l'a fait le comité dans son rapport, que les dépenses des collectivités n'avaient progressé que de 1,8 point de PIB depuis 1982. Enfin, il s'est interrogé sur l'organisation autour de deux couples avancée par M. Edouard Balladur, craignant que cela puisse porter atteinte, à terme, à la cohésion du territoire.
M. Rémy Pointereau a indiqué partager les impératifs de lisibilité, de clarification, d'efficacité, de réactivité et de proximité mis en avant par le comité. Néanmoins, il a considéré que le scrutin de liste que celui-ci propose d'instaurer allait à l'encontre de l'impératif de proximité. Rappelant l'attachement au scrutin uninominal dans les cantons ruraux notamment, il a privilégié l'instauration d'un mode de scrutin mixte, proportionnel dans les villes et uninominal dans les zones rurales. En outre, il s'est demandé si l'élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct ne serait pas de nature à créer une confusion avec les conseillers municipaux élus sur le même territoire, préférant le recours au seul « fléchage ». Enfin, il a souhaité avoir des précisions sur l'articulation entre départements et régions.
M. François Patriat, après avoir observé que les propositions du comité concernant le rapprochement entre les régions et les départements visaient à convenir au plus grand nombre, s'est interrogé sur les préférences de M. Edouard Balladur entre le niveau régional et le niveau départemental. Il s'est inquiété d'un retour à l'établissement public régional (E.P.R.), qui inciterait les élus du département à considérer l'échelon régional uniquement comme une source de financement pour leurs projets locaux. Il a apporté son soutien au mode de scrutin proposé pour élire les conseillers territoriaux en estimant que la représentation proportionnelle et les circonscriptions prévues permettraient de respecter à la fois la diversité et la proximité.
M. Jean-Claude Peyronnet a considéré que les projets du comité visaient à faire disparaître le département et que la proposition de transférer les compétences départementales à la métropole étaient de nature à créer une situation ingérable, notamment lorsque l'agglomération occupait une place centrale au sein du département. Il a déclaré que la fonction de péréquation des départements serait également appelée à disparaître. Il a réaffirmé son attachement au scrutin uninominal en observant que le recours à la représentation proportionnelle au niveau infra-départemental nécessiterait de constituer des listes comportant au moins une dizaine de candidats, ce qui n'était pas partout possible.
M. Philippe Dallier a salué l'audace et le courage des propositions sur le Grand Paris, tout en reconnaissant les difficultés qui apparaissaient pour les appliquer. Il a considéré que, s'il était effectivement nécessaire de prendre le temps de la concertation, il existait un risque que tout report aboutisse in fine à ne rien faire. Il a suggéré de recourir à un processus en deux étapes, la première consistant, dans un premier temps, à fusionner les quatre départements de la petite couronne à compétences constantes et d'engager une redistribution des compétences entre les différents niveaux de collectivités seulement dans un second temps. Il a estimé que la création d'une communauté urbaine autour de Paris reviendrait à créer un niveau supplémentaire dans le « millefeuille », qui plus est à un niveau supra-départemental, ce qui ne permettrait ni de simplifier l'organisation, ni de renforcer l'efficacité des politiques menées.
M. Jean-François Voguet a déclaré que la suppression de la clause de compétence générale pour les départements et les régions reviendrait à supprimer la possibilité pour ces collectivités de mettre en oeuvre les politiques publiques pour lesquelles les membres de leurs conseils ont été élus. Il a fait part de son inquiétude concernant le fait que la possibilité reconnue à un niveau de collectivités territoriales de déléguer ses compétences exclusives pourrait revenir à établir une hiérarchie entre les collectivités territoriales. Il a vu dans les propositions du comité un risque de remise en cause de la libre administration des collectivités territoriales.
M. Edouard Balladur a précisé que deux projets de loi distincts avaient été préparés par le comité, l'un concernant le droit commun, l'autre relatif à l'agglomération parisienne. Répondant à M. Yves Krattinger, rapporteur, il a estimé que le comité avait dû expliquer les raisons pour lesquelles une réforme des collectivités locales était nécessaire et a regretté qu'il n'ait pu aller aussi loin qu'il l'aurait souhaité concernant l'examen des compétences. S'agissant du rôle de l'Etat, il a reconnu que le rapport aurait pu être plus précis, en évoquant les services susceptibles d'être transférés aux collectivités territoriales. Il a déclaré qu'il n'était pas favorable au transfert des universités aux régions, compte tenu de l'autonomie dont celles-ci doivent pouvoir bénéficier. Il a indiqué que le comité partageait le souci du rapporteur de favoriser le recours à des référendums locaux pour valider les projets de regroupement entre collectivités. Il a remarqué que la perspective d'organisation d'un scrutin conjoint pour l'élection des conseillers généraux et des conseillers régionaux posait la question du nombre des élus territoriaux. Il a estimé que l'instauration de transferts automatiques de compétences de la commune à la métropole constituait une nécessité pour donner une consistance à ces dernières.
Répondant à Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, M. Edouard Balladur a expliqué que l'idée de favoriser la diversité de l'organisation du territoire était sous-jacente à l'ensemble des propositions du comité. Il a partagé son souci que les missions de l'Etat soient clarifiées. Il a considéré que le recours au scrutin de liste pour désigner les conseillers territoriaux était la seule alternative au fait de permettre à l'ensemble des conseillers généraux de siéger au conseil régional.
Répondant à M. Pierre-Yves Collombat, premier vice-président, M. Edouard Balladur a estimé qu'une hausse de 1,8 % du PIB des dépenses des collectivités territoriales équivalait à 35 milliards d'euros, ce qui était loin d'être négligeable. Il a ensuite réaffirmé l'importance que le comité attachait à la reconnaissance d'un statut particulier pour les onze métropoles régionales, en observant que l'ancien Premier ministre Pierre Mauroy avait beaucoup insisté sur cette proposition. Il a observé que tous les départements français ne comportaient pas une métropole et que le comité s'était résolu à choisir comme critère les agglomérations de plus de 450 000 habitants.
En réponse à M. Rémy Pointereau, M. Edouard Balladur a indiqué qu'un redécoupage des circonscriptions électorales était indispensable quoiqu'il advienne.
Il a ensuite précisé que le comité proposait l'élection au suffrage universel des conseillers communautaires par un scrutin fléché à l'instar grosso modo du système PLM.
Il a indiqué que sa proposition concernant la clarification des compétences régionales et départementales ne le satisfaisait pas pleinement.
En réponse à M. François Patriat, l'ancien Premier ministre a observé qu'il ne se dégageait pas de majorité en faveur de la suppression des départements, ce qui ne constituait pas une affaire uniquement politique : le département a une réalité historique, politique, et conduit des actions de proximité très utiles.
Il s'est déclaré plutôt régionaliste par conviction mais départementaliste par raison.
S'adressant à M. Jean-Claude Peyronnet, M. Edouard Balladur a remarqué que l'institution de métropoles soulevait des difficultés dont celle du devenir des parties du département restées en dehors de celles-ci. Il s'est demandé si la formule de l'accord contractuel pour l'attribution de compétences à la métropole n'était pas la meilleure.
Il ne s'est pas déclaré convaincu par le transfert des collèges aux régions.
Abordant la proposition du comité d'un débat annuel au Parlement pour définir un objectif annuel d'évolution de la dépense publique locale, M. Edouard Balladur a indiqué que cette question dépendait de la conception que l'on avait de la décentralisation : le premier privilège de la démocratie est le vote et l'autorisation de percevoir l'impôt par le Parlement, ce qui est valable pour l'Etat et pour les collectivités locales. Il a ajouté que la proposition du comité ne prévoyait pas de sanction dans le cas où cet objectif de dépense serait dépassé.
Répondant à M. Philippe Dallier sur le Grand Paris, il a précisé que le règlement de cette question supposait de connaître les propositions du secrétaire d'Etat chargé du développement de la région capitale et les propositions élaborées par dix équipes d'architectes pour la métropole parisienne, à la demande du ministère de la culture et de la communication. Il a suggéré de procéder par étapes en créant d'abord une collectivité ad hoc, dans l'attente de la fusion des départements à laquelle s'opposent de fortes résistances. Il a conclu ce point en déclarant que le statu quo ne lui paraissait pas possible.
A l'intention de M. Jean-François Voguet, M. Edouard Balladur a indiqué que les réponses aux questions qu'il avait soulevées figuraient dans le rapport du comité tel qu'il venait de le présenter. Il a précisé que l'autorisation de délégation de compétences constituait le B.A.-BA du contrat de la libre volonté exprimée. Il a souligné qu'une réforme était nécessaire, et qu'elle recouvrait un enjeu important. Il a observé, en conclusion, que si les principes généraux de celle-ci étaient votés avant les prochaines élections régionales, il resterait ensuite quatre années d'ici à 2014 pour adopter ses différents textes d'application.
Mercredi 11 mars 2009
- Présidence de M. Claude Belot, président -Examen du rapport d'étape de la mission
La mission a procédé à l'examen du rapport d'étape, présenté par M. Yves Krattinger et Mme Jacqueline Gourault, rapporteurs.
A titre liminaire, M. Claude Belot, président, a souligné que le Sénat avait un rôle important à jouer puisqu'il sera la première assemblée saisie, probablement à l'automne, d'un projet de loi-cadre sur les collectivités territoriales. Il a souhaité qu'un accord aussi large que possible puisse être trouvé, afin que cette opportunité de réforme ne soit pas une occasion pour chacun d'exprimer ses peurs. Enfin, il a ajouté que le rapport d'étape de la mission ne constituait pas un aboutissement de ses travaux mais une première contribution apportée à la réflexion du Sénat, en vue notamment du débat en séance publique qui aura lieu le 18 mars.
M. Yves Krattinger, rapporteur, a indiqué que le rapport d'étape serait finalisé en tenant compte des réflexions des membres de la mission, appelés à délibérer sur ses premières orientations. Au préalable, il a souhaité écarter le postulat selon lequel les collectivités territoriales seraient dépensières et en concurrence les unes avec les autres. Au contraire, il a tenu à souligner, d'une façon générale, leur dynamisme, leur réactivité, leur capacité d'innovation et de réponse aux besoins des citoyens. Les collectivités ont contribué pour une très large part à l'aménagement et à l'embellissement des territoires. Elles sont globalement en bonne santé financière et proches des habitants. Il a salué, en outre, l'engagement des élus locaux auprès de leurs concitoyens.
Puis il a souhaité que soient réaffirmées les missions attendues de chacun des échelons locaux. Tout d'abord, les communes accomplissent un travail de proximité, bien identifié et reconnu par les citoyens, qui se prolonge dans le cadre de l'intercommunalité, le plus souvent dans un esprit de consensus. Ce mouvement devra être encouragé, à la fois pour achever la carte de la coopération intercommunale et la rendre plus cohérente, pour renforcer son caractère démocratique et pour réfléchir à un accroissement progressif des compétences des établissements publics de coopération intercommunale. Quant aux départements, ils sont reconnus comme un instrument des solidarités sociales et territoriales, au service des territoires auxquels ils apportent un appui en matière d'ingénierie qu'il serait coûteux de mettre en place au niveau intercommunal. Il a souligné que la question des relations entre le département et l'échelon intercommunal n'avait pas été abordée jusqu'alors par la mission au cours de ses auditions, mais qu'elle mériterait sans doute d'être approfondie.
S'agissant des régions, il a souhaité qu'elles soient confortées dans leur rôle stratégique de préparation de l'avenir et de contribution à la compétitivité des territoires. A titre personnel, il a estimé qu'il faudrait aller plus loin dans les transferts aux régions, notamment en leur confiant la compétence en matière d'emploi et en donnant un caractère prescriptif aux schémas régionaux, pour renforcer la cohérence des politiques publiques. Le dialogue entre l'Etat et les régions devrait être codifié en conséquence, afin d'être rendu plus constructif. Relevant que les départements et les régions ne se recoupaient que pour un dixième de leurs compétences, il s'est dit très réservé sur le fait que ces deux collectivités soient administrées par les mêmes élus.
En outre, M. Yves Krattinger, rapporteur, a indiqué qu'il existait un large consensus au sein de la mission pour reconnaître que l'Etat devait tirer toutes les conséquences des étapes successives de la décentralisation, en mettant fin aux redondances de services ou encore en renonçant à lancer des politiques nouvelles dans des domaines déjà transférés aux collectivités. A titre personnel, il a souhaité qu'une partie du pouvoir réglementaire de l'Etat soit délégué aux territoires.
S'il a souscrit à la nécessité de créer des métropoles, il n'a pas souhaité que ce terme se banalise. Selon lui, de six à huit grandes métropoles au maximum pourraient être instituées, bénéficier de transferts de compétences des communes ou des départements et se voir reconnaître, éventuellement, le statut de collectivités territoriales. Cependant, il s'est interrogé sur le risque d'accroissement des inégalités, du fait de la réduction des bases fiscales du département. Il a estimé que le transfert à ces métropoles de la compétence en matière d'action sociale ne serait pas de nature à renforcer leur compétitivité.
Abordant la question du Grand Paris, il a indiqué que la mission devait encore approfondir ses réflexions sur le sujet avant de formuler des préconisations.
Il n'a pas souhaité que la question de la mise en place de « conseillers territoriaux » constitue un facteur de blocage au sein de la mission.
S'agissant de l'Outre-mer, il a déclaré partager les propositions avancées par M. Claude Lise et le « Comité Balladur » en faveur de l'instauration d'une collectivité unique. Enfin, alors qu'il y a un accord général sur la nécessité de refonder les finances locales, il a renvoyé, sur ce point, au rapport présenté par M. Philippe Valletoux au nom du Conseil économique et social en 2006, ses conclusions ayant été partagées par les trois principales associations d'élus. Il a insisté, notamment, pour qu'un impôt se substituant à la taxe professionnelle maintienne un lien entre l'activité économique et les territoires.
M. Yves Krattinger, rapporteur, a présenté ensuite les premières préconisations de la mission. La première consiste à renforcer le rôle des commissions départementales de coopération intercommunales (CDCI) pour déterminer les périmètres pertinents d'intercommunalités. La deuxième propose l'achèvement de la carte de l'intercommunalité avant fin 2011, avec dispense de coût d'entrée avant cette date et diminution de la dotation globale de fonctionnement au-delà.
M. Dominique Braye a voulu savoir, tout d'abord, si la mission entendait ou non acter la notion de « couples » de collectivités, cela lui semblant être le cadre nécessaire de la réforme. En outre, il a estimé que le rôle des CDCI ne pouvait être renforcé sans une modification préalable de leur composition, afin que les intercommunalité y soient mieux représentées. Il a regretté, par ailleurs, que les sénateurs issus de territoires urbains soient si peu représentés au sein du Bureau de la mission.
M. Claude Belot, président, a rappelé qu'il n'était pas souhaitable de s'orienter vers une révision constitutionnelle, ce qui supposait donc le maintien, notamment, du cadre institutionnel actuel constitué des communes, des départements et des régions.
M. Claude Bérit-Débat a partagé les propos de M. Dominique Braye sur la nécessité de modifier la composition des CDCI.
M. Edmond Hervé a suggéré que la mission propose de renforcer la représentativité et le rôle des CDCI. Il a relevé que les régions y étaient également sous-représentées.
M. Bernard Cazeau a estimé que l'opposition entre territoires urbains et territoires ruraux n'avait pas lieu d'être.
M. Yves Krattinger, rapporteur, a ensuite présenté les préconisations suivantes :
- augmentation progressive du nombre des compétences obligatoires et optionnelles des intercommunalités à fiscalité propre pour tendre vers un socle commun plus consistant ;
- avant fin 2012, sur proposition du représentant de l'Etat validée par la CDCI et après une large concertation départementale, forte réduction du nombre des syndicats intercommunaux (SIVU, SIVOM) et transfert des compétences correspondantes aux groupements à fiscalité propre
- maintien des seuls pays jouant le rôle de lieu d'échanges et de coopération intercommunautaire ;
- élection des conseillers communautaires par « fléchage » sur les listes de candidats aux élections municipales ;
- corrélativement, application du mode de scrutin des communes de plus de 3 500 habitants aux communes de plus de 500 habitants et obligation de candidature au conseil municipal dans toutes les communes.
M. Claude Bérit-Débat a suggéré que la réforme du mode de scrutin municipal concerne l'ensemble des communes, y compris celles qui comptent moins de 500 habitants.
M. Rémy Pointereau a proposé que l'échéance pour l'achèvement de la carte de l'intercommunalité soit plutôt fixée à 2013. Il s'est par ailleurs demandé qui aurait le pouvoir de décider qu'un pays remplit bien les critères nécessaires à son maintien.
M. Dominique Braye a soutenu avec force l'objectif d'achèvement de la carte de l'intercommunalité. Il a exprimé des doutes au sujet de la préconisation tendant à augmenter progressivement le nombre des compétences obligatoires et optionnelles des intercommunalités à fiscalité propre. Mme Jacqueline Gourault et M. Yves Krattinger, rapporteurs, lui ont indiqué que cet objectif concernait surtout les communautés de communes, dont les compétences sont assez limitées actuellement. M. Dominique Braye s'est dit favorable au système de l'élection des conseillers intercommunaux par « fléchage » des conseillers municipaux et pour la suppression du panachage dans toutes les communes.
M. Bruno Retailleau a jugé préférable de reporter à 2014 l'objectif d'achèvement de la carte de l'intercommunalité, le pas à franchir pour rejoindre des intercommunalités déjà très intégrées pouvant être très important pour certaines communes isolées.
M. Pierre Jarlier s'est dit globalement satisfait des conclusions formulées par le rapport d'étape. S'agissant de l'intercommunalité, il a jugé raisonnable et efficace de proposer une échéance à 2011 ou 2012, soulignant que des évolutions législatives en cours tendaient à renforcer la planification au niveau intercommunal. Il a souhaité que le préfet conserve un pouvoir d'arbitrage afin d'assurer la cohérence de la carte intercommunale. Il a approuvé le seuil de population de 500 habitants pour la mise en place du scrutin municipal de liste sans panachage. Il a enfin rappelé que des milliers de communes connaissaient encore le régime des biens de section et souhaité que ce problème puisse être réglé dans le cadre de la réorganisation territoriale.
Considérant en préambule que la mission demeurait bien prudente dans ses orientations, M. François Patriat a approuvé le renforcement de l'intercommunalité. Il a souhaité que l'avis des commissions départementales de coopération intercommunale soit prescriptif. Il s'est demandé comment vérifier que les pays jouent un rôle effectif d'échanges et de coopération intercommunautaire et a relevé que si les intercommunalités se redimensionnaient au niveau des pays, cela pourrait conduire à la suppression de ceux-ci.
M. Edmond Hervé a suggéré de poser les principes dès le début de la liste des préconisations. S'agissant de l'intercommunalité, il a souligné que la réflexion sur sa rationalisation ne devait pas se limiter au seul critère du périmètre géographique. Il a enfin rappelé que les pays fonctionnaient de manière satisfaisante dans la région Bretagne.
Poursuivant sur la question des pays, M. Jean-Pierre Vial a considéré que ceux qui n'avaient pas de réalité opérationnelle n'avaient pas vocation à rester en place. Il a également approuvé la suppression de certains syndicats intercommunaux.
M. Hervé Maurey s'est dit favorable à une révision des périmètres et des compétences des structures intercommunales. Il a plaidé pour une meilleure prise en compte du poids démographique des communes dans la désignation des conseillers communautaires. M. Yves Krattinger, rapporteur, a fait observer à ce sujet que, dans la situation actuelle, chaque intercommunalité pouvait fixer ses propres règles. M. Hervé Maurey s'est enfin opposé à l'utilisation d'un scrutin de liste dans les communes de moins de 500 habitants.
S'agissant des pays, M. Jean-Claude Peyronnet s'est prononcé pour la mise en place d'une évaluation qui permettrait de conclure à leur maintien ou à leur suppression.
M. Charles Guené a rappelé qu'il existait trois sortes de pays : à forme syndicale, associative ou de fait et qu'il convenait, selon lui, de maintenir les pays de fait.
M. Jacques Mézard est intervenu sur la préconisation n° 7 relative à la modification du mode de scrutin municipal, pour approuver l'extension proposée du scrutin de liste aux communes de plus de 500 habitants, qui permettrait de remédier aux conséquences néfastes du panachage en vigueur dans les petites communes ; il s'est déclaré favorable, au-delà, à la suppression du plancher de 500 habitants.
M. Philippe Richert a marqué sa préférence pour les préconisations des rapporteurs, par rapport à celles contenues dans le rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales ; il a approuvé les dispositions relatives au scrutin de liste ainsi que l'obligation de candidature dans toutes les communes.
M. Yves Krattinger, rapporteur, a rappelé que ces préconisations ne constituaient que des orientations.
M. Claude Belot, président, a indiqué qu'il ne fallait pas hésiter à attribuer à la CDCI un rôle contraignant.
Sur la proposition de M. Yves Krattinger, rapporteur, M. Claude Belot, président, a soumis au vote de la mission la préconisation n° 1 modifiée pour y intégrer la recomposition des CDCI, le renforcement de leur rôle pour déterminer les périmètres pertinents d'intercommunalité, l'achèvement de la carte avant fin 2011 et l'appel à des outils incitatifs pour y parvenir. La mission a adopté la préconisation ainsi modifiée.
La mission a ensuite adopté les préconisations n° 3 et 4 dans la rédaction proposée par les rapporteurs.
Puis, elle a examiné la préconisation n° 5 relative aux pays qu'elle a tout d'abord reclassée après la préconisation n° 6 pour regrouper l'ensemble des orientations relatives à l'intercommunalité.
M. Yves Krattinger, rapporteur, a considéré qu'il convenait de soutenir les pays dotés d'une véritable existence. Pour M. Dominique Braye, rejoint par M. Yves Détraigne, la suppression des dispositions législatives réglementant l'existence des pays n'interdirait pas les coopérations entre collectivités territoriales. Il a souligné que beaucoup de pays étaient devenus des instruments de pouvoir engendrant de nombreux problèmes. Pour M. Pierre-Yves Collombat, vice-président, le maintien de ces dispositions n'impliquerait pas de lourdes conséquences.
M. Edmond Hervé, pour sa part, a souhaité préserver l'existence des pays. A cet égard, M. Yves Krattinger, rapporteur, approuvé sur ce point par M. Yves Détraigne, a proposé de préciser dans la préconisation que la suppression du dispositif législatif ne porterait pas atteinte à la liberté de coopérer des collectivités territoriales. Après avoir rappelé que, en Bretagne, la notion de pays datait de la Gaule romaine et qu'elle demeurait aujourd'hui très vivace, M. Edmond Hervé a souhaité que le mot « pays » ne disparaisse pas. M. Jean-Claude Peyronnet a rappelé que la suppression de ces dispositions ne mettait pas en cause les pays. M. Dominique Braye a souligné que la Bretagne avait ouvert la voie à l'intercommunalité et que le but principal qu'il poursuivait était d'éviter les complications sans briser les instruments qui fonctionnaient. M. Yves Krattinger, rapporteur, est alors intervenu pour proposer de modifier le texte de la préconisation afin de préciser que la suppression du dispositif législatif concernant les pays ne porterait atteinte ni à la liberté de coopérer des communes, ni à celle des intercommunalités dans le périmètre des pays existants. La mission a adopté la préconisation modifiée en ce sens.
La préconisation n° 7 a été adoptée dans la rédaction proposée par les rapporteurs.
Puis la mission a procédé à l'examen des préconisations n° 8 à 12.
M. Bruno Retailleau, après avoir rappelé que l'objectif poursuivi visait au « désenchevêtrement » des compétences, a craint que les possibilités de délégation de compétences prévues compliquent plus qu'elles ne simplifient la situation actuelle.
M. Claude Belot, président, a rappelé l'alternative existant dans ce domaine, entre la délégation volontaire par la collectivité territoriale et l'imposition législative.
M. Philippe Richert a mentionné l'exemple de la délégation de compétences sociales effectuée par le département du Bas-Rhin au profit de la commune de Strasbourg, en précisant que son fonctionnement était très satisfaisant et permettait d'éviter des doublons de services.
Il a demandé l'insertion d'une préconisation supplémentaire pour encourager les unions entre les régions et les départements les composant, ce qui répond à la démarche entreprise en Alsace. La mission a adopté cette proposition devenue la préconisation n° 13.
M. Dominique Braye a souhaité que soient examinées un certain nombre de compétences afin d'établir le niveau pertinent de leur exercice en raison de la diversité des territoires.
M. Yves Détraigne s'est interrogé sur la définition des métropoles. M. Claude Belot, président, a rappelé que la notion de métropoles d'équilibre avait été dégagée il y a cinquante ans, qu'elles existaient aujourd'hui et remplissaient des fonctions particulières. Il a proposé d'en rester à la liste des communautés urbaines. Pour M. Pierre-Yves Collombat, vice-président, deux conceptions apparaissaient : la prise en compte du fait métropolitain ou des zones fortement urbanisées. Il a relevé que si la liste des métropoles était trop longue, englobant donc certaines communes plus faiblement peuplées, leur création poserait des problèmes aux départements. Pour lui, l'institution de métropoles devait répondre aux besoins des grandes zones urbaines. M. Hervé Maurey a souhaité obtenir des précisions sur la création des métropoles. Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a précisé que l'idée avancée par le comité présidé par l'ancien Premier ministre Edouard Balladur était de créer des structures nouvelles dotées de compétences attribuées, alors que les rapporteurs de la mission préconisent que ces compétences soient déléguées par les collectivités territoriales.
M. Yves Krattinger, rapporteur, approuvé par M. Yves Détraigne, a estimé que la loi devrait reconnaître le fait métropolitain seulement pour un nombre très limité d'agglomérations.
Intervenant sur les préconisations n° 11 et 12, M. Hervé Maurey a considéré que la double condition prévue pour décider des regroupements volontaires ou des modifications territoriales, d'une proposition concordante des assemblées délibérantes des territoires concernés à une majorité qualifiée et de l'organisation d'un référendum, était très lourde et que, en conséquence, il craignait que cette procédure ne soit jamais mise en oeuvre.
A M. Jacques Mézard qui s'interrogeait sur les types d'incitation prévus par la préconisation n° 10 pour la fusion volontaire de communes, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a rappelé que la loi Marcellin de 1971 était trop contraignante.
M. Bernard Cazeau est ensuite intervenu sur la préconisation n° 13 pour demander le maintien du scrutin uninominal à deux tours pour l'élection des conseillers généraux dans des cantons aux contours redéfinis.
M. Edmond Hervé a souhaité que soit ajoutée une préconisation en vue de réaffirmer le principe de coopération entre les collectivités territoriales et leurs établissements publics. Tout en relevant que des dispositions législatives permettaient déjà des coopérations de ce type, la mission a adopté en ce sens une nouvelle préconisation, sous le n° 14.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a déclaré que la proposition consistant à élire tous les conseillers généraux en même temps pour une durée de six ans était partagée par l'Association des départements de France (ADF).
M. François Patriat a souhaité connaître la position de la mission concernant l'institution de conseillers territoriaux qui siégeraient pour certains à la fois au conseil général et au conseil régional. S'il a fait part de son accord pour désigner pour six ans les conseillers généraux et les conseillers régionaux qui seraient élus le même jour, il a marqué son opposition à l'adoption d'un mode de scrutin mixte reposant sur un scrutin uninominal en zone rurale et un scrutin proportionnel en zone urbaine, objectant qu'il comportait des arrière-pensées politiques. Il a soutenu le mode de scrutin proposé par le Comité pour la réforme des collectivités locales concernant les conseillers territoriaux, à savoir des scrutins de liste dans des circonscriptions infra-départementales.
En réponse à M. François Patriat, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, s'est déclarée favorable elle aussi au scrutin proportionnel qui permet de représenter le territoire et toutes les sensibilités politiques à condition que les circonscriptions ne soient pas trop petites.
M. Philippe Richert a marqué sa préférence pour le maintien du scrutin uninominal dans le cadre de cantons révisés pour désigner les conseillers généraux sans exclure le recours à des scrutins de liste en zone urbaine. Il a insisté sur la pertinence du scrutin proportionnel pour désigner les conseillers régionaux compte tenu de sa capacité à représenter les minorités et à favoriser la parité. Il n'a pas exclu totalement la proposition de désigner des conseillers territoriaux mais a subordonné son acceptation à la nécessité de préserver l'impératif de proximité et de diversité. M. Rémy Pointereau a soutenu l'idée de créer des conseillers territoriaux afin de favoriser une meilleure coordination entre départements et régions. Il a fait part de sa préférence pour un scrutin mixte qui distinguerait les zones rurales des zones urbaines sans exclure pour autant un scrutin de liste sur des circonscriptions infra-départementales. MM. Philippe Richert et Rémy Pointereau ont toutefois souligné que le recours à des circonscriptions infra-départementales pour désigner les conseillers territoriaux était de nature à instaurer une concurrence néfaste entre les têtes de liste aux élections territoriales et les députés.
M. Bruno Retailleau a réaffirmé son attachement au scrutin uninominal pour désigner les conseillers généraux et a fait part de ses interrogations concernant la possibilité de désigner les conseillers territoriaux avec ce mode de scrutin, estimant qu'il vaudrait mieux un double niveau de scrutin afin de faire désigner les membres du conseil régional par les conseillers généraux. M. Jean-Claude Peyronnet a estimé que la désignation pour siéger au conseil régional de délégués des conseils généraux serait inconstitutionnelle.
M. Dominique Braye a observé qu'au sein de son groupe les avis étaient partagés entre ceux qui demeurent attachés au scrutin uninominal, car cela permet de responsabiliser les élus, et ceux qui soutiennent le scrutin proportionnel. S'agissant des conseillers territoriaux, il a relevé qu'ils permettaient de renforcer la coordination entre les départements et les régions. Il a néanmoins considéré qu'il n'était pas possible de conclure sur ce point dès à présent au sein de la mission.
M. Edmond Hervé a suggéré que les conseillers généraux soient désignés au niveau des intercommunalités. Il a soutenu le principe d'un renforcement des coopérations entre les départements et les régions en observant qu'il n'y avait pas que les scénarios de fusion et de découpage qui soient envisageables.
M. Claude Belot, président, a estimé que les échanges nourris concernant la question des conseillers territoriaux et de leur mode d'élection illustraient le fait qu'il était encore nécessaire pour la mission d'approfondir sa réflexion sur ce thème avant de prendre position.
M. Bruno Retailleau s'est déclaré favorable au maintien de la clause de compétence générale pour les départements et les régions en souhaitant que ce principe soit clairement réaffirmé par la mission. S'agissant du pouvoir réglementaire, il a souhaité savoir si ce qu'envisageaient les rapporteurs était une application de l'article 72 alinéa 3 de la Constitution qui en prévoit la mise en oeuvre dans les domaines de compétences transférées aux collectivités territoriales ou si la préconisation renvoyait aux dispositions relatives à l'expérimentation dans les conditions prévues par la loi (4e alinéa). En réponse, M. Yves Krattinger lui a indiqué qu'il s'agissait du pouvoir réglementaire direct (alinéa 3).
M. Claude Belot, président, a considéré qu'il était nécessaire de réaffirmer la vocation des collectivités territoriales à exercer pleinement l'ensemble de leurs missions en évitant de focaliser le débat sur des notions théoriques. M. Edmond Hervé a observé que, sans réaffirmer le principe de la clause de compétence générale, la mission, par ses préconisations 14 à 16, permettrait en fait de préserver la marge de liberté d'action des collectivités territoriales. Il s'est déclaré défavorable à l'idée de faire référence à des « blocs de compétences », cette notion lui apparaissant comme trop restrictive.
Au bénéfice de ces observations, la mission a adopté les préconisations présentées par ses rapporteurs puis son rapport d'étape.